Politique européenne des transports
PROPOSITION DE
RÉSOLUTION
présentée au nom de la
délégation
pour l'Union européenne (1), en application de l'article 73
bis
du règlement,
sur
le
Livre blanc
sur la
politique européenne des transports
(E 1818)
et sur la proposition de décision
modifiant les orientations communautaires pour le
développement
du réseau transeuropéen de transport
(E
1841)
,
Par M.
Jacques OUDIN,
Sénateur.
(Renvoyée à la commission des Affaires
économiques et du Plan sous réserve de la constitution
éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions
prévues par le Règlement).
(1) Cette délégation est composée de
: M Hubert
Haenel,
président
; M. Denis Badré, Mme Danielle
Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean
François-Poncet, Lucien Lanier,
vice-présidents
M. Hubert
Durand-Chastel,
secrétaire ;
MM. Bernard Angels,
Robert Badinter, Jacques Bellanger, Mme Maryse Bergé-Lavigne,
MM. Jean Bizet, Jacques Blanc, Maurice Blin, Gilbert Chabroux,
Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel
Deneux, Jean-Paul Emin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe
François, Yann Gaillard, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis
Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Simon
Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin,
Serge Vinçon.
Union européenne.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La Commission européenne a adopté le 12 septembre dernier le
Livre blanc sur la politique européenne des transports qui était
annoncé depuis longtemps. La parution de ce document va entraîner
une accélération du processus de décision communautaire
dans le domaine des transports.
I. Les grandes orientations de la Commission
1. Le bilan contrasté de la politique commune des transports
En ce qui concerne les aspects institutionnels, la Commission rappelle que la
Communauté est demeurée inactive jusqu'au constat de carence du
Conseil fait par la Cour de justice en 1985 et que le
traité de
Maastricht
a constitué un
triple apport
pour la politique
commune des transports :
- substitution de la majorité qualifiée à
l'unanimité ;
- pouvoir de codécision donné au Parlement
européen ;
- introduction du concept de réseau transeuropéen.
La Commission estime que
l'objectif d'ouverture du marché
du
transport a été
globalement atteint
, avec la
généralisation du cabotage routier et l'ouverture du trafic
aérien,
seul le secteur ferroviaire faisant exception
.
Le Livre blanc met en avant
deux avancées décisives
de la
politique commune des transports :
- une
baisse des prix
pour les consommateurs et une multiplication
des choix de transport ;
- le développement des
techniques les plus modernes
dans un
cadre d'interopérabilité, avec la réalisation du
réseau ferroviaire à grande vitesse et le lancement du programme
de navigation par satellite Galileo.
Toutefois, la Commission, outre les distorsions de concurrence dues au manque
d'harmonisation fiscale et sociale, identifie
trois difficultés
majeures
:
- la
croissance
inégale des différents modes de
transport, qui reflète la meilleure adaptation de la route aux besoins
de l'économie moderne ;
- la
congestion
de certains grands axes routiers et
ferroviaires ;
- les
nuisances
à l'égard de l'environnement et de la
santé des citoyens .
2. La croissance de la demande de transport
Les dernières décennies ont fait apparaître une croissance
des échanges et des transports supérieure à celle de la
richesse européenne. La création d'un vaste espace
européen et le développement des échanges sont d'ailleurs
des objectifs poursuivis depuis le Traité de Rome.
Le Livre blanc recense deux facteurs expliquant la poursuite de la demande de
transport en Europe pour au moins les deux ou trois prochaines
décennies :
- pour les passagers, l'essor de la motorisation des ménages, qui
devrait perdurer surtout à l'Est du continent ;
- pour les marchandises, le passage d'une économie de stock
à une économie de flux, avec la mise en place d'un système
de production en « juste à temps ».
En l'absence de mesures de rationalisation, l'augmentation du seul trafic de
poids lourds entre 1998 et 2010 serait de 50 %.
3. Le problème de la congestion
Paradoxalement, la congestion du centre de l'Europe s'accompagne d'un trop
grand isolement des régions périphériques. Ce
phénomène de congestion risque de faire perdre de sa
compétitivité à l'économie européenne.
D'ores et déjà, les coûts externes de la congestion due au
seul trafic routier sont estimés à environ 0,5 % du PIB
communautaire.
L'une des causes de ce problème est le
retard pris dans la
réalisation des infrastructures du réseau
transeuropéen
. Le programme d'investissement de 400 milliards
d'euros arrêté au Conseil d'Essen en 1994 n'a été
réalisé qu'au cinquième. Quant à ce qui a
été fait, trop souvent il ne s'agit que de la simple
juxtaposition de projets nationaux.
4. L'intégration des transports au développement durable
Le Conseil européen de Göteborg a placé le
rééquilibrage entre les modes de transport au coeur de la
stratégie de développement durable. Ce
rééquilibrage passe par une intermodalité
renforcée, qui devrait tenter de stabiliser puis de redresser la part
des transports ferroviaires. La Commission estime que cet objectif ambitieux ne
pourra pas être pleinement réalisé dans les
10 prochaines années, et souligne que les mesures
présentées dans le Livre blanc ne constituent qu'une
première étape vers un système de transport durable que
l'on peut espérer atteindre d'ici 30 ans.
Actuellement, 40 % des émissions de CO2 sont dus au transport. En
dépit des progrès considérables enregistrés au
cours des dernières années pour les moteurs
« propres », la croissance globale des émissions de
gaz dues au transport devrait se poursuivre. Si les émissions de
particules seront très largement supprimées par les nouvelles
technologies, en revanche le CO2 ne pourra être supprimé que par
les moteurs électriques ou la pile à combustible. En attendant,
les émissions de CO2 dues au transport devrait augmenter d'environ
50 % entre 1990 et 2010, dont 84 % pour le seul transport routier.
Afin d'aboutir à ce qu'elle espère être un nouvel
équilibre à la fois économique et écologique, la
Commission souhaite pouvoir aboutir à un découplage progressif
entre croissance des transports et croissance économique.
La Commission - et c'est heureux - estime irréaliste de
décréter une baisse de mobilité des personnes et des
biens, tout en imposant un nouveau partage entre les modes de transport, car la
Communauté ne dispose ni des compétences ni des moyens pour le
faire.
Selon elle, il faut recourir à une approche intégrée qui
allie politique de tarification, revitalisation des modes de transport
alternatifs à la route et investissements ciblés dans le
réseau transeuropéen.
II. Les principales mesures du Livre blanc
Le Livre blanc comporte une soixantaine de propositions de mesures
précises, échelonnées d'ici 2010 avec des clauses de
rendez-vous, et notamment un bilan à mi-parcours prévu pour 2005.
Les mesures présentées ci-après sont une sélection
parmi les plus importantes.
1. Revitaliser le rail
La Commission relève que le rail est aujourd'hui en voie de
marginalisation, mais que cette évolution n'a rien d'inéluctable
si l'on considère l'exemple des Etats-Unis, où il assure 40 % du
transport de marchandises.
Elle estime que la revitalisation de ce secteur passe par une
concurrence
entre les compagnies ferroviaires elles-mêmes,
l'arrivée sur le marché de
nouvelles entreprises
ferroviaires
devant être accompagnée de mesures de
restructuration
des compagnies existantes.
Alors qu'un accord a été difficilement obtenu en décembre
2000 pour le transport international de marchandises, la Commission estime que
l'ouverture du marché devrait être étendue en
priorité au
cabotage
sur les marchés nationaux et
progressivement pour le
transport international de passagers
. Elle
annonce qu'elle proposera dès l'année prochaine un paquet de
directives en ce sens.
Par ailleurs, la Commission considère qu'à terme un réseau
de lignes devra être exclusivement dédié au transport des
marchandises. Dans l'absolu, il s'agirait d'un avantage certain. Mais cela
nécessitera des investissements importants, alors qu'il faut
déjà lever les goulets d'étranglement sur le réseau
existant.
2. Renforcer la qualité du transport routier
Les principaux atouts du transport routier sont sa flexibilité et son
moindre coût. Mais ce secteur est plus fragile économiquement
qu'il n'y paraît. Il ne génère que de faibles marges, du
fait de sa forte atomisation et de la pression des chargeurs sur les prix.
Certaines entreprises de transport routier sont ainsi tentées de
pratiquer un dumping sur les prix et de passer outre les législations
sociales et de sécurité.
La Commission entend proposer une réglementation permettant d'harmoniser
certaines clauses contractuelles afin de protéger les transporteurs vis
à vis des chargeurs pour qu'ils puissent réviser leurs tarifs en
cas de hausse brutale des prix des carburants.
Parallèlement, la Commission estime nécessaire d'harmoniser et de
renforcer les contrôles afin de faire disparaître les pratiques
contraires à une concurrence saine et loyale. Le tachygraphe digital,
plus performant et plus fiable que le tachygraphe mécanique, sera
introduit d'ici la fin 2003.
3. Renforcer la sécurité routière
La Commission s'étonne de la relative tolérance de l'opinion vis
à vis des accidents de la route. Avec 40.000 morts chaque année
sur les routes européennes, c'est l'équivalent d'une ville
moyenne rayée de la carte. Ou, quotidiennement, l'écrasement au
sol d'un avion moyen-courrier.
Le Livre blanc propose que l'Union européenne se fixe comme objectif de
réduire le nombre des victimes de 50% d'ici 2010. La Commission entend
privilégier d'ici 2005 l'échange de bonnes pratiques, mais
elle se réserve de prendre des initiatives réglementaires si
le nombre d'accidents ne diminuait pas.
Dans l'immédiat, la Commission propose de prendre
deux initiatives
limitées au réseau transeuropéen :
- d'une part,
harmoniser la signalisation
des lieux
particulièrement dangereux ;
- d'autre part,
uniformiser
, pour le transport commercial
international, les règles relatives aux
contrôles et
sanctions
pour excès de vitesse et alcool au volant.
4. Promouvoir le transport maritime
La Commission prône la création de véritables
« autoroutes de la mer », qui supposent une meilleure
connexion des ports avec le réseau ferroviaire et fluvial et une
amélioration de la qualité des services portuaires.
Certaines de ces liaisons maritimes permettront de contourner les goulets
d'étranglement que sont aujourd'hui, les Alpes, les
Pyrénées et le Bénélux et, demain, la
frontière germano-polonaise. Elles feront parties du réseau
transeuropéen au même titre que les routes ou les voies
ferrées.
Afin de favoriser le retour d'un maximum de navires sous pavillon
communautaire, la Commission veut encourager les formules de
« taxation au tonnage », c'est-à-dire une
modalité d'imposition des armements maritimes forfaitaire et plus
favorable que l'impôt sur les sociétés de droit commun.
5. Réaliser le réseau transeuropéen de transport
Conformément aux conclusions du Conseil européen de
Göteborg, le Livre blanc propose de concentrer l'actualisation du
réseau transeuropéen de transport sur la suppression des goulets
d'étranglement dans le domaine ferroviaire, sur l'aménagement
d'itinéraires prioritaires pour absorber les flux liés à
l'élargissement, et sur l'accessibilité des régions
périphériques.
Dans cette optique, la Commission a présenté récemment une
proposition de décision du Parlement européen et du Conseil
modifiant la décision de 1996 sur les orientations communautaires pour
le développement du réseau transeuropéen de transport
(E 1841).
La plupart des liaisons routières déjà planifiées
seront réalisées d'ici 2010. En revanche, il faudrait une dizaine
d'années supplémentaire pour réaliser l'ensemble de 12.600
kilomètres de liaisons ferroviaires à grande vitesse
prévues dans les orientations en cours. Pour les voies navigables, on
estime à 40 % le manque de financement. Ce sont
généralement les projets transfrontaliers qui accusent le plus de
retard, car les Etats membres ont privilégié dans leurs
décisions d'investissements les sections nationales du réseau
transeuropéen. Le résultat est que 10 % du réseau routier
et 20 % du réseau ferroviaire sont considérés comme des
goulets d'étranglement.
La proposition de décision présentée par la Commission
comporte certaines adaptations techniques limitées du schéma du
réseau transeuropéen : liaisons ferroviaires inscrites dans
le Réseau transeuropéen de fret ou améliorant la
desserte des ports ; abandons officiels de projets ; liaisons
situées dans les régions frontalières des pays candidats.
Pour l'essentiel, cette proposition de décision complète la liste
des 14 grands projets prioritaires d'Essen par une demi-douzaine de
nouveaux projets, parmi lesquels le projet de navigation par satellite Galileo.
La France est concernée par deux de ces six
projets prioritaires : la
traversée ferroviaire à
grande capacité à travers les Pyrénées
, et la
ligne mixte fret/train à grande vitesse entre Montpellier et
Nîmes
. La liaison ferroviaire à grande vitesse
Rhin-Rhône n'en fait pas partie, mais figure bien parmi les projets
d'intérêt communautaire du réseau transeuropéen de
transport.
Parallèlement à cette proposition de décision modifiant
les orientations communautaires pour le réseau transeuropéen, la
Commission propose d'amender les règles d'octroi de soutien financier.
Le but est de permettre une participation accrue de la Communauté,
à hauteur de 20 % du coût total, pour les projets
ferroviaires transfrontaliers traversant des barrières naturelles, peu
rentables mais ayant démontré une réelle valeur
ajoutée transeuropéenne.
Enfin, la Commission fait part de son intention de
présenter en 2004
une révision du réseau transeuropéen de plus grande
ampleur
visant, notamment, à introduire le concept d'autoroutes de
la mer, à développer des capacités aéroportuaires,
à mieux relier les régions périphériques à
l'échelle du continent et à interconnecter les réseaux des
pays candidats avec ceux des pays de l'Union.
Afin de financer ces projets, la Commission propose une nouvelle politique de
tarification.
6. Développer une politique de tarification efficace
Le Livre blanc relève que les différences de tarification d'un
Etat et d'un mode de transport à l'autre entraînent un
dysfonctionnement du marché intérieur et faussent la concurrence
au sein du système de transport.
La Commission propose tout d'abord d
'harmoniser la fiscalité des
carburants professionnels
, en particulier pour le transport routier. Au
delà, elle préconise de réfléchir à
l
'inégalité du niveau de taxation de l'énergie
utilisée entre les différents modes, par exemple entre le
train et l'avion.
Elle propose également de rapprocher les
principes tarifaires d'usage
des infrastructures
, selon un double principe :
- encourager l'utilisation des modes de transport ayant un moindre
impact environnemental
;
- dégager des recettes pour
financer de nouvelles
infrastructures
.
La tarification d'usage devrait varier en fonction de la catégorie
d'infrastructures, de la période de la journée, de la distance,
de la taille et du poids du véhicule, et de tout autre facteur qui a une
influence sur la congestion, la dégradation des infrastructures ou
l'environnement.
La Commission estime que, dans bon nombre de cas,
la prise en compte des
coûts externes permettra de dégager un surplus de recettes par
rapport à ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts des
infrastructures utilisées
. Ce surplus devrait être
affecté à des fonds spécifiques nationaux ou
régionaux, qui financeraient en priorité la construction
d'infrastructures qui encouragent l'intermodalité.
Il s'agit, dans certaines zones sensibles, de
mutualiser les revenus des
redevances d'infrastructures
. Le Livre blanc cite l'exemple de la taxe
imposée aux poids lourds par la Suisse pour financer ses grands travaux
ferroviaires. Ces fonds de mutualisation des redevances serait
gérés par les Etats membres ou les gestionnaires
d'infrastructure, et non pas au niveau communautaire. Ils permettraient de
faire reposer la charge financière sur les utilisateurs, y compris les
véhicules en transit international, alors qu'un financement par
l'impôt la fait reposer seulement sur les contribuables du pays
concerné.
III. La position de votre délégation
1.
La problématique du
découplage
entre la croissance
économique et la croissance de la demande de transport n'est pas
explicitée.
Au stade de notre développement économique, une telle
proposition, qui fait partie du discours « écologiquement
correct » ne peut être considérée, à court
et moyen terme, que comme un
voeu pieu
.
A long terme, une telle orientation peut être examinée. Mais il
faut savoir qu'elle entraîne des
bouleversements
considérables
dans nos modes de vie et nos systèmes de
production. A tout le moins, on aurait pu espérer de la Commission, en
annexe au Livre blanc, une analyse argumentée des conséquences
d'une telle problématique. En particulier, la hausse programmée
et inéluctable du coût des transports aura des effets réels
qu'il est important de mieux cerner.
Il conviendrait que la Commission s'explique davantage sur cette orientation
et sur les conséquences qu'elle peut entraîner.
2.
La priorité accordée au rééquilibrage des
modes de transport se traduit par une attention particulière
portée au
secteur ferroviaire
.
Afin qu'une telle orientation se concrétise, il serait nécessaire
de dresser un
constat sans complaisance
de la situation ferroviaire dans
les différents pays de l'Union, tant sur le plan de l'évolution
des parts modales, que de la situation technique des systèmes
ferroviaires, que des situations financières des systèmes
ferroviaires, qui conditionnent leur capacité d'investissement futur.
Il ne faut pas ignorer le poids des structures ferroviaires nationales face aux
problèmes d'ouverture des marchés, et tenir compte de
l'intérêt, dans un premier temps, de la
coopération
plutôt que de la concurrence
entre les compagnies ferroviaires
nationales
.
La priorité donnée au fret et à l'intermodalité
implique d'inverser une tendance lourde. Le problème essentiel est la
fiabilité
du système ferroviaire, qui constitue le maillon
faible de la chaîne intermodale. Si l'on souhaite un réel
développement du fret ferroviaire il faut :
- résorber les goulets d'étranglement ;
- rendre cohérentes les grandes liaisons transeuropéennes,
notamment pour les lignes dédiées au fret ;
- afficher les coûts ;
- résoudre les problèmes de financement.
3.
La prépondérance incontestable du
transport
routier
génère des difficultés de trafic de plus en
plus fortes. Cet engorgement deviendra insupportable si des aménagements
ne sont pas réalisés.
Il faut sélectionner les grands axes à désengorger,
définir les modalités d'investissement, et pratiquer le
ferroutage
là où c'est nécessaire.
Une
harmonisation fiscale et sociale
apparaît également
nécessaire dans un secteur ayant une certaine fragilité
économique, sous couvert de son dynamisme.
L'encadrement contractuel
proposé par le Livre blanc apparaît comme une mesure de bon sens,
même si il risque de ne pas suffire pour rééquilibrer le
marché en faveur des transporteurs routiers, atomisés face
à la puissance des chargeurs
.
La politique de sécurité routière préconisée
par la Commission repose sur une harmonisation et un renforcement des
contrôles.
Le principe de subsidiarité me parait cependant
devoir guider la mise en oeuvre des mesures de police.
Un autre axe d'une
politique de sécurité routière est celui de la
qualité des infrastructures, qui sont d'autant plus sûres qu'il y
a une séparation des flux et un développement des intersections.
4.
La
tarification
est un élément de la
régularité de la concurrence entre les modes de transport et
entre les pays.
Il faut d'abord avoir une harmonisation conceptuelle, sur la définition
et le chiffrage des coûts internes et externes. La modulation fine de la
tarification proposée dans le Livre blanc est en théorie
intéressante.
Cependant, le bon sens amène à
préconiser de maintenir la complexité de la tarification dans une
limite raisonnable, afin qu'elle demeure compréhensible, donc acceptable
pour l'usager.
A terme, une
généralisation du péage autoroutier
peut- être envisagée en Europe.
La tarification apparaît comme la seule source efficace de financement.
La péréquation peut être géographique, au sein d'un
même mode, ou d'un mode vers l'autre, c'est-à-dire de la route
vers le rail.
En l'absence de marge de manoeuvre budgétaires
nationales, la mutualisation des redevances d'infrastructure apparaît
comme le seul moyen de financer les projets les plus ambitieux
. Encore
faut-il s'assurer que ceux-ci soient rentables dans le long terme.
5.
Le développement du
transport maritime
passe d'abord
par l'aménagement des ports et l'amélioration de la desserte
portuaire. Pour le développement du cabotage intra-européen, la
notion
d'autoroutes de la mer
me paraît particulièrement
pertinente, surtout si elle implique des règles plus rigoureuses de
déclaration et de suivi des navires.
Quant au système de la
« taxation au tonnage », il pourrait suppléer, en
droit français, la disparition du système des quirats.
Cette
nouvelle forme d'aide fiscale a déjà fait ses preuves chez nos
voisins britanniques ou allemands.
Pour ces raisons, votre délégation pour l'Union européenne
a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Le
Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution ;
Vu le Livre blanc sur la politique européenne des transports à
l'horizon 2010 (E 1818) ;
Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil
modifiant la décision n° 1692/96/CE sur les orientations
communautaires pour le développement du réseau
transeuropéen de transport (E 1841) ;
Souligne qu'il n'est pas réaliste, à l'horizon 2010, de vouloir
découpler la croissance de la demande de transport et la croissance
économique ; et demande, à tout le moins, qu'une analyse
approfondie de la faisabilité d'une telle hypothèse puisse
être présentée ;
Estime que la priorité doit être donnée à la
satisfaction de l'augmentation prévisible des besoins de transport, tous
modes confondus ;
Souhaite qu'un effort accru d'investissement permette de réaliser les
infrastructures nécessaires pour les grandes liaisons européennes
et, plus particulièrement, pour celles concernant le transport
combiné et l'intermodalité ;
Invite le Gouvernement à soutenir plus particulièrement, parmi
les mesures proposées dans le Livre blanc :
- l'ensemble de propositions de directives permettant la concurrence au
sein des différents modes, dont le transport ferroviaire, en tenant
compte des impératifs de service public et d'aménagement du
territoire ;
- le rééquilibrage des relations contractuelles entre les
transporteurs routiers et les chargeurs ;
- l'harmonisation des contrôles et des sanctions pour infraction aux
règles de sécurité routière, dans le respect du
principe de subsidiarité ;
- la taxation au tonnage des armements maritimes ;
- le développement du cabotage maritime
- le financement d'investissements de capacité dans les
infrastructures de transport par la mutualisation des redevances
d'utilisation ;
Demande au Gouvernement d'oeuvrer :
- à la conclusion rapide d'un accord sur les règles de
tarification applicables dans les différents pays européens ;
- à la conclusion dans les meilleurs délais d'un accord de
programmation pour la réalisation des grandes liaisons
transeuropéennes.