Environnement

N° 10

SENAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 octobre 1997

PROPOSITION DE RESOLUTION

PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT, sur la proposition de directive du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur /'environnement (n° E-823),

par M. Lucien LANIER,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Union européenne.

EXPOSE DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Depuis plusieurs années, les préoccupations d'environnement constituent un domaine d'intervention croissant des institutions européennes.

La proposition E 823 a ainsi pour objet d'instaurer une procédure d'évaluation de l'incidence que certains plans et programmes d'aménagement du territoire peuvent avoir sur l'environnement.

Il s'agit là d'une directive-cadre qui complète le dispositif d'évaluation sur l'environnement : elle s'ajoute à une précédente directive concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, dite directive « EIE », adoptée le 27 juin 1985 et récemment complétée le 3 mars 1997.

Actuellement, la réalisation d'une évaluation sur l'environnement est requise, avant l'octroi d'une autorisation, pour les projets susceptibles d'avoir une incidence significative sur les milieux naturels, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation.

Cette évaluation est obligatoire pour les projets les plus polluants- implantation de raffineries ou de centrales thermiques, installation de traitement de déchets radioactifs, construction d'autoroutes ou d'aéroports...- mais les Etats membres peuvent aussi choisir de l'effectuer pour des projets moins sensibles, par exemple dans le domaine agricole (remembrement rural, reboisements, élevages de volailles ou de porcs...), industriel (énergie, extraction, textile...) ou pour des travaux d'infrastructure (routes, barrages, métro...).

Pour l'instant, une telle évaluation n'est pas exigée lors de l'adoption des plans et programmes publics fixant le cadre dans lequel ces décisions d'autorisation seront ensuite accordées. Le texte propose donc d'étendre cette même procédure à certains plans et programmes d'aménagement du territoire.

Il s'agit là d'une étape supplémentaire de la politique d'intégration des intérêts environnementaux dans les décisions des Etats membres.

Selon la Commission, la prise en compte du facteur environnement plus tôt dans le processus de décision a pour but de mieux intégrer ces considérations, dans un souci de préservation, de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, pour un développement durable dans la Communauté et dans le respect du principe de précaution.

Elle considère, en effet, que se limiter à l'étude d'impact lors de la demande d'autorisation pour un projet a pour défaut que celle-ci intervienne à un moment où, le cadre général ayant déjà été fixé, l'issue du processus d'autorisation est étroitement prédéterminé

L'argument ne manque pas de poids : ainsi, pour prendre un exemple, il est exact que les conditions d'implantation d'un lotissement sont prédéterminées par le POS qui, lors de son élaboration n'a pas eu, en l'état actuel de la réglementation européenne, à faire l'objet d'une évaluation de ses incidences sur l'environnement.

L'objectif affiché semble donc tout à fait justifié. Toutefois, le dispositif, tel qu'il est proposé, n'est pas entièrement satisfaisant.

• Concernant, d'abord, le champ d'application du texte :

La proposition E 823 ne répertorie pas elle-même les plans et programmes qui seront effectivement concernés dans les différents Etats membres. Il appartiendra à ceux-ci d'établir la liste des documents qui entrent dans son champ d'application en vertu des lignes directrices fixées par la directive-cadre. Celle-ci laisse ainsi une large place à l'application du principe de subsidiarité.

D'après ces lignes directrices, les documents visés sont, d'une part, les documents de planification locaux, d'autre part, les plans d'aménagement sectoriels en matière de transports, de gestion des déchets ou des ressources hydriques, d'industrie, de télécommunications, de tourisme ou d'énergie.

Pour aider à l'identification, la directive présente une liste indicative par pays des documents qui pourraient être concernés. Elle ne mentionne, pour la France, que les contrats de plan Etat-région et la directive territoriale d'aménagement.

Il n'a pas encore été établi une liste complète des documents français qui se trouveraient inclus, mais il semble qu'on puisse retenir en première analyse, notamment :

- les documents d'urbanisme tels que les plans d'occupation des sols,

- les directives territoriales d'aménagement,

- les schémas directeurs pour la gestion de l'eau,

- les plans départementaux des déchets,

- les schémas directeurs d'infrastructures de transport,

- les schémas directeurs de lignes électriques supérieures à 400 KV (qui sont d'ailleurs, pour l'instant, les seuls documents où est déjà effectuée, à titre expérimental, une étude d'impact environnemental).

En revanche, et contrairement à ce qu'indiqué la proposition, les contrats de plan, qui constituent plutôt des décisions de programmation financière, ne devraient pas être soumis à cette nouvelle procédure.

- S'agissant maintenant des modalités pratiques de l'étude d'impact, les exigences de la directive restent, ici encore, du domaine indicatif. L'évaluation doit être effectuée sur la base d'une déclaration sur l'environnement, précisant les effets du plan sur « les êtres humains, la faune, la flore, le sol, les eaux, l'air, le climat, le paysage, le patrimoine matériel et culturel ». Il est prévu, au cours de la procédure, la consultation du public et des autorités ou/et organismes assumant les « responsabilités pertinentes en matière d'environnement ».

Enfin, l'évaluation doit être prise en compte avant l'adoption du document, sans pour autant -dit la directive- que le pouvoir d'appréciation de l'autorité compétente s'en trouve limité.

L'examen de cette proposition conduit, sans vouloir réfuter ses aspects positifs, à soulever certaines interrogations et à souligner ses dispositions les plus critiquables.

a) Les points positifs

• Le bien fondé du texte n'est pas contestable : il est en effet très pertinent d'intégrer les considérations d'environnement le plus en amont possible du processus de planification d'aménagement du territoire pour que la prise en compte de ces préoccupations soit efficace.

• L'affirmation du principe de la consultation, la demande en faveur de l'échange d'expériences entre Etats membres vont dans le sens d'un meilleur dialogue et d'une plus grande démocratisation des procédures.

b) Les interrogations

• Le choix d'une directive-cadre, plutôt que d'une directive détaillée, peut sembler judicieux compte tenu des grandes disparités qui existent entre les Etats membres en matière d'étude d'impact environnemental : une enquête comparative des procédures existantes au niveau national est d'ailleurs en cours. Mais, dans le même temps, on constate que le texte comporte très peu de dispositions clairement impératives. Etait-il vraiment nécessaire de recourir à une directive lorsqu'une recommandation, d'une mise en oeuvre plus souple, aurait eu également pour effet de sensibiliser les Etats membres ?

• La mise en oeuvre d'une évaluation sur l'environnement au niveau des documents de planification nécessite la mise au point de méthodes d'évaluation nouvelles, en tout état de cause différentes de celles prévues pour l'appréciation des projets. On perçoit facilement que l'on puisse mesurer l'impact environnemental d'un projet précis compte tenu de son implantation, de ses caractéristiques. Mais comment les collectivités locales vont-elles apprécier l'impact d'un document de planification, d'un projet de POS pour reprendre cet exemple ? Quelles mesures pratiques mettre en oeuvre ?

c) Les aspects critiquables

• La proposition impose l'obligation de consultations transfrontières lorsque le document d'aménagement en cause comporte des effets internationaux. L'initiative de la consultation relève alors soit de l'Etat membre qui élabore le plan, soit de l'Etat sur le territoire duquel les effets sur l'environnement sont susceptibles de se produire. Cette disposition pose de réelles difficultés, d'abord sur le principe même de l'intervention d'un autre Etat dans la conception d'un document d'aménagement du territoire national. Ensuite, on voit mal l'organisation pratique de cette procédure de consultation pour l'élaboration de documents d'aménagement: sa mise en oeuvre ne fait l'objet d'aucune précision, hormis celle du respect d'un « calendrier raisonnable » et risque d'avoir pour effet de bloquer considérablement l'élaboration de documents d'aménagement du territoire. Enfin, le principe des consultations transfrontières existe déjà, au niveau des projets publics et privés, en vertu de la directive « EIE », et permet, de manière pertinente, d'y associer les différents Etats membres concernés.

• Plus généralement, on peut déplorer la complexité du dispositif communautaire consacré à la préservation de l'environnement et considérer que l'intervention de cette nouvelle proposition -dont l'articulation avec d'autres textes connexes n'est pas tout à fait claire - ne va pas en simplifier les procédures.

Pour tous ces motifs, il vous est demandé, Mesdames, Messieurs, d'adopter la proposition de résolution suivante, que la Délégation pour l'Union européenne m'a chargé de déposer :

PROPOSITION DE RESOLUTION

Le Sénat.

Vu la proposition de directive du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement,

Vu la directive 85/337/CEE relative à l'évaluation de certains projets publics et privés sur l'environnement.

Considérant que la proposition d'acte communautaire E 823 a pour but d'instituer une procédure d'évaluation des effets sur l'environnement de certains plans et programmes, préalablement à leur adoption ; que le champ d'application de ce texte est insuffisamment précis pour que l'on puisse fixer avec exactitude la liste des documents qui seraient concernés lors de son entrée en vigueur ; que les études menées sur le plan national ne permettent pas encore d'apprécier les conséquences pratiques de cette proposition ;

Considérant que l'articulation de cette proposition avec d'autres textes connexes, notamment les directives « EIE » 85/337/CEE et « Habitats » 92/43/CEE, n'est pas claire et que la présente proposition risque, en l'état, d'accroître la complexité du dispositif consacré à la préservation de l'environnement ;

Considérant que les procédures d'évaluation sont trop peu précisées pour permettre d'atteindre l'objectif d'unification annoncé par le texte ;

Considérant que le principe d'une consultation transfrontière lors de l'élaboration des plans et programmes d'aménagement du territoire est d'une mise en oeuvre difficile ; que cette consultation qui existe déjà au niveau des projets publics et privés, est suffisante pour assurer l'association des Etats membres concernés ; que la simple information des Etats riverains par l'Etat membre qui élabore le document d'aménagement paraît préférable.

Demande au Gouvernement qu'il s'oppose à l'adoption, dans leur rédaction actuelle, des propositions de la Commission, notamment en ce qui concerne l'instauration de consultations transfrontières.

Considérant toutefois la pertinence d'une prise en compte des effets sur l'environnement dès la conception des plans et programmes d'aménagement du territoire.

Estime que, en l'état, l'adoption d'une recommandation par le Conseil serait mieux en mesure de sensibiliser les Etats membres aux préoccupations d'environnement ayant présidé au dépôt de ce texte.