Discours du Président du Sénat, M. Gérard Larcher
Clôture du colloque sur la justice fiscale
Lundi 6 mai 2019
Monsieur le Président, cher Hervé Marseille,
Monsieur le Vice-Président du Sénat, cher Vincent Delahaye,
Madame la député, [Bénédicte Pérol]
Mesdames et Messieurs les Sénateurs, mes chers collègues,
Mesdames et Messieurs les Professeurs,
Mesdames et Messieurs,
Je suis heureux de vous rejoindre pour la conclusion de ce colloque sur la justice fiscale. Un sujet difficile en soi, d’une réelle actualité mais aussi, comme vos travaux l’ont montré, d’une certaine continuité dans notre histoire politique, économique et sociale.
Je voudrais d’abord remercier le groupe de l’Union centriste, et tout particulièrement son Président, Hervé Marseille, et notre collègue Vincent Delahaye, d’avoir organisé cet échange avec les spécialistes de la question fiscale que vous êtes.
En ces temps de crise que traverse notre pays, à un moment où l’impôt apparaît à nouveau contesté, il me parait toujours utile de prendre un peu de recul, de consacrer quelque temps à la réflexion afin de dépasser la dimension strictement technique du sujet et de sortir de positions idéologiques parfois caricaturales. Un bon moyen est de convoquer, comme vous l’avez fait, l’histoire, l’expérience de pays voisins et la théorie économique qui constituent des références assurément utiles.
Plusieurs réformes fiscales importantes pour notre pays et nos concitoyens vont être engagées dans les mois à venir : sur l’impôt sur le revenu, sur la fiscalité locale, sur la taxation des grandes entreprises du numérique. Un débat de fond va s’ouvrir. Et naturellement le Sénat y prendra toute sa part de manière ouverte, positive, attentive et pragmatique.
Je voudrais simplement vous faire partager quelques remarques.
La fiscalité peut-elle être juste ? La question est tout à fait centrale. Je serais tenté d’ajouter : Est-elle efficace ? Car si les deux préoccupations ne sont pas identiques, elles vont largement de pair.
Pourquoi se pose-t-on cette question de la justice ? Parce qu’elle renvoie bien-sûr au consentement à l’impôt. La justice fiscale dans une acceptation large, c’est ce qui rend possible l’adhésion à l’impôt, le fait que chaque individu accepte de contribuer selon ses moyens au fonctionnement de la société. Une fiscalité ressentie comme injuste serait tôt ou tard contestée.
Consentir à l’impôt, c’est tout simplement reconnaître que l’on fait partie d’une même société, que l’on en partage un certain nombre de valeurs. Sans consentement fiscal, il n’y a pas de collectif possible ; c’est le règne du chacun pour soi, l’individualisme, la victoire du fort contre le faible, le contraire de ce que nous sommes. Nous ne voulons assurément pas d’une société individualiste et anomique !
Vous l’avez évoqué cet après-midi, la question de la justice fiscale n’est pas nouvelle.
Notre histoire est jalonnée de crises et de révoltes fiscales. Il n’est pas excessif de dire que les révoltes contre l’impôt et l’omnipotence de l’État, parfois durement réprimées, se sont succédé à un rythme assez soutenu, ce fut les « Maillotins » au XIVème siècle et les « faux sauniers » au XVIIème siècle.
Plus récemment, le Poujadisme, les « Pigeons », les « Bonnets rouges », les « Tondus » et les « Gilets jaunes ».
Il y a un trait commun à ces mouvements : une violente irritation qui se transforme en refus. Refus de payer l’impôt, refus de s’acquitter d’un devoir jadis imposé par la contrainte, plus librement consenti depuis la Révolution.
Dès lors que l’impôt est contesté dans son principe, c’est le lien entre l’État et les citoyens qui se délite, c’est l’ensemble de la société qui vacille.
À mon sens, l’assentiment à l’impôt repose principalement sur deux facteurs.
Le premier est d’ordre politique : il est constitué par la force de la démocratie représentative.
Le second est plus consubstantiel à son objet : il a trait à l’efficacité économique et sociale de l’impôt.
D’abord, la dimension politique. La phrase de Thomas Jefferson « No taxation without representation », prononcée il y a 250 ans, me paraît toujours d’actualité.
Le Parlement, représentant le peuple, établit les règles de l’impôt en recherchant le meilleur compromis possible entre des intérêts et des conceptions qui peuvent légitimement diverger.
Je ne crois pas qu’un système fiscal puisse être considéré « juste » de manière ontologique. Comme la douleur physique, le désagrément, certains diraient le sacrifice, occasionné par le prélèvement fiscal ne se mesure pas de façon objective. Chacun a son propre référentiel de mesure.
Ce qui contribue à rendre l’impôt « juste », « équitable » et donc acceptable, non pas par le plus grand nombre, mais par l’ensemble des citoyens, c’est qu’il résulte d’un processus à la fois coordonné et démocratique. En un mot, si les contribuables acceptent de payer un impôt, c’est d’abord parce qu’ils pensent qu’il est bien utilisé.
Le Parlement dispose ainsi d’une grande responsabilité, même si celle-ci est largement encadrée, notamment par l’article 40. Il l’exerce à travers le vote de la loi fiscale mais également son pouvoir de contrôle.
En ce domaine, le Sénat fait preuve d’une réelle vigilance. Je prendrais simplement deux exemples concrets.
À l’automne 2015, le Sénat, à l’initiative du Rapporteur général de la commission des finances, a proposé de remplacer la réforme trop complexe de la décote défendue par le Gouvernement d’alors par une suppression de cette décote assortie d’une baisse des taux des premières tranches [Vincent Delahaye avait défendu un amendement identique].
Cette proposition ne fut pas retenue mais elle correspond me semble-t-il, à ce que s’apprête à faire le Gouvernement quatre ans plus tard…
Second exemple. Fin 2017, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, le Sénat avait alerté sur les risques d’une augmentation pluriannuelle de la taxe carbone dans un contexte d’incertitudes sur l’évolution du prix de l’énergie. En cas de forte hausse du prix du baril, l’augmentation programmée de la taxe pouvait devenir insupportable. Vous connaissez la suite…
Dans ces deux cas précis, les gouvernements concernés auraient sans doute été inspiré d’écouter un peu plus le Parlement. Nous aurions gagné du temps et surtout évité des difficultés !
La seconde condition au consentement à l’impôt, je l’ai dit, est de nature consubstantielle. Ses modalités, notamment la définition de l’assiette et du taux, doivent être conformes aux principes et aux finalités qui lui sont assignés.
Reconnaissons d’emblée que cette question s’est singulièrement complexifiée depuis 1789 et la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. En effet, les prélèvements obligatoires ne servent plus, comme à la fin du XVIIIe siècle, uniquement à financer les dépenses d’administration mais aussi à réaliser des transferts sociaux – c’est-à-dire opérer une redistribution – et de plus en plus à inciter ou à dissuader certains comportements. Et la cohérence entre ces trois finalités - budgétaires, redistributives et incitatives - n’est pas toujours simple à assurer.
C’est à ce niveau de l’analyse qu’intervient la notion de « justice fiscale » et que surgissent des questions qui peuvent se révéler redoutables.
Comment assurer une répartition équitable ? Quelles dépenses doit-il financer ? Au profit de qui ? Comment rendre l’impôt le moins nocif pour l’économie ? Le système est-il transparent ? Est-il compréhensible par les contribuables ?
L’absence de réponses évidentes s’est manifestée brutalement au travers d’une interrogation lancée au début du mouvement des gilets jaunes : « mais que font-ils de notre argent ? ».
De fait, le niveau des prélèvements en France est élevé comme nulle part ailleurs : plus de 45 % du PIB, plus de 1 000 Md€ prélevés sur la richesse produite chaque année ! Un record historique. Un record mondial.
Nous le savons tous, le consentement à l’impôt s’évanouit au fur et à mesure des augmentations. Or l’inflation des prélèvements obligatoires n’a fait que suivre l’augmentation inexorable de la dépense publique au risque d’anémier nos forces économiques et, sans pour autant, éviter l’accumulation des dettes.
La promesse keynésienne du soutien à l’économie et du retour au plein emploi par la dépense publique n’a été qu’une illusion trop longtemps entretenue.
Que nous reste-t-il maintenant ?
* Des déficits et un taux d’endettement parmi les plus élevés d’Europe qui risquent de nous projeter dans une situation très compliquée en cas de remontée rapide des taux d’intérêt.
* Une croissance qui reste faible au-delà de courtes rémissions dont on ne peut pas se satisfaire.
* Un taux de chômage plus de deux fois supérieur à nos voisins européens les plus performants, concentré tout particulièrement chez les jeunes et les moins qualifiés.
* Sans compter des services publics qui, convenons-en, ne sont pas tout à fait à la hauteur de l’effort financier consenti.
Au total, les Français ont le sentiment simplement dit de « ne pas en avoir pour leur argent ». Il serait difficile de les contredire !
Pour réconcilier les Français avec l’impôt, la priorité est donc de retrouver le chemin de l’efficacité, en particulier de l’efficacité économique.
Rompre avec les erreurs du passé et reconnaitre que la croissance et le plein emploi passent par une baisse et non une hausse des impôts.
Encore faut-il que la baisse des impôts soit crédible ! C’est-à-dire qu’elle ait pour contrepartie une véritable réduction de la dépense publique.
Ne cédons pas à la facilité. Ne cédons pas aux discours voluptueux de ceux qui nous disent : « Allez-y, dépensez ! Les taux d’intérêt sont bas et cela ne coûte pas cher ! ».
Car l’endettement peut comporter en germe de graves injustices.
1. Injustice à l’égard des générations futures qui seront appelées à rembourser et cela, c’est une vraie responsabilité pour nous Politiques.
2. Injustice à l’égard des plus fragiles qui seront les premières victimes en cas de difficultés financières. L’exemple de certains pays européens doit nous faire sérieusement réfléchir.
Une autre difficulté régulièrement soulevée réside dans la complexité de notre fiscalité.
Il est clair que le consentement à l’impôt ne peut être qu’amoindri par son illisibilité.
Complexité des dispositifs. Par exemple, la brochure dite « pratique » de l’impôt sur le revenu - et je mets donc des guillemets au mot pratique ! - comporte quelque 408 pages… Elle est à bien des égards incompréhensible sauf peut-être pour les spécialistes que vous êtes.
Le barème applicable aux revenus inférieurs à 20 000 €, qui résulte de l’application combinée d’une imposition par tranches et du mécanisme de la décote, est devenu totalement illisible. Ceci devra d’ailleurs être corrigé à l’occasion de la prochaine réforme.
Complexité dans les circuits financiers et l’utilisation du produit de l’impôt.
Le financement que ce soit de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités locales échappe parfois au bon sens commun. Des partages d’imposition, des exonérations et dégrèvements de toutes sortes rendent le système inintelligible et pas seulement pour le profane !
Aussi une plus grande simplicité du système fiscal et une plus grande clarté sur l’utilisation de l’impôt apparaissent-elles nécessaires.
Cette exigence a été clairement exprimée à l’occasion du grand débat national. Il nous faudra en tenir compte.
Mesdames et Messieurs, mes chers collègues.
Voilà quelques-unes des réflexions que je souhaitais partager avec vous ce soir.
La fiscalité reflète la complexité croissante de notre économie et c’est une question particulièrement sensible parce qu’elle influe directement sur la vie de nos concitoyens et, nous savons bien, que chacun tend à avoir une conception personnelle de la justice fiscale.
Je vais conclure en citant un Président de la République qui illustre bien l’immensité du défi que constitue toute réforme fiscale dans notre pays : « Le désir du privilège et le goût de l’égalité sont les passions dominantes et contradictoires des Français de toute époque », c’était le Général de Gaulle.
Immense défi donc, mais que peut-être nous sommes capables de relever ensemble.
Je vous remercie !
Seul le prononcé fait foi