N° 452
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2003-2004
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 30 juillet 2004
Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 septembre 2004
PROJET DE LOI
relatif aux aéroports ,
PRÉSENTÉ
au nom de M. JEAN-PIERRE RAFFARIN,
Premier ministre,
par M. GILLES DE ROBIEN,
ministre de l'équipement, des transports,
de
l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer.
( Renvoyé à la commission des Affaires économiques et du Plan, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Transports aériens. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le transport aérien a bénéficié d'une croissance solide sur le long terme, avec une augmentation du trafic deux fois plus rapide en moyenne que celle de l'activité économique globale. En développant et en gérant des infrastructures performantes, les opérateurs aéroportuaires français - Aéroports de Paris et les concessionnaires des aéroports régionaux majeurs - ont su s'adapter à cette croissance dynamique du transport aérien et ont ainsi contribué de façon significative à la compétitivité de l'économie, et à l'attractivité et au rayonnement international de la France.
Le secteur est néanmoins affecté depuis trois ans par une crise d'une ampleur sans précédent, conséquence des attentats du 11 septembre 2001, de l'atonie de la conjoncture économique, de la guerre en Irak et de l'épidémie de pneumopathie atypique. Il est ainsi entré dans une phase de restructuration profonde : les compagnies aériennes les plus fragilisées ont disparu, le modèle des compagnies à bas coûts s'est développé et les grandes compagnies aériennes se sont organisées autour d'alliances commerciales performantes.
Les compagnies aériennes sont amenées à dépasser le modèle traditionnel des alliances, pour consolider leur croissance rentable. Dans un cadre juridique en pleine évolution, le secteur aérien, très fragmenté, a engagé un mouvement de concentrations : le succès de l'offre publique d'échange d'Air France sur le capital de KLM en mai 2004, qui a donné naissance à la première compagnie aérienne mondiale, est une illustration de cette évolution stratégique.
Les puissantes compagnies aériennes qui résulteront de ces évolutions structurelles exprimeront de nouveaux besoins vis-à-vis des grandes plates-formes aéroportuaires, tant en termes de capacités d'accueil que de réactivité et de qualité de service aux clients. Ainsi, Air France-KLM met au coeur de sa stratégie son accès à la plate-forme de correspondance ( « hub » ) de Paris-Charles-de-Gaulle, qui constitue un atout concurrentiel déterminant.
Les gestionnaires d'aéroports doivent faire face à ces évolutions, en saisissant des opportunités de développement dans un contexte d'intensification de la concurrence, en adoptant des organisations performantes et en se dotant de modes de fonctionnement modernes et compétitifs.
Pour cette raison, il est aujourd'hui nécessaire, d'une part, de moderniser le statut d'Aéroports de Paris, premier opérateur français et, d'autre part, de permettre l'évolution du cadre de gestion des aéroports régionaux majeurs qui resteront de la compétence de l'État à l'issue du processus de décentralisation prévu par la loi sur les libertés et les responsabilités locales.
L'établissement public Aéroports de Paris gère, depuis sa création en 1945, les aéroports de la Région Ile-de-France, et notamment les plates-formes de Paris-Charles-de-Gaulle et Paris-Orly. Avec plus de 70 millions de passagers accueillis et près de 1,6 millions de tonnes de fret traitées en 2003, Aéroports de Paris se positionne aujourd'hui comme l'un des premiers opérateurs aéroportuaires mondiaux.
Aéroports de Paris a réalisé en 2003 un chiffre d'affaires de 1,7 milliards d'euros, emploie directement près de 8 000 personnes et consacre chaque année de l'ordre de 500 millions d'euros à ses investissements. Acteur économique majeur en Ile-de-France, l'entreprise gère des infrastructures de dimension internationale, d'une importance déterminante pour l'économie française.
Le statut actuel d'établissement public, dont est doté Aéroports de Paris depuis sa création en 1945, n'est plus adapté au secteur aérien en pleine évolution. Difficilement compatible avec l'exercice d'activités concurrentielles, il limite les possibilités de développement de l'entreprise, notamment à l'international, et sa capacité à nouer des partenariats ou à accéder aux marchés financiers dans les meilleures conditions pour le financement de ses investissements.
Par conséquent, le Gouvernement a décidé de faire évoluer le statut d'Aéroports de Paris, pour transformer l'établissement public en société anonyme. L'objectif de cette évolution est de donner à Aéroports de Paris un véritable statut d'entreprise, dotée de nouveaux espaces d'initiative, gages d'une plus grande réactivité et d'une plus grande responsabilité vis-à-vis de des transporteurs aériens, des passagers, des riverains et des pouvoirs publics.
Cette évolution prévoit la continuité de la personne morale Aéroports de Paris ainsi que le maintien de son autorisation légale d'exploiter les aéroports franciliens. Elle prévoit également la continuité du régime applicable au personnel d'Aéroports de Paris, assujettis à un statut découlant de la partie réglementaire du code de l'aviation civile.
Le processus de changement de statut d'Aéroports de Paris préservera l'intégrité de l'entreprise et s'accompagnera de la mise en place d'un régime de domanialité privée, à l'exception des parcelles nécessaires à l'accomplissement par l'Etat ou ses établissements publics de leurs missions de service public relatives à l'activité aéroportuaire, lesquelles continueront à relever d'un régime de domanialité publique. Il s'agit principalement des missions relatives à la navigation aérienne qui, assurées jusqu'ici par l'établissement public sous l'autorité de son directeur général, agent de l'État, seront désormais directement prises en charge par l'Etat. La mise en place de ce régime de domanialité privée sera assortie de dispositions spécifiques destinées à garantir durablement l'affectation au service public des biens indispensables à l'exploitation aéroportuaire.
Le Gouvernement envisage, une fois le processus de changement de statut achevé, d'ouvrir le capital d'Aéroports de Paris pour permettre à l'entreprise de poursuivre son développement et de financer son important programme d'investissements. L'Etat conservera, en tout état de cause, la majorité du capital de cette entreprise, élément essentiel de la politique d'aménagement et d'attractivité du territoire.
Les aéroports régionaux majeurs de métropole et d'outre-mer sont également concernés par cette démarche de modernisation du secteur aéroportuaire.
Une douzaine d'aéroports génèrent un chiffre d'affaires total dépassant 500 millions d'euros ; ils ont traité en 2003 un trafic total de 38 millions de passagers. Ils sont aujourd'hui exploités par les chambres de commerce et d'industrie territorialement compétentes dans le cadre de contrats de concessions fondés sur différents cahiers des charges type, certains de ces contrats étant valables jusqu'en 2017.
Ce système est peu incitatif pour les exploitants et porteur de risques financiers pour l'Etat en raison notamment du statut d'établissement public des chambres de commerce et d'industrie. Il est ainsi proposé de faire évoluer le régime de gestion de ces aéroports, en organisant le transfert de l'exploitation, en cours de concession, à des sociétés spécialement créées, à capital entièrement public dans un premier temps, détenu par l'État, la chambre de commerce et d'industrie et, le cas échéant, des collectivités territoriales intéressées.
Enfin, le Gouvernement souhaite parallèlement moderniser le régime de régulation des redevances aéroportuaires, en particulier pour Aéroports de Paris et les aéroports régionaux majeurs. Ce régime sera à l'avenir fondé sur un système formel et transparent de contractualisation pluriannuelle avec l'Etat.
En conséquence, le titre I du présent projet de loi précise les conditions de la transformation d'Aéroports de Paris en société et les conditions dans lesquelles l'entreprise exercera désormais ces missions.
Le titre II contient des dispositions relatives à l'évolution du cadre de gestion des grands aéroports régionaux.
Le titre III rassemble des dispositions applicables à l'ensemble des aéroports et rendues nécessaires par la réforme d'ensemble, en particulier en ce qui concerne la régulation économique.
Le titre IV comporte les dispositions finales.
TITRE I ER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA SOCIÉTÉ AÉROPORTS DE PARIS
Article 1 er
Aéroport de Paris a été constitué en 1945 sous la forme d'un établissement public. Cette forme juridique n'étant plus adaptée aux évolutions actuelles de l'environnement aérien, il convient désormais de doter Aéroports de Paris d'un statut lui permettant notamment de se développer à l'international, de nouer des partenariats, de se financer sur les marchés financiers dans les meilleures conditions, et de faire preuve d'une plus grande réactivité et responsabilité à l'égard des transporteurs aériens, des passagers, des riverains et des pouvoirs publics.
C'est précisément l'objet de cet article qui, par ailleurs, affirme le principe de la continuité de la personnalité morale d'Aéroports de Paris et indique que la transformation n'emporte aucune conséquence sur le régime juridique auquel sont soumis ses personnels.
Article 2
Aéroports de Paris assure aujourd'hui l'exploitation des aérodromes relevant de sa compétence dans le cadre d'un régime de domanialité publique.
Cet article prévoit, à la date de transformation d'Aéroports de Paris, le déclassement et le transfert à la société nouvellement créée de la propriété des biens relevant du domaine public de l'établissement et de ceux ressortissant du domaine public de l'Etat qui lui ont été remis en dotation ou qu'il est autorisé à occuper. Cette disposition vise à aligner le régime d'Aéroports de Paris, au regard des biens, sur celui de ses principaux homologues étrangers, en lui en donnant une meilleure maîtrise, ce qui sera de nature à garantir un meilleur accomplissement de sa mission de service public aéroportuaire mais aussi le développement d'activités de diversification économiquement importantes dans ce secteur.
Afin de garantir que l'Etat et ses établissements publics pourront continuer à exercer, dans les meilleures conditions de coût et de sécurité juridique, leurs missions particulières de service public relatives à l'activité aéroportuaire, il est prévu que continueront à relever du régime de domanialité publique les biens nécessaires à l'accomplissement de ces missions, dont la liste sera fixée par un décret en Conseil d'État.
Article 3
Cet article précise les conditions dans lesquelles, dans l'hypothèse où l'un des aérodromes exploités par Aéroports de Paris viendrait ultérieurement à être fermé, en tout ou partie, à la circulation aérienne, la société rétrocèdera à l'État l'essentiel de la plus-value foncière susceptible d'être dégagée sur les immeubles de cet aérodrome ou partie d'aérodrome qui lui auront été transférés en application de l'article 2.
Le I de cet article prévoit que l'Etat et la société Aéroports de Paris concluent une convention à cet effet. Dans la mesure où cette convention s'analyse comme une convention réglementée au sens de l'article L. 225-40 du code de commerce, puisqu'elle est conclue entre Aéroports de Paris et l'Etat lequel parce qu'il détiendra la majorité du capital de cette société sera représenté à son conseil d'administration, il est prévu que celle-ci soit, par dérogation à ces dispositions, soumise à l'approbation directe du conseil d'administration.
Le II précise que l'indemnité versée par Aéroports de Paris est déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.
Afin de garantir que la situation patrimoniale de l'État ne sera pas lésée, le III indique que les dispositions relatives aux modalités de privatisations définies par la loi n°86-793 du 2 juillet 1986 ne seront pas mises en oeuvre à l'égard d'Aéroports de Paris dans le cas où cette convention n'aurait pas été conclue.
Article 4
Cet article pose le principe de l'attribution à la société Aéroports de Paris de plein droit de l'ensemble des biens, sous réserve de l'article 2, droits, obligations, contrats et conventions de toute nature conclus par l'établissement public Aéroports de Paris ainsi que des autorisations administratives dont il bénéficie.
Il précise, afin de garantir la neutralité de cette transformation, tant à l'égard d'Aéroports de Paris que des tiers, que celle-ci n'est pas de nature, par elle-même, à affecter les contrats ou conventions en cours conclus par Aéroports de Paris, l'une de ses filiales ou les sociétés qui lui sont liées au sens des articles L. 233-1 à L. 233-4 du code du commerce. Il indique également que les conventions d'occupation temporaire du domaine public délivrées par l'établissement public restent soumises au régime qui leur était jusque là applicable. La transformation n'affecte pas davantage les actes administratifs pris par celui-ci à l'égard des tiers.
Article 5
Le I de cet article tire les conséquences de la transformation du statut d'Aéroports de Paris en société anonyme. Il prévoit que les statuts d'Aéroports de Paris sont fixés par décret en Conseil d'État, leurs modifications ultérieures pouvant intervenir selon le droit commun des sociétés, c'est-à-dire en assemblée générale extraordinaire.
Nonobstant les dispositions de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, il met en place un régime spécifique à Aéroports de Paris en prévoyant que la direction générale de la société est, sauf stipulation contraire des statuts, assurée par le président de son conseil d'administration.
Le II précise que le capital initial de la société sera détenu intégralement par l'Etat.
Dans le souci de permettre un alignement progressif d'Aéroports de Paris sur le régime général défini par la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, le III précise que le conseil d'administration sera, comme aujourd'hui en application de l'article R. 252-2 du code de l'aviation civile, composé de vingt-et-un membres jusqu'à la date d'expiration des mandats des administrateurs élus par les salariés, mandats dont la continuité est, de manière classique, posée. Jusqu'à cette date, pour l'application de l'article 5 de ladite loi, les représentants de chacune des catégories sont au nombre de sept.
Le IV de cet article reconnaît au conseil d'administration la possibilité de procéder à des nominations provisoires en cas de vacance d'un des postes d'administrateurs dans les conditions prévues à l'article L. 225-40 du code de commerce.
Il dispense par ailleurs Aéroports de Paris, pour les exercices 2005 et 2006, de la condition tenant à la présentation de deux bilans certifiés prévue par l'article L. 228-39 du code de commerce pour émettre des obligations.
Article 6
Cet article procède à l'insertion dans le code de l'aviation civile des nouvelles dispositions qui constitueront le cadre permanent d'intervention de la société.
L'article L. 251-1 dans sa nouvelle rédaction précise qu'Aéroports de Paris sera régie par le code de l'aviation civile, par la présente loi et par les dispositions non contraires applicables aux sociétés commerciales.
Cet article pose par ailleurs le principe de la détention par l'Etat de la majorité du capital d'Aéroports de Paris, compte tenu de l'importance des missions assurées par l'entreprise pour l'attractivité et l'aménagement du territoire et le développement du transport aérien.
Il confirme, dans la nouvelle rédaction de l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile, la compétence d'Aéroports de Paris pour assurer l'aménagement, l'exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le-Bourget, ainsi que les aérodromes civils situés dans la région Ile-de-France dont la liste est fixée par décret. Les droits exclusifs antérieurement conférés à Aéroports de Paris par l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile en la matière sont ainsi très exactement maintenus au bénéfice de la nouvelle société.
Cet article lève par ailleurs toute ambiguïté quant à la possibilité pour Aéroports de Paris d'exercer d'autres activités en prévoyant qu'elle peut, comme toute société anonyme de droit commun, exercer toute autre activité dans les conditions prévues par ses statuts. Les modifications statutaires relèveront à ce titre de la compétence de l'assemblée générale extraordinaire de la société et donc in fine du contrôle de l'Etat, celui-ci détenant la majorité du capital d'Aéroports de Paris.
Le cadre général des missions d'Aéroports de Paris sera désormais défini par un cahier des charges fixé par décret en Conseil d'Etat, qui précisera notamment les conditions d'accomplissement par Aéroports de Paris de ses missions de service public aéroportuaire, les conditions dans lesquelles il assure, sous le contrôle des titulaires du pouvoir de police, en l'occurrence les préfets, l'exécution de missions de police administrative sur les plates-formes exploitées, ainsi que les modalités de l'affectation des transporteurs aériens entre aérodromes et à l'intérieur de ceux-ci.
Enfin, et dans la mesure où le bon accomplissement des missions de service public par Aéroports de Paris ne peut être garanti sans que soient mis en place des dispositions de contrôle ainsi qu'un mécanisme de sanction en cas de manquement à ses obligations, cet article prévoit que le cahier des charges détermine les modalités du contrôle, par l'Etat, du respect des obligations qu'il édicte à l'égard d'Aéroports de Paris ainsi que les sanctions administratives susceptibles de lui être infligées en cas de manquement. Il reconnaît à l'autorité administrative le pouvoir de prononcer des sanctions pécuniaires.
Le déclassement et l'attribution en pleine propriété à la société Aéroports de Paris des biens prévus par l'article 2 de la présente loi ne sont envisageables qu'à la condition que soient mises en place les garanties nécessaires à assurer la continuité du service public aéroportuaire.
Dans la lignée de la solution qui fut adoptée pour France Télécom par la loi du 26 juillet 1996, cet article autorise l'État à s'opposer à la cession, l'apport ou à la constitution d'une sûreté sur un bien ou un terrain appartenant à Aéroports de Paris situé dans l'emprise aéroportuaire et nécessaire à l'accomplissement ou au développement par celui-ci de ses missions. Il permet alternativement à l'État de subordonner la réalisation de chacune de ces opérations, à des conditions de nature à garantir le bon accomplissement par Aéroports de Paris de ses missions de service public aéroportuaire.
Afin de garantir la pleine efficacité de ce dispositif, il est prévu que le cahier des charges d'Aéroports de Paris détermine les catégories de biens relevant du champ d'application de ces dispositions. La mise en situation de l'État de s'opposer, le respect de son opposition ou des conditions qu'il a prononcées sont prescrites à peine de nullité.
Enfin, dans la mesure où il peut être porté atteinte à la continuité du service, hors des hypothèses de cession, apport ou constitution de sûreté, par la mise en oeuvre d'une procédure de saisie ou encore par l'effet de baux commerciaux, il est prévu que les biens relevant desdites catégories ne pourront faire l'objet d'aucune saisie ou être soumis au régime des baux commerciaux.
TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX GRANDS AÉROPORTS RÉGIONAUX
Article 7
Cet article a pour objectif d'assurer la modernisation des conditions d'exploitation des aéroports régionaux d'intérêt national ou international.
Les aéroports qui appartiennent à l'Etat sont aujourd'hui exploités dans le cadre de contrats de concessions par les chambres de commerce territorialement compétentes. Malgré la révision du cahier des charges type intervenu en 1997, le système actuel soulève certaines difficultés, tant sur le plan économique que juridique.
Il est peu incitatif et motivant pour les gestionnaires, contraints de réinvestir la totalité des bénéfices dans le financement des investissements, et ne disposant souvent que d'une visibilité limitée compte tenu de la faible durée de leurs contrats de concession. Le système est par ailleurs porteur de risques financiers directs et indirects pour l'Etat, du fait notamment du statut d'établissement public des chambres de commerce et d'industrie.
Il interdit toute implication de l'initiative privée dans ce secteur d'activités, alors que cette tendance prévaut dans les autres pays européens.
L'objectif du Gouvernement est donc aujourd'hui d'engager une modernisation du mode de gestion de ces grands aéroports régionaux continuant à relever, en vertu de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux responsabilités et libertés locales, de la compétence de l'Etat. Cette modernisation vise à clarifier la situation actuelle, à faciliter le développement des grands aéroports au profit de l'économie régionale et nationale, à préserver les compétences des opérateurs historiques et à permettre un engagement progressif de l'initiative privée dans ce secteur d'activité, tout en limitant les risques financiers encourus par l'Etat.
La solution retenue permet d'associer l'ensemble des acteurs intéressés à l'exploitation de ces aéroports régionaux. Elle est basée sur un mécanisme volontairement consenti par les établissements publics exploitants. Le présent article permet à ceux-ci de céder l'exploitation de chacun des aérodromes concernés à une société majoritairement détenue par des personnes publiques. Ces personnes publiques pourront notamment inclure la chambre de commerce et d'industrie, dans la mesure où la réforme engagée doit tenir compte du rôle majeur joué jusqu'ici par celles-ci dans le développement aéroportuaire, ainsi que les collectivités territoriales intéressées, par dérogation aux articles L. 2253-1, L. 3231-6, L. 4211-1 et L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales. Ces articles subordonnent les prises de participations des collectivités territoriales dans le capital de sociétés commerciales autres que les sociétés d'économie mixte locale à une autorisation donnée par décret en Conseil d'Etat.
Le Gouvernement prévoit que chacune de ces sociétés soit spécialement créée à cet effet, avec des capitaux intégralement détenus par des personnes publiques. L'ouverture du capital sera envisagée dans un second temps.
L'allongement de la durée des contrats, qui sera au maximum de vingt ans, ainsi que la mise en conformité avec un nouveau cahier des charges type, sont la contrepartie de la renonciation à la garantie de passif et vise à permettre d'assurer leur équilibre économique et de permettre l'amortissement des investissements.
Dans un souci de continuité de la gestion sociale, cet article prévoit également, pour les personnels agents de droit public actuellement employés par les établissements publics, un mécanisme de mise à disposition au profit des sociétés nouvellement concessionnaires, avec, à l'issue d'un délai de dix ans, ou moins sur l'initiative de l'agent, un droit d'option en faveur de ces personnels, pour le maintien dans le cadre d'un contrat de travail dans la société nouvellement exploitante. Une solution de cette nature a d'ailleurs été adoptée pour les fonctionnaires de la Caisse des dépôts et consignations mis à la disposition de CDC Ixis par l'article 75 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.
TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ENSEMBLE DES AÉROPORTS
Article 8
Les services publics aéroportuaires donnent lieu à des redevances pour services rendus encadrées dans les conditions fixées par l'article L. 410-2 du code du commerce.
Cet article précise que le montant des redevances inclut expressément la rémunération des capitaux investis et peut tenir compte du financement d'investissements futurs, éléments qui jusque là étaient laissés à l'appréciation du juge.
Dans la lignée de la jurisprudence qui autorise que des considérations d'intérêt général soient intégrées parmi les éléments dont la couverture est demandée aux usagers, il prévoit par ailleurs que le montant de ces redevances puissent faire l'objet de modulations limitées tenant à un motif d'intérêt général tel que la protection de l'environnement, l'amélioration de l'utilisation des infrastructures ou encore la réduction de leur encombrement.
Dans le souci de préserver le fonctionnement actuel de l'économie aéroportuaire et de garantir les droits des usagers, il est précisé que le produit global de ces redevances n'excède pas le coût des services rendus sur l'aérodrome.
Enfin, la régulation des redevances doit tout à la fois être assouplie, rendue plus lisible et inciter à l'amélioration du fonctionnement et de l'efficacité du service public aéroportuaire. C'est ainsi que cet article pose le principe de contrats pluriannuels passés entre les exploitants des principaux aéroports et l'Etat.
Article 9
Cet article autorise l'exploitant d'un aérodrome établi sur le domaine public à percevoir des redevances domaniales auprès des tiers occupant ou utilisant ce domaine et, pour ce qui concerne les aérodromes de l'État, à en fixer le montant, par dérogation à l'article L. 30 du code du domaine de l'Etat.
Article 10
Les exploitants d'aérodrome restent aujourd'hui souvent démunis en cas de créances difficiles à recouvrer. Si le code de l'aviation civile prévoit une possibilité de mise en oeuvre difficile de rétention administrative d'aéronefs, il limite la possibilité de saisie des aéronefs affectés à des transports publics ou à un service d'État à certains types de créances, au rang desquelles n'entrent pas celles portant sur des redevances.
L'objet de cet article est de sécuriser les ressources des exploitants d'aérodrome en ouvrant la possibilité à ces derniers, de requérir de la justice la saisie conservatoire d'un aéronef en cas de non-paiement ou de paiement insuffisant de redevances aéroportuaires.
Il est en outre prévu dans ce même article, la possibilité de saisies conservatoires d'aéronefs en cas de créances portant sur des redevances de navigation aérienne. En effet, depuis quelques années certains transporteurs enfreignent la discipline de paiement de ces charges et s'octroient un avantage concurrentiel au détriment des autres transporteurs et dégradent le taux de recouvrement de ces créances. A l'instar des exploitants d'aérodrome, l'Etat ne dispose pas aujourd'hui de moyens efficaces et suffisamment incitatifs pour contraindre les débiteurs au paiement, particulièrement quand il s'agit d'aéronefs étrangers. Cet article prévoit donc par ailleurs la possibilité de saisies conservatoires d'aéronefs en cas de créances portant sur des redevances de navigation aérienne. Plusieurs pays européens disposent à cet égard de moyens persuasifs : la Grande-Bretagne pratique la rétention d'aéronef depuis de nombreuses années et l'Allemagne celui du refus de service.
La rédaction de cet article est inspirée de celle adoptée, pour la taxe sur les nuisances sonores aériennes, à l'article 19 de la loi de finances rectificative pour 2003.
Article 11
Cet article a pour objet de fixer les conditions dans lesquelles sont effectuées les missions de contrôle et de surveillance des entreprises et des organismes installés sur les aérodromes. Le régime de domanialité privée désormais applicable aux plates-formes exploitées par Aéroports de Paris rend en effet nécessaire l'introduction d'une disposition législative pour permettre l'accès des agents de l'Etat et des personnes habilitées aux locaux et terrains à usage professionnel, à l'effet de vérifier le respect des mesures de sécurité et de sûreté.
Article 12
Cet article introduit une base législative au cadre juridique de l'assistance en escale. Celui-ci, mis en place en 1998 afin de transposer une directive communautaire, est aujourd'hui de niveau réglementaire dans le code l'aviation civile. Dès lors que la compétence du pouvoir réglementaire résulte, comme le Conseil d'Etat l'a d'ailleurs souligné, du régime de domanialité publique, une disposition législative est désormais nécessaire pour définir le cadre juridique de l'assistance en escale sur les plates-formes exploitées par la société Aéroports de Paris s'agissant d'un domaine qui touche la liberté du commerce et de l'industrie et le droit de propriété.
TITRE IV - DISPOSITIONS FINALES
Article 13
Cet article abroge des dispositions du code de l'aviation civile relatives à Aéroports de Paris devenues obsolètes ou inutiles.
Article 14
Cet article a pour objet de valider les actes réglementaires, décisions, accords, contrats et marchés passés par l'établissement public avant le 1 er janvier 2003 pris par une autorité qui n'aurait pas bénéficié d'une délégation régulièrement donnée et consentie. Il s'agit ici de garantir la sécurité juridique des actes de toutes nature prises au sein d'Aéroports de Paris, dans la mesure où jusqu'à une date relativement récente, aucune disposition réglementaire n'organisait de régime opérationnel de délégation de pouvoir et de signature au sein de cet établissement.
Article 15
Cet article prévoit que l'ensemble des opérations réalisées en application du titre I er de la présente loi est effectué, sous réserve des articles 2 et 3, à titre gratuit et est exonéré du paiement de tous impôts ou droits.
Article 16
Cet article prévoit que les dispositions de la loi concernant Aéroports de Paris entreront en vigueur le 1 er janvier 2005.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer,
Vu l'article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi relatif aux aéroports, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.
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TITRE I ER
DISPOSITIONS RELATIVES À LA SOCIÉTE AÉROPORTS DE PARIS
Article 1 er
L'établissement public Aéroports de Paris est transformé en société anonyme. Cette transformation n'emporte ni création d'une personne morale nouvelle ni conséquence sur le régime juridique auquel sont soumis les personnels.
Article 2
A l'exception de ceux qui sont nécessaires à l'exercice par l'Etat ou ses établissements publics de leurs missions de service public concourant à l'activité aéroportuaire et dont la liste est déterminée par décret en Conseil d'Etat, les biens du domaine public de l'établissement public Aéroports de Paris et ceux du domaine public de l'Etat qui lui ont été remis en dotation ou qu'il est autorisé à occuper sont déclassés à la date de sa transformation en société. Ils sont attribués à cette même date en pleine propriété à la société Aéroports de Paris. Une convention passée avec l'Etat détermine les sommes restant dues à Aéroports de Paris en conséquence des investissements engagés par l'établissement public sur les biens repris par l'Etat et fixe les modalités de leur remboursement.
Article 3
I. - La société Aéroports de Paris et l'Etat concluent une convention à l'effet de prévoir les conditions dans lesquelles, en cas de fermeture à la circulation aérienne de tout ou partie d'un aérodrome, Aéroports de Paris indemnise l'Etat en contrepartie de la valeur supplémentaire acquise par les immeubles qui lui ont été attribués en application des dispositions de l'article 2 de la présente loi.
La convention, conclue pour une durée de soixante-dix ans au moins, détermine les modalités de calcul et de versement de cette indemnité, qui ne peut être inférieure à 70 % de la différence existant entre la valeur de ces immeubles à la date de leur attribution à Aéroports de Paris, majorée des coûts liés à leur remise en état et à la fermeture des installations aéroportuaires, et leur valeur vénale, établie à la date de la fermeture à la circulation aérienne de l'aérodrome occupant les terrains.
Les dispositions de l'article L. 225-40 du code de commerce ne sont pas applicables à la convention qui est soumise à la seule approbation du conseil d'administration d'Aéroports de Paris.
II. - L'indemnité versée par Aéroports de Paris est déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés.
III - Les dispositions du II de l'article 7 de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social ne peuvent être mises en oeuvre, le cas échéant, à l'égard de la société Aéroports de Paris, si la convention prévue au I du présent article n'a pas été conclue.
Article 4
Sous réserve des dispositions de l'article 2 de la présente loi, l'ensemble des biens, droits, obligations, contrats, conventions et autorisations de toute nature de l'établissement public Aéroports de Paris, en France et hors de France, sont attribués de plein droit et sans formalité à la société Aéroports de Paris sans qu'il en résulte de modification des contrats et des conventions en cours conclus par Aéroports de Paris, l'une de ses filiales ou les sociétés qui lui sont liées au sens des articles L. 233-1 à L. 233-4 du code de commerce, ni leur résiliation, ni, le cas échéant, le remboursement anticipé des dettes qui en sont l'objet. En particulier, les conventions temporaires d'occupation du domaine public restent soumises jusqu'à leur terme au régime précédemment applicable. La transformation en société anonyme n'affecte pas davantage les actes administratifs pris par Aéroports de Paris à l'égard des tiers.
Article 5
I. - Les statuts de la société Aéroports de Paris sont fixés par décret en Conseil d'Etat. Ils sont modifiés selon les règles applicables aux sociétés anonymes. Sauf stipulation contraire des statuts, la direction générale de la société est assurée par le président de son conseil d'administration.
II. - Le capital initial de la société est détenu intégralement par l'Etat. Les comptes du dernier exercice de l'établissement public Aéroports de Paris avant sa transformation résultant de l'article 1 er de la présente loi sont approuvés dans les conditions de droit commun par l'assemblée générale de la société Aéroports de Paris.
III. - Nonobstant la transformation d'Aéroports de Paris en société anonyme, les administrateurs élus en application du 3° de l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public restent en fonctions jusqu'au terme normal de leur mandat et dans les conditions prévues par ladite loi. Jusqu'à cette date, l'effectif du conseil d'administration de la société Aéroports de Paris reste fixé à vingt et un membres et le nombre des représentants de chacune des catégories définies aux 1°, 2° et 3° de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1983 précitée reste fixé à sept.
IV. - Les dispositions de l'article L. 225-24 du code de commerce s'appliquent en cas de vacance de postes d'administrateurs désignés par l'assemblée générale.
La transformation d'Aéroports de Paris en société n'affecte pas le mandat de ses commissaires aux comptes en cours à la date de ladite transformation.
Le premier alinéa de l'article L. 228-39 du code de commerce ne s'applique pas à la société Aéroports de Paris durant les exercices 2005 et 2006.
Article 6
Les articles L. 251-1 à L. 251-3 du code de l'aviation civile sont remplacés par les dispositions suivantes :
« Art. L. 251-1 .- La société Aéroports de Paris est régie par le présent code, par les dispositions du titre I er de la loi n° ... du ... relative aux aéroports et par les dispositions législatives non contraires applicables aux sociétés commerciales.
« La majorité de son capital est détenue par l'Etat ».
« Art. L. 251-2 . - La société Aéroports de Paris est chargée d'aménager, d'exploiter et de développer les aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le Bourget, ainsi que les aérodromes civils situés dans la région Ile-de-France dont la liste est fixée par décret. Elle peut exercer toute autre activité, aéroportuaire ou non, dans les conditions prévues par ses statuts.
« Un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'Etat fixe, notamment, les conditions dans lesquelles la société Aéroports de Paris assure les services publics liés à l'exploitation des aérodromes mentionnés ci-dessus, assure, sous l'autorité des titulaires du pouvoir de police, l'exécution de missions de police administrative, en particulier celles prévues par l'article L. 213-3 du présent code, et décide la répartition des transporteurs aériens entre les différents aérodromes qu'elle exploite et entre les aérogares d'un même aérodrome.
« Il fixe, le cas échéant, les modalités selon lesquelles la société apporte son concours à l'exercice des services de navigation aérienne assurés par l'Etat.
« Il détermine les modalités du contrôle par l'Etat du respect des obligations incombant à la société au titre de ses missions de service public et les conditions de l'accès des agents de l'Etat aux données comptables et financières de celle-ci.
« Il fixe les conditions dans lesquelles l'Etat, ses établissements publics ainsi que les personnes agissant pour leur compte bénéficient d'un accès à l'ensemble du domaine aéroportuaire, pour l'exercice de leurs missions comme pour l'exercice de leur pouvoir de contrôle sur Aéroports de Paris.
« Il fixe les conditions dans lesquelles l'Etat exerce son contrôle sur les contrats par lesquels Aéroports de Paris confie à des tiers l'exécution de certaines des missions mentionnées au deuxième alinéa du présent article.
« Il détermine les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à Aéroports de Paris en cas de manquement aux obligations qu'il édicte.
L'autorité administrative peut, en particulier, prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 0,1 % du chiffre d'affaires hors taxe du dernier exercice clos d'Aéroports de Paris, porté à 0,2 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. »
« Art. L. 251-3 . - Lorsqu'un ouvrage ou terrain appartenant à Aéroports de Paris et situé dans le domaine aéroportuaire est nécessaire à la bonne exécution par la société de ses missions de service public ou au développement de celles-ci, l'Etat s'oppose à sa cession, à son apport, sous quelque forme que ce soit, à la création d'une sûreté sur cet ouvrage ou terrain, ou subordonne la cession, la réalisation de l'apport ou la création de la sûreté à la condition qu'elle ne soit pas susceptible de porter préjudice à l'accomplissement desdites missions.
« Le cahier des charges d'Aéroports de Paris fixe les modalités d'application du premier alinéa, notamment les catégories de biens en cause.
« Est nul de plein droit tout acte de cession, apport ou création de sûreté réalisé sans que l'Etat ait été mis à même de s'y opposer, en violation de son opposition ou en méconnaissance des conditions fixées à la réalisation de l'opération.
« En outre, les biens mentionnés au deuxième alinéa ne peuvent faire l'objet d'aucune saisie et le régime des baux commerciaux ne leur est pas applicable. »
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX GRANDS AEROPORTS REGIONAUX
Article 7
I. - Les dispositions du présent article sont applicables aux aérodromes civils de l'Etat d'intérêt national ou international, dont la gestion est concédée à une chambre de commerce et d'industrie et qui sont énumérés par un décret en Conseil d'Etat.
II. - L'autorité administrative peut autoriser la cession de la concession aéroportuaire dont est titulaire une chambre de commerce et d'industrie à une société dont le capital initial est détenu majoritairement par des personnes publiques, notamment, la chambre de commerce et d'industrie titulaire de la concession cédée et, par dérogation aux articles L. 2253-1, L. 3231-6 , L. 4211-1 et L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales, les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements. Un avenant au contrat de concession fixe, le cas échéant, la nouvelle durée de la concession sans que la prolongation puisse excéder vingt ans, et met le contrat en conformité avec les dispositions d'un cahier des charges type approuvé par le décret prévu au I du présent article.
L'article 38 et les deuxième à quatrième alinéas de l'article 40 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ne sont pas applicables aux opérations réalisées selon les dispositions du présent II.
III. - Les agents publics affectés à la concession transférée sont mis à la disposition de la société pour une durée de dix ans. Une convention conclue entre l'ancien et le nouvel exploitant détermine les conditions de cette mise à disposition et notamment celles de la prise en charge par ce dernier des coûts salariaux correspondants.
Pendant la durée de cette mise à disposition, chaque agent peut à tout moment demander que lui soit proposé par le nouvel exploitant un contrat de travail. La conclusion de ce contrat emporte alors radiation des cadres. A l'expiration de ce délai de dix ans, le nouvel exploitant propose à chacun des agents publics un contrat de travail, dont la conclusion emporte radiation des cadres.
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ENSEMBLE DES AÉROPORTS
Article 8
Il est ajouté, après l'article L. 224-1 du code de l'aviation civile, un article L. 224-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 224-2 . - I. - Les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce.
« Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis, ainsi que, le cas échéant, de dépenses, y compris futures, liées à la construction d'infrastructures ou d'installations nouvelles avant leur mise en service.
« Il peut faire l'objet, pour des motifs d'intérêt général, de modulations limitées tendant notamment à réduire ou compenser les atteintes à l'environnement, améliorer l'utilisation des infrastructures ou diminuer leur encombrement.
« Le produit global des redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l'aéroport.
« II. - Pour la société Aéroports de Paris et pour les exploitants des aérodromes civils appartenant à l'Etat, les conditions de l'évolution des tarifs des redevances aéroportuaires sont déterminées par des contrats pluriannuels d'une durée maximale de cinq ans, conclus avec l'Etat, qui fixent pour la période considérée une évolution maximale en tenant compte notamment des prévisions de coûts, de recettes, d'investissements ainsi que d'objectifs de qualité des services publics rendus par l'exploitant d'aérodrome. Ces contrats s'incorporent, le cas échéant, aux contrats de concession d'aérodrome conclus par l'Etat.
« Faute pour un tel contrat d'être conclu, les tarifs des redevances aéroportuaires sont déterminés sur une base annuelle dans des conditions fixées par décret.
« III. - Un décret en Conseil d'Etat arrête les modalités d'application du présent article, notamment les catégories d'aérodromes qui en relèvent, les règles relatives au champ, à l'assiette et aux modulations des redevances, les principes et les modalités de fixation de leurs tarifs, ainsi que les sanctions administratives susceptibles d'être infligées à l'exploitant en cas de manquement à ses obligations en la matière.
L'autorité administrative peut, en particulier, prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 1 % du chiffre d'affaires hors taxe du dernier exercice clos de l'exploitant. »
Article 9
Il est ajouté, après l'article L. 224-2 du code de l'aviation civile, un article L. 224-3 ainsi rédigé :
« Article L. 224-3 . - Sous réserve, pour ceux des aérodromes n'appartenant pas à l'Etat, de l'accord du signataire de la convention prévue à l'article L. 221-1 du code de l'aviation civile, l'exploitant d'un aérodrome établi sur le domaine public peut percevoir des redevances domaniales auprès des tiers autorisés à occuper ou utiliser le domaine considéré au-delà des limites des services publics aéroportuaires mentionnés à l'article L. 224-2 et du droit d'usage qui appartient à tous. Ces redevances peuvent tenir compte des avantages de toute nature procurés à l'occupant ou au bénéficiaire du domaine. Les taux de ces redevances peuvent être fixés par l'exploitant d'aérodrome, sous réserve, pour les aérodromes n'appartenant pas à l'Etat, de l'accord du signataire de la convention susmentionnée. »
Article 10
Il est ajouté au code de l'aviation civile, après l'article L. 123-3, un article L. 123-4 ainsi rédigé :
« Art. L. 123-4 . - En cas de non-paiement ou de paiement insuffisant des redevances aéroportuaires, de la redevance de route ou de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne, l'exploitant d'aérodrome ou l'autorité administrative de l'Etat compétente peuvent, après avoir mis le redevable en demeure de régulariser sa situation, requérir la saisie conservatoire d'un aéronef exploité par le redevable ou lui appartenant auprès du juge du lieu d'exécution de la mesure.
« L'ordonnance du juge de l'exécution est transmise aux autorités responsables de la circulation aérienne de l'aérodrome aux fins d'immobilisation de l'aéronef. L'ordonnance est notifiée au redevable et au propriétaire de l'aéronef lorsque le redevable est l'exploitant.
« Les frais entraînés par la saisie conservatoire sont à la charge du redevable.
« Le paiement des sommes dues entraîne la mainlevée de la saisie conservatoire. »
Article 11
Il est ajouté au code de l'aviation civile, après l'article L. 213-2, un article L. 213-2-1 rédigé comme suit :
« Art. L. 213-2-1 . - Les agents civils et militaires de l'Etat, ainsi que les personnels des entreprises agissant pour le compte et sous le contrôle de l'administration et habilités à cet effet par l'autorité administrative, vérifient que les entreprises ou organismes installés sur les aérodromes respectent les mesures de prévention en matière de sécurité du transport aérien et de sûreté. A cet effet, ils ont accès à tout moment aux locaux et terrains à usage professionnel. »
Article 12
Il est ajouté au titre I er du livre II du code de l'aviation civile un chapitre VI ainsi rédigé :
« CHAPITRE VI
« SERVICES D'ASSISTANCE EN ESCALE
« Art. L. 216-1 . - Sur les aérodromes dont le trafic excède un seuil fixé par décret en Conseil d'Etat, les activités d'assistance en escale sont exercées par les transporteurs aériens, les exploitants d'aérodromes et les entreprises agréés à cet effet. Le même décret précise les conditions qui leur sont imposées, ainsi que les conditions dans lesquelles l'administration peut limiter leur nombre. »
TITRE IV
DISPOSITIONS FINALES
Article 13
Les articles L. 251-4, L. 251-5, L. 251-6 et L. 252-1, le deuxième alinéa de l'article L. 282-6 et le deuxième alinéa de l'article L. 282-7 du code de l'aviation civile sont abrogés.
Article 14
Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, sont validés les actes réglementaires, décisions, accords, contrats et marchés passés par l'établissement public Aéroports de Paris avant le 1 er janvier 2003, en tant qu'ils seraient contestés par le moyen qu'ils auraient été pris ou conclus sans que leur signataire ait bénéficié d'une délégation régulièrement donnée et publiée.
Article 15
L'ensemble des opérations résultant de l'application du titre I er de la présente loi est, sous réserve des dispositions de son article 2 et de son article 3, réalisé à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucun impôt, rémunération, salaire ou honoraire au profit de l'Etat, de ses agents ou de toute autre personne publique.
Article 16
Les dispositions du titre I er et des articles 13 et 15 de la présente loi entrent en vigueur le 1 er janvier 2005, ainsi que celles du titre III en tant qu'elles visent la société Aéroports de Paris.
Fait à Paris, le 29 septembre 2004
Signé : JEAN-PIERRE RAFFARIN
Par le Premier ministre :
Le ministre de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer,
Signé : GILLES DE ROBIEN