Question de M. FOSSET André (Hauts-de-Seine - UC) publiée le 24/03/1994
M. André Fosset attire l'attention de M. le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, sur la circulaire de ses services NOR/INT/A93/0002/OC du 21 janvier 1993 faisant référence à une circulaire antérieure du 8 janvier 1987 et fixant un montant maximum de l'indemnité de gardiennage susceptible d'être allouée aux préposés chargés de la surveillance des églises communales. Or les mêmes services avaient reconnu en 1982 que les circulaires administratives, intervenues en l'espèce depuis 1921, étaient dépourvues de base légale et que la liberté devait être laissée aux communes de fixer elles-mêmes, sans plafond, le montant de ces indemnités, sous la seule réserve de ne rémunérer qu'un travail de surveillance effectivement assuré soit par le curé ou desservant, soit par tout autre personne. La seule disposition législative en vigueur en la matière est l'article 5 de la loi du 13 avril 1908 (ayant modifié l'article 13 de la loi du 9 décembre 1905) selon lequel " l'Etat, les départements et les communes pourront engager les dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi " (loi de séparation du 9 décembre 1905). La conservation d'un édifice cultuel (catholique, protestant, israélite) lorsque la commune propriétaire décide d'assurer cette conservation, implique, pour cette commune, d'éviter les vols, les dégradations ou destructions volontaires ou autres actes de vandalisme ou de pillage, de prendre toute mesure nécessaire à cet effet et, notamment, de rémunérer un gardien efficace, en considération du service effectivement assuré, sans référence à un plafond annuel déterminé. Au demeurant, l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 réserve à la loi et donc à la loi seule de " déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources " ; et les lois de décentralisation ne comportent pas de principe limitatif ou restrictif en matière de gardiennage des églises communales. Enfin, une commune peut charger une même personne à la fois du gardiennage et de l'entretien courant de l'église, auquel cas le montant maximum fixé par les circulaires précitées apparaît totalement inadapté car on ne voit pas quel préposé à l'entretien assurerait, en sus, le gardiennage pour 2 758 francs par an. Il lui demande donc de bien vouloir lui faire part de sa décision sur la validité ou la non-validité des circulaires incriminées.
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Réponse du ministère : Intérieur publiée le 12/05/1994
Réponse. - Comme le remarque l'honorable parlementaire, la disposition législative en vigueur servant de base à l'indemnité de gardiennage des églises communales est l'article 5 de la loi du 13 avril 1908 (ayant modifié l'article 13 de la loi du 9 décembre 1905) selon lequel " l'Etat, les départements et les communes pourront engager les dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des édifices du culte dont la propriété leur est reconnue par la présente loi ". L'attribution d'une indemnité de gardiennage est apparue comme licite en vertu de la jurisprudence du Conseil d'Etat (arrêts du 11 novembre 1911 et du 13 décembre 1912), à la condition qu'elle ne constitue pas une subvention indirecte au culte, prohibée par l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905, mais soit inspirée par le souci de la conservation du patrimoine communal (arrêt du Conseil d'Etat du 24 avril 1910). Sous l'empire de la Constitution de 1958, si la loi seule détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, il ne s'ensuit pas que l'Etat ne puisse exercer son pouvoir de réglementation en matière d'indemnités servies aux personnels communaux ; la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, qui n'a pas remis en cause la jurisprudence relative à l'indemnité de gardiennage, n'a pas eu d'effet sur ce pouvoir de réglementation. Afin de maintenir une certaine homogénéité sur l'ensemble du territoire et d'éviter des disparités dans le montant des indemnités servies, il a toujours été considéré que cette rétribution ne saurait dépasser un niveau modeste sans changer de caractère et que devait être fixé un plafond correspondant approximativement à la réalité des prestations effectuées. Il ne s'agit pas en effet d'une présence constante, mais d'une visite régulière de l'église pour en surveiller l'état et rendre compte au maire des dégâts éventuellement constatés. L'article 14 de l'ordonnance no 59-246 du 4 février 1959 ne permettant pas d'indexer l'indemnité sur les prix, il a été admis par le ministère du budget que le montant maximum pouvait faire l'objet d'une revalorisation annuelle par application du pourcentage de majoration dont bénéficient les indemnités exprimées en valeur absolue allouées aux agents publics et revalorisées selon la même pério-dicité. Il convient enfin de préciser que si des tâches d'entretien sont fréquemment exécutées et ne sont pas supportées par les fidèles, rien ne s'oppose à ce qu'en vertu de l'article 13 modifié de la loi de 1905 la commune emploie un préposé à l'entretien qui peut cumuler sa rémunération à ce titre avec l'indemnité de gardiennage ayant un objet différent. Toutes les dispositions applicables en la matière ont été mises en oeuvre depuis 1921 par des circulaires dont la validité n'a jamais été contestée.
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