N° 472
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juin 2006 Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 août 2006 |
PROPOSITION DE LOI
ORGANIQUE
portant réforme des modalités de présentation d'un candidat au premier tour de l' élection du Président de la République
PRÉSENTÉE
Par M. Robert del PICCHIA,
Sénateur.
( Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Élections et référendums |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le premier tour de l'élection du Président de la République du 21 avril 2002 a mis en exergue les limites du système politique français.
Le record de l'abstention électorale, le rejet massif par les citoyens d'une alternative proposée au second tour, dans laquelle ils ne se sont pas reconnus, l'écart de voix recueillies par les deux candidats en lice au second tour, ont été les symptômes de dysfonctionnements dont il nous faut aujourd'hui tirer les leçons.
I - Bilan du scrutin présidentiel de 2002
La participation électorale est le baromètre de l'implication et de l'enjeu d'une élection. Elle est traditionnellement élevée lors de l'élection du Président de la République, temps fort de la vie démocratique française.
A - Les insuffisances constatées
Le 21 avril 2002, l'abstention électorale a battu un nouveau record à 28,39% des suffrages, contre 21,62% au premier tour de 1995.
Ces résultats sont surprenants au regard de l'éventail de tendances politiques représentées au premier tour du 21 avril 2002. En effet, certains politologues du Cevipof (Centre de recherches politiques de Sciences po / CNRS) expliquent qu'un tiers des abstentionnistes se mettent en veille de la vie politique temporairement et redeviennent des citoyens actifs dès que l'offre électorale le leur permet, et qu'ils se sentent représentés par un candidat.
Pourtant, le choix offert à l'électeur au premier tour n'a jamais été si large : pas moins de 16 personnalités ont pu recueillir les 500 signatures nécessaires à la candidature au premier tour, sur les 21 qui avaient tenté leur collecte, et les 30 personnes qui ont obtenu au moins une signature (selon Yves GUENA, alors Président du Conseil constitutionnel).
La grande majorité des Français a rejeté le résultat de la sélection opérée par le premier tour, comme le démontrent l'écart considérable entre les suffrages obtenus par chacun des deux candidats à l'issue du second tour (82,21% contre 17,79%) et les manifestations sans précédent de citoyens qui ont eu lieu entre les deux tours de la présidentielle.
Aucun débat n'a été organisé entre les deux candidats en lice. Le vote massif des électeurs pour l'un des deux candidats ne traduisait pas une adhésion pour son programme, mais bien le rejet des valeurs incarnées par l'autre candidat.
B - Carences et limites d'un système
Nous ne chercherons pas à faire une analyse exhaustive des raisons du résultat de la dernière élection présidentielle. Tout a été dit ou presque, pour expliquer les dysfonctionnements : les sondages, la multiplication des candidatures et partant, l'éparpillement des voix, le vote contestataire, la crise de la représentation politique ...
a) Analyse des comportements électoraux
En effet, qu'il s'agisse des motivations des électeurs ou des candidats, l'élection d'un Chef d'Etat n'est plus le véritable enjeu du premier tour de l'élection présidentielle.
S'agissant des électeurs, ils ne votent pas, ou peu, au premier tour pour le candidat qu'ils souhaiteraient voir à la tête du pays. Nous nous risquerons même à affirmer que beaucoup de ces citoyens ne voudraient pas voir finalement élu le candidat pour lequel ils ont voté au premier tour.
Car au premier tour, on vote pour soutenir un courant « idéologique » au sein d'un parti, on vote pour marquer son appartenance à une communauté d'intérêts, ou encore pour sanctionner le pouvoir en place. On vote pour exprimer une opinion ou une insatisfaction plus que pour élire quelqu'un. Le « vrai » vote, le choix d'un chef pour l'Etat, est retardé au second tour.
S'agissant des candidats au premier tour de l'élection du Président de la République, beaucoup n'espèrent pas être élus. Il s'agit de candidatures de témoignage. Cette échéance électorale est devenue l'occasion pour les partis et leurs candidats de tester leur audience, et ce, dans la perspective des élections législatives.
En effet, un candidat qui recueille plus de 5% des suffrages au premier tour permet à son mouvement de gagner en crédibilité, et présage d'un bon résultat aux élections législatives. Dépasser les 8%, et le candidat devient un interlocuteur incontournable de la scène politique, avec des sièges de ministrables à la clef pour sa formation politique.
Ce n'est pas ce que doit être l'élection du Président de la République.
b) Nécessité d'une réforme : les enjeux
Les conséquences de ces comportements électoraux sont importantes.
Tout d'abord les conditions d'organisation du scrutin présidentiel deviennent difficiles, alors que l'importance de cette échéance électorale commande la transparence, gage de bonne démocratie.
On peut également regretter le morcellement de la vie politique à travers les affrontements fratricides au sein des formations politiques, qui participent incontestablement au discrédit actuel de la classe politique.
Enfin, le scrutin majoritaire à deux tours entraîne une bipolarisation naturelle de la vie politique. Sera élu celui qui emportera la conviction du plus grand nombre, ce qui tend à favoriser plus les hommes de compromis que les représentants des partis extrémistes (qu'ils soient de droite ou de gauche).
La sélection opérée au premier tour doit permettre à la majorité de se reconnaître dans un des deux candidats restant en lice au second tour. Tel n'a manifestement pas été le cas lors de la dernière élection du Président de la République.
A l'aube de la campagne pour la prochaine élection du Président de la République en 2007, il nous semble nécessaire d'ouvrir une réflexion sur le scrutin.
Car le paysage politique français actuel ne présage pas d'un meilleur déroulement du scrutin en 2007. Le climat social est tendu, ce qui a tendance à favoriser les votes contestataires au premier tour. Les deux grands partis sont bien plus divisés qu'en 2002. Pas moins de 13 personnalités politiques se sont déjà déclarées candidates. Il est fort probable que les candidatures seront aussi nombreuses en 2007 qu'en 2002.
A l'occasion de ses voeux pour 2006 au Président de la République, le Président du Conseil Constitutionnel, Pierre MAZEAUD, a rappelé les « dangers que fait peser sur la sincérité du scrutin la dispersion des candidats au premier tour de l'élection présidentielle », déclarant fermement que « l'électorat doit se reconnaître dans la sélection opérée par ce premier tour », et que « l'élection présidentielle sert à désigner le Chef de l'Etat ». En conséquence, il est vain de « lui demander en plus de permettre un sondage en vraie grandeur des différentes sensibilités du paysage politique national ».
II - Nécessité de limitation du nombre de candidatures au premier tour de l'élection du Président de la République
La dernière élection du Président de la République a montré la nécessité de recentrer le débat et les candidatures sur le choix d'un Président. Il est primordial de proposer des réformes qui permettront un déroulement aussi serein que sincère du scrutin présidentiel.
Dès lors, quelles options sont envisageables ?
a) ailleurs
Certains ont proposé l'instauration d'élections primaires sur le modèle américain. Ce système instaure une clarification drastique du scrutin présidentiel. Il doit cependant être écarté.
Outre l'inconstitutionnalité d'une telle disposition si elle devait être introduite par le législateur organique ou ordinaire dans le système électoral français, il ne paraît pas envisageable de réduire en France l'offre politique à un bipartisme qui serait assurément mal perçu, et rejeté même, par les électeurs.
D'autres ont défendu l'alternative italienne, c'est-à-dire l'organisation au sein des partis politiques d'élections primaires élargies aux sympathisants, et non plus aux seuls adhérents dont le nombre est en baisse constante (et le vote trop discipliné). Le candidat ainsi investi apparaît légitime.
Si beaucoup ont vanté les avantages indéniables d'un tel mode de désignation d'un candidat unique pour chaque parti, aucune formation politique ne l'a repris. Force est de reconnaître qu'il n'appartient pas au législateur de modifier les statuts des partis politiques et de leur imposer un fonctionnement.
b) les propositions du Conseil constitutionnel
Depuis 2002, les sages du Conseil constitutionnel alertent les pouvoirs publics sur les dangers de la multiplication des candidatures avec une constance qui souligne autant l'urgence que la nécessité d'une réforme.
Le 7 juillet 2005, le Conseil constitutionnel a réitéré ses observations sur les échéances électorales : « Le Conseil constitutionnel a également relevé que la législation en vigueur n'avait pas empêché en 2002 un nombre sans précédent de candidats. Une telle situation comporte des inconvénients tant pour la clarté et la sincérité des opérations électorales que pour l'organisation matérielle et le contrôle de ces opérations. Le Conseil s'interroge de nouveau sur le bien-fondé de règles de présentation dont le renforcement en 1976 (qui a porté de 100 à 500 le nombre des présentations requises) ne suffit plus à éviter la multiplication des candidatures. Si le législateur partageait ce sentiment, il lui appartiendrait de prendre les mesures appropriées. »
III - Réformes des modalités de présentation d'un candidat au premier tour de l'élection du Président de la République
Rappelons que lorsque fut instaurée l'élection du Chef de l'Etat au suffrage universel direct (référendum du 28 octobre 1962 et loi organique du 6 novembre 1962), la nécessité de prévenir les candidatures fantaisistes par un « filtrage » adéquat s'imposa.
Pour être admis au premier tour, un candidat devait être présenté par au moins 100 citoyens titulaires d'un mandat électif de la nature de ceux retenus pour les élections sénatoriales (« grands électeurs »).
L'expérience des trois premières élections présidentielles au suffrage universel direct (1965, 1969 et 1974) fit cependant apparaître l'acuité des problèmes d'organisation posés par la multiplication des candidatures et conduisit le Conseil constitutionnel à proposer un filtrage plus strict (déclaration du 24 mai 1974).
La réforme souhaitée fut réalisée par la loi organique n° 76-528 du 18 juin 1976. Pour être candidat, il faut désormais avoir obtenu 500 signatures émanant d'au moins 30 « départements ou territoires d'outre-mer » (les Français de l'étranger constituent un département fictif), sans que plus du dixième de ces 500 signatures (soit 50) proviennent d'un même département ou territoire.
La liste des mandats électoraux habilitant à présenter une candidature et les règles de rattachement ou d'assimilation à un département sont fixées par le I de l'article 3 de la loi organique du 6 novembre 1962, modifié en dernier lieu par la loi organique n° 2001-100 du 5 février 2001 qui a étendu cette liste à de nouveaux mandats (présidents des organes délibérants des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des communautés de communes ; ressortissants français membres du Parlement européen élus en France, lesquels constituent un département fictif).
A - Relèvement du plafond de signatures
a) Insuffisance du filtre
Le nombre de candidatures était de sept en 1969 et six en 1965. En 1974, 12 personnes s'étaient présentées au premier tour de l'élection présidentielle. Ce nombre avait conduit le Conseil constitutionnel à demander un relèvement du nombre de signatures nécessaires à cette candidature. Ceci a permis une baisse notable des candidatures aux élections présidentielles suivantes : 10 en 1981, 9 en 1988 et 1995.
Mais le filtre ne semble plus opérant : 16 candidats ont pu réunir les 500 signatures en 2002 . Cette offre politique est trop large et inutile : 9 candidats n'ont pas atteint 5%.
5 des 16 candidats n'ont même pas frôlé les 3%.
b) de 500 à 1.000 signatures
Le relèvement du seuil de parrainages permettra une sélection plus efficace des candidats incarnant un courant politique national avec une véritable assise dans l'électorat.
En outre, cette augmentation aura un effet dissuasif sur certaines formations qui présentent un candidat pour se compter, pour témoigner, pour exister, mais non pour le faire élire. Ce filtre pourrait être une incitation aux formations de la même famille politique à la négociation sur le choix d'un porte-parole unique.
Par conséquent, et s'inspirant des recommandations du Conseil constitutionnel, la présente proposition de loi élève à 1.000 le nombre de signatures des personnes habilitées à présenter un candidat au premier tour de l'élection du Président de la République.
Cette forte augmentation du nombre de signatures est uniquement envisageable dans la mesure où toutes les personnalités habilitées à présenter un candidat acceptent effectivement de le faire.
B - Parrainage obligatoire
a) Nombre de candidats possibles
Si en théorie le mode de calcul actuel permet à près de 80 candidats d'obtenir les signatures nécessaires, on observe en pratique deux phénomènes :
- D'une part, une abstention massive des parrainages. En avril 2002, le Président du Conseil Constitutionnel, alors Yves GUENA, avait annoncé qu'il n'y avait pas eu de « grève des parrainages », avec 17.815 formulaires de parrainages reçus rue de Montpensier. Le Président GUENA avait souligné que ce nombre était « supérieur à ceux enregistrés lors des trois élections précédentes ». Pourtant, c'est moins de la moitié des signatures possibles.
- D'autre part, une concentration des parrainages sur les candidats des deux grands partis de gauche et de droite (PS et UMP) lesquels réunissent à eux seuls plusieurs milliers de signatures.
Par conséquent, l'augmentation à 1.000 du nombre de présentations nécessaires n'est envisageable que dans la mesure où l'ensemble des 40.000 personnes habilitées à présenter un candidat au premier tour de l'élection du Président de la République le fait effectivement.
b) Vote obligatoire pour les élections sénatoriales et parrainage
Nous proposons que les élus du peuple français aient, non plus la faculté, mais le devoir, de présenter un candidat à l'élection du Président de la République, sur le modèle du vote obligatoire des grands électeurs pour les élections sénatoriales prévu par l'article L. 318 du code électoral. Loin d'être désuet, ce principe a été récemment renforcé par la loi n° 2004-404 du 10 mai 2004. L'article 11 affermit le caractère dissuasif de l'amende pour non-participation en la portant à 20 euros, contre 4,5 euros auparavant.
Car les grands électeurs ont cette responsabilité en leur qualité d'élus. Et c'est à ce titre, et non en tant que citoyens, qu'ils sont chargés d'élire le sénateur du département.
Le même raisonnement doit être suivi dans le cas des personnes habilitées à présenter un candidat à l'élection du Président de la République : il est de la responsabilité des élus de garantir un panel de candidats au premier tour de l'élection du Président de la République, qui soit représentatif de la vie politique française, avec une assise nationale.
En effet, un élu devrait pouvoir parrainer un candidat dont il ne partage pas les opinions, s'il sait qu'une partie notable de la population le fait, pour permettre une pluralité des candidatures. Il s'agit pour lui non de soutenir une candidature, mais de la valider. Et c'est à tort que le parrainage s'apparente à un soutien des idées politiques d'un candidat, alors qu'il ne s'agit que de garantir la présentation des candidats réellement représentatifs.
Les parrainages des élus ne sauraient être le préalable de leur vote, sous peine de violer le secret du vote auquel ces élus, redevenus de simples citoyens le temps de leur présence dans l'isoloir, ont droit.
Dans cette perspective, le parrainage obligatoire, sur le modèle du vote obligatoire pour les sénatoriales, est souhaitable.
Bien évidemment, il s'agit d'inciter les personnes publiques à s'investir dans cette démarche. La personne habilitée à présenter un candidat serait dégagée de ses obligations en renvoyant simplement un formulaire, même blanc ou invalidé par le Conseil constitutionnel.
C - Publicité des parrainages
Seules les 500 signatures nécessaires à chaque candidat, éventuellement tirées au sort, sont publiées au Journal officiel . De plus, le Conseil constitutionnel affiche dans le hall de la rue Montpensier l'ensemble des parrainages.
Le Conseil a demandé à plusieurs reprises une réforme législative qui lui permettrait de diffuser l'ensemble des signatures sur son site Internet : « L'expérience de 2002 a mis à nouveau en lumière l'acuité du problème de la publicité des présentations.
Comme il en a émis le voeu depuis 1974, le Conseil constitutionnel estime essentiel que soit rendue publique, pour chaque personnalité présentée, la liste intégrale de ses présentateurs.
Conforme à l'égalité entre élus qui présentent un candidat comme à la transparence de la vie démocratique, cette publicité serait matériellement facilitée par l'usage d'Internet. »
Pourtant, si la publicité de l'ensemble des présentations nous parait souhaitable, puisqu'elle permet un contrôle citoyen du déroulement de l'élection, le législateur ne peut pas ignorer les pressions subies par un grand nombre d'élus afin qu'ils accordent leur parrainage à tel candidat ou à son adversaire.
Pour cette raison, beaucoup de présentateurs refusent aujourd'hui de parrainer un candidat : selon des sondages, la moitié des maires de France obéirait à cette logique. Même si ces réactions sont facilement compréhensibles, elles remettent en cause l'efficacité du filtre.
Un juste milieu doit donc être trouvé entre publicité des parrainages et protection des présentateurs.
La solution réside une fois encore dans la signification donnée au parrainage : il ne doit pas s'agir d'une condition de fond (la présentation implique l'adhésion aux idées politiques), mais d'une condition de forme (la présentation garantit que la candidature n'est pas fantaisiste).
Afin que les citoyens puissent vérifier que le candidat élu a bien recueilli les parrainages nécessaires à sa candidature, ses présentations doivent sans aucun doute être publiées. Mais s'agissant des signatures obtenues par les candidats malheureux, le même impératif ne s'impose pas.
Nous proposons donc une publicité des présentations, mais uniquement celles recueillies par le candidat proclamé élu.
La solution retenue s'inspire du régime de la publication des situations patrimoniales des candidats. Tous les candidats autorisés par le Conseil constitutionnel à se présenter au premier tour de l'élection du Président de la République doivent fournir une situation de leur patrimoine. En vertu de l'article 1 er de la loi organique n°88-226 du 11 mars 1988, « la déclaration de patrimoine de situation patrimoniale du candidat proclamé élu est jointe à [la] publication » des résultats du second tour de l'élection du Président de la République, proclamés par le Conseil constitutionnel.
Les situations patrimoniales des autres candidats ne sont pas publiées, car il s'agit uniquement d'une condition de forme, et non de fond.
Ainsi, les parrainages recueillis par les candidats malheureux ne seraient-ils pas non plus publiés.
Enfin, le Conseil constitutionnel a demandé à plusieurs reprises que les parrainages puissent être diffusés sur son site Internet, et plus seulement publiés au Journal officiel (ou affichés dans le hall de la rue Montpensier). Il nous parait effectivement évident que des moyens de communication tels qu'Internet doivent pouvoir être utilisés.
Cette proposition de loi permet donc la publication au Journal officiel et la diffusion par Internet de toutes les présentations obtenues par le seul candidat élu, publication qui interviendrait par conséquent après la proclamation des résultats du second tour de l'élection du Président de la République.
Ainsi, il s'agirait bien pour les personnes habilitées à présenter un candidat à l'élection du Président de la République, de valider une candidature et non de la soutenir. Cela permettrait de revenir à une conception plus formelle, moins politique, de la sélection opérée par les élus.
Gageons que les pressions seront moins fortes.
D - Mise en oeuvre
Il n'est pas de bonne démocratie de réformer les règles électorales moins d'un an avant un scrutin. Telle n'est pas notre intention : il est bien évidemment trop tard pour proposer des améliorations au scrutin qui aura lieu en mai 2007. Si les mesures proposées devaient rencontrer l'approbation de nos estimés collègues, il faudrait nécessairement envisager une application pour l'élection présidentielle suivante.
Dès lors, pourquoi engager aujourd'hui un débat délicat, surtout en période de campagne ?
L'examen au Parlement d'un projet de loi organique relatif à l'élection du Président de la République avait été l'occasion d'aborder le sujet sensible des parrainages. Le rapporteur au Sénat, notre collègue Hugues PORTELLI, expliquait dans son rapport que « Le Conseil constitutionnel avait proposé plusieurs modifications de la loi de 1962 qui ne sont pas reprises dans le projet de loi organique. C'est notamment le cas de l'augmentation du seuil de présentations nécessaire à la validité d'une candidature et de la publication de la liste intégrale des présentateurs . » Il a semblé en Commission des Lois qu'il était « difficile, compte tenu de la tradition républicaine, de modifier sur une question aussi substantielle les règles du jeu à un an du scrutin. »
Le rapporteur ajoutait : « Il est cependant regrettable que la loi organique de 1962 n'ait pas été mise à jour au lendemain des observations du Conseil constitutionnel de 2002 ou de l'adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 comme ce fut le cas pour les autres lois organiques adoptées pour la mise en oeuvre des autres dispositions de la Constitution révisées à cette occasion.
Votre rapporteur souhaite, en cas de nouvelle carence de l'exécutif au lendemain de la prochaine élection présidentielle, que le Parlement - et en tout cas le Sénat - prenne l'initiative d'une loi organique tenant compte à la fois des observations que fera le Conseil constitutionnel et des actualisations déjà suggérées par lui au lendemain des précédents scrutins. »
Pourtant, en quatre ans, aucune réforme n'a été engagée. Il n'a même jamais été question de débattre ou de réformer le système - pourtant décrié - des parrainages.
En effet, passée l'échéance électorale, les réformes semblent moins urgentes que les chantiers économiques ou sociaux. Les problématiques électorales ne sont évoquées que dans la perspectives de nouvelles échéances. C'est pourtant à l'ombre de ces dernières que toute réforme paraît suspecte, entachée de calculs électoralistes. Il apparaît alors périlleux de les adopter dans la sérénité.
Lorsqu'il s'agit de tirer les conclusions d'une élection et de proposer des améliorations, les pouvoirs publics ne s'y intéressent plus et se posent finalement la question alors qu'il est trop tard pour engager des débats de fond.
Une alternative existe encore à l'immobilité : réformer maintenant pour plus tard. Il nous faut profiter de l'acuité des problématiques électoraux en période de campagne pour lancer ce débat important, quitte à repousser l'application de la solution retenue aux élections suivantes.
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Il est indispensable de trouver un juste milieu entre d'une part la nécessité de réduire le nombre croissant de candidatures au premier tour de l'élection du Président de la République, et d'autre part, l'impératif de permettre une représentation démocratique des courants significatifs de la vie politique du pays.
L' article 1 de la présente proposition de loi élève à 1.000 le nombre de signatures nécessaires à la présentation d'un candidat au premier tour de l'élection du Président de la République.
L' article 2 établit une amende en cas de refus de parrainage sans motif valable.
L' article 3 impose la publicité et la diffusion, notamment via Internet, de toutes les signatures qui auront été apportées au seul candidat élu Président de la République.
L' article 4 prévoit l'entrée en vigueur des précédentes dispositions au 1 er janvier 2008.
PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
Article 1 er
I- Dans la première phrase du deuxième alinéa du I de l'article 3 de la loi organique n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, les mots : « cinq cents » sont remplacés par le mot « mille ».
II- Dans la deuxième phrase du même alinéa, les mots « peuvent également, dans les mêmes conditions, présenter un candidat », sont remplacés par les mots : « présentent également, dans les mêmes conditions, un candidat ».
Article 2
Après le troisième alinéa du I du même article, est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Toute personne habilitée à présenter un candidat au premier tour de l'élection du Président de la République qui, sans cause légitime, n'aura pas présenté un candidat, sera condamné à l'amende prévue par l'article L. 318 du code électoral . »
Article 3
I- Le dernier alinéa du I du même article est supprimé.
II- Après le deuxième alinéa du III du même article, est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Le Conseil constitutionnel rend publics le nom et la qualité des auteurs des présentations qu'il a validées du candidat proclamé élu. »
Article 4
La présente loi organique entrera en vigueur le 1 er janvier 2008.