Allocations individuelles de solidarité versées par les départements

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N° 62

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

PROPOSITION DE LOI

relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements ,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jean-Pierre BEL, Claude HAUT, Yves KRATTINGER, Gérard MIQUEL, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Mme Nicole BRICQ, MM. Jean-Pierre DEMERLIAT, Edmond HERVÉ, François MARC, Marc MASSION, François REBSAMEN, Michel SERGENT, Jean-Marc TODESCHINI, Michel BOUTANT, Bernard CAZEAU, Yves DAUDIGNY, Mme Josette DURRIEU, MM. Jacques GILLOT, Jean-Noël GUÉRINI, Didier GUILLAUME, Claude JEANNEROT, Claude LISE, Jean-Jacques LOZACH, Philippe MADRELLE, Rachel MAZUIR, Marcel RAINAUD, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. Serge ANDREONI, David ASSOULINE, Claude BÉRIT-DÉBAT, Jacques BERTHOU, Jean BESSON, Mme Maryvonne BLONDIN, M. Yannick BODIN, Mme Nicole BONNEFOY, MM. Yannick BOTREL, Martial BOURQUIN, Mmes Bernadette BOURZAI, Claire-Lise CAMPION, Françoise CARTRON, MM. Yves CHASTAN, Pierre-Yves COLLOMBAT, Roland COURTEAU, Marc DAUNIS, Mme Christiane DEMONTÈS, MM. Jean-Luc FICHET, Bernard FRIMAT, Mmes Samia GHALI, Odette HERVIAUX, Annie JARRAUD-VERGNOLLE, MM. Ronan KERDRAON, Serge LAGAUCHE, Jacky LE MENN, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, Jean-Jacques MIRASSOU, Robert NAVARRO, Mme Renée NICOUX, MM. François PATRIAT, Jean-Claude PEYRONNET, Bernard PIRAS, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel RAOUL, Paul RAOULT, Daniel REINER, Thierry REPENTIN, Roland RIES, Mme Patricia SCHILLINGER, MM. Jean-Pierre SUEUR, Michel TESTON, René TEULADE, Jean-Etienne ANTOINETTE, Serge LARCHER, Georges PATIENT, Mme Dominique VOYNET et les membres du groupe socialiste (1), apparentés (2) et rattachés (3),

Sénateurs

(Envoyée à la commission des finances, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

(2) Apparentés : MM. Jean-Etienne Antoinette, Jacques Berthou, Jacques Gillot, Mme Virginie Klès, MM. Serge Larcher, Claude Lise, Georges Patient et Richard Tuheiava.

(3) Rattachés administrativement : Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery, MM. Jean Desessard, Jacques Muller et Mme Dominique Voynet.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les allocations individuelles de solidarité, dont la plus ancienne, le revenu minimum d'insertion (devenu en 2008 le revenu de solidarité active) a été créée il y a une vingtaine d'années, constituent les fondements de la solidarité nationale et du système de protection sociale tels qu'ils ont été énoncés dans le programme du Conseil national de la résistance et repris dans le préambule de la Constitution de 1946 - intégré dans le préambule de la Constitution de 1958.

Le préambule de la Constitution de 1946 dispose en effet que « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de sa situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler, a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence ».

Le législateur a tiré les conséquences de ce droit à la protection sociale et à la sécurité matérielle dans notre société en créant un système cohérent d'allocations individuelles de solidarité.

Ces allocations constituent un droit voté par le Parlement auquel peut accéder : une personne âgée pour compenser la perte d'autonomie due à son âge - c'est l'allocation personnalisée d'autonomie - ; une personne qui ne touche plus suffisamment de revenus pour vivre dignement - c'est le revenu de solidarité active - ; une personne handicapée pour s'adapter à son environnement et adapter son cadre d'existence, de telle sorte que ses conditions de vie soient facilitées - c'est la prestation de compensation du handicap.

Chaque allocation individuelle de solidarité prend la forme d'une aide financière accordée sur le double fondement d'un droit établi nationalement et d'une évaluation individuelle et régulière de la situation de chaque bénéficiaire.

Depuis les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et du 13 août 2004, la solidarité collective repose dans une large mesure sur les collectivités territoriales et en particulier sur les départements. En effet, la logique instaurée notamment par les lois du 2 mars 1982 et du 22 juillet 1983, confiant aux départements les compétences d'action sociale sur leur territoire, a été renforcée et élargie puisque ces derniers assurent aujourd'hui la mise en oeuvre et la gestion des allocations individuelles de solidarité précitées. Les représentants de l'État, pour leur part, veillent au respect des droits définis par le Parlement et en particulier à l'égalité de tous devant l'accès à ces allocations, quelles que soient les inégalités de situation territoriale et les capacités financières des départements.

L'État, au nom de la solidarité nationale et du principe d'égalité, a conservé sa compétence générale de détermination des normes ainsi que de définition des conditions d'accès et des mécanismes de calcul de ces allocations. Les départements n'assurent pas de responsabilité particulière dans la détermination de ces règles. Pour permettre aux départements de financer ces dépenses, il a transféré aux départements des ressources selon des modalités très variables :

- s'agissant du revenu minimum d'insertion (RMI), transféré en 2003, l'État a compensé ces dépenses selon leur coût historique à la date du transfert ;

- s'agissant de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), cette dernière, créée en 2001, a été qualifiée de modification législative des conditions d'exercice d'une compétence transférée - la compétence d'aide sociale. Elle ne s'est ainsi pas accompagnée d'un droit à compensation mais d'un partage de financement entre l'État, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) - établissement public de l'État créé en 2004 - et les départements ;

- enfin, la création en 2005 de la prestation de compensation du handicap (PCH) ainsi que des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), n'a pas donné lieu à l'établissement d'un droit à compensation des charges exposées par les départements mais à la mise en place de dispositifs de concours financiers versés par la CNSA aux départements.

Or, ces modes hétérogènes de financement s'avèrent aujourd'hui inadaptés à la nature même de ces allocations. En effet, alors même que la couverture maladie, les allocations familiales et les allocations de retraite sont financées par des ressources prélevées à l'échelon national dans le cadre de la loi de finances ou de la loi de financement de la Sécurité sociale, une partie de plus en plus importante du financement de l'APA, du RSA et de la PCH repose sur les finances départementales sans être identifiée juridiquement et budgétairement et demeure financée par une fiscalité en complète inadéquation par rapport à la nature et au rythme d'évolution de ces allocations de solidarité.

Ce financement incohérent d'une partie du système de solidarité national menace l'équilibre financier des départements qui ne seront pas en mesure d'assurer le financement de ces allocations à court terme et porte gravement atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Compte tenu du dynamisme de l'évolution de ces dépenses à la charge des départements - lié, soit à une conjoncture économique défavorable, soit au vieillissement de la population ou encore à une extension du champ du handicap reconnu par la société -, ces derniers risquent par surcroît de ne plus pouvoir assurer dans des conditions normales ces compétences (comme l'a souligné la Cour des Comptes dans son rapport d'octobre 2009 sur la décentralisation).

Dans ces conditions, conformément aux principes posés à l'article 72-2 de la Constitution et aux articles L. 1614-1-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), il convient, compte tenu du caractère propre de ces trois allocations individuelles de solidarité, de faire évoluer le mode de financement et de compensation des charges exposées par les départements au titre de la mise en oeuvre de la solidarité nationale.

S'il est logique que les départements soient responsables, y compris financièrement, des compétences qui leur sont véritablement transférées, ce principe ne peut valoir pour des compétences qui ne leur sont pas transférées dans la détermination de leurs règles d'attribution. Dans ce cas la responsabilité financière doit être liée à la responsabilité juridique, ce qui implique une compensation intégrale.

À cet égard, il importe de relever que le Conseil constitutionnel s'est d'ores et déjà prononcé sur cette problématique, certes encore peu explorée. Il a en effet, à la faveur de plusieurs décisions, formulé quatre exigences de principe s'agissant de compensations financières opérées à l'occasion de transferts.

La compensation doit ainsi être intégrale, concomitante, contrôlée par la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) et conforme à l'objectif d'autonomie financière des collectivités territoriales. S'agissant des allocations individuelles de solidarité en cause, ces exigences doivent être rapprochées avec l'esprit de l'article L. 1614-1-1 du CGCT, qui prévoit bien que les collectivités doivent disposer de ressources, de nature à leur permettre d'exercer ces compétences.

Aussi, pour résoudre la question de l'inadaptation du financement actuel de ces trois allocations - puisque celui-ci ne couvre plus la charge de l'exercice normal des compétences assurées par les départements au titre de ces allocations, la présente proposition de loi prévoit que l'État doit assurer la compensation de ces charges que les départements assument, en fait, pour son compte, après consultation de la commission consultative sur l'évaluation des charges et déterminée par la loi de finances selon les modalités habituelles (fiscalité ou dotations budgétaires). Étant précisé que les dispositifs de compensation retenus ne visent à la prise en charge par l'État que des seules charges qui pèsent sur les départements au titre des obligations qui leur sont imposées par la loi, à l'exception de toute mesure complémentaire que ces derniers auraient pu prendre en application du principe de libre administration.

Comprenant six articles, cette proposition de loi est articulée autour de quatre titres - un titre 1 ^er consacré aux dispositions relatives au RSA (article 1) ; un titre 2 portant sur l'APA (articles 2, 3 et 4 ; un titre 3 consacré à la PCH (article 5) et un titre 4 (article 6) relatif à l'application des dispositions envisagées au sein des départements et collectivités d'outre-mer.

L'article 1 ^er remplace l'article 7 de la loi du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion en prévoyant qu'à compter de 2010 et pour l'exercice 2011, la compensation des charges résultat du transfert du RMI et de l'extension du RSA est réajustée année après année, après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC)

L'article 2 modifie le code de l'action sociale et des familles (CASF) en créant au sein de la section I du chapitre II du titre III du livre I une sous-section 3 intitulée : « Dispositions communes à l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile et en établissement » , constituée d'un article L. 232-11-1. La modification envisagée du CASF vise notamment à prévoir, qu'à compter de 2010, les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l'APA à domicile et en établissement sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux. Ces compensations seront ajustées par département, après avis de la CCEC, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 précitée.

L'article 3 modifie le CASF en créant un article L. 232-1. La modification proposée prévoit que pour chaque département le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile est calculé en prenant en référence le plan d'aide moyen national établi par la CNSA. Sur la base de la moyenne des dépenses constatées au titre des trois derniers exercices, la CNSA calcule, pour chaque département et au niveau national, les montants moyens des plans d'aide établis à l'aide de la grille nationale mentionnée à l'article L. 232-2 pour chacun des groupes iso-ressources (GIR). En outre, il est prévu un calcul du droit à compensation différent selon que le montant moyen des plans d'aide du département s'avère inférieur ou supérieur au montant moyen des plans d'aide au niveau national. Mais quelque soit la situation du département, celui-ci recevrait 90 % du droit à compensation applicable à sa situation, pour tenir compte de l'engagement pris par les départements, en 2001, d'accompagner la mise en oeuvre du dispositif.

L'article 4 modifie le CASF en créant un article L. 232-8-1. La modification envisagée prévoit que le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement est calculé en prenant en compte l'ensemble des forfaits globaux mentionnés au 2° de l'article L. 314-2. Au-delà, il est prévu un calcul du droit à compensation différent selon que la valeur du point groupe iso-ressource (GIR) dépendance du département est inférieure ou supérieure au montant de la valeur nationale du point GIR dépendance. Mais quelque soit la situation du département, celui-ci recevrait 90 % du droit à compensation applicable à sa situation.

L'article 5 modifie le CASF en créant un article L. 245-1-1. La modification proposée prévoit qu'à compter de 2010, les charges supportées par les départements au titre de la PCH sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs des conseils généraux.

L'article 6 prévoit que pour les départements et collectivités d'outre-mer, le Gouvernement prendra, par ordonnances, les mesures nécessaires à l'application des dispositions envisagées par la présente proposition de loi.

PROPOSITION DE LOI

TITRE 1 ^ER

DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES DÉPARTEMENTS AU TITRE DU VERSEMENT DES ALLOCATIONS DE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

Article 1 ^er

L'article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité activé et réformant les politiques d'insertion est ainsi rédigé :

« Art. 7 - I. - S'agissant de la contribution des départements au financement du revenu de solidarité active, mentionnée à l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction issue de la présente loi, le maintien de la compétence transférée par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité demeure compensé dans les conditions fixées à l'article 4 de cette loi.

« À la date d'entrée en vigueur de la présente loi, l'allocation à la charge des départements mentionnée à l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles , dans sa rédaction issue de la présente loi, est calculée selon les mêmes modalités réglementaires que l'allocation prévue à l'article L. 262-3 du même code dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

« II. - En ce qui concerne l'extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l'État dans les conditions fixées par la loi de finances.

« À la date d'entrée en vigueur de la présente loi, le montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles , dans sa rédaction issue de la présente loi, est calculé selon les mêmes modalités réglementaires que l'allocation prévue à l' article L. 524-1 du code de la sécurité sociale , dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la présente loi.

« La compensation financière mentionnée au premier alinéa s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature.

« III. - À compter de l'exercice 2010, l'État assure la compensation au département des sommes versées au titre des articles L. 262-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles sur la base de la différence entre le produit de cette compensation et les dépenses réelles constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements dans les conditions fixées à l'article 7 de la loi n° ... du ... relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

« Cette compensation est ajustée chaque année, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative libertés et responsabilités locales.

« Dans l'attente du calcul de la compensation définitive au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent dans les conditions fixées à l'article 7 de la loi n° ... du ... relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

« IV. - La commission consultative sur l'évaluation des charges prévue à l' article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales est consultée, dans les conditions prévues aux articles L. 1614-3 et L. 1614-3-1 du même code :

« - en 2009, pour vérifier l'exactitude des calculs concernant les dépenses engagées par l'État au titre de l'allocation de parent isolé en 2008 et concernant le coût en 2008, des intéressements proportionnels et forfaitaires relevant des articles L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles et L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction antérieure à la promulgation de la présente loi ;

« - en 2010, sur les modalités d'évaluation des charges résultant de l'extension de compétences visée au II du présent article ;

« - en 2011, sur les modalités d'évaluation des charges résultant de l'extension de compétences visée au II et sur l'adéquation de la compensation définitive au montant des dépenses engagées par les conseils généraux. »

TITRE 2

DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES DÉPARTEMENTS AU TITRE DU VERSEMENT DE L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE

Article  2

La section 1 du chapitre II du titre III du livre II du code de l'action sociale et des familles est complétée par une sous-section 3 ainsi rédigée :

« Sous-section 3

« Dispositions communes à l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile et en établissement :

« Art.... - À compter de 2010, les charges résultant, pour les départements, des prestations versées au titre des articles L. 232-3 et L. 232-8 sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements dans les conditions fixées à l'article 7 de la loi n° ... du ... relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

« La compensation versée en application de l'article L. 232-3 précité est calculée hors le montant actualisé versé en 2001 au titre de la prestation spécifique de dépendance, créée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance.

« Les compensations versées au titre des deux alinéas précédents sont ajustées par département, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

« Dans l'attente du calcul de ces compensations définitives au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent dans les conditions fixées à l'article 7 de la loi ° ... du ... relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements. »

Article 3

Après l'article L. 232-3 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art... - I. - Pour chaque département, le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie à domicile est calculé en prenant en référence le plan d'aide moyen national établi par la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

« Sur la base de la moyenne des dépenses constatées au titre des trois derniers exercices, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule, pour chaque département et au niveau national, les montants moyens des plans d'aide établis à l'aide de la grille nationale mentionnée à l'article L. 232-2 pour chacun des groupes iso-ressources (GIR).

« Elle détermine aussi pour chaque département et au niveau national le montant moyen des plans d'aide sur l'ensemble des GIR.

« II. - Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide est supérieur au montant moyen des plans d'aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant national résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I du présent article.

« III. - Pour les départements dont le montant moyen des plans d'aide est inférieur au montant moyen des plans d'aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant départemental résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I du présent article.

« IV. - Chaque département reçoit 90 % du droit à compensation visé aux II et III du présent article. »

Article 4

Après l'article 232-8 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art ... - I. - Le droit à compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en établissement est calculé en prenant en compte l'ensemble des forfaits globaux mentionnés au 2° de l'article L. 314-2 versés dans le département aux établissements relevant du I de l'article L. 313-12.

« La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule pour chaque département et au niveau national, les valeurs départementales et la valeur nationale du point groupe iso-ressources  dépendance  en divisant pour le dernier exercice connu le total des forfaits globaux mentionnés au 2° de l'article L. 314-2 par le total des points GIR  dépendance  des établissements concernés.

« La caisse nationale de solidarité pour l'autonomie calcule aussi le GIR moyen pondéré des établissements relevant du I de l'article L. 313-12 dans le département.

« II. - Pour les départements dont la valeur du point GIR dépendance est supérieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d'abord la valeur nationale du point GIR dépendance par le GIR moyen pondéré départemental et, ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l'article L. 313-12.

« III. - Pour les départements dont la valeur du point GIR dépendance est inférieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d'abord la valeur départementale du point GIR dépendance par le GIR moyen pondéré départemental et ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l'article L. 313-12.

« IV. - Chaque département reçoit 90 % du droit à compensation visé aux II et III du présent article. »

TITRE 3

DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES DÉPARTEMENTS AU TITRE DU VERSEMENT DE LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP

Article 5

Après l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art ... - I. - À compter de 2010, les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l'article L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements dans les conditions fixées à l'article 7 de la loi n° ... du ... relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

« II. -  La compensation versée au titre de l'alinéa précédent est ajustée par département, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l'article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

« III. - Dans l'attente du calcul de cette compensation définitive au titre d'une année considérée, l'État assure mensuellement, à chaque département, le versement d'une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l'exercice précédent dans les conditions fixées à l'article 7 de la loi n° ... du ... relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements. »

TITRE 4

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'OUTRE-MER

Article 6

Pour les départements et les collectivités d'Outre-mer, après consultation de l'ensemble des collectivités concernées, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, les mesures d'adaptation relevant du domaine de la loi qui sont nécessaires à l'application de la présente loi. Ces ordonnances seront prises au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant la publication de la présente loi. Les projets de loi de ratification devront être déposés au Parlement au plus tard le sixième mois après la publication de ces ordonnances.

TITRE 5

RECEVABILITÉ FINANCIÈRE DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 7

I - La compensation complémentaire aux départements est assurée par la majoration, à due concurrence, de la dotation globale de fonctionnement.

II - La perte de recettes résultant pour l'État de la présente loi est compensée à due concurrence par la majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.