N° 174
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
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Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 1999 |
PROJET DE LOI
autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes , fait à Dublin le 27 septembre 1996 ,
PRÉSENTÉ
au nom de M. LIONEL JOSPIN
Premier ministre,
par M. HUBERT VÉDRINE
ministre des affaires étrangères.
(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Traités et conventions. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le Conseil de l'Union européenne, en application de l'article K. 3 paragraphe 2 point c) a établi le 27 septembre 1996 un protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, signé le même jour par les représentants des Etats membres de l'Union européenne.
Ce protocole vise à définir des comportements de corruption active et de corruption passive « portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes », dans lesquels sont impliqués des fonctionnaires communautaires ou nationaux.
Il vient compléter la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes établie le 26 juillet 1995, dans la mesure où ces intérêts financiers sont susceptibles de se trouver menacés par d'autres infractions pénales que la fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires, notamment par « des actes de corruption commis par ou envers des fonctionnaires, tant nationaux que communautaires, responsables de la perception, la gestion ou la dépense des fonds communautaires soumis à leur contrôle ».
En permettant une approche harmonisée du concept de corruption et en demandant aux Etats membres d'envisager la prise en compte par les législations nationales des concepts de corruption de « fonctionnaire communautaire » et de « fonctionnaire national d'un autre Etat membre », le protocole autorise une lutte plus efficace contre de tels actes ayant des ramifications internationales.
L'article 1er définit la notion de fonctionnaire qui couvre d'une part le « fonctionnaire national » de l'Etat considéré, comme celui de tout autre Etat membre, d'autre part, le « fonctionnaire communautaire ».
Cette définition est envisagée de façon extensive. Néanmoins, la notion de « fonctionnaire national d'un autre Etat membre » est soumise à une double appréciation : d'une part, la personne visée doit disposer de cette qualité dans le droit national de l'Etat membre dont elle relève ; d'autre part, des poursuites ne peuvent être engagées par un autre Etat membre qu'à la condition que cette définition du « fonctionnaire national » soit compatible avec son propre droit interne.
Les articles 2 et 3 contiennent une définition des comportements de « corruption passive » et « corruption active » portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, que les Etats membres s'engagent à ériger en infractions pénales lorsqu'ils concernent des « fonctionnaires » entrant dans les définitions développées à l'article 1er.
L'article 4
édicte un principe
d'« assimilation » reproduisant, s'agissant de la
corruption portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux
intérêts financiers des Communautés européennes, le
principe énoncé par
l'article 209 A du traité
instituant les Communautés européennes, relatif à la lutte
contre la fraude portant atteinte à ces mêmes
intérêts.
De même que pour les infractions de « fraude » envisagées par la convention du 26 juillet 1995, le protocole reprend, pour les infractions de « corruption » visées aux articles 2 et 3, l'exigence d'un minimum de sanctions ( article 5 ) : « sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas graves, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition. »
Ces sanctions pénales nationales ne sont pas exclusives des poursuites disciplinaires susceptibles d'être engagées par les autorités compétentes.
Le protocole reprend les mêmes règles de compétence ( article 6 ) que celles posées pour la convention, ajoutant néanmoins, compte-tenu de la nature particulière des personnes visées (« fonctionnaires communautaires ») un critère territorial supplémentaire lié au siège de l'institution des Communautés européennes éventuellement concernée. La même possibilité de réserve que sur les dispositions de la convention est ouverte et la France déposera, s'agissant des actes de corruption commis par un ressortissant français à l'étranger, une déclaration reprenant les conditions d'engagement des poursuites posées aux articles 113-6 et 113-8 du code pénal (texte joint en annexe).
Le protocole reprend ( article 7 ) les principes relatifs à la responsabilité pénale des chefs d'entreprise ( article 3 de la convention), à l'extradition ( article 5 de la convention, et notamment l'application du principe « aut dedere, aut judicare »), et à la coopération entre Etats membres ( article 6 de la convention).
De même, sont reprises les dispositions relatives à l'application du principe « ne bis in idem » ( article 7 de la convention), à la liberté pour les Etats membres d'envisager des dispositions plus répressives que celles du protocole ( article 9 de la convention), et à la communication d'informations à la Commission (article 10 de la convention).
Une compétence est reconnue à la Cour de Justice ( article 8 ) pour connaître des différends entre Etats membres sur l'interprétation et l'application du protocole.
Une compétence lui est également reconnue sur certains articles du protocole pour connaître des différends entre Etats membres et Commission lorsque ceux-ci n'ont pu être réglés par voie de négociation. Il s'agit de l'article 1 relatif à la définition de l'expression « fonctionnaire » (à l'exception des dispositions relatives à l'appréciation de la qualité de « fonctionnaire national » et à l'engagement des poursuites à l'égard de cette catégorie de fonctionnaires), des articles 2 à 4 relatifs à la définition des actes de corruption active et passive portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, et de l'article 7 paragraphe 2 troisième tiret visant la communication d'informations par les Etats membres à la Commission.
Les dispositions finales du protocle ( articles 9 à 12 ) sont calquées sur celles de la convention. Le protocole entrera en vigueur quatre-vingt-dix jours après que le dernier Etat de l'Union aura accompli les formalités de ratification qui lui incombent. Toutefois il ne pourra entrer en vigueur avant la convention elle-même ( article 9 ).
Il est ouvert à l'adhésion de tout Etat qui deviendrait membre de l'Union ( article 10 ).
Aucune réserve, autre que celles autorisées à l'article 6 relatif aux règles de compétence, n'est permise ( article 11 ).
Le dépositaire du protocole est le Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne ( article 12 ).
Telles sont les principales observations qu'appelle le protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996 qui, comportant des dispositions relevant du domaine de la loi, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre des affaires étrangères,
Vu l'article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
Article unique
Est autorisée la ratification du protocole
établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union
européenne à la convention relative à la protection des
intérêts financiers des Communautés européennes,
fait à Dublin le
27 septembre 1996, et dont le texte est
annexé à la présente loi.
Fait à Paris, le 27 janvier 1999
Signé : LIONEL JOSPIN
Par le Premier ministre :
Le ministre des affaires étrangères,
Signé : HUBERT VÉDRINE
P R O T O C O L E
établi
sur la base de l'article K. 3
du traité sur l'Union
européenne
à la convention relative à la
protection
des intérêts financiers
des Communautés
européennes,
fait à Dublin le 27 septembre 1996
P R O T O C O L E
établi
sur la base de l'article K. 3
du traité sur l'Union
européenne
à la convention relative à la
protection
des intérêts financiers des Communautés
européennes
Les Hautes Parties contractantes au
présent protocole, Etats membres de l'Union
européenne,
Se référant
à l'acte du Conseil de l'Union européenne du 27 septembre
1996,
Désireuses de faire en sorte que leurs
législations pénales contribuent de manière efficace
à la protection des intérêts financiers des
Communautés
européennes ;
Reconnaissant l'importance
de la convention relative à la protection des intérêts
financiers des Communautés européennes, du 26 juillet 1995,
pour la lutte contre la fraude affectant les recettes et les dépenses
communautaires ;
Conscientes du fait que les
intérêts financiers des Communautés européennes
peuvent être atteints ou menacés par d'autres infractions
pénales, notamment celles constituant des actes de corruption commis par
ou envers des fonctionnaires, tant nationaux que communautaires, responsables
de la perception, la gestion ou la dépense des fonds communautaires
soumis à leur
contrôle ;
Considérant que des
personnes de nationalité différente, employées par des
instances ou organismes publics différents, peuvent être
impliquées dans de tels actes de corruption et qu'il importe, dans
l'intérêt d'une action efficace contre de tels actes ayant des
ramifications internationales, qu'il y ait convergence quant à
l'appréciation, dans le droit pénal des Etats membres, de leur
caractère
répréhensible ;
Constatant que la
législation pénale de plusieurs Etats membres en matière
de délits liés à l'exercice de fonctions publiques en
général et en matière de corruption en particulier ne vise
que les actes commis par ou envers leurs fonctionnaires nationaux et ne
couvrent pas, ou ne couvrent que dans des cas exceptionnels, les comportements
impliquant des fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires d'autres
Etats membres ;
Convaincues de la
nécessité d'adapter les législations nationales dans la
mesure où elles n'incriminent pas les actes de corruption qui portent
atteinte ou sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts
financiers des Communautés européennes et dans lesquels des
fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires d'autres Etats membres sont
impliqués ;
Convaincues également
qu'une telle adaptation des législations nationales ne doit pas se
limiter, pour ce qui est des fonctionnaires communautaires, aux actes de
corruption active et passive, mais doit s'étendre à d'autres
délits affectant ou susceptibles d'affecter les recettes ou les
dépenses des Communautés européennes, y compris les
délits commis par ou envers les personnes qui sont investies des
responsabilités les plus
élevées ;
Considérant
qu'il convient également d'établir des règles
appropriées en matière de compétences et de
coopération mutuelle, sans préjudice des conditions juridiques de
leur application dans des cas concrets, y compris, le cas
échéant, la levée
d'immunités ;
Considérant enfin
qu'il convient de rendre les dispositions pertinentes de la convention relative
à la protection des intérêts financiers des
Communautés européennes du 26 juillet 1995 applicables aux
actes délictueux visés par le présent
protocole,
conviennent des dispositions qui suivent :
Article 1
er
Définitions
Aux fins du présent
protocole :
1.
a)
L'expression
« fonctionnaire » désigne tout fonctionnaire, tant
communautaire que national, y compris tout fonctionnaire national d'un autre
Etat
membre ;
b)
L'expression
« fonctionnaire communautaire »
désigne :
- toute personne
qui a la qualité de fonctionnaire ou d'agent engagé par contrat
au sens du statut des fonctionnaires des Communautés européennes
ou du régime applicable aux autres agents des Communautés
européennes ;
- toute
personne mise à la disposition des Communautés européennes
par les Etats membres ou par tout organisme public ou privé qui y exerce
des fonctions équivalentes à celles qu'exercent les
fonctionnaires ou autres agents des Communautés
européennes.
Sont assimilés aux
fonctionnaires communautaires les membres des organismes créés
conformément aux traités instituant les Communautés
européennes, ainsi que le personnel de ces organismes, pour autant que
le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ou le
régime applicable aux autres agents des Communautés
européennes ne s'appliquent pas à leur
égard ;
c)
L'expression
« fonctionnaire national » est interprétée
par référence à la définition de
« fonctionnaire » ou d'« officier
public » dans le droit national de l'Etat membre où la
personne en question présente cette qualité, aux fins de
l'application du droit pénal de cet Etat
membre.
Néanmoins, lorsqu'il s'agit de
poursuites impliquant un fonctionnaire d'un Etat membre et engagées par
un autre Etat membre, ce dernier n'est tenu d'appliquer la définition de
« fonctionnaire national » que dans la mesure où
celle-ci est compatible avec son droit
national.
2. L'expression
« convention » désigne la convention, établie
sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union
européenne, relative à la protection des intérêts
financiers des Communautés européennes du 26 juillet 1995
(cf. note 1) .
Article 2
Corruption passive
1. Aux fins du présent
protocole, est constitutif de corruption passive le fait intentionnel, pour un
fonctionnaire, directement ou par interposition de tiers, de solliciter ou de
recevoir des avantages, de quelque nature que ce soit, pour lui-même ou
pour un tiers, ou d'en accepter la promesse, pour accomplir ou ne pas
accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte de
sa fonction ou un acte dans l'exercice de sa fonction, qui porte atteinte ou
est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des
Communautés
européennes.
2. Chaque Etat membre
prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements
visés au paragraphe 1 sont érigés en infractions
pénales.
Article 3
Corruption active
1. Aux fins du présent
protocle, est constitutif de corruption active le fait intentionnel, pour
quiconque, de promettre ou de donner, directement ou par interposition de
tiers, un avantage, de quelque nature que ce soit, à un fonctionnaire,
pour lui-même ou pour un tiers, pour qu'il accomplisse ou s'abstienne
d'accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte
de sa fonction ou un acte dans l'exercice de sa fonction, qui porte atteinte ou
est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des
Communautés
européennes.
2. Chaque Etat membre
prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements
visés au paragraphe 1 sont érigés en infractions
pénales.
Article 4
Assimilation
1. Chaque Etat membre prend
les mesures nécessaires pour assurer que, dans son droit pénal,
les qualifications des infractions constituant un comportement tel que
visé à l'article 1
er
de la convention et commises
par ses fonctionnaires nationaux dans l'exercice de leurs fonctions sont
applicables de la même façon aux cas dans lesquels les infractions
sont commises par des fonctionnaires communautaires dans l'exercice de leurs
fonctions.
2. Chaque Etat membre prend
les mesures nécessaires pour assurer que, dans son droit pénal,
les qualifications des infractions visées au paragraphe 1 du
présent article et aux articles 2 et 3 et commises par ou envers
les ministres de son gouvernement, les élus de ses assemblées
parlementaires, les membres de ses plus hautes juridictions ou les membres de
sa Cour des comptes dans l'exercice de leurs fonctions sont applicables de la
même façon aux cas dans lesquels les infractions sont commises par
ou envers les membres de la Commission des Communautés
européennes, du Parlement européen, de la Cour de justice et de
la Cour des comptes des Communautés européennes, respectivement,
dans l'exercice de leurs fonctions
3. Si
un Etat membre a adopté des lois spéciales portant sur des actes
ou omissions dont les ministres de son gouvernement doivent répondre en
raison de la position politique particulière qu'ils occupent dans cet
Etat, le paragraphe 2 du présent article peut ne pas s'appliquer
à ces lois, à condition que l'Etat membre garantisse que les lois
pénales qui mettent en oeuvre les articles 2 et 3 et le
paragraphe 1 du présent article visent aussi les membres de la
Commission des Communautés
européennes.
4. Les
paragraphes 1, 2 et 3 s'entendent sans préjudice des dispositions
applicables dans chaque Etat membre en ce qui concerne la procédure
pénale et la détermination des juridictions
compétentes.
5. Le présent
protocole s'applique dans le plein respect des dispositions pertinentes des
traités instituant les Communautés européennes, du
protocole sur les privilèges et immunités des Communautés
européennes, des statuts de la Cour de justice, ainsi que des textes
pris pour leur application, en ce qui concerne la levée des
immunités.
Article 5
Sanctions
1. Chaque Etat membre prend
les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés
aux articles 2 et 3, ainsi que la complicité et l'instigation
auxdits comportements, sont passibles de sanctions pénales effectives,
proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas graves,
des peines privatives de liberté pouvant entraîner
l'extradition.
2. Le paragraphe 1
s'entend sans préjudice de l'exercice des pouvoirs disciplinaires par
les autorités compétentes à l'encontre des fonctionnaires
nationaux ou des fonctionnaires communautaires. Dans la détermination
d'une sanction pénale à imposer, les juridictions nationales
peuvent prendre en compte, selon les principes de leur droit national, toute
sanction disciplinaire déjà imposée à la même
personne pour le même comportement.
Article 6
Compétence
1. Chaque Etat membre prend
les mesures nécessaires pour établir sa compétence
à l'égard des infractions qu'il a instituées,
conformément aux articles 2, 3 et 4, dans les cas
où :
a)
L'infraction
est commise, en tout ou en partie, sur son
territoire ;
b)
L'auteur de
l'infraction est un de ses ressortissants ou un de ses
fonctionnaires ;
c)
L'infraction
est commise à l'encontre d'une des personnes visées à
l'article 1
er
ou d'un des membres des institutions
visées à l'article 4, paragraphe 2, qui est un de ses
ressortissants ;
d)
L'auteur
de l'infraction est un fonctionnaire communautaire au service d'une institution
des Communautés européennes ou d'un organisme créé
conformément aux traités instituant les Communautés
européennes et ayant son siège dans l'Etat membre
concerné.
2. Tout Etat membre peut
déclarer, lors de la notification prévue à
l'article 9, paragraphe 2, qu'il n'applique pas ou n'applique que des
cas ou dans des conditions spécifiques, une ou plusieurs des
règles de compétence énoncées au paragraphe 1,
point
b, c,
et
d
.
Article 7
Relation avec la convention
1. Les dispositions de
l'article 3, de l'article 5, paragraphes 1, 2 et 4, et de
l'article 6 de la convention s'appliquent comme s'il y avait une
référence aux comportements visés aux articles 2, 3
et 4 du présent
protocole.
2. Les dispositions suivantes
de la convention s'appliquent également au présent
protocole :
- l'article 7,
étant entendu que, sauf indication contraire fournie lors de la
notification prévue à l'article 9, paragaphe 2, du
présent protocole, toute déclaration au sens de l'article 7,
paragraphe 2, de la convention vaut également pour le
présent
protocole ;
- l'article
9 ;
- l'article 10.
Article 8
Cour de justice
1. Tout différend entre
Etats membres relatif à l'interprétation ou à
l'application du présent protocole doit, dans une première
étape, être examiné au sein du Conseil selon la
procédure prévue au titre VI du traité sur l'Union
européenne en vue d'une solution.
A
l'expiration d'un délai de six mois, si une solution n'a pu
être trouvée, la Cour de justice des Communautés
européennes peut être saisie par une partie au
différend.
2. Tout
différend relatif à l'article 1
er
, à
l'exception du point 1
c
, aux articles 2, 3 et 4 et
à l'article 7, paragraphe 2, troisième tiret, du
présent protocole entre un ou plusieurs Etats membres et la Commission
des Communautés européennes, qui n'a pu être
réglé par voie de négociation, peut être soumis
à la Cour de justice des Communautés enropéennes.
Article 9
Entrée en vigueur
1. Le présent protocole
est soumis à l'adoption par les Etats membres selon leurs règles
constitutionnelles respectives.
2. Les
Etats membres notifient au secrétaire général du Conseil
de l'Union européenne l'accomplissement des procédures requises
par leurs règles constitutionnelles respectives pour l'adoption du
présent protocole.
3. Le
présent protocole entre en vigueur quatre-vingt-dix jours après
la notification prévue au paragraphe 2 par l'Etat, membre de
l'Union européenne au moment de l'adoption par le Conseil de l'acte
établissant le présent protocole, qui procède le dernier
à cette formalité. Toutefois, si la convention n'est pas
entrée en vigueur à cette date, le protocole entre en vigueur
à la date d'entrée en vigueur de la convention.
Article 10
Adhésion de nouveaux Etats
membres
1. Le présent protocole
est ouvert à l'adhésion de tout Etat qui devient membre de
l'Union européenne.
2. Le texte du
présent protocole dans la langue de l'Etat adhérent,
établi par le Conseil de l'Union européenne, fait
foi.
3. Les instruments d'adhésion
sont déposés auprès du
dépositaire.
4. Le présent
protocole entre en vigueur à l'égard de tout Etat qui y
adhère quatre-vingt-dix jours après le dépôt de son
instrument d'adhésion ou à la date de l'entrée en vigueur
de ce protocole, si celui-ci n'est pas encore entré en vigueur au moment
de l'expiration de ladite période de quatre-vingt-dix jours.
Article 11
Réserves
1. Aucune réserve n'est
admise, à l'exception de celles prévues à l'article 6
paragraphe 2.
2. Tout Etat membre
qui a formulé une réserve peut la retirer à tout moment,
en tout ou en partie, en adressant une notification au dépositaire. Le
retrait prend effet à la date de réception de la notification par
le dépositaire.
Article 12
Dépositaire
1. Le secrétaire
général du Conseil de l'Union européenne est
dépositaire du présent
protocole.
2. Le dépositaire
publie au
Journal officiel
des Communautés européennes
l'état des adoptions et adhésions, les déclarations et les
réserves, ainsi que toute autre notification relative au présent
protocole.
En foi de quoi, les
plénipotentiaires ont apposé leurs signatures au bas du
présent protocole.
Fait à Dublin, le
27 septembre 1996 en un exemplaire unique, en langues allemande, anglaise,
danoise, espagnole, finnoise, française, grecque, irlandaise, italienne,
néerlandaise, portugaise et suédoise, tous ces textes faisant
également foi, exemplaire qui est déposé dans les archives
du Secrétariat général du Conseil de l'Union
européenne.
Déclaration de la République française
« Lorsque les infractions
prévues aux articles 2, 3 et 4 du présent protocole sont commises
hors du territoire de la République, la France déclare,
conformément aux dispositions de l'article 6, paragraphe 2,
que la poursuite desdites infractions visant les personnes
énumérées à l'article 6,
paragraphe 1 (
b, c
et
d
), ne pourra être
exercée qu'à la requête du ministère public. Cette
poursuite devra être précédée d'une plainte de la
victime ou de ses ayants droit ou d'une dénonciation officielle par
l'autorité du pays où le fait a été
commis. »
(cf. note 2)
NOTE (S) :
(1) J.O.C.E. n o C 316 du 27 novembre 1995, p. 49
(2) TCA . - Imprimerie des Journaux officiels, Paris