Question de M. MASSON Paul (Loiret - RPR) publiée le 23/10/1997
Le traité d'Amsterdam comporte un protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne. Ce protocole autorise les Etats membres qui le souhaitent à instaurer entre eux une coopération plus étroite dans le domaine des acquis de Schengen. Le protocole précise que " le Conseil, statuant à l'unanimité, détermine, conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen. En ce qui concerne ces dispositions et décision et conformément à la base juridique que le Conseil a déterminée, la cour de justice des communautés européennes exerce les compétences qui lui sont conférées par les dispositions applicables des traités ". M. Paul Masson demande à M. le ministre délégué aux affaires européennes quelle sera la capacité d'appréciation ou de modification de la base juridique retenue par le Conseil dont disposera, le moment venu, la cour de justice des communautés européennes. Le protocole précise que " en tout état de cause, la cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ". Il lui demande si cette disposition du traité ne signifie pas a contrario que la cour de justice est compétente pour l'ensemble des mesures ou décisions contenues dans l'acquis de Schengen qui ne portent pas sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.
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Réponse du ministère : Affaires européennes publiée le 15/01/1998
Réponse. - L'honorable parlementaire a bien voulu appeler l'attention du ministre délégué chargé des affaires européennes sur la question de la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes dans les matières relevant de l'acquis de Schengen dans le cadre du traité d'Amsterdam 1. S'agissant de la capacité d'adaptation ou de modification de la base juridique retenue par le conseil dont disposera la Cour de justice des Communautés européennes, le protocole intégrant l'acquis de Schengen est annexé à la fois au traité de l'Union européenne et au traité instituant la Communauté européenne et l'acte du Conseil qui déterminera les bases juridiques des dispositions faisant partie de l'acquis de Schengen aura une portée qui dépassera le seul cadre communautaire. La compétence de la Cour pour connaître d'un tel acte ne saurait se fonder sur les seules dispositions d'un traité instituant la Communauté européenne, en particulier l'article 173 de ce traité relatif au contrôle de la légalité des actes communautaires. La circonstance que le conseil statue à l'unanimité sur la détermination des bases juridiques de l'acquis de Schengen est de nature à réduire les risques contentieux. Toutefois, si la Cour devait être saisie de l'acte du Conseil procédant à la ventilation, il lui appartiendrait de se prononcer sur sa compétence pour connaître d'un tel acte. Quoi qu'il en soit, postérieurement à l'intégration de l'acquis de Schengen et sur la base de la ventilation opérée par le conseil des compétences de la Cour pourront s'exercer, conformément aux dispositions pertinentes des traités, lors des modifications ultérieures de l'acquis de Schengen. En effet, en vertu de l'article 2-1 du protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne et annexé au traité d'Amsterdam " le Conseil, statuant à l'unanimité, détermine conformément aux dispositions pertinentes des traités, la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions qui constituent l'acquis de Schengen. En ce qui concerne ces dispositions et décisions, et conformément à la base juridique que le Conseil a déterminée, la Cour de justice des Communautés européennes exerce les compétences qui lui sont conférées par les dispositions applicables des traités ". En conséquence, le contrôle de la Cour variera selon que les dispositions de l'acquis de Schengen relèveront du Ier ou du IIIe pilier : a) s'agissant des dispositions de l'acquis de Schengen qui seront transférées dans le pilier communautaire, c'est-à-dire les matières relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes qui forment le nouveau titre IV du traité instituant la Communauté européenne, le régime de droit commun prévu par le traité instituant la Communauté européenne, en particulier l'article 173 de ce traité, s'applique en matière de compétences de la Cour, sous réserve de deux aménagements : d'une part, s'agissant des recours préjudiciels (recours en interprêtation ou en appréciation de validité), seules les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne doivent saisir la Cour si elles estiment qu'une décision sur ce point est nécessaire pour rendre leur jugement (article 68-1 du TCE) ; d'autre part, le Conseil, la Commission ou un Etat membre à la faculté de demander à la Cour de justice de statuer sur une question d'interprêtation de ce titre ou d'actes communautaires adoptés sur sa base, sans que l'avis rendu soit applicable aux décisions des juridictions des Etats membres qui ont force de chose jugée (article 68-3 du TCE). En outre, la compétence de la Cour est limitée par les dispositions de l'article 68-2 du TCE aux termes desquels : " En tout état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions prises en application de l'article 62 point 1), portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ". b) s'agisant des dispositions de l'acquis de Schengen transférées dans le pilier intergouvernemental, c'est-à-dire le titre VI nouveau du traité sur l'Union européenne relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, l'article K 7 du traité d'Amsterdam dispose que la Cour de justice est compétente : pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat membre ou par la Commission ; pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur l'interprêtation des conventions et sur la validité et l'interprétation de leurs mesures d'application. Cette compétence est cependant subordonnées à une déclaration des Etats membres faite au moment de la signature du traité ou à tout autre stade ultérieur. En outre, cette option de base se décline ensuite en fonction du choix des Etats membres : l'Etat peut ou non réserver la faculté de saisir la Cour aux juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne ; il peut également, en vertu d'une déclaration relative à l'article K 7 du traité d'Amsterdam faire en sorte que ses juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne soient tenues de saisir la Cour (au lieu d'en avoir simplement la faculté) ; pour statuer sur le règlement des différents entre les Etats membres concernant l'interprétation ou l'application des actes fondés sur l'article K 6, paragraphe 2, du traité d'Amsterdam ; pour statuer sur tout différend entre les Etats membres et la Commission concernant l'interprêtation ou l'application des conventions établies en vertu du même article. Il faut noter que la compétence de la Cour est de nouveau limitée par les dispositions de l'article K 7, paragraphe 5, du traité d'Amsterdam aux termes duquel " la Cour de justice n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations menées par la police ou d'autres services répressifs dans un Etat membre, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ". 2. En précisant qu'" en tout état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ", le protocole a entendu, à l'instar des articles 68-2 du TCE et 35 du TUE, clairement affirmer que les questions intéressant, dans le domaine Schengen, le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité publique échappaient à la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes. L'on ne saurait, par un raisonnement a contrario, tirer de cette précision la conclusion que la Cour de justice aurait, dans les matières de l'acquis de Schengen autres que celles portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, des compétences autres et plus larges que celles qui ont été précédemment décrites. ; juridictions des Etats membres qui ont force de chose jugée (article 68-3 du TCE). En outre, la compétence de la Cour est limitée par les dispositions de l'article 68-2 du TCE aux termes desquels : " En tout état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions prises en application de l'article 62 point 1), portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ". b) s'agisant des dispositions de l'acquis de Schengen transférées dans le pilier intergouvernemental, c'est-à-dire le titre VI nouveau du traité sur l'Union européenne relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, l'article K 7 du traité d'Amsterdam dispose que la Cour de justice est compétente : pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat membre ou par la Commission ; pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur l'interprêtation des conventions et sur la validité et l'interprétation de leurs mesures d'application. Cette compétence est cependant subordonnées à une déclaration des Etats membres faite au moment de la signature du traité ou à tout autre stade ultérieur. En outre, cette option de base se décline ensuite en fonction du choix des Etats membres : l'Etat peut ou non réserver la faculté de saisir la Cour aux juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne ; il peut également, en vertu d'une déclaration relative à l'article K 7 du traité d'Amsterdam faire en sorte que ses juridictions dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne soient tenues de saisir la Cour (au lieu d'en avoir simplement la faculté) ; pour statuer sur le règlement des différents entre les Etats membres concernant l'interprétation ou l'application des actes fondés sur l'article K 6, paragraphe 2, du traité d'Amsterdam ; pour statuer sur tout différend entre les Etats membres et la Commission concernant l'interprêtation ou l'application des conventions établies en vertu du même article. Il faut noter que la compétence de la Cour est de nouveau limitée par les dispositions de l'article K 7, paragraphe 5, du traité d'Amsterdam aux termes duquel " la Cour de justice n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations menées par la police ou d'autres services répressifs dans un Etat membre, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ". 2. En précisant qu'" en tout état de cause, la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ", le protocole a entendu, à l'instar des articles 68-2 du TCE et 35 du TUE, clairement affirmer que les questions intéressant, dans le domaine Schengen, le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité publique échappaient à la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes. L'on ne saurait, par un raisonnement a contrario, tirer de cette précision la conclusion que la Cour de justice aurait, dans les matières de l'acquis de Schengen autres que celles portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, des compétences autres et plus larges que celles qui ont été précédemment décrites.
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