Question de M. LUCOTTE Marcel (Saône-et-Loire - U.R.E.I.) publiée le 07/02/1991
M. Marcel Lucotte appelle l'attention de M. le ministre du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle sur la situation du chômage en France, les dernières statistiques révélant une hausse du chômage au cours des derniers mois de l'année 1990, ce qui semble indiquer l'inefficacité des mesures prises par le Gouvernement. La guerre du Golfe risque d'aggraver le chômage, il lui demande de lui indiquer les mesures qu'il envisage de prendre afin de réduire la croissance du chômage et les résultats qu'il espère obtenir de ces mesures.
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Réponse du ministère : Travail publiée le 19/11/1992
Réponse. - La politique de l'emploi menée depuis 1988 s'articule autour de trois axes majeurs, qui structurent et fondent la cohérence de l'ensemble des actions mises en oeuvre, même si suivant les périodes l'accent a davantage été mis sur tel ou tel aspect, en fonction de la conjoncture et/ou des priorités accordées aux réformes structurelles de l'activité du ministère. Ces trois axes sont les suivants : recherche d'une croissance plus riche en emplois et nécessaire accompagnement de la modernisation des entreprises ; intensification de la lutte contre le chômage, en particulier pour les catégories les plus fragiles ; rénovation des interventions du ministère et modernisation du service public de l'emploi. En 1991 et 1992, la politique menée par le ministère s'inscrit dans la problématique tracée par ces trois axes ; le premier se traduit en particulier par l'action auprès des PME-PMI et le développement des emplois familiaux ; le second, par le soutien apporté à l'insertion par l'activité économique, l'amélioration qualitative et le développement des formules d'insertion destinées aux jeunes, et le développement à grande échelle du traitement individualisé des difficultés des chômeurs de longue durée et des personnes en difficulté sur le marché du travail ; et l'instauration de garanties permettant aux salariés âgés menacés de licenciement économique de bénéficier de plans sociaux de qualité ; le troisième, par la rationalisation interne et par l'affirmation du rôle d'animation et de coordination du service public de l'emploi au niveau local, propice à la mobilisation des acteurs. I) La recherche d'une croissance plus riche en emplois et le nécessaire accompagnement de la modernisation des entreprises. Le plan pour l'emploi de 1988 prévoit à cet égard différentes mesures : abaissement du coût du travail, avec le déplafonnement et l'allégement des cotisations d'allocations familiales, et la mise en place d'une exonération totale de charges sociales pour l'embauche d'un premier salarié par un travailleur indépendant ; encouragement des initiatives locales pour l'emploi, avec notamment la mise en place du FRILE (fonds régional d'aide aux initiatives locales pour l'emploi) et la refonte de l'ACCRE (aide aux chômeurs, créateurs ou repreneurs d'entreprise) avec mise en place du chèque conseil. Les entreprises d'insertion par l'économique sont par ailleurs relancées ; encouragement à la formation dans les entreprises dans une optique de gestion prévisionnelle de l'emploi, avec extension des conventions de développement de la formation et élargissement du crédit d'impôt formation. En 1989, dans la ligne des recommandations du Xe Plan, le mouvement en faveur de l'abaissement du coût du travail continue, avec la poursuite du déplafonnement des cotisations d'allocations familiales et la mise en oeuvre d'une action analogue en matière d'accident du travail : l'exonération à l'embauche du premier s
alarié est reconduite pour un an ; un volet aménagement réduction du temps de travail est inclus dans le plan, avec l'institution, entre autres, d'un crédit d'impôt et d'un régime d'amortissement accéléré. En 1990, l'allégement et le déplafonnement des cotisations d'allocations familiales et d'accident du travail se poursuivent, et se prolongent par celui du versement transport : l'exonération à l'embauche du premier salarié est reconduite et sera élargie dans le débat parlementaire aux gérants minoritaires de SARL ; des mesures significatives sont prises par ailleurs pour accroître l'autofinancement des entreprises et leur effort d'investissement matériel et immatériel ; quelques mesures complètent les dispositions du plan précédent relatives à l'aménagement réduction du temps de travail. L'effet attendu sur l'emploi reste cependant minime ; dans la suite du rapport remis par M. Alphandéry, des mesures de soutien aux entreprises d'insertion, aux associations intermédiaires et aux régies de quartier sont adoptées. Mais c'est surtout dans le domaine de la formation professionnelle que la plan souhaite appliquer une priorité, en particulier en direction des PME-PMI : réouverture du crédit d'impôt formation avec introduction d'une problématique d'âge visant à éviter l'exclusion de la formation professionnelle des salariés vieillissants (au-delà de quarante-cinq ans) ; mise en place d'une aide au remplacement provisoire du salarié parti en formation ; mesure nouvelle de stages d'accès à l'emploi, portée à 50 000 actions pour 1991, inspirée de l'ancien stage de mise à niveau mais élargissant ses possibilités à la promotion interne des salariés, libérant des postes moins qualifiés pour les chômeurs. Les mesures pour l'emploi annoncées par le conseil des ministres du 3 juillet 1991 renforcent l'orientation en direction des PME-PMI. En effet, toutes les études effectuées sur le marché du travail convergent pour montrer à la fois que les petites entreprises sont les plus dynamiques en terme de création d'emplois et que ce sont elles qui se heurtent aux plus importants problèmes de recrutement, en particulier de main-d'oeuvre qualifiée, en partie parce qu'elles n'ont pas les moyens de pratiquer d'analyses prospectives du contenu des postes et de leurs besoins en qualification. Ces mesures comportent donc un plan d'action visant à favoriser l'émergence de nouveaux emplois dans les PME-PMI. Ce plan d'action comporte : une consultation par les préfets, des représentants des professions afin de repérer, dans chaque bassin d'emploi, les besoins en main-d'oeuvre et de mettre en place les formations adaptées, à la fois pour les demandeurs d'emploi et pour les salariés insuffisamment qualifiés, en combinant les dispositifs de l'Etat et ceux gérés par les entreprises ; une mobilisation accrue de l'ANPE en direction des PME-PMI : l'ANPE a consacré entre juillet et décembre 10 000 journées opérationnelles supplémentaires pour apporter son aide à 40 000 entreprises ; une aide au conseil à l'embauche dans les PME, fournie par l'ANPE, afin d'aider ces dernières à anticiper et à mieux cibler leurs besoins en matière d'emploi et à définir les compétences nécessaires, en vue de faire émerger d'éventuelles offres d'emploi. De plus, le développement de l'emploi dans les PME-PMI continue à être facilité par la reconduction pour 1992 et 1993, de l'exonération de charges sociales à l'embauche du premier salarié, étendue en outre pendant un an à de nouveaux employeurs (certaines associations relevant de la loi de 1901, associations agréées pour les services aux personnes, mutuelles, coopératives d'utilisation du matériel agricole et groupement d'employeurs). Cette exonération est de surcroît étendue à l'embauche du second et du troisième salarié pour les employeurs inscrits au répertoire des métiers, localisés dans les zones éligibles aux programmes d'aménagement concerté des territoires ruraux des contrats de plan. La loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 reprend l'ensemble de ces dispositions. En outre, le conseil des ministres du 16 octobre 1991 adopte pour les établissements de moins de 500 salariés une mesure déjà envisagée dans le plan d'action ; l'autofinancement des entreprises et leur effort d'investissement matériel et immatériel ; quelques mesures complètent les dispositions du plan précédent relatives à l'aménagement réduction du temps de travail. L'effet attendu sur l'emploi reste cependant minime ; dans la suite du rapport remis par M. Alphandéry, des mesures de soutien aux entreprises d'insertion, aux associations intermédiaires et aux régies de quartier sont adoptées. Mais c'est surtout dans le domaine de la formation professionnelle que la plan souhaite appliquer une priorité, en particulier en direction des PME-PMI : réouverture du crédit d'impôt formation avec introduction d'une problématique d'âge visant à éviter l'exclusion de la formation professionnelle des salariés vieillissants (au-delà de quarante-cinq ans) ; mise en place d'une aide au remplacement provisoire du salarié parti en formation ; mesure nouvelle de stages d'accès à l'emploi, portée à 50 000 actions pour 1991, inspirée de l'ancien stage de mise à niveau mais élargissant ses possibilités à la promotion interne des salariés, libérant des postes moins qualifiés pour les chômeurs. Les mesures pour l'emploi annoncées par le conseil des ministres du 3 juillet 1991 renforcent l'orientation en direction des PME-PMI. En effet, toutes les études effectuées sur le marché du travail convergent pour montrer à la fois que les petites entreprises sont les plus dynamiques en terme de création d'emplois et que ce sont elles qui se heurtent aux plus importants problèmes de recrutement, en particulier de main-d'oeuvre qualifiée, en partie parce qu'elles n'ont pas les moyens de pratiquer d'analyses prospectives du contenu des postes et de leurs besoins en qualification. Ces mesures comportent donc un plan d'action visant à favoriser l'émergence de nouveaux emplois dans les PME-PMI. Ce plan d'action comporte : une consultation par les préfets, des représentants des professions afin de repérer, dans chaque bassin d'emploi, les besoins en main-d'oeuvre et de mettre en place les formations adaptées, à la fois pour les demandeurs d'emploi et pour les salariés insuffisamment qualifiés, en combinant les dispositifs de l'Etat et ceux gérés par les entreprises ; une mobilisation accrue de l'ANPE en direction des PME-PMI : l'ANPE a consacré entre juillet et décembre 10 000 journées opérationnelles supplémentaires pour apporter son aide à 40 000 entreprises ; une aide au conseil à l'embauche dans les PME, fournie par l'ANPE, afin d'aider ces dernières à anticiper et à mieux cibler leurs besoins en matière d'emploi et à définir les compétences nécessaires, en vue de faire émerger d'éventuelles offres d'emploi. De plus, le développement de l'emploi dans les PME-PMI continue à être facilité par la reconduction pour 1992 et 1993, de l'exonération de charges sociales à l'embauche du premier salarié, étendue en outre pendant un an à de nouveaux employeurs (certaines associations relevant de la loi de 1901, associations agréées pour les services aux personnes, mutuelles, coopératives d'utilisation du matériel agricole et groupement d'employeurs). Cette exonération est de surcroît étendue à l'embauche du second et du troisième salarié pour les employeurs inscrits au répertoire des métiers, localisés dans les zones éligibles aux programmes d'aménagement concerté des territoires ruraux des contrats de plan. La loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991 reprend l'ensemble de ces dispositions. En outre, le conseil des ministres du 16 octobre 1991 adopte pour les établissements de moins de 500 salariés une mesure déjà envisagée dans le plan d'action proposé le 3 juillet : une baisse du coût du travail ciblée sur les jeunes sans qualification embauchés pour des emplois non qualifiés (exo-jeunes) qui poursuit le double objectif d'inciter les entreprises à anticiper leurs embauches et d'intégrer sur des emplois stables des jeunes non qualifiés. Enfin, afin d'aider les entreprises connaissant des difficultés temporaires, dans la perspective de la reprise, l'aide publique au chômage partiel est temporairement accrue à la suite du conseil des ministres du 3 juillet 1991 : le montant de l'aide publique est porté à 18 F par heure de prise en charge par l'Etat au titre de l'allocation spécifique. Ce dispositif permet en effet d'éviter les licenciements effectués par les entreprises subissant une réduction temporaire de leur activité et les incite à réduire les heures travaillées plutôt que les effectifs. L'ensemble des mesures adoptées en 1991 pour développer l'emploi a été complété par une série d'incitations au développement des emplois familiaux. En effet, l'existence d'un important potentiel d'emplois auprès des familles (gardes d'enfants, aides à domicile des personnes âgées et handicapées, travaux ménagers), sous-exploités du fait du caractère partiellement solvable de la demande au prix du marché officiel (entraînant une prépondérance du travail clandestin), et de l'insuffisante structuration de l'offre en termes de recrutement, de mise en relation et de formation des salariés, a incité les pouvoirs publics à compléter la panoplie de mesures existant déjà dans ce domaine par une action d'ensemble, exposée au conseil des ministres du 16 octobre 1991, reposant sur trois éléments : simplification des procédures de déclaration des salaires aux organismes sociaux, décidée par le conseil des ministres du 3 juillet, est entrée en vigueur le 1er janvier 1992 : les particuliers employeurs n'ont plus à déclarer, chaque trimestre, que le salaire horaire et le nombre d'heures travaillées, l'URSSAF calculant elle-même les cotisations ; aide à la demande des ménages, avec une incitation fiscale simple, à vocation générale, de manière à entraîner la création d'un maximum d'emplois : à partir du 1er janvier 1992, l'emploi par les ménages d'un salarié à domicile ouvre droit à une réduction d'impôts, dont le montant atteint 50 p. 100 des dépenses engagées, dans la limite d'une dépense de 25 000 F ; appui à une meilleure organisation de l'offre de services au niveau local, avec des incitations au développement, avec l'appui des collectivités territoriales, du réseau associatif de services aux personnes. Le cadre juridique de ces associations est rénové, de manière à ce qu'elles puissent à la fois être l'employeur direct d'un certain nombre de salariés, en les mettant à la disposition des ménages à titre onéreux, et jouer le rôle d'intermédiaire entre les demandes et les offres d'emploi émises par les particuliers, qui restent employeurs. En outre, ces associations bénéficient de l'exonération à l'embauche du premier salarié. L'ensemble de ces dispositions concernant les emplois familiaux a été repris dans la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991. II) L'intensification de la lutte contre le chômage, en particulier pour les catégories les plus fragiles. Le plan emploi de 1988, n'introduit pas de grands bouleversements en la matière : stages seize-vingt-cinq ans sont reconduits sous une forme modifiée, en attendant la mise en place du crédit formation jeunes ; recherche d'un nouvel équilibre des formations en alternance est affichée, qui conduira, après l'accord des partenaires sociaux à la moralisation ; proposé le 3 juillet : une baisse du coût du travail ciblée sur les jeunes sans qualification embauchés pour des emplois non qualifiés (exo-jeunes) qui poursuit le double objectif d'inciter les entreprises à anticiper leurs embauches et d'intégrer sur des emplois stables des jeunes non qualifiés. Enfin, afin d'aider les entreprises connaissant des difficultés temporaires, dans la perspective de la reprise, l'aide publique au chômage partiel est temporairement accrue à la suite du conseil des ministres du 3 juillet 1991 : le montant de l'aide publique est porté à 18 F par heure de prise en charge par l'Etat au titre de l'allocation spécifique. Ce dispositif permet en effet d'éviter les licenciements effectués par les entreprises subissant une réduction temporaire de leur activité et les incite à réduire les heures travaillées plutôt que les effectifs. L'ensemble des mesures adoptées en 1991 pour développer l'emploi a été complété par une série d'incitations au développement des emplois familiaux. En effet, l'existence d'un important potentiel d'emplois auprès des familles (gardes d'enfants, aides à domicile des personnes âgées et handicapées, travaux ménagers), sous-exploités du fait du caractère partiellement solvable de la demande au prix du marché officiel (entraînant une prépondérance du travail clandestin), et de l'insuffisante structuration de l'offre en termes de recrutement, de mise en relation et de formation des salariés, a incité les pouvoirs publics à compléter la panoplie de mesures existant déjà dans ce domaine par une action d'ensemble, exposée au conseil des ministres du 16 octobre 1991, reposant sur trois éléments : simplification des procédures de déclaration des salaires aux organismes sociaux, décidée par le conseil des ministres du 3 juillet, est entrée en vigueur le 1er janvier 1992 : les particuliers employeurs n'ont plus à déclarer, chaque trimestre, que le salaire horaire et le nombre d'heures travaillées, l'URSSAF calculant elle-même les cotisations ; aide à la demande des ménages, avec une incitation fiscale simple, à vocation générale, de manière à entraîner la création d'un maximum d'emplois : à partir du 1er janvier 1992, l'emploi par les ménages d'un salarié à domicile ouvre droit à une réduction d'impôts, dont le montant atteint 50 p. 100 des dépenses engagées, dans la limite d'une dépense de 25 000 F ; appui à une meilleure organisation de l'offre de services au niveau local, avec des incitations au développement, avec l'appui des collectivités territoriales, du réseau associatif de services aux personnes. Le cadre juridique de ces associations est rénové, de manière à ce qu'elles puissent à la fois être l'employeur direct d'un certain nombre de salariés, en les mettant à la disposition des ménages à titre onéreux, et jouer le rôle d'intermédiaire entre les demandes et les offres d'emploi émises par les particuliers, qui restent employeurs. En outre, ces associations bénéficient de l'exonération à l'embauche du premier salarié. L'ensemble de ces dispositions concernant les emplois familiaux a été repris dans la loi n° 91-1405 du 31 décembre 1991. II) L'intensification de la lutte contre le chômage, en particulier pour les catégories les plus fragiles. Le plan emploi de 1988, n'introduit pas de grands bouleversements en la matière : stages seize-vingt-cinq ans sont reconduits sous une forme modifiée, en attendant la mise en place du crédit formation jeunes ; recherche d'un nouvel équilibre des formations en alternance est affichée, qui conduira, après l'accord des partenaires sociaux à la moralisation des SIVP par la loi du 13 janvier 1989 ; volet formation optionnel est adjoint aux TUC, en perte de vitesse. L'innovation majeure tient essentiellement dans le développement d'actions préventives du chômage de longue durée : mise en place de 40 000 stages courts de reclassement professionnel (SRP) gérés par l'ANPE et expérimentation de cercles de recherche d'emploi. Le plan du 13 septembre 1989 comportera des mesures beaucoup plus significatives, qui vont recomposer de façon fondamentale, les dispositifs d'aide à l'insertion. La problématique ici est double : simplifier le dispositif général d'aide à l'insertion, composé alors d'une douzaine de mesures, et en améliorer la qualité ; fixer des priorités au sein du dispositif général de lutte contre le chômage de longue durée, afin d'atténuer une sélectivité qui conduit à une exclusion dramatique pour certaines catégories. Les chômeurs de longue durée âgés de plus de cinquante ans, ayant plus de trois ans d'ancienneté ou bénéficiaires du RMI, bénéficient donc d'un soutien renforcé dans l'accès aux dispositifs et d'une attention particulière de la part de l'ANPE. Les activités d'intérêt collectif (TUC, PIL et AIG-RMI) sont fondues en une seule mesure reposant sur un véritable contrat de travail, le contrat emploi solidarité (CES). Les contrats de retour à l'emploi (CRE) succèdent à deux mesures de contrats aidés pour chômeurs de longue durée, cependant que les actions d'insertion et de formation (AIF) fusionnent la plupart des actions de formation pour chômeurs de longue durée, à l'exception des actions femmes isolées qui sont maintenues. Quantitativement, le programme est sensiblement renforcé. Le plan de 1990 fort logiquement, ne bouleverse pas l'édifice ainsi reconstruit. Quelques mesures techniques perfectionnent le dispositif. Cependant la mise en place de 50 000 stages d'accès à l'emploi (SAE) et d'une mesure de diagnostic-action dans cinquante bassins d'emploi fait apparaître un axe nouveau d'intervention autour du traitement des difficultés de recrutements ressenties par presque une entreprise sur deux. Le crédit formation individualisé est étendu aux adultes salariés et demandeurs d'emploi, selon des principes voisins du CFI jeunes. S'agissant des demandeurs d'emploi, l'ANPE se voit reconnaître un rôle majeur. Enfin, il faut également noter l'introduction des handicapés à la recherche d'un emploi dans les publics prioritaires des CRE. En 1991, ces orientations de long terme sont respectées, avec une forte composante concernant le renforcement du lien emploi-formation. a) L'instauration des carrefours pour l'emploi et la formation des jeunes précisée par une circulaire du 3 septembre 1991, a pour objet de mettre en place au niveau local une instance rassemblant tous les acteurs contribuant à l'insertion des jeunes, donc leurs savoir-faire et leurs réseaux, afin de mobiliser de façon optimale l'ensemble des dispositifs dans la construction des parcours des jeunes, et de faciliter le renforcement du lien entre formation et emploi. b) Parallèlement, la gamme des interventions possibles en faveur des jeunes est remaniée de façon à mieux prendre en compte la variété de leurs besoins en formation, à mieux adapter la formation à l'emploi et à proposer une insertion directe à ceux pour qui la formation n'est pas une solution opportune. Outre la consolidation du crédit-formation, la mise en place du contrat d'orientation, à la suite de l'accord interprofessionnel du 3 juillet 1991, celle du contrat local d'orientation, du programme de ; des SIVP par la loi du 13 janvier 1989 ; volet formation optionnel est adjoint aux TUC, en perte de vitesse. L'innovation majeure tient essentiellement dans le développement d'actions préventives du chômage de longue durée : mise en place de 40 000 stages courts de reclassement professionnel (SRP) gérés par l'ANPE et expérimentation de cercles de recherche d'emploi. Le plan du 13 septembre 1989 comportera des mesures beaucoup plus significatives, qui vont recomposer de façon fondamentale, les dispositifs d'aide à l'insertion. La problématique ici est double : simplifier le dispositif général d'aide à l'insertion, composé alors d'une douzaine de mesures, et en améliorer la qualité ; fixer des priorités au sein du dispositif général de lutte contre le chômage de longue durée, afin d'atténuer une sélectivité qui conduit à une exclusion dramatique pour certaines catégories. Les chômeurs de longue durée âgés de plus de cinquante ans, ayant plus de trois ans d'ancienneté ou bénéficiaires du RMI, bénéficient donc d'un soutien renforcé dans l'accès aux dispositifs et d'une attention particulière de la part de l'ANPE. Les activités d'intérêt collectif (TUC, PIL et AIG-RMI) sont fondues en une seule mesure reposant sur un véritable contrat de travail, le contrat emploi solidarité (CES). Les contrats de retour à l'emploi (CRE) succèdent à deux mesures de contrats aidés pour chômeurs de longue durée, cependant que les actions d'insertion et de formation (AIF) fusionnent la plupart des actions de formation pour chômeurs de longue durée, à l'exception des actions femmes isolées qui sont maintenues. Quantitativement, le programme est sensiblement renforcé. Le plan de 1990 fort logiquement, ne bouleverse pas l'édifice ainsi reconstruit. Quelques mesures techniques perfectionnent le dispositif. Cependant la mise en place de 50 000 stages d'accès à l'emploi (SAE) et d'une mesure de diagnostic-action dans cinquante bassins d'emploi fait apparaître un axe nouveau d'intervention autour du traitement des difficultés de recrutements ressenties par presque une entreprise sur deux. Le crédit formation individualisé est étendu aux adultes salariés et demandeurs d'emploi, selon des principes voisins du CFI jeunes. S'agissant des demandeurs d'emploi, l'ANPE se voit reconnaître un rôle majeur. Enfin, il faut également noter l'introduction des handicapés à la recherche d'un emploi dans les publics prioritaires des CRE. En 1991, ces orientations de long terme sont respectées, avec une forte composante concernant le renforcement du lien emploi-formation. a) L'instauration des carrefours pour l'emploi et la formation des jeunes précisée par une circulaire du 3 septembre 1991, a pour objet de mettre en place au niveau local une instance rassemblant tous les acteurs contribuant à l'insertion des jeunes, donc leurs savoir-faire et leurs réseaux, afin de mobiliser de façon optimale l'ensemble des dispositifs dans la construction des parcours des jeunes, et de faciliter le renforcement du lien entre formation et emploi. b) Parallèlement, la gamme des interventions possibles en faveur des jeunes est remaniée de façon à mieux prendre en compte la variété de leurs besoins en formation, à mieux adapter la formation à l'emploi et à proposer une insertion directe à ceux pour qui la formation n'est pas une solution opportune. Outre la consolidation du crédit-formation, la mise en place du contrat d'orientation, à la suite de l'accord interprofessionnel du 3 juillet 1991, celle du contrat local d'orientation, du programme de préparation active à l'emploi et à la qualification correspondent à cette volonté de diversifier les instruments en fonction des besoins individuels : l'exo-jeunes complète le dispositif pour les jeunes qui ne souhaitent pas, du moins immédiatement, s'engager dans une formation. Le contrat d'orientation, défini par les partenaires sociaux dans l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991 et repris par la loi du 31 décembre 1991, remplace le stage d'initiation à la vie professionnelle par un véritable contrat de travail, ouvert aux jeunes sans qualification qui ont besoin d'une période d'insertion en entreprise pour pouvoir élaborer un projet professionnel. Le contrat local d'orientation remplit le même type de fonction (insertion dans un milieu de travail préalable à la définition d'un projet professionnel), dans le secteur non marchand, annoncé lors du conseil des ministres du 3 juillet 1991 et précisé par la loi du 31 décembre 1991, il se substitue, pour les jeunes de moins de dix-huit ans, au contrat emploi solidarité et vise les mêmes organismes d'accueil que ce dernier : collectivités territoriales, établissements publics, associations... L'instauration de ce dispositif répond à la volonté d'harmoniser les mesures proposées aux jeunes non qualifiés de cette tranche d'âge. D'autre part, les jeunes s'engageant dans un parcours de formation ne possèdent pas tous le niveau minimal pour pouvoir accéder à une formation de niveau V (CAP ou BEP), objectif visé par le crédit-formation individualisé. Dans le prolongement des orientations définies en 1991, afin de leur permettre d'acquérir les savoirs de base nécessaires à leur entrée en formation qualifiante, le comité interministériel du 8 janvier 1992 a tracé les grandes lignes d'un programme de préparation active à l'emploi et à la qualification (programme PAQUE), fondé sur une articulation étroite entre mise en situation de travail en entreprise et pédagogies adaptées à ce type de public en centre de formation. Enfin, un certain nombre de jeunes non qualifiés ne désirent pas, ou ne sont pas prêts à, s'engager dans un parcours de formation et désirent accéder directement à un emploi stable. Or leur absence de qualification constitue un handicap à l'embauche qui s'aggrave avec la raréfaction des créations d'emploi et la tendance qu'ont les entreprises à recruter de jeunes diplômés, y compris pour leurs postes non qualifiés. L'instauration de l'exo-jeunes correspond à la volonté de lutter contre ces mécanismes de sélection sur le marché du travail, en allégeant le coût salarial des jeunes non qualifiés par une mesure d'exonération totale des charges sociales employeur. De plus, le niveau élevé du chômage en général, et en particulier celui du chômage de longue durée, coïncide paradoxalement avec l'existence de difficultés de recrutement dans certains secteurs, en particulier l'industrie et le bâtiment, particulièrement aiguës en période de reprise de l'emploi mais qui ont persisté avec la dégradation de la conjoncture à partir de 1990. La prise en compte de ces difficultés par la politique de l'emploi a entraîné, à la suite du conseil des ministres du 3 juillet 1991 et de la consultation des milieux socio-économiques engagée par les préfets au cours de l'été, la mise en place de formations à vocation industrielle, avec des moyens accrus puisque le coût de l'heure stagiaire (75 F) est triplé par rapport au coût moyen de ces dispositifs. Les organismes qui souscrivent doivent justifier de l'adéquation de leurs équipements et d'un partenariat avec les branches professionnelles pour la ; préparation active à l'emploi et à la qualification correspondent à cette volonté de diversifier les instruments en fonction des besoins individuels : l'exo-jeunes complète le dispositif pour les jeunes qui ne souhaitent pas, du moins immédiatement, s'engager dans une formation. Le contrat d'orientation, défini par les partenaires sociaux dans l'accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991 et repris par la loi du 31 décembre 1991, remplace le stage d'initiation à la vie professionnelle par un véritable contrat de travail, ouvert aux jeunes sans qualification qui ont besoin d'une période d'insertion en entreprise pour pouvoir élaborer un projet professionnel. Le contrat local d'orientation remplit le même type de fonction (insertion dans un milieu de travail préalable à la définition d'un projet professionnel), dans le secteur non marchand, annoncé lors du conseil des ministres du 3 juillet 1991 et précisé par la loi du 31 décembre 1991, il se substitue, pour les jeunes de moins de dix-huit ans, au contrat emploi solidarité et vise les mêmes organismes d'accueil que ce dernier : collectivités territoriales, établissements publics, associations... L'instauration de ce dispositif répond à la volonté d'harmoniser les mesures proposées aux jeunes non qualifiés de cette tranche d'âge. D'autre part, les jeunes s'engageant dans un parcours de formation ne possèdent pas tous le niveau minimal pour pouvoir accéder à une formation de niveau V (CAP ou BEP), objectif visé par le crédit-formation individualisé. Dans le prolongement des orientations définies en 1991, afin de leur permettre d'acquérir les savoirs de base nécessaires à leur entrée en formation qualifiante, le comité interministériel du 8 janvier 1992 a tracé les grandes lignes d'un programme de préparation active à l'emploi et à la qualification (programme PAQUE), fondé sur une articulation étroite entre mise en situation de travail en entreprise et pédagogies adaptées à ce type de public en centre de formation. Enfin, un certain nombre de jeunes non qualifiés ne désirent pas, ou ne sont pas prêts à, s'engager dans un parcours de formation et désirent accéder directement à un emploi stable. Or leur absence de qualification constitue un handicap à l'embauche qui s'aggrave avec la raréfaction des créations d'emploi et la tendance qu'ont les entreprises à recruter de jeunes diplômés, y compris pour leurs postes non qualifiés. L'instauration de l'exo-jeunes correspond à la volonté de lutter contre ces mécanismes de sélection sur le marché du travail, en allégeant le coût salarial des jeunes non qualifiés par une mesure d'exonération totale des charges sociales employeur. De plus, le niveau élevé du chômage en général, et en particulier celui du chômage de longue durée, coïncide paradoxalement avec l'existence de difficultés de recrutement dans certains secteurs, en particulier l'industrie et le bâtiment, particulièrement aiguës en période de reprise de l'emploi mais qui ont persisté avec la dégradation de la conjoncture à partir de 1990. La prise en compte de ces difficultés par la politique de l'emploi a entraîné, à la suite du conseil des ministres du 3 juillet 1991 et de la consultation des milieux socio-économiques engagée par les préfets au cours de l'été, la mise en place de formations à vocation industrielle, avec des moyens accrus puisque le coût de l'heure stagiaire (75 F) est triplé par rapport au coût moyen de ces dispositifs. Les organismes qui souscrivent doivent justifier de l'adéquation de leurs équipements et d'un partenariat avec les branches professionnelles pour la conception et la réalisation des formations. L'accroissement des licenciements économiques, en cette période de basse conjoncture, a également incité le Gouvernement à accroître sa vigilance en direction des salariés âgés, fortement soumis au risque de licenciement en cas de restructuration dans leur entreprise. En 1992, la recherche de plans sociaux de qualité, avec notamment l'exigence de garanties concernant les salariés âgés pour l'octroi de conventions de préretraite, s'est doublée de l'augmentation du montant et de l'abaissement de l'âge minimum pour la contribution dite Delalande, versée par les employeurs se séparant d'un salarié âgé sans lui proposer de préretraite. cette dernière disposition a d'ailleurs été prise en accord avec les partenaires sociaux dans l'accord UNEDIC de juillet 1992. Enfin, le développement des structures d'insertion par l'activité économique est encouragé, à la suite du rapport remis par M. Praderie aux ministres du travail et de la ville en juillet 1991 et du conseil des ministres du 3 juillet 1991, par le doublement des crédits des entreprises d'insertion pour 1992, et par la réforme de la règle d'exonération des cotisations sociales des salariés employés par des associations intermédiaires. Le verrou à l'activité de ces associations que constituait le plafond trimestriel d'exonération de cotisations sociales de 254 heures est supprimé au profit d'une exonération de 750 heures par salarié et par an. Cette priorité a encore été affirmée à la suite du conseil des ministres du 26 février 1992. III) La rénovation des interventions du ministère et la modernisation du service public de l'emploi. En 1988, cette orientation se manifeste par l'extension du réseau des missions locales, avec cinquante créations prévues. Des crédits sont développés par ailleurs pour permettre la mise en place des observations régionaux de l'emploi et de la formation (OREF). Pour permettre l'essor d'une véritable politique d'aide au conseil, les crédits de l'ANACT sont aussi sensiblement accrus. En 1989, la globalisation des crédits de fonctionnement du programme de lutte contre le chômage de longue durée, représentant plus de 5 milliards de francs, constitue une avancée notable et attendue dans la voie de la déconcentration. En aval du plan pour l'emploi, la remise du rapport IGF-IGAS sur l'ANPE va permettre, avant même la signature du contrat de progrès entre l'Etat et l'ANPE en juillet 1990, de redéfinir les compétences et les priorités de chacun au sein du service public de l'emploi, notamment en ce qui concerne la gestion des mesures nouvelles. Enfin, le plan pour l'emploi de 1990 prend acte du contrat de progrès entre l'Etat et l'ANPE et fixe des orientations précises quant à l'organisation des services, affirmant notamment le principe du guichet unique départemental en matière d'emploi et de formation professionnelle. Les mesures adoptées en 1991 et en 1992 prolongent ces orientations au niveau local. Ainsi, outre la création des carrefours-jeunes, le travail de réflexion engagé sur l'organisation locale du service public de l'emploi et la mise en cohérence des programmes a débouché sur l'instauration des comités locaux emploi-formation (CLEF) dont les modalités d'organisation sont précisées par une circulaire de février 1992. En effet, il s'avère à l'usage que la recherche et la mise en oeuvre de solutions combinant efficacement besoins des entreprises, caractéristiques des demandeurs d'emploi et possibilités de formation dépendent étroitement du niveau territorial à partir ; conception et la réalisation des formations. L'accroissement des licenciements économiques, en cette période de basse conjoncture, a également incité le Gouvernement à accroître sa vigilance en direction des salariés âgés, fortement soumis au risque de licenciement en cas de restructuration dans leur entreprise. En 1992, la recherche de plans sociaux de qualité, avec notamment l'exigence de garanties concernant les salariés âgés pour l'octroi de conventions de préretraite, s'est doublée de l'augmentation du montant et de l'abaissement de l'âge minimum pour la contribution dite Delalande, versée par les employeurs se séparant d'un salarié âgé sans lui proposer de préretraite. cette dernière disposition a d'ailleurs été prise en accord avec les partenaires sociaux dans l'accord UNEDIC de juillet 1992. Enfin, le développement des structures d'insertion par l'activité économique est encouragé, à la suite du rapport remis par M. Praderie aux ministres du travail et de la ville en juillet 1991 et du conseil des ministres du 3 juillet 1991, par le doublement des crédits des entreprises d'insertion pour 1992, et par la réforme de la règle d'exonération des cotisations sociales des salariés employés par des associations intermédiaires. Le verrou à l'activité de ces associations que constituait le plafond trimestriel d'exonération de cotisations sociales de 254 heures est supprimé au profit d'une exonération de 750 heures par salarié et par an. Cette priorité a encore été affirmée à la suite du conseil des ministres du 26 février 1992. III) La rénovation des interventions du ministère et la modernisation du service public de l'emploi. En 1988, cette orientation se manifeste par l'extension du réseau des missions locales, avec cinquante créations prévues. Des crédits sont développés par ailleurs pour permettre la mise en place des observations régionaux de l'emploi et de la formation (OREF). Pour permettre l'essor d'une véritable politique d'aide au conseil, les crédits de l'ANACT sont aussi sensiblement accrus. En 1989, la globalisation des crédits de fonctionnement du programme de lutte contre le chômage de longue durée, représentant plus de 5 milliards de francs, constitue une avancée notable et attendue dans la voie de la déconcentration. En aval du plan pour l'emploi, la remise du rapport IGF-IGAS sur l'ANPE va permettre, avant même la signature du contrat de progrès entre l'Etat et l'ANPE en juillet 1990, de redéfinir les compétences et les priorités de chacun au sein du service public de l'emploi, notamment en ce qui concerne la gestion des mesures nouvelles. Enfin, le plan pour l'emploi de 1990 prend acte du contrat de progrès entre l'Etat et l'ANPE et fixe des orientations précises quant à l'organisation des services, affirmant notamment le principe du guichet unique départemental en matière d'emploi et de formation professionnelle. Les mesures adoptées en 1991 et en 1992 prolongent ces orientations au niveau local. Ainsi, outre la création des carrefours-jeunes, le travail de réflexion engagé sur l'organisation locale du service public de l'emploi et la mise en cohérence des programmes a débouché sur l'instauration des comités locaux emploi-formation (CLEF) dont les modalités d'organisation sont précisées par une circulaire de février 1992. En effet, il s'avère à l'usage que la recherche et la mise en oeuvre de solutions combinant efficacement besoins des entreprises, caractéristiques des demandeurs d'emploi et possibilités de formation dépendent étroitement du niveau territorial à partir duquel s'élaborent ces solutions, et que les conditions optimales sont réunies lorsque ces démarches s'effectuent au plus près du terrain, c'est-à-dire au niveau du bassin d'emploi, propice à l'établissement de partenariats et de relations de proximité. C'est pourquoi, en étendant les compétences des groupes opérationnels de zones,instaurés en 1989 pour piloter le crédit-formation individualisé, à l'ensemble des dispositifs de formation-insertion, le CLEF, présidé par le sous-préfet d'arrondissement, doit favoriser la concertation entre l'administration, les collectivités territoriales et les partenaires socio-économiques locaux afin d'aboutir à l'élaboration d'un plan opérationnel appuyé sur un diagnostic partagé des problèmes à résoudre dans le bassin d'emploi. Son rôle est d'assurer une mise en oeuvre cohérente, dans chaque bassin d'emploi, de l'ensemble des programmes d'insertion et de formation professionnelle mis en oeuvre à l'intention des demandeurs d'emploi par le ministère du travail, et de favoriser une meilleure articulation de ces programmes avec les autres mesures d'insertion et de formation mobilisables localement (contrats d'insertion en alternance, apprentissage, contrats emploi-solidarité, contrats de retour à l'emploi, stages AFPA, stages des conseils régionaux, contrats d'insertion du RMI, etc.). ; duquel s'élaborent ces solutions, et que les conditions optimales sont réunies lorsque ces démarches s'effectuent au plus près du terrain, c'est-à-dire au niveau du bassin d'emploi, propice à l'établissement de partenariats et de relations de proximité. C'est pourquoi, en étendant les compétences des groupes opérationnels de zones,instaurés en 1989 pour piloter le crédit-formation individualisé, à l'ensemble des dispositifs de formation-insertion, le CLEF, présidé par le sous-préfet d'arrondissement, doit favoriser la concertation entre l'administration, les collectivités territoriales et les partenaires socio-économiques locaux afin d'aboutir à l'élaboration d'un plan opérationnel appuyé sur un diagnostic partagé des problèmes à résoudre dans le bassin d'emploi. Son rôle est d'assurer une mise en oeuvre cohérente, dans chaque bassin d'emploi, de l'ensemble des programmes d'insertion et de formation professionnelle mis en oeuvre à l'intention des demandeurs d'emploi par le ministère du travail, et de favoriser une meilleure articulation de ces programmes avec les autres mesures d'insertion et de formation mobilisables localement (contrats d'insertion en alternance, apprentissage, contrats emploi-solidarité, contrats de retour à l'emploi, stages AFPA, stages des conseils régionaux, contrats d'insertion du RMI, etc.).
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