Question de M. PLASAIT Bernard (Paris - RI) publiée le 26/10/1995
M. Bernard Plasait attire l'attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice, sur l'urgence de limiter le nombre et surtout de réduire le volume des lois composites. La circulaire du 2 janvier 1993 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre réglemente strictement le recours aux lois composites, dites aussi lois " fourre-tout ". Dans son rapport public de 1991, le Conseil d'Etat avait, en premier lieu, constaté que ces lois, d'abord cantonnées aux domaines fiscal, économique et social, avaient été utilisées dans d'autres domaines, d'où une augmentation de leur nombre. Il avait ensuite fermement critiqué le fait que de tels projets s'accroissaient en moyenne de 100 p. 100 entre la présentation du projet de loi au Conseil d'Etat et la promulgation de la loi. Depuis cette date, si l'on observe une diminution du nombre de ces lois, évolution dont on ne peut que se satisfaire, on déplore en revanche que leur volume ne cesse de s'accroître. A cet égard, la dernière loi du genre - loi no 95-116 du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social - est particulièrement significative. Le projet à l'origine de cette loi comprenait 29 articles au moment de son dépôt. La loi promulguée en compte 122, dont 36 ont été introduits, en cours de procédure, à l'initiative du Gouvernement . Outre l'aspect quantitatif, il convient de souligner les conséquences particulièrement dommageables qui en résultent quant à la qualité de la loi. Il est évident, d'abord, que l'exposé des motifs qui, pour reprendre les termes mêmes de la circulaire, doit s'attacher à une présentation " homogène " et " replacée dans la mesure du possible dans une perspective générale ", perd toute signification. Autre grave inconvénient, l'absence de travaux préparatoires dignes de ce nom, dès lors que les articles introduits devant la deuxième assemblée saisie n'ont pas fait l'objet d'un examen par la commission, examen qui aurait permis de les resituer dans un contexte à tout le moins juridique par le biais du tableau comparatif. Cette absence de travaux préparatoires est, qui plus est, préjudiciable au bon déroulement de la discussion elle-même, qui en vient à porter plus sur l'explication du texte que sur l'opportunité de son adoption. Par conséquent, il lui demande de bien vouloir lui indiquer quelles dispositions il entend prendre afin de remédier aux problèmes posés par l'élaboration des lois composites.
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Réponse du ministère : Justice publiée le 08/02/1996
Réponse. - Comme le souligne l'honorable parlementaire, certaines lois, qualifiées de " composites ", présentent une certaine hétérogénéité. La circulaire du 2 janvier 1993 relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal officiel et à la mise en oeuvre des procédures particulières incombant au Premier ministre, met en exergue les inconvénients de ces textes législatifs en recommandant d'en réduire l'emploi. Cette circulaire prévoit également de ne pas inclure dans ces lois d'importantes réformes de fond. Ces directives, alliées au souci des parlementaires d'améliorer la qualité du travail législatif, devraient permettre de maintenir le recours à de tels projets dans des limites très strictes. Toutefois, il convient de rappeler que l'exercice par les parlementaires du droit d'amendement, dans le cadre tracé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, contribue notablement à l'amélioration des textes législatifs. En tout état de cause, le soin particulier du Gouvernement de répondre à la préoccupation de l'auteur de la question s'est traduit par la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995 relative à l'expérimentation d'une étude d'impact accompagnant les projets de loi et de décret en Conseil d'Etat.
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