Question de M. VIDAL Marcel (Hérault - SOC) publiée le 01/02/1990
M. Marcel Vidal attire l'attention de M. le ministre de la solidarité, de la santé et de la protection sociale sur l'article 22 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'odre social et sur l'interprétation qu'en donne la circulaire n° 89-09 du 18 mai 1989. En effet, il est considéré qu'à défaut d'établissement pour adultes immédiatement disponible pour les accueillir les personnes handicapées placées dans un établissement d'éducation spéciale et ne justifiant pas d'une orientation en maison d'accueil spécialisée à la charge de l'assurance maladie peuvent y être maintenues au-delà de l'âge limite et dans l'attente d'une solution adaptée à leur état. Dès lors, l'intégralité de la charge financière reviendrait à l'aide sociale départementale tant pour les frais d'hébergement que pour les soins, l'éducation et l'apprentissage professionnel. Il convient de préciser que l'insuffisance d'établissements pour adultes handicapés ne relève pas de la seule responsabilité des conseils généraux, la création des établissements d'aide par le travail incombant à l'Etat. En conséquence, il lui demande quelles mesures il envisage d'adopter afin que le surcoût résultant de la disposition prévue par l'article 22 ne demeure pas à la charge principale des départements, mais soit réparti de manière équitable entre l'Etat et les collectivités territoriales.
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Réponse du ministère : Handicapés publiée le 23/08/1990
Réponse. - Le Parlement a arrêté dans le cadre de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social, des dispositions destinées à maintenir temporairement des jeunes adultes atteints par la limite d'âge réglementaire dans les établissements d'éducation spéciale. L'article 22 de cette loi, qui complète l'article 6 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées, prévoit en effet que les jeunes adultes handicapés peuvent être maintenus dans les établissements d'éducation spéciale au-delà de l'âge réglementaire s'ils ne peuvent être immédiatement admis dans les établissements pour adultes handicapés désignés par la Cotorep. Dans ce cas, les frais de séjour du jeune adulte sont à la charge de l'organisme ou de la collectivité compétente pour prendre en charge les frais d'hébergement et de soins dans l'établissement pour adultes désigné par la Cotorep. Cette disposition, qui légalise une pratique autorisée par de précédentes circulaires, ne remet pas en cause les orientations relatives à l'accueil des personnes handicapés, élaborées depuis l'adoption de la loi d'orientation du 30 juin 1975 et auxquelles l'ensemble des associations oeuvrant dans le secteur reste particulièrement attaché. Son objet principal est avant tout de pallier pour partie l'insuffisance des structures d'accueil pour adultes en empêchant des ruptures de prise en charge préjudiciables aux personnes handicapées et douloureusement vécues par leur famille ; elle permet ainsi de faire face aux situations d'urgence auxquelles se trouvent notamment confrontés de jeunes adultes polyhandicapés qui ne sauraient être renvoyés sans soutien dans leur famille ou orientés vers des établissements totalement inadaptés. Mais la loi n'a pas pour objet de modifier les conditions techniques de la prise en charge des personnes handicapées. En effet, il demeure évident que les enfants et les adultes, qui ont des besoins spécifiques et appellent une prise en charge adaptée, ne doivent pas coexister au sein d'une même structure. Il faut au contraire que des projets répondant aux besoins des adultes handicapés soient mis en oeuvre afin d'éviter le risque de voir se recréer des établissements qui, à l'image des anciens hospices, accueilleraient de manière indifférenciée, pour la vie entière, une population à laquelle ne serait pas réellement offert de projet de vie. Les établissements d'éducation spéciale doivent ainsi continuer à assurer aux jeunes qu'ils accueillent une formation et une éducation destinées à les amener à intégrer dans les meilleures conditions possibles l'établissement pour adultes vers lequel ils ont été orientés, le maintien dérogatoire des jeunes adultes ne modifiant pas, par ailleurs, la capacité des places autorisées dans l'établissement. Les nouvelles dispositions d'urgence ainsi définies sont d'application immédiate. Précisées par voie de circulaire élaborée en concertation avec les principales associations représentatives, leurs modalités de mise en oeuvre tirent les conséquences, notamment financières, de l'article de loi adopté par le Parlement. La loi prévoit en effet que la charge financière consécutive à la décision de maintien n'incombe pas par nature à la sécurité sociale, dans la mesure où, s'agissant d'adultes, ceux-ci ne relèvent plus légalement de l'éducation spéciale. La responsabilité financière de cette prise en charge revient désormais à l'organisme ou à la collectivité à qui incombent les frais d'hébergement ou de soins de l'établissement pour adultes vers lequel le jeune s'est vu orienté par la Cotorep, c'est à dire : à la sécurité sociale lorsqu'il s'agit d'un établissement dont la dominante est le soin ; au conseil général, s'il s'agit d'un établissement dont la dominante est l'hébergement. Le décret n° 89-921 du 22 décembre 1989 a d'ailleurs modifié, suite aux dispositions de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989, le régime de ressources des jeunes adultes handicapés maintenus dans les établissements de l'enfance. Celui-ci sera désormais calqué sur le régime applicable aux établissements pour adultes désignés par la Cotorep. Ainsi, en cas d'orientation vers un foyer d'hébergement, financé par le département, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation compensatrice seront réduites selon les règles applicables à ces structures. Mais la loi ne mentionne pas le travail protégé et par voie de conséquence, ne désigne pas la collectivité ou l'organisme responsable sur son budget des décisions de maintien consécutives à des orientations vers des établissements de ce secteur, centres d'aide par le travail ou ateliers protégés ; les dépenses supportées par ces établissements ne constituent par ailleurs en elles-mêmes ni des dépenses de soins, ni des dépenses d'hébergement. En outre, aucune disposition n'a été prévue par le législateur confirmant le droit éventuel du jeune adulte à pouvoir bénéficier dans ce cas d'une garantie de ressources qui appellerait, de surcroît, des modalités de calcul particulières. En conséquence, l'Etat ne se trouvant pas directement engagé financièrement par les dispositions de l'article de loi, la circulaire d'application tire les conséquences juridiques du texte adopté par le Parlement, tout en s'efforçant d'en préserver la portée générale, à savoir : celle d'un droit au maintien dans les établissements de l'éducation spéciale pour l'ensemble des adultes handicapés, quel que soit le type d'établissement vers lequel ils ont été orientés par la Cotorep. Telle est doncla raison pour laquelle, dans le cas d'une orientation vers un milieu de travail protégé, la circulaire d'application invite les Cotorep à choisir, à défaut, une catégorie d'établissements expressément visée par les dispositions de l'article de loi, la moins éloignée possible de l'orientation initiale et dont le financement relève soit de la sécurité sociale, soit du département. Cette solution d'attente ne doit toutefois pas occulter les efforts particulièrement soutenus et importants accomplis par l'Etat depuis plusieurs années pour développer les structures de travail protégé qui constituent, à terme, une des réponses efficaces et réelles à une demande toujours plus pressante. De plus, la notion même de maintien en établissement d'éducation spéciale signifie que le jeune adulte reste, à titre transitoire, dans une structure déjà existante sans que cela affecte les règles de fonctionnement, notamment financier, s'appliquant à cette structure. Ces règles demeurenten vigueur et opposables à l'organisme ou la collectivité désigné pour prendre financièrement en charge le jeune adulte ; le financeur doit donc acquitter la totalité du prix de journée de l'établissement d'éducation spéciale, sans qu'il soit ni question, ni d'ailleurs possible, de distinguer ce qui, dans ce prix de journée, relève de l'éducation, de l'hébergement ou du soin. Cette obligation financière constitue d'ailleurs une occasion supplémentaire à saisir pour inciter tous les responsables - Etat, sécurité sociale et collectivités locales - à dégager les moyens nécessaires à l'adaptation et à la création de structures d'accueil ; orienté par la Cotorep, c'est à dire : à la sécurité sociale lorsqu'il s'agit d'un établissement dont la dominante est le soin ; au conseil général, s'il s'agit d'un établissement dont la dominante est l'hébergement. Le décret n° 89-921 du 22 décembre 1989 a d'ailleurs modifié, suite aux dispositions de l'article 22 de la loi du 13 janvier 1989, le régime de ressources des jeunes adultes handicapés maintenus dans les établissements de l'enfance. Celui-ci sera désormais calqué sur le régime applicable aux établissements pour adultes désignés par la Cotorep. Ainsi, en cas d'orientation vers un foyer d'hébergement, financé par le département, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation compensatrice seront réduites selon les règles applicables à ces structures. Mais la loi ne mentionne pas le travail protégé et par voie de conséquence, ne désigne pas la collectivité ou l'organisme responsable sur son budget des décisions de maintien consécutives à des orientations vers des établissements de ce secteur, centres d'aide par le travail ou ateliers protégés ; les dépenses supportées par ces établissements ne constituent par ailleurs en elles-mêmes ni des dépenses de soins, ni des dépenses d'hébergement. En outre, aucune disposition n'a été prévue par le législateur confirmant le droit éventuel du jeune adulte à pouvoir bénéficier dans ce cas d'une garantie de ressources qui appellerait, de surcroît, des modalités de calcul particulières. En conséquence, l'Etat ne se trouvant pas directement engagé financièrement par les dispositions de l'article de loi, la circulaire d'application tire les conséquences juridiques du texte adopté par le Parlement, tout en s'efforçant d'en préserver la portée générale, à savoir : celle d'un droit au maintien dans les établissements de l'éducation spéciale pour l'ensemble des adultes handicapés, quel que soit le type d'établissement vers lequel ils ont été orientés par la Cotorep. Telle est doncla raison pour laquelle, dans le cas d'une orientation vers un milieu de travail protégé, la circulaire d'application invite les Cotorep à choisir, à défaut, une catégorie d'établissements expressément visée par les dispositions de l'article de loi, la moins éloignée possible de l'orientation initiale et dont le financement relève soit de la sécurité sociale, soit du département. Cette solution d'attente ne doit toutefois pas occulter les efforts particulièrement soutenus et importants accomplis par l'Etat depuis plusieurs années pour développer les structures de travail protégé qui constituent, à terme, une des réponses efficaces et réelles à une demande toujours plus pressante. De plus, la notion même de maintien en établissement d'éducation spéciale signifie que le jeune adulte reste, à titre transitoire, dans une structure déjà existante sans que cela affecte les règles de fonctionnement, notamment financier, s'appliquant à cette structure. Ces règles demeurenten vigueur et opposables à l'organisme ou la collectivité désigné pour prendre financièrement en charge le jeune adulte ; le financeur doit donc acquitter la totalité du prix de journée de l'établissement d'éducation spéciale, sans qu'il soit ni question, ni d'ailleurs possible, de distinguer ce qui, dans ce prix de journée, relève de l'éducation, de l'hébergement ou du soin. Cette obligation financière constitue d'ailleurs une occasion supplémentaire à saisir pour inciter tous les responsables - Etat, sécurité sociale et collectivités locales - à dégager les moyens nécessaires à l'adaptation et à la création de structures d'accueil et de travail adaptées à chaque catégories de handicapés. Le Gouvernement est, pour sa part, tout à fait conscient de l'important retard pris en ce qui concerne plus particulièrement l'accueil des personnes handicapées mentales et des polyhandicapés. A cette fin, il a déjà engagé sur 1989 la création de 1840 places supplémentaires en centres d'aide par le travail, ce qui marque une progression de plus de 50 p. 100 par rapport à l'année précédente. Parallèlement, le développement des ateliers protégés et l'insertion individuelle dans les entreprises de travailleurs venant de structures de travail protégé ont été encouragés. Enfin, une enveloppe nationale exceptionnelle a été constituée, qui, s'ajoutant à l'effort de redéploiement opéré dans les départements, a autorisé la création de 900 places supplémentaires pour adultes et enfants gravement handicapés. Bien plus, le Gouvernement engage dès 1990 un effort sans précédent visant, dans le cadre d'un programme pluri-annuel sur quatre ans, à répondre aux besoins d'accueil des personnes handicapées par la création de près de 15 000 places en milieu de travail protégé. A cet effet, pour chacune des années 1990 et 1991, il créera 2 800 places supplémentaires en centres d'aide par le travail et 800 places en ateliers protégés ; puis, sur chacune des années 1992 et 1993, ce seront respectivement, pour ces deux types de structures, 2 600 et 1 000 places nouvelles qui pourront être autorisées. Ces quelques chiffres témoignent de l'ambition et de la volonté qui animent le Gouvernement face au difficile problème de l'accueil des adultes handicapés. Mais il est indispensable que cet effort, pour être pleinement efficace, soit accompagné par celui des conseils généraux ; ceux-ci, depuis les lois de décentralisation, sont en effet responsables de l'hébergement et du maintien à domicile des personnes handicapées et doivent donc créer des foyers occupationnels pour les adultes disposant d'une certaine autonomie mais ne pouvant travailler, ainsi que des foyers pour l'hébergement de ceux qui exercent leur activité professionnelle en secteur de travail protégé. ; et de travail adaptées à chaque catégories de handicapés. Le Gouvernement est, pour sa part, tout à fait conscient de l'important retard pris en ce qui concerne plus particulièrement l'accueil des personnes handicapées mentales et des polyhandicapés. A cette fin, il a déjà engagé sur 1989 la création de 1840 places supplémentaires en centres d'aide par le travail, ce qui marque une progression de plus de 50 p. 100 par rapport à l'année précédente. Parallèlement, le développement des ateliers protégés et l'insertion individuelle dans les entreprises de travailleurs venant de structures de travail protégé ont été encouragés. Enfin, une enveloppe nationale exceptionnelle a été constituée, qui, s'ajoutant à l'effort de redéploiement opéré dans les départements, a autorisé la création de 900 places supplémentaires pour adultes et enfants gravement handicapés. Bien plus, le Gouvernement engage dès 1990 un effort sans précédent visant, dans le cadre d'un programme pluri-annuel sur quatre ans, à répondre aux besoins d'accueil des personnes handicapées par la création de près de 15 000 places en milieu de travail protégé. A cet effet, pour chacune des années 1990 et 1991, il créera 2 800 places supplémentaires en centres d'aide par le travail et 800 places en ateliers protégés ; puis, sur chacune des années 1992 et 1993, ce seront respectivement, pour ces deux types de structures, 2 600 et 1 000 places nouvelles qui pourront être autorisées. Ces quelques chiffres témoignent de l'ambition et de la volonté qui animent le Gouvernement face au difficile problème de l'accueil des adultes handicapés. Mais il est indispensable que cet effort, pour être pleinement efficace, soit accompagné par celui des conseils généraux ; ceux-ci, depuis les lois de décentralisation, sont en effet responsables de l'hébergement et du maintien à domicile des personnes handicapées et doivent donc créer des foyers occupationnels pour les adultes disposant d'une certaine autonomie mais ne pouvant travailler, ainsi que des foyers pour l'hébergement de ceux qui exercent leur activité professionnelle en secteur de travail protégé.
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