Question de M. DARNICHE Philippe (Vendée - NI) publiée le 17/10/1996
M. Philippe Darniche appelle l'attention de M. le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation sur la situation actuelle des agents contractuels du développement dans les collectivités territoriales. En effet, depuis les vingt dernières années, le législateur a marqué, avec les lois de décentralisation, sa volonté de donner plus de liberté aux collectivités locales. Ainsi la loi no 92-125 du 6 février 1992, dite " ATR ", sur l'administration territoriale de la République et la loi d'orientation no 95-115 du 4 février 1995, dite " Pasqua ", pour l'aménagement et le développement du territoire reconnaissent la place et le rôle moteur des collectivités locales dans l'aménagement du territoire et le développement économique de nos régions et de notre pays. Cette évolution positive a été accompagnée d'une multiplication des outils mis à la disposition des communes et des groupements de communes, que ce soit par le biais de l'Etat (FRILE, FNADT, FGER, etc.), des régions (contrats de pays, opération de modernisation du commerce et de l'artisanat, etc.) ou de l'Union européenne (FEDER, FSE, etc.). Toutefois, la rapidité des changements auxquels sont confrontées les collectivités locales, notamment en milieu rural, requiert la présence de professionnels formés, capables d'anticiper et de gérer ce changement tout en s'adaptant à de nouvelles situations. Les formations techniques qu'ils ont suivies (maîtrise de sciences et techniques, DESS d'aménagement et de développement local, etc.), leurs compétences, leur adaptabilité et leur mobilité ont clairement démontré leurs capacités à produire des résultats concrets aux côtés des fonctionnaires de l'administration décentralisée. Toutefois, cette structure et cette synergie sont désormais menacées à la suite des décrets de la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994, dite " Hoeffel ", sur la fonction publique territoriale (FPT), du renforcement de la rigidité des règles administratives et de l'impossibilité pour les élus de recruter librement les compétences requises. Il lui demande donc s'il entend prendre des mesures afin de prononcer le maintien définitif des agents contractuels non titulaires dans la fonction publique territoriale et de proposer un statut de contractuel répondant complètement aux exigences de souplesse que requiert le développement local, à savoir la reconnaissance de l'expérience et des compétences acquises par ces agents ainsi que de la spécificité de leur métier par la mise en place de conventions collectives.
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Erratum : JO du 24/10/1996 p.2789
Réponse du ministère : Fonction publique publiée le 13/03/1997
Réponse. - Les conditions de fond de recrutement des contractuels prévues par le statut des fonctionnaires territoriaux demeurent inchangées depuis la loi de 1984. Elles n'ont pas été modifiées par la loi du 27 décembre 1994. Elles se ramènent principalement à cinq cas de figures (art. 3 de la loi du 26 janvier 1984) : les besoins momentanés (remplacement d'un agent malade...) ; les besoins occasionnels ou saisonniers ; le cas particulier des communes de moins de 2 000 habitants et groupements assimilés, autorisés à recruter des agents non titulaires sur des emplois permanents lorsqu'il s'agit d'emplois à temps non complet ; la nécessité de " faire face à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la loi " (contrats d'un an) ; la possibilité de recruter des contractuels de catégorie A " dans les mêmes cas et selon les mêmes conditions de durée que ceux applicables aux agents de l'Etat ", c'est-à-dire : lorsque la " nature des fonctions " ou le " besoin des services " le justifient ; pour des contrats de trois ans renouvelables. La loi du 27 décembre 1994 a ajouté une condition de forme, de nature à clarifier les conditions de recours à des contractuels et à faciliter l'exercice du contrôle de légalité : lorsque la collectivité choisit de créer un emploi de contractuel et non de titulaire dans un des cas énumérés ci-dessus, elle doit en spécifier la motivation ainsi que les caractéristiques de l'emploi. La mise en place des statuts particuliers des cades d'emplois dans l'ensemble des filières et la professionnalisation de la fonction publique territoriale doivent conduire à limiter les cas où le recrutement d'agents contractuels, faute de titulaires, se justifie. C'est dans ce contexte qu'a ainsi été précisée la gamme des fonctions que peuvent occuper les agents de la filière administrative (attachés, rédacteurs). Si les textes statutaires spécifient qu'ils ont vocation à exercer plus particulièrement leurs fonctions dans le domaine de l'administration générale, ils prévoient également que de tels fonctionnaires " peuvent " être chargés d'actions touchant à la gestion financière, au développement et à l'animation économique et culturelle ou bien encore à la communication. Les conditions de recours aux agents contractuels sont les mêmes quel que soit le type de collectivités locales : il n'y a pas de spécificité liée à la nature de l'employeur. Il est vrai toutefois que le caractère d'administration de " mission " de certains types de collectivités peut conduire à justifier le recours plus fréquent à des contractuels : il en est ainsi pour les régions ainsi que pour les EPCI créés non pour gérer des services en commun mais pour porter des projets de développement du territoire. Cette différence, de fait, s'impose elle-même pour apprécier la validité des contrats et n'appelle donc pas une reconnaissance juridique particulière. Elle peut servir à mieux identifier les cas où, selon le droit commun, le recours aux contractuels est possible. Les précisions apportées par les statuts particuliers de la filière administrative ne doivent pas être interprétées comme donnant aux fonctionnaires le monopole statutaire des actions liées au développement économique ou à la communication. Le contrat reste parfaitement possible selon le droit commun, la portée des textes staturaires étant d'inciter les collectivités locales à ne pas recourir d'office à des contrats dans ces domaines, sauf à ce qu'il s'agisse d'activités manifestement spécifiques, soit par leur nature, soit par leur durée, sans avoir vérifié qu'un fonctionnaire ne puisse faire l'affaire. Ainsi que l'a expressément rappelé le Conseil d'Etat dans plusieurs arrêts récents (29 décembre 1995, préfet du Val-d'Oise ; 20 mars 1996, OPHLM de la communauté urbaine du Mans ; 12 juin 1996, communauté de communes du pays de Laval), l'examen doit se faire au cas par cas au regard des critères légaux, en articulant un " faisceau d'indices " : le fait qu'il existe un cadre d'emplois et que les fonctions puissent en relever ne suffit pas à exclure le contrat ; dans le cas où, selon la nature des fonctions, l'emploi pourrait être occupé par un agent titulaire, le contrat est justifié dès lors que la collectivité, bien qu'ayant déclaré le poste vacant, n'a pu trouver de fonctionnaires : faute de concours et de liste d'aptitude ; faute de candidatures ; ou en cas d'inadéquation manifeste entre le profil des candidats et celui du poste. En ce cas, le recours à des agents non titulaires repose non plus sur la vacance d'un emploi sur lequel un fonctionnaire titulaire ne peut être recruté immédiatement, mais sur un besoin spécifique du service. Il est ainsi permis de recourir à un contrat durable et non à un contrat de durée maximum d'un an. Dans ce cas, la délibération doit être modifiée en respectant les formes imposées par l'article 34 de la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 ; le contrat est justifié, enfin, s'il y a une spécificité forte des besoins du service qui appelle d'emblée une recherche hors fonction publique ou si le profil particulier attendu d'un agent contratuel procure un avantage déterminant : type d'expérience, formation ou compétence très spécialisées, caractère non durable des besoins (par exemple mission d'animation liée au lancement d'un projet ou inscrite dans la durée d'un contrat de développement local ou de l'exécution d'un programme particulier). ; vérifié qu'un fonctionnaire ne puisse faire l'affaire. Ainsi que l'a expressément rappelé le Conseil d'Etat dans plusieurs arrêts récents (29 décembre 1995, préfet du Val-d'Oise ; 20 mars 1996, OPHLM de la communauté urbaine du Mans ; 12 juin 1996, communauté de communes du pays de Laval), l'examen doit se faire au cas par cas au regard des critères légaux, en articulant un " faisceau d'indices " : le fait qu'il existe un cadre d'emplois et que les fonctions puissent en relever ne suffit pas à exclure le contrat ; dans le cas où, selon la nature des fonctions, l'emploi pourrait être occupé par un agent titulaire, le contrat est justifié dès lors que la collectivité, bien qu'ayant déclaré le poste vacant, n'a pu trouver de fonctionnaires : faute de concours et de liste d'aptitude ; faute de candidatures ; ou en cas d'inadéquation manifeste entre le profil des candidats et celui du poste. En ce cas, le recours à des agents non titulaires repose non plus sur la vacance d'un emploi sur lequel un fonctionnaire titulaire ne peut être recruté immédiatement, mais sur un besoin spécifique du service. Il est ainsi permis de recourir à un contrat durable et non à un contrat de durée maximum d'un an. Dans ce cas, la délibération doit être modifiée en respectant les formes imposées par l'article 34 de la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 ; le contrat est justifié, enfin, s'il y a une spécificité forte des besoins du service qui appelle d'emblée une recherche hors fonction publique ou si le profil particulier attendu d'un agent contratuel procure un avantage déterminant : type d'expérience, formation ou compétence très spécialisées, caractère non durable des besoins (par exemple mission d'animation liée au lancement d'un projet ou inscrite dans la durée d'un contrat de développement local ou de l'exécution d'un programme particulier).
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