N° 173
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
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Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 1999 |
PROJET DE LOI
autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes , faite à Bruxelles le 26 juillet 1995 ,
PRÉSENTÉ
au nom de M. LIONEL JOSPIN
Premier ministre,
par M. HUBERT VÉDRINE
ministre des affaires étrangères.
(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Traités et conventions. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le Conseil de l'Union européenne, en application de l'article K. 3 paragraphe 2 point c) du traité sur l'Union européenne, a établi le 26 juillet 1995 la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes signée le même jour par les représentants des gouvernements des Etats membres de l'Union européenne.
Cette convention vise à promouvoir la lutte contre la fraude affectant le budget communautaire à travers l'incrimination par l'ensemble des législations pénales des Etats membres de l'Union, des comportements constitutifs de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes.
Elle a été négociée en parallèle avec un règlement du Conseil relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes élaboré pour sanctionner les irrégularités constatées en violation du droit communautaire. Ce règlement a été adopté le 18 décembre 1995 et est entré en vigueur le 26 décembre 1995.
Un autre règlement du Conseil, relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités, a été adopté le 11 novembre 1996. Il est entré en vigueur le 18 novembre 1996 et est applicable depuis le 1er janvier 1997.
La lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté incombe, aux termes de l'article 209 A du Traité sur l'Union européenne, aux Etats membres qui doivent prendre « les mêmes mesures pour (la) combattre... que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers »... « Les Etats membres coordonnent leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. A cette fin, ils organisent, avec l'aide de la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations. »
La convention trouve son origine dans le constat du fait que la fraude au budget de la Communauté revêt un caractère de plus en plus préoccupant. En outre, elle présente le plus souvent un caractère transnational qui relève de filières criminelles organisées qui utilisent les lacunes répressives existant entre les différentes législations nationales.
La définition commune d'un concept de « fraude » au budget européen (article 1er) susceptible d'être couvert par les infractions pénales établies dans les législations nationales, ou de servir de base à une incrimination, permet, en faisant disparaître les difficultés induites par l'exigence posée par certains pays d'une double incrimination, de garantir un meilleur fonctionnement des mécanismes d'entraide judiciaire et d'extradition.
Cette définition vise aussi bien le domaine des recettes que des dépenses et ne couvre que des actes « intentionnels ». Elle explicite les moyens susceptibles d'être employés pour la réaliser : fabrication et utilisation de faux, non-communication d'informations, détournement de fonds.
Cette définition « minimale » permet aussi d'envisager l'adoption dans tous les Etats membres de l'Union de dispositions répressives (article 2) . Ainsi, l'exigence de la reprise dans les législations nationales d'un minimum de sanctions - « sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant au moins dans les cas de fraude grave, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition » - permet d'éviter que certains Etats de l'Union ne se retranchent derrière une législation de façade pour refuser l'entraide judiciaire en raison d'une législation pénale nationale insuffisante.
Afin toutefois d'éviter des abus (obligation d'extradition pour des fraudes minimes par exemple) et pour respecter les ordres constitutionnels de certains Etats membres (Allemagne fédérale - Espagne) qui opèrent une distinction générale entre d'une part infractions graves passibles de peines d'emprisonnement et autres infractions passibles seulement de peines d'amende, d'autre part entre infractions pénales et infractions administratives en vertu d'un critère financier, une double distinction a été introduite, avec :
- un seuil qui ne saurait être supérieur à 50 000 écus pour les infractions « graves » devant être passibles de peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition ;
- un seuil de 4 000 écus en deçà duquel la fraude qualifiée de « mineure » ne peut pas faire l'objet de sanctions pénales.
Le principe d'une responsabilité pénale des chefs d'entreprise (article 3) est introduit pour que soient pris en compte par les législations nationales les actes de fraude commis au sein de l'entreprise lorsque cette fraude est réalisée pour le compte de l'entreprise. L'établissement de cette responsabilité, qui est à dissocier du principe de responsabilité des personnes morales, est renvoyé de fait aux principes définis par le droit interne.
La convention pose des critères de compétence (article 4) territoriale ou liée à la nationalité. Ces critères ne posent pas de difficulté à la France. Toutefois, une possibilité de réserve étant ouverte par le paragraphe 2 de l'article, s'agissant des fraudes commises par un ressortissant français à l'étranger, la France déposera une déclaration précisant les conditions posées par les articles 113-6 et 113-8 du code pénal (texte joint en annexe).
Les articles 5 et 6 sont relatifs à l'extradition et à la coopération. S'agissant de l'article 5, le paragraphe 2 préserve la possibilité de refus d'extradition des nationaux, à la condition de soumettre les faits, dénoncés par l'Etat requérant, à l'examen de ses autorités compétentes aux fins, s'il y a lieu, de poursuites, selon le principe « aut dedere, aut judicare ». Le paragraphe 3, relatif à la suppression de l'exception fiscale ou douanière, est la reprise d'une disposition de la convention d'application de l'Accord de Schengen.
L'article 6 énonce un principe de coopération judiciaire (entraide judiciaire, extradition, transfert des poursuites, exécution des jugements (§ 1), centralisation des poursuites (§ 2)).
L'article 7 est un rappel de la règle « ne bis in idem » selon laquelle une personne déjà jugée à l'étranger pour les mêmes faits et qui a exécuté sa condamnation ne peut être rejugée à nouveau par une juridiction d'un autre Etat.
Une compétence est reconnue à la Cour de Justice des Communautés européennes (article 8) pour connaître des différends entre Etats membres sur l'interprétation ou l'application de la convention.
Une compétence lui est également reconnue sur certains articles de la convention pour connaître des différends entre Etats membres et Commission lorsque ceux-ci n'ont pu être réglés par voie de négociation. Il s'agit de l'article 1, relatif à la définition de la fraude communautaire, et de l'article 10 relatif à la communication par les Etats membres à la Commission des dispositions de leur droit interne existantes ou prises au regard de la convention, et plus généralement à l'échange d'informations entre Etats membres et Commission.
Les dispositions finales de la convention (articles 11 à 13) sont classiques. La convention entrera en vigueur quatre-vingt-dix jours après que le dernier Etat de l'Union aura accompli les formalités de ratification qui lui incombent. Elle est ouverte à l'adhésion de tout Etat qui deviendrait membre de l'Union. Le dépositaire en est le secrétaire général du Conseil de l'Union européenne.
Telles sont les principales observations qu'appelle la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes qui, comportant des dispositions relevant du domaine de la loi, est soumise au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre des affaires étrangères,
Vu l'article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi, autorisant la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
Article unique
Est autorisée la ratification de la convention établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi. 1997 et dont le texte est annexé à la présente loi.
Fait à Paris, le 27 janvier 1999
Signé : LIONEL JOSPIN
Par le Premier ministre :
Le ministre des affaires étrangères,
Signé : Hubert VÉDRINE
CONVENTION
établie sur la base de
l'article K. 3
du traité sur l'Union
européenne
relative à la protection des intérêts
financiers
des Communautés européennes,
faite à
Bruxelles le 26 juillet 1995
CONVENTION
établie sur la base de l'article K. 3
du traité sur l'Union européenne
relative à la
protection des intérêts financiers des Communautés
européennes
Les Hautes Parties contractantes à
la présente convention, Etats membres de l'Union
européenne,
Se référant
à l'acte du Conseil de l'Union européenne du 26 juillet
1995 ;
Désireuses de faire en sorte que
leurs législations pénales contribuent de manière efficace
à la protection des intérêts financiers des
Communautés européennes ;
Notant
que la fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires ne
se limite pas, dans bien des cas, à un seul pays et est souvent le fait
de filières criminelles
organisées ;
Convaincues que la
protection des intérêts financiers des Communautés
européennes exige que tout comportement frauduleux portant atteinte aux
intérêts en question donne lieu à des poursuites
pénales et qu'à cette fin une définition commune soit
adoptée ;
Convaincues de la
nécessité d'ériger ces comportements en infractions
pénales passibles de sanctions pénales effectives,
proportionnées et dissuasives, sans préjudice de l'application
d'autres sanctions dans certains cas appropriés, et de prévoir,
au moins dans les cas graves, des peines privatives de liberté pouvant
entraîner l'extradition ;
Reconnaissant
que les entreprises jouent un rôle important dans les domaines
financés par les Communautés européennes et que les
personnes ayant le pouvoir de décision dans les entreprises ne devraient
pas échapper à la responsabilité pénale dans
certaines
circonstances ;
Déterminées
à lutter ensemble contre la fraude portant atteinte aux
intérêts financiers des Communautés européennes en
prenant des engagements en matière de compétences, d'extradition
et de coopération mutuelle,
Conviennent des
dispositions qui suivent :
Article 1
er
Dispositions
générales
1. Aux fins de la
présente convention, est constitutif d'une fraude portant atteinte aux
intérêts financiers des Communautés
européennes :
a)
En
matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel
relatif :
- à l'utilisation
ou à la présentation de déclarations ou de documents faux,
inexacts ou incomplets, ayant pour effet la perception ou la rétention
indue de fonds provenant du budget général des Communautés
européennes ou des budgets gérés par les
Communautés européennes ou pour leur
compte ;
- à la
non-communication d'une information en violation d'une obligation
spécifique ayant le même
effet ;
- au détournement de
tels fonds à d'autres fins que celles pour lesquelles ils ont
initialement été
octroyés ;
b)
En matière
de recettes, tout acte ou omission intentionnel
relatif :
- à l'utilisation
ou à la présentation de déclarations ou de documents faux,
inexacts ou incomplets, ayant pour effet la diminution illégale de
ressources du budget général des Communautés
européennes ou des budgets gérés par les
Communautés européennes ou pour leur
compte ;
- à la
non-communication d'une information en violation d'une obligation
spécifique, ayant le même
effet ;
- au détournement
d'un avantage légalement obtenu, ayant le même
effet.
2. Sous réserve de l'article 2,
paragraphe 2, chaque Etat membre prend les mesures nécessaires et
appropriées pour transposer en droit pénal interne les
dispositions du paragraphe 1 de telle sorte que les comportements qu'elles
visent soient érigés en infractions
pénales.
3. Sous réserve de
l'article 2, paragraphe 2, chaque Etat membre prend également
les mesures nécessaires pour assurer que l'établissement ou la
fourniture intentionnel de déclarations ou de documents faux, inexacts
ou incomplets ayant l'effet mentionné au paragraphe 1 sont
érigés en infractions pénales s'ils ne sont pas
déjà punissables soit comme infraction principale, soit à
titre de complicité, d'instigation ou de tentative de fraude telle que
définie au paragraphe 1.
4. Le
caractère intentionnel d'un acte ou d'une omission visé aux
paragraphes 1 et 3 peut résulter de circonstances factuelles
objectives.
Article 2
Sanctions
1. Chaque Etat membre prend les mesures
nécessaires pour assurer que les comportements visés à
l'article 1
er
, ainsi que la complicité, l'instigation ou
la tentative relatives aux comportements visés à
l'article 1
er
, paragraphe 1, sont passibles de sanctions
pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au
moins dans les cas de fraude grave, des peines privatives de liberté
pouvant entraîner l'extradition, étant entendu que doit être
considérée comme fraude grave toute fraude portant sur un montant
minimal à fixer dans chaque Etat membre. Ce montant minimal ne peut pas
être fixé à plus de
50 000 écus.
2. Toutefois, un Etat
membre peut prévoir, pour les cas de fraude mineure portant sur un
montant total inférieur à 4 000 écus et ne
présentant pas de circonstances particulières de gravité
selon sa législation, des sanctions d'une autre nature que celles
prévues au paragraphe 1.
3. Le Conseil
de l'Union européenne, statuant à l'unanimité, peut
modifier le montant visé au paragraphe 2.
Article 3
Responsabilité pénale des
chefs d'entreprise
Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour permettre que les chefs d'entreprise ou toute personne ayant le pouvoir de décision ou de contrôle au sein d'une entreprise puissent être déclarés pénalement responsables selon les principes définis par son droit interne, en cas d'actes frauduleux commis au préjudice des intérêts financiers des Communautés européennes, tels que visés à l'article 1 er , par une personne soumise à leur autorité pour le compte de l'entreprise.
Article 4
Compétence
1. Chaque Etat membre prend
les mesures nécessaires pour établir sa compétence sur les
infractions qu'il a instituées conformément à
l'article 1
er
et à l'article 2, paragraphe 1,
dans les cas où :
- la
fraude, la participation à une fraude ou la tentative de fraude portant
atteinte aux intérêts financiers des Communautés
européennes est commise, en tout ou en partie, sur son territoire, y
compris le cas de fraude où le gain a été
réalisé sur ce
territoire ;
- une personne se
trouvant sur son territoire participe ou incite sciemment à la
perpétration d'une telle fraude sur le territoire de tout autre
Etat ;
- l'auteur de l'infraction
est un ressortissant de l'Etat membre concerné, étant entendu que
la législation de cet Etat membre peut prévoir que le
comportement est également punissable dans le pays où il a eu
lieu.
2. Tout Etat membre peut déclarer, lors
de la notification visée à l'article 11, paragraphe 2,
qu'il n'applique pas la règle énoncée au
paragraphe 1, troisième tiret, du présent article.
Article 5
Extradition et poursuites
1. Tout Etat membre qui, en
vertu de sa législation, n'extrade pas ses propres ressortissants prend
les mesures nécessaires pour établir sa compétence sur les
infractions qu'il a instituées conformément à
l'article 1
er
et à l'article 2, paragraphe 1,
lorsqu'elles sont commises par ses propres ressortissants hors de son
territoire.
2. Chaque Etat membre doit,
lorsqu'un de ses ressortissants est présumé avoir commis dans un
autre Etat membre une infraction pénale consistant en un comportement
tel que décrit à l'article 1
er
et à
l'article 2, paragraphe 1, et qu'il n'extrade pas cette personne vers
cet autre Etat membre uniquement en raison de sa nationalité, soumettre
l'affaire à ses autorités compétentes aux fins de
poursuites, s'il y a lieu. Afin de permettre l'exercice des poursuites, les
dossiers, informations et objets relatifs à l'infraction sont
adressés selon les modalités prévues à
l'article 6 de la convention européenne d'extradition. L'Etat
membre requérant sera informé des poursuites engagées et
de leurs résultats.
3. Un Etat
membre ne peut refuser l'extradition en cas de fraude portant atteinte aux
intérêts financiers des Communautés européennes au
seul motif qu'il s'agit d'une infraction en matière de taxes ou de
droits de douane.
4. Aux fins du
présent article, les termes « ressortissants d'un Etat
membre » sont interprétés conformément à
toute déclaration faite par cet Etat en vertu de l'article 6,
paragraphe 1, point
b
de la convention européenne
d'extradition et au paragraphe 1, point
c,
de ce même
article.
Article 6
Coopération
1. Si une fraude telle que
définie à l'article 1
er
constitue une infraction
pénale et concerne au moins deux Etats membres, ceux-ci coopèrent
de façon effective à l'enquête, aux poursuites judiciaires
et à l'exécution de la sanction prononcée, au moyen, par
exemple, de l'entraide judiciaire, de l'extradition, du transfert des
poursuites ou de l'exécution des jugements prononcés dans un
autre Etat membre.
2. Lorsqu'une
infraction relève de la compétence de plus d'un Etat membre et
que n'importe lequel de ces Etats peut valablement engager des poursuites sur
la base des mêmes faits, les Etats membres concernés
coopèrent pour décider lequel d'entre eux poursuivra le ou les
auteurs de l'infraction, avec pour objectif de centraliser, si possible, les
poursuites dans un seul Etat membre.
Article 7
Ne bis in idem
1. Les Etats membres
appliquent en droit pénal interne le principe
ne bis in idem,
en vertu duquel une personne qui a été définitivement
jugée dans un Etat membre ne peut être poursuivie pour les
mêmes faits dans un autre Etat membre, à condition que, en cas de
condamnation, la sanction ait été exécutée, soit en
cours d'exécution ou ne puisse plus être exécutée
selon la loi de l'Etat de
condamnation.
2. Tout Etat membre peut
déclarer, lors de la notification visée à
l'article 11, paragraphe 2, qu'il n'est pas lié par le
paragraphe 1 du présent article dans un ou plusieurs des cas
suivants :
a)
Lorsque les
faits visés par le jugement rendu à l'étranger ont eu
lieu, soit en tout, soit en partie, sur son territoire. Dans ce dernier cas,
cette exception ne s'applique cependant pas si ces faits ont eu lieu en partie
sur le territoire de l'Etat membre où le jugement a été
rendu ;
b)
Lorsque les
faits visés par le jugement rendu à l'étranger constituent
une infraction contre la sûreté ou d'autres intérêts
également essentiels de cet Etat
membre ;
c)
Lorsque les
faits visés par le jugement rendu à l'étranger ont
été commis par un fonctionnaire de cet Etat membre en violation
des obligations de sa charge.
3. Les
exceptions qui ont fait l'objet d'une déclaration au titre du
paragraphe 2 ne s'appliquent pas lorsque l'Etat membre concerné a,
pour les mêmes faits, demandé la poursuite à l'autre Etat
membre ou accordé l'extradition de la personne
concernée.
4. Les accords
bilatéraux ou multilatéraux conclus entre les Etats membres en la
matière et les déclarations y relatives ne sont pas
affectés par le présent article.
Article 8
Cour de justice
1. Tout différend entre
Etats membres relatif à l'interprétation ou à
l'application de la présente convention doit, dans une première
étape, être examiné au sein du Conseil selon la
procédure prévue au titre VI du traité sur l'Union
européenne en vue d'une solution.
A
l'expiration d'un délai de six mois, si une solution n'a pu être
trouvée, la Cour de justice des Communautés européennes
peut être saisie par une Partie au
différend.
2. Tout
différend relatif aux articles 1
er
ou 10 de la
présente convention entre un ou plusieurs Etats membres et la Commission
des Communautés européennes qui n'a pu être
réglé par voie de négociation peut être soumis
à la Cour de justice.
Article 9
Dispositions internes
Aucune disposition de la présente convention n'empêche les Etats membres d'adopter des dispositions de droit interne allant au-delà des obligations découlant de cette convention.
Article 10
Communication
1. Les Etats membres
communiquent à la Commission des Communautés européennes
le texte des dispositions transposant dans leur droit interne les obligations
qui leur incombent en vertu des dispositions de la présente
convention.
2. Aux fins de l'application
de la présente convention, les Hautes Parties contractantes
définissent au sein du Conseil de l'Union européenne les
informations qui doivent être communiquées ou
échangées entre les Etats membres ou entre eux et la Commission,
et les modalités de leur transmission.
Article 11
Entrée en vigueur
1. La présente
convention est soumise à l'adoption par les Etats membres selon leurs
règles constitutionnelles
respectives.
2. Les Etats membres
notifient au secrétaire général du Conseil de l'Union
européenne l'accomplissement des procédures requises par leurs
règles constitutionnelles respectives pour l'adoption de la
présente convention.
3. La
présente convention entre en vigueur quatre-vingt-dix jours après
la notification visée au paragraphe 2 par l'Etat membre qui
procède le dernier à cette formalité.
Article 12
Adhésion
1. La présente
convention est ouverte à l'adhésion de tout Etat qui devient
membre de l'Union
européenne.
2. Le texte de la
présente convention dans la langue de l'Etat adhérent,
établi par le Conseil de l'Union européenne, fait
foi.
3. Les instruments d'adhésion
sont déposés auprès du
dépositaire.
4. La présente
convention entre en vigueur à l'égard de tout Etat qui y
adhère quatre-vingt-dix jours après le dépôt de son
instrument d'adhésion ou à la date de l'entrée en vigueur
de cette convention, si elle n'est pas encore entrée en vigueur au
moment de l'expiration de ladite période de
quatre-vingt-dix jours.
Article 13
Dépositaire
1. Le secrétaire
général du Conseil de l'Union européenne est
dépositaire de la présente
convention.
2. Le dépositaire
publie au
Journal officiel
des Communautés européennes
l'état des adoptions et des adhésions, les déclarations et
les réserves, ainsi que toute autre notification relative à la
présente convention.
Fait à Bruxelles,
le 26 juillet 1995, en un exemplaire unique, en langues allemande,
anglaise, danoise, espagnole, finnoise, française, grecque, irlandaise,
italienne, néerlandaise, portugaise et suédoise, tous ces textes
faisant également foi, exemplaire qui est déposé dans les
archives du Secrétariat général du Conseil de l'Union
européenne.
Déclaration de la République française
Lorsque les
infractions prévues à l'article 1
er
et à
l'article 2 paragraphe 1 de la présente convention sont
commises hors du territoire de la République, la France déclare,
conformément aux dispositions de l'article 4 paragraphe 2 que
la poursuite desdites infractions visant les personnes
énumérées à l'article 4 paragraphe 1
troisième tiret ne pourra être exercée qu'à la
requête du ministère public. Cette poursuite devra être
précédée d'une plainte de la victime ou de ses ayants
droit ou d'une dénonciation officielle par l'autorité du pays
où le fait a été commis.
(cf. note 1)
NOTE (S) :
(1) TCA . - Imprimerie des Journaux officiels, Paris