Question de M. MASSON Paul (Loiret - RPR) publiée le 31/07/1997
Le traité d'Amsterdam comporte un protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne. Ce protocole autorise les Etats membres qui le souhaitent à instaurer entre eux une coopération plus étroite dans le domaine des acquis de Schengen. Le protocole précise que " cette coopération est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne ". C'est donc le Conseil des ministres de l'Union européenne qui devrait remplacer le Comité exécutif Schengen. Mais le protocole ne précise pas les conditions de ce remplacement. Or deux Etats, qui ont signé à Luxembourg le 19 décembre 1996 un accord de participation à Schengen, la République d'Islande et le Royaume de Norvège, ne font pas partie de l'Union européenne. D'autre part deux autres Etats, qui font partie de l'Union européenne, l'Irlande et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, n'ont pas signé les Accords de Schengen. M. Paul Masson demande en conséquence à M. le ministre des affaires étrangères de lui faire savoir quelles seront les règles qui s'appliqueront au Conseil des ministres de l'Union européenne lorsqu'il débattra des questions relevant de l'acquis de Schengen.
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Réponse du ministère : Affaires étrangères publiée le 25/09/1997
Réponse. - L'honorable parlementaire a bien voulu appeler l'attention de M. le ministre des affaires étrangères sur différentes questions relatives au traitement des matières relevant de l'acquis de Schengen dans le cadre du nouveau traité d'Amsterdam. 1. S'agissant des règles applicables par le Conseil des ministres de l'UE lorsqu'il débattra des questions relevant de l'acquis de Schengen, il convient d'apporter les précisions suivantes : un protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne est annexé au traité d'Amsterdam. Par acquis de Schengen, il faut entendre, comme le précise l'annexe au protocole, à la fois l'accord signé à Schengen le 14 juin 1985, la convention d'application de cet accord conclu le 19 juin 1990, les accords d'adhésion à ces deux instruments conclus avec l'Italie, l'Espagne et le Portugal, la Grèce, l'Autriche, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède, et enfin les décisions adoptées par le comité exécutif institué par la convention d'application de 1990. En vertu de ce protocole, les Etats de l'Union signataires des accords de Schengen (soit tous les membres de l'Union à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande) sont autorisés à instaurer entre eux une coopération plus étroite dans les domaines relevant de l'acquis de Schengen, dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne. A compter de l'entrée en vigueur du protocole, et donc de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le Conseil de l'Union européenne se substituera au comité exécutif instauré par la Convention de 1990. Le Conseil déterminera à l'unanimité des membres concernés la base juridique pour chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen. La Cour de justice exercera sur ces dispositions et décisions les compétences que lui confère le traité, en fonction de la base juridique retenue. Elle ne pourra pas cependant statuer sur les mesures portant sur le maintien de l'ordre public. Tant que le Conseil n'aura pas déterminé la base juridique, les dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen seront considérées comme des actes fondés sur le titre VI du traité. Une déclaration à l'acte final précise que les travaux préparatoires devront être entrepris en temps utile pour permettre au Conseil, dès la date d'entrée en vigueur du traité, d'adopter toutes les mesures relatives à la définition des bases juridiques pertinentes. L'Irlande et le Royaume-Uni peuvent à tout moment demander de participer à tout ou partie des dispositions de l'acquis de Schengen. Le Conseil se prononce à l'unanimité des Etats concernés (soit les treize Etats signataires des accords de Schengen et l'Etat demandeur) sur une telle demande. Par ailleurs un accord conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité des Etats intéressés, sera passé avec la Norvège et l'Islande en vue de les associer à la mise en oeuvre de l'acquis de Schengen. Un autre accord sera conclu par le Conseil, statuant à l'unanimité de tous les Etats membres, avec la Norvège et l'Islande pour préciser les droits et obligations applicables entre ces deux pays d'une part, le Royaume-Uni et l'Irlande, d'autre part. De tels accords devront en principe entrer en vigueur à la même date que le protocole incorporant l'acquis de Schengen. Il convient de rappeler également que l'acquis de Schengen devra être intégralement accepté par tous les Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Enfin le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, adoptera les modalités d'intégration du secrétariat de Schengen au secrétariat général du Conseil. 2.S'agissant des compétences du Parlement européen, de la Cour de justice des Communautés européennes et de la Commission : comme le rappelle l'honorable parlementaire, la coopération plus étroite menée dans le domaine des accords de Schengen " est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne " (en vertu de l'article 1 du protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne). Pour autant, cette coopération ne s'appliquera dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne qu'à compter de l'entrée en vigueur du traité et du protocole annexé précité. Dans l'intervalle, les institutions de Schengen continueront de fonctionner comme précédemment, c'est-à-dire hors du champ de compétence de la Commission, du Parlement européen et de la Cour de justice. Aussi, les institutions communautaires n'auront aucune compétence sur le Comité exécutif tant que celui-ci ne sera pas remplacé par le Conseil, soit jusqu'à la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Passé cette date, les nouvelles compétences du Parlement européen, de la Commission et de la Cour de justice des Communautés européennes, résultant du traité d'Amsterdam, s'appliqueront. 2.1. S'agissant du contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes sur les matières relevant du troisième pilier du traité de Maastricht (titre VI), il s'organise désormais de façon différente selon que l'on vise les matières qui en faisaient partie et qui ont été transférées dans le pilier communautaire (nouveau titre IV : " visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ") ou les matières qui demeurent dans le troisième pilier rénové (dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale). * Le régime de droit commun prévu par le traité CE s'agissant de la Cour de justice s'applique au nouveau titre " visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ", sous réserve de deux aménagements importants prévus par l'article 73 P du TCE (article 68 TCE *) (1) : d'une part, s'agissant des recours préjudiciels, qu'il s'agisse de recours en interprétation ou en appréciation de validité, seules les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne doivent saisir la Cour si elles estiment qu'une décision est nécessaire pour rendre leur jugement. En pareille hypothèse, la Cour ne peut statuer sur les décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ; d'autre part, il est prévu une sorte de recours dans l'intérêt de la loi puisque le Conseil, la Commission ou un Etat membre peuvent demander à la Cour de statuer sur une question d'interprétation de ce titre ou d'actes communautaires adoptés sur sa base (le jugement rendu par la Cour en pareil cas n'étant pas applicable aux décisions des juridictions nationales ayant force de chose jugée). * S'agissant des compétences de la Cour de justice sur les matières relevant du titre VI du TUE (" dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale "), celles-ci ont été sensiblement étendues. Un nouvel article K7 (article 35 TUE *) et une déclaration relative à cet article annexée au traité sur l'Union européenne disposent que : a)La Cour de justice est compétente pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de ; Conseil. 2.S'agissant des compétences du Parlement européen, de la Cour de justice des Communautés européennes et de la Commission : comme le rappelle l'honorable parlementaire, la coopération plus étroite menée dans le domaine des accords de Schengen " est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne " (en vertu de l'article 1 du protocole incorporant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne). Pour autant, cette coopération ne s'appliquera dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne qu'à compter de l'entrée en vigueur du traité et du protocole annexé précité. Dans l'intervalle, les institutions de Schengen continueront de fonctionner comme précédemment, c'est-à-dire hors du champ de compétence de la Commission, du Parlement européen et de la Cour de justice. Aussi, les institutions communautaires n'auront aucune compétence sur le Comité exécutif tant que celui-ci ne sera pas remplacé par le Conseil, soit jusqu'à la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Passé cette date, les nouvelles compétences du Parlement européen, de la Commission et de la Cour de justice des Communautés européennes, résultant du traité d'Amsterdam, s'appliqueront. 2.1. S'agissant du contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes sur les matières relevant du troisième pilier du traité de Maastricht (titre VI), il s'organise désormais de façon différente selon que l'on vise les matières qui en faisaient partie et qui ont été transférées dans le pilier communautaire (nouveau titre IV : " visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ") ou les matières qui demeurent dans le troisième pilier rénové (dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale). * Le régime de droit commun prévu par le traité CE s'agissant de la Cour de justice s'applique au nouveau titre " visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ", sous réserve de deux aménagements importants prévus par l'article 73 P du TCE (article 68 TCE *) (1) : d'une part, s'agissant des recours préjudiciels, qu'il s'agisse de recours en interprétation ou en appréciation de validité, seules les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne doivent saisir la Cour si elles estiment qu'une décision est nécessaire pour rendre leur jugement. En pareille hypothèse, la Cour ne peut statuer sur les décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ; d'autre part, il est prévu une sorte de recours dans l'intérêt de la loi puisque le Conseil, la Commission ou un Etat membre peuvent demander à la Cour de statuer sur une question d'interprétation de ce titre ou d'actes communautaires adoptés sur sa base (le jugement rendu par la Cour en pareil cas n'étant pas applicable aux décisions des juridictions nationales ayant force de chose jugée). * S'agissant des compétences de la Cour de justice sur les matières relevant du titre VI du TUE (" dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale "), celles-ci ont été sensiblement étendues. Un nouvel article K7 (article 35 TUE *) et une déclaration relative à cet article annexée au traité sur l'Union européenne disposent que : a)La Cour de justice est compétente pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation est formé par un Etat membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'acte (pour les motifs énumérés à l'article 173 du traité CE) (article 230 TCE * ; b)La Cour de justice est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres concernant l'interprétation ou l'exécution de l'ensemble des actes adoptés sur le fondement de l'article K6 (article 34 TCE *), dès lors que le différend n'a pu être réglé au sein du Conseil dans les six mois suivant sa saisine par l'un de ses membres. En outre, la Cour est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres et la Commission concernant l'interprétation ou l'application des conventions ; c)Enfin, la Cour est également compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des décisions et décisions-cadres ou leurs mesures d'application, et sur l'interprétation des conventions établies dans le cadre de ce titre VI, à certaines conditions. En effet, cette compétence est subordonnée à une déclaration de chaque Etat membre par laquelle il accepte la compétence de la Cour pour statuer à titre préjudiciel. Lorsqu'il accepte cette compétence, l'Etat membre indique les modalités selon lesquelles les juridictions nationales peuvent saisir la Cour lorsque ces dernières estiment qu'une décision de la Cour leur est nécessaire pour rendre leur jugement : saisine facultative de la Cour par les juridictions suprêmes ; saisine obligatoire de la Cour par les juridictions suprêmes (cette possibilité résulte de la déclaration relative à l'article K7 (article 35 TCE*) annexée au traité sur l'Union européenne) ; saisine facultative par les juridictions de premier ressort. Le système est donc très souple, tout Etat membre ayant non seulement la possibilité de refuser la compétence préjudicielle de la Cour, mais encore la faculté de n'accorder le droit de poser des questions préjudicielles qu'aux juridictions suprêmes, lesquelles, au demeurant, ne seront tenues de saisir la Cour que si l'Etat membre dont elles relèvent en a décidé expressément ainsi. Il convient enfin de noter que la Cour n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations de police prises par les Etats membres ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités leur incombant dans le cadre du maintien de l'ordre public et de la sauvegarde de la sécurité intérieure. 2.2.En ce qui concerne le Parlement européen, ses pouvoirs sont légèrement étendus pour les matières qui seront intégrées dans le troisième pilier, dans la mesure où le Conseil est tenu de le consulter avant d'adopter des décisions-cadres, des décisions ou des conventions. Pour les matières intégrées dans le premier pilier, le nouveau traité prévoit une procédure particulière, assortie d'une période transitoire de cinq ans, durant laquelle le Conseil statuera l'unanimité après consultation du Parlement européen. A l'issue de cette période, le Conseil décidera à l'unanimité si et dans quelles matières pourront s'appliquer le vote à la majorité qualifiée et la procédure de codécision avec le Parlement européen. Durant cette période transitoire de cinq ans, le Parlement européen aura donc uniquement un rôle consultatif sur toutes les matières relevant de l'acquis de Schengen. Quant aux délibérations du Parlement européen sur les matières relevant de l'acquis de Schengen, les députés européens des pays n'ayant pas repris tout ou partie de cet acquis pourront néanmoins débattre des questions en relevant, sur le modèle du protocole social. En l'absence de dispositions explicites du traité sur ce point, le ; la publication de l'acte (pour les motifs énumérés à l'article 173 du traité CE) (article 230 TCE * ; b)La Cour de justice est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres concernant l'interprétation ou l'exécution de l'ensemble des actes adoptés sur le fondement de l'article K6 (article 34 TCE *), dès lors que le différend n'a pu être réglé au sein du Conseil dans les six mois suivant sa saisine par l'un de ses membres. En outre, la Cour est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres et la Commission concernant l'interprétation ou l'application des conventions ; c)Enfin, la Cour est également compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des décisions et décisions-cadres ou leurs mesures d'application, et sur l'interprétation des conventions établies dans le cadre de ce titre VI, à certaines conditions. En effet, cette compétence est subordonnée à une déclaration de chaque Etat membre par laquelle il accepte la compétence de la Cour pour statuer à titre préjudiciel. Lorsqu'il accepte cette compétence, l'Etat membre indique les modalités selon lesquelles les juridictions nationales peuvent saisir la Cour lorsque ces dernières estiment qu'une décision de la Cour leur est nécessaire pour rendre leur jugement : saisine facultative de la Cour par les juridictions suprêmes ; saisine obligatoire de la Cour par les juridictions suprêmes (cette possibilité résulte de la déclaration relative à l'article K7 (article 35 TCE*) annexée au traité sur l'Union européenne) ; saisine facultative par les juridictions de premier ressort. Le système est donc très souple, tout Etat membre ayant non seulement la possibilité de refuser la compétence préjudicielle de la Cour, mais encore la faculté de n'accorder le droit de poser des questions préjudicielles qu'aux juridictions suprêmes, lesquelles, au demeurant, ne seront tenues de saisir la Cour que si l'Etat membre dont elles relèvent en a décidé expressément ainsi. Il convient enfin de noter que la Cour n'est pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations de police prises par les Etats membres ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités leur incombant dans le cadre du maintien de l'ordre public et de la sauvegarde de la sécurité intérieure. 2.2.En ce qui concerne le Parlement européen, ses pouvoirs sont légèrement étendus pour les matières qui seront intégrées dans le troisième pilier, dans la mesure où le Conseil est tenu de le consulter avant d'adopter des décisions-cadres, des décisions ou des conventions. Pour les matières intégrées dans le premier pilier, le nouveau traité prévoit une procédure particulière, assortie d'une période transitoire de cinq ans, durant laquelle le Conseil statuera l'unanimité après consultation du Parlement européen. A l'issue de cette période, le Conseil décidera à l'unanimité si et dans quelles matières pourront s'appliquer le vote à la majorité qualifiée et la procédure de codécision avec le Parlement européen. Durant cette période transitoire de cinq ans, le Parlement européen aura donc uniquement un rôle consultatif sur toutes les matières relevant de l'acquis de Schengen. Quant aux délibérations du Parlement européen sur les matières relevant de l'acquis de Schengen, les députés européens des pays n'ayant pas repris tout ou partie de cet acquis pourront néanmoins débattre des questions en relevant, sur le modèle du protocole social. En l'absence de dispositions explicites du traité sur ce point, le " cadre juridique institutionnel de l'Union européenne " doit en effet s'interpréter comme se référant au Parlement européen réuni dans son ensemble. 2.3.S'agissant enfin des pouvoirs de la Commission européenne, son droit d'initiative relatif aux mesures touchant à la libre circulation et à la coopération judiciaire civile restera partagé avec les Etats membres pendant cinq ans. A l'issue de ce délai, la Commission aura le monopole d'initiative. Pour les actes relevant de la coopération policière et judiciaire pénale, l'initiative sera partagée entre la Commission et les Etats membres. (1) Les astérisques indiquent qu'il s'agit de la nouvelle numérotation résultant d'Amsterdam. ; " cadre juridique institutionnel de l'Union européenne " doit en effet s'interpréter comme se référant au Parlement européen réuni dans son ensemble. 2.3.S'agissant enfin des pouvoirs de la Commission européenne, son droit d'initiative relatif aux mesures touchant à la libre circulation et à la coopération judiciaire civile restera partagé avec les Etats membres pendant cinq ans. A l'issue de ce délai, la Commission aura le monopole d'initiative. Pour les actes relevant de la coopération policière et judiciaire pénale, l'initiative sera partagée entre la Commission et les Etats membres. (1) Les astérisques indiquent qu'il s'agit de la nouvelle numérotation résultant d'Amsterdam.
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