EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi vise à ratifier diverses ordonnances prises sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Cet article 11 vise, notamment, à prévenir et limiter les cessations d'activité des opérateurs économiques ainsi que leurs incidences sur l'emploi, et à aménager divers délais et procédures légaux, contractuels ou juridictionnels qui, du fait des mesures prises, ne pouvaient plus être respectés.
Ce projet s'inscrit dans la suite d'un précédent projet de loi destiné à ratifier les ordonnances n° 2020-303, n° 2020-304, n° 2020-305 et n° 2020-306 du 25 mars 2020, n° 2020-341 du 27 mars 2020, n° 2020-405 du 8 avril 2020 et n° 2020-427 du 15 avril 2020, toutes prises sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 précitée.
Les ordonnances que le présent projet de loi a pour objet de ratifier, sont les suivantes :
- ordonnance n° 2020-557 du 13 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ;
- ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, à l'exception des dispositions du 2° de son article 1 er , dont la mise en oeuvre a été suspendue par le juge des référés du Conseil d'Etat (ordonnance du 8 juin 2020, n° 440717, n° 440812 et n° 440867), qui ne sera pas appliquée et qu'il n'y a donc pas lieu de ratifier ;
- ordonnance n° 2020-595 du 20 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété ;
- ordonnance n° 2020-596 du 20 mai 2020 portant adaptation des règles relatives aux difficultés des entreprises et des exploitations agricoles aux conséquences de l'épidémie de covid-19 ;
- ordonnance n° 2020-666 du 3 juin 2020 relative aux délais applicables en matière financière et agricole pendant l'état d'urgence sanitaire.
Pour ces deux dernières ordonnances, le projet de loi procède en outre à la rectification d'erreurs matérielles.
1. S'agissant de la procédure pénale, l'article 1 er du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2020-557 du 13 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale.
Prise en application de l'habilitation prévue par les b , c , d et e du 2° du I de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, cette ordonnance complète et précise l'ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale qui a édicté les mesures nécessaires à l'adaptation de la procédure pénale rendues indispensables pour faire face aux conséquences de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, afin de prendre en compte l'évolution de la situation intervenue depuis le 25 mars, et de permettre que les juridictions pénales retrouvent de façon progressive une activité normale après le 10 mai 2020, en appliquant à nouveau, aussi rapidement que possible, les règles de procédure de droit commun, sans attendre la fin de l'état d'urgence sanitaire, qui était initialement fixée au 23 mai 2020, mais qui devrait être prorogé par la loi.
Son article 1 er modifie ainsi sur plusieurs points les dispositions de l'ordonnance du 25 mars 2020. Le 1° de l'article 1 er complète l'article 2 de l'ordonnance prévoyant l'application de ses dispositions pendant toute la durée de l'état d'urgence sanitaire plus un mois, afin de permettre qu'il soit décidé par décret de mettre fin par anticipation à l'application de tout ou partie de ces dispositions sur tout ou partie du territoire. Il est toutefois précisé que, si l'évolution des mesures décidées dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire le justifie, un décret pourra prévoir à nouveau l'application de ces dispositions.
Le 2° de l'article 1 er complète l'article 4 de l'ordonnance du 25 mars 2020 prévoyant le doublement des délais de recours fixés par le code de procédure pénale en précisant que ce doublement concerne également les recours prévus par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
Le 3° de l'article 1 er traite de la mesure d'assignation à domicile de fin de peine prévue par l'article 28 de l'ordonnance du 25 mars 2020 et qui permet que les deux derniers mois d'une peine d'emprisonnement soient exécutés par le condamné à domicile, à condition de respecter l'obligation de confinement imposée par le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020. Il insère un article 28-1 qui précise que, si les dispositions de l'article 28 de l'ordonnance ne seront en principe plus applicables à compter du 10 mai 2020, il est cependant prévu qu'un décret pourra, si l'évolution de la crise sanitaire le justifie, décider que les dispositions de cet article seront à nouveau applicables, sur tout ou partie du territoire. Ce décret fixera alors les modalités de l'assignation à domicile, dont le non-respect pourra conduire au retrait de la mesure et à la réincarcération du condamné.
L'article 2 de l'ordonnance prévoit son application sur l'ensemble du territoire de la République.
2. S'agissant du fonctionnement des juridictions de l'ordre administratif, l'article 2 du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif.
L'ordonnance n° 2020-558 du 13 mai 2020 modifie les articles 2, 7, 15, 16 et 17 et insère un article 4-1 et un article 10-1 dans l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020.
Pour tenir compte de la prorogation de l'état d'urgence sanitaire par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 et de la mise en oeuvre des mesures de déconfinement, cette ordonnance détermine un terme fixe aux reports de délais et d'échéances prévus par l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020, initialement définis de manière glissante par référence à la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire.
Ainsi, le a du 5° de l'article 1 er cristallise le point de départ de certains délais de recours prévus par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ainsi que le point de départ du délai pour présenter une demande d'aide juridictionnelle au 24 mai 2020.
Le 6° de l'article 1 er fixe le report du terme des mesures d'instruction et des clôtures d'instruction, respectivement, aux 24 août et 23 juin 2020 - tout en conservant la faculté pour le juge de fixer un délai plus bref ou une date d'échéance plus rapprochée, après information des parties.
Le 7° de l'article 1 er fixe au 1 er juillet 2020 le report du point de départ des délais de jugement qui courent ou ont couru en tout ou partie du 12 mars au 23 mai 2020.
Parallèlement, l'ordonnance n° 2020-558 modifie et complète les dérogations aux règles de fonctionnement des juridictions administratives, afin de leur permettre de s'adapter à l'allègement progressif du confinement.
Le 2° de l'article 1 er insère un nouvel article 4-1 dans l'ordonnance n° 2020-305, qui permet de déroger temporairement aux règles de fonctionnement de la cour nationale du droit d'asile (CNDA), en élargissant la compétence du juge unique à l'ensemble des litiges, sauf difficulté sérieuse nécessitant un renvoi en formation collégiale. Ce dispositif a pour but de permettre à cette juridiction, dont les assesseurs, souvent âgés de plus de 65 ans, proviennent de tout le territoire, de reprendre son activité sans compromettre la santé des personnels et des requérants.
Le 3° de l'article 1 er complète le dispositif permettant de recourir aux moyens de télécommunication audiovisuelle et téléphonique pour la tenue des audiences, en autorisant les magistrats à siéger sans être présents dans la salle d'audience.
Le 4° de l'article 1 er crée un nouvel article 10-1 au sein de l'ordonnance n° 2020-305, aménageant les règles applicables à la tenue des audiences pour le contentieux dit « DALO injonction » (article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation). Cette disposition permet au président du tribunal administratif ou à un magistrat désigné de statuer par ordonnance, sans audience, lorsque le prononcé d'une injonction s'impose avec évidence.
Le 1° et le b du 5° de l'article 1 er de l'ordonnance n° 2020-558 corrige certaines scories de l'ordonnance n° 2020-305.
L'article 2 précise pour sa part les conditions d'entrée en vigueur des dispositions du 2° de l'article 1 er relatives à la CNDA, afin d'exclure l'élargissement de la compétence du juge unique aux litiges ayant déjà fait l'objet d'une audience collégiale.
L'article 3 précise enfin que l'ordonnance est applicable dans les îles de Wallis et Futuna.
3. S'agissant des règles applicables aux procédures devant les juridictions judiciaires non pénales, l'article 3 du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2020-595 du 20 mai 2020 modifiant l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété. Cette ordonnance comporte des dispositions d'ordre procédural, des dispositions en matière d'assistance éducative et des dispositions relatives aux syndics de copropriété.
3.1. Sur la partie procédurale, les articles 1 à 8 de cette ordonnance modifient les articles 2, 5, 6, 7, 8 et 10 de l'ordonnance n° 2020-304 et créent les articles 6-1, 11-1, 11-2, 11-3 et 11-4. L'objectif est de faciliter la reprise de l'activité juridictionnelle malgré les mesures d'urgence sanitaire prises pour ralentir la propagation du virus covid-19.
Les dispositions de cette ordonnance prévoient :
- la suspension des délais des procédures de saisies immobilières jusqu'à la date du 23 juin 2020 ;
- la possibilité d'imposer un juge rapporteur en procédure écrite ordinaire devant le tribunal judiciaire ;
- la définition par les chefs de juridiction des conditions d'accès à la juridiction, aux salles d'audience et aux services qui accueillent du public, de manière à assurer le respect des règles sanitaires en vigueur ;
- la possibilité pour la juridiction de mener des auditions ou de communiquer avec un technicien en utilisant un moyen de télécommunication audiovisuelle ou, en cas d'impossibilité technique ou matérielle, tout moyen de communication électronique y compris téléphonique ;
- en matière de soins psychiatriques sans consentement, dans le cadre de la procédure sans audience, la possibilité pour la personne hospitalisée de demander à tout moment à être entendue par le juge des libertés et de la détention ;
- le remplacement des convocations et des notifications effectuées par le greffe par lettre recommandée avec demande d'avis de réception par une lettre simple ;
- le renvoi de l'affaire devant le bureau de jugement du conseil des prud'hommes lorsque le bureau de conciliation et d'orientation n'a pas statué dans un délai de trois mois à compter de la saisine de la juridiction, sauf opposition expresse du demandeur ;
- la possibilité, en cas de partage des voix devant le conseil des prud'hommes, de renvoyer l'affaire devant un juge du tribunal judiciaire du même ressort qui statue après avoir recueilli l'avis des conseillers présents lors de l'audience de départage ;
- la remise des actes de procédure au service d'accueil unique du justiciable par tout moyen, y compris par courrier électronique, à charge pour la partie de régulariser l'envoi dématérialisé par le dépôt de l'original au plus tard à l'audience.
3.2. Sur la partie relative à l'assistance éducative et l'aide à la gestion du budget familial, les articles 9 à 12 et 15 de cette ordonnance modifient les articles 13, 14, 19 et 21 de l'ordonnance n° 2020-304 et le 3° de l'article 5 de l'ordonnance n° 2020-306. Ces dispositions dérogatoires sont assouplies pour tenir compte de l'impossibilité de tenir toutes les audiences en assistance éducative tout en limitant les effets les plus attentatoires aux droits des parties.
L'article 9 de l'ordonnance n° 2020-595 modifie le troisième alinéa de l'article 13 de l'ordonnance n° 2020-304 relatif aux prorogations de plein droit des mesures arrivées à échéance pendant la période d'état d'urgence sanitaire (et l'article 15 de l'ordonnance n° 2020-595 supprime le 5° de l'article 3 de l'ordonnance n° 2020-306 relatif aux mesures d'aides à la gestion du budget familial) :
- les mesures de placement arrivées à échéance à compter du 1 er juin 2020 ne pourront plus être prorogées de plein droit ;
- les mesures d'assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) et les mesures judiciaires d'aide à la gestion du budget familial (MJAGBF) arrivées à échéance à compter du 1 er juin seront prorogées jusqu'à l'expiration d'un délai d'un mois après la cessation de la période protégée ;
- l'ensemble des mesures éducatives (placements, AEMO et MJAGBF) arrivées à échéance avant 1 er juin 2020 sont prorogées jusqu'au 1 er août 2020.
L'article 10 de l'ordonnance n° 2020-595 modifie l'article 14 de l'ordonnance n° 2020-304 pour limiter aux seules mesures d'AEMO et de MJAGBF la possibilité donnée au juge des enfants de renouveler une mesure éducative sans audience avec l'accord de l'un des parents. Les mesures de placement ne peuvent donc plus être renouvelées dans ces conditions. Par ailleurs, le droit du mineur à être entendu est réaffirmé clairement en donnant obligation au service éducatif de transmettre l'avis de l'enfant qui en fait la demande.
L'article 11 de l'ordonnance n° 2020-595 supprime l'article 19 de l'ordonnance n° 2020-304 qui autorisait le juge des enfants à modifier ou suspendre sans audience les droits de visite et d'hébergement.
L'article 12 de l'ordonnance n° 2020-595 tire les conséquences de cette suppression en supprimant le second alinéa de l'article 21 de l'ordonnance n° 2020-304 qui allégeait les formalités de contreseing et de notification de la décision prise sans audience de modifier ou de suspendre le droit de visite et d'hébergement.
3.3. Sur la partie relative à la copropriété, l'article 13 de l'ordonnance n° 2020-595 modifie et complète le titre II de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 qui a pour objet de pallier l'impossibilité matérielle pour les assemblées générales des copropriétaires de se réunir pendant la période de pandémie du covid-19.
Tout d'abord, ce titre est complété par un article 22-2 qui permet au syndic, à compter du 1 er juin 2020 et jusqu'au 31 janvier 2021, de prévoir la tenue d'assemblées générales totalement dématérialisées, par visioconférence ou tout autre moyen de communication électronique. Lorsque la dématérialisation n'est pas possible, cette disposition permet, à titre subsidiaire, au syndic de prévoir que les décisions des copropriétaires seront prises au seul moyen d'un vote par correspondance.
Ensuite, pour permettre la mise en oeuvre de ce dispositif, sont insérés deux articles (22-3 et 22-5), qui permettent de déroger temporairement aux règles applicables en la matière afin de :
- convoquer l'assemblée générale sans qu'un lieu de réunion soit fixé, ni indiqué dans la convocation ;
- indiquer aux copropriétaires dans la convocation qu'ils ne pourront voter, selon les cas, que par participation à l'assemblée générale par visioconférence, sans préjudice du recours au vote par correspondance, ou en cas d'impossibilité, au seul moyen du vote par correspondance ;
- permettre au président de séance de certifier exacte la feuille de présence et de signer le procès-verbal des décisions de l'assemblée après la réunion, dans les huit jours de la tenue de celle-ci, et non plus « à la fin de la séance », puisqu'ils n'y participeront pas physiquement ;
- en cas de recours exclusif au vote par correspondance, empêchant l'élection du président de séance, habiliter le président du conseil syndical, ou à défaut de disponibilité de celui-ci l'un des membres de ce conseil, et à défaut de conseil syndical ou en l'absence de membres du conseil syndical disponibles, l'un des copropriétaires votant désigné par le syndic, à assumer les missions devant normalement incomber au président de séance ;
- et enfin, supprimer l'exigence d'une décision préalable de l'assemblée générale sur les moyens et supports techniques permettant la participation à distance des copropriétaires, par voie électronique, à compter du 1 er juin 2020 jusqu'à ce que l'assemblée générale se soit explicitement prononcée sur cette question et en tout état de cause au plus tard jusqu'au 31 janvier 2021.
Il est également créé un nouvel article 22-4, qui augmente temporairement le seuil maximal de voix cumulées du syndicat dont peut disposer un mandataire, de 10 à 15 %, afin de faciliter les délégations de vote.
Enfin, les délais applicables aux mesures dérogatoires prévues en matière de copropriété sont harmonisés.
4. S'agissant des entreprises en difficulté, l'article 4 du projet de loi comporte deux alinéas.
4.1. Le premier alinéa de cet article 4 vise à ratifier l'ordonnance n° 2020-596 du 20 mai 2020 portant adaptation des règles relatives aux difficultés des entreprises et des exploitations agricoles aux conséquences de l'épidémie de covid-19. Cette ordonnance apporte des précisions à l'ordonnance n°2020-341 du 27 mars 2020 en délimitant les durées prévues par cette dernière. Elle substitue aux délais dépendant de la durée de l'état d'urgence sanitaire des dates fixes correspondant à celles qui pouvaient être anticipées lors de la publication de celle-ci. Elle détermine en nombre de mois les prolongations de certaines durées initialement définies en référence à la durée de l'état d'urgence sanitaire. Tel est l'objet de son article 9.
L'ordonnance n°2020-596 du 20 mai 2020 renforce, par ailleurs, par son article 1 er , l'information du président du tribunal de commerce ou du tribunal judiciaire pour la détection des difficultés des entreprises en adaptant la chronologie de la procédure d'alerte qui relève des diligences des commissaires aux comptes et en permettant à ces derniers de transmettre les éléments utiles, dans ce cadre, sans devoir attendre que les étapes prévues par le livre II du code de commerce ou l'article L. 612-3 ne soient franchies.
L'article 2 permet de préserver la trésorerie de l'entreprise qui bénéficie d'une procédure de conciliation prévue par le livre VI du code de commerce, sans porter atteinte au principe de confidentialité. Il introduit une procédure à caractère conservatoire dont les effets sont limités à la mission du conciliateur et qui a pour objet de mettre en place des mesures proches de celles prévues en cas d'ouverture d'une procédure collective, mais décidées en prenant en considération la situation des créanciers individuellement. Il assouplit encore les conditions de saisine du juge aux fins d'obtention de délais de grâce.
Le recours à la procédure de sauvegarde accélérée ou à la procédure de sauvegarde financière accélérée est facilité par la suppression des conditions de seuils. L'article 3 permet également de tirer les conséquences de l'échec de cette procédure lorsque l'entreprise est en cessation des paiements.
L'article 4 a pour objet d'accélérer le déroulement des procédures pouvant aboutir à un plan, en permettant d'abréger le délai de consultation des créanciers, sous le contrôle du juge-commissaire, en simplifiant cette consultation, et en fixant un cadre plus clair aux engagements pris pour le règlement du passif.
L'article 5, dans la continuité de l'ordonnance n° 2020-341, adapte la durée du plan de sauvegarde ou de redressement et précise les pouvoirs du juge en cas de prolongation. Il permet alors, entre autres adaptations, d'écarter le principe des délais uniformes de paiement et d'accorder des délais de grâce à l'égard de certains créanciers, ce qui réduit le risque d'effets en cascade des difficultés de l'entreprise bénéficiant d'un plan. Il précise le cadre procédural de la modification substantielle du plan pour en assouplir les conditions de mise en oeuvre. Il institue, provisoirement, un privilège nouveau, dit privilège de sauvegarde ou de redressement, pour favoriser des apports en trésorerie à l'entreprise pendant la période d'observation, pour le financement de cette période ou pour un soutien plus durable, ainsi que dans le cadre du plan arrêté par le tribunal. Le rang de ce privilège est primé par le superprivilège des salariés et le privilège dit de conciliation, notamment ; il vient en concurrence avec certaines créances nées pendant la période d'observation ou après l'ouverture de la liquidation judiciaire, à l'exception des créances salariales dont le montant n'a pas été avancé par l'AGS. Dans l'hypothèse où une nouvelle procédure non liquidative serait ouverte, ces créanciers privilégiés ne pourraient pas se voir imposer des délais de paiement pour l'apurement du passif dans le cadre d'un plan.
Lorsque la situation du débiteur personne physique est irrémédiablement compromise, l'article 6 ouvre plus largement l'accès au rétablissement professionnel, qui permet un effacement des dettes et évite le dessaisissement, et élargit les conditions d'ouverture d'une procédure de liquidation judiciaire simplifiée, laquelle permet de mettre fin au dessaisissement par la clôture de la procédure dans un délai plus court imposé par l'article L. 644-5 du code de commerce.
L'article 7 ne remet pas en cause le principe des incompatibilités de l'article L. 642-3 du code de commerce concernant les opérations de réalisation des actifs du débiteur, mais ne réserve plus au ministère public la faculté de former une demande de dérogation à ces incompatibilités.
La radiation d'office des mentions relatives à une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire interviendra dans un délai réduit à un an si un plan a été arrêté et est toujours en cours à cette date ; tel est l'objet de l'article 8.
L'article 10, enfin, détaille les conditions d'application dans le temps des dispositions des articles 1 er à 8 de la présente ordonnance, qui est applicable dans les îles de Wallis et Futuna.
4.2. Le second alinéa de l'article 4 du présent projet de loi corrige des erreurs matérielles de l'ordonnance n° 2020-596 du 20 mai 2020.
5. S'agissant des délais dans certains secteurs de l'économie, l'article 5 du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2020-666 du 3 juin 2020 relative aux délais applicables en matière financière et agricole pendant l'état d'urgence sanitaire. Cette ordonnance apporte de nouveaux ajustements aux règles qui ont été fixées en matière de délais par l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.
L'ordonnance n° 2020-306 a arrêté, suspendu ou reporté de nombreux délais ayant couru entre le 12 mars et le 23 juin 2020, afin de tenir compte de l'impossibilité pour de nombreuses entreprises de respecter les délais auxquels elles étaient soumises. L'ordonnance n° 2020-666 du 3 juin 2020 précise certaines exclusions du champ d'application de cette ordonnance en matière financière et agricole.
Elle prévoit deux exceptions à l'exclusion générale relative aux délais de déclaration et de notification permettant le contrôle de l'Autorité des marchés financiers. Elle rend ainsi applicable la prorogation des délais à certaines obligations financières, pour tenir compte des contraintes des entreprises.
Par ailleurs elle introduit une nouvelle exception à l'application de l'ordonnance n° 2020-306 : elle exclut les contrats portant sur certaines marchandises d'origine agricole, afin de répondre à une demande du secteur du grain et préserver le fonctionnement de ce marché, très sensible au respect des délais.
Cette ordonnance précise enfin l'interprétation de l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-306 qui prévoit la prorogation de certains délais, lorsque cette prorogation concerne un délai d'opposition ou de contestation. L'objectif est d'apporter de la sécurité juridique aux acteurs concernés, en clarifiant la portée du report de ces délais, notamment pour les opérations de réduction de capital et de transmission universelle de patrimoine.
L'article 5 du présent projet d'ordonnance corrige par ailleurs une erreur typographique au II de l'article 3 de l'ordonnance n° 2020-666 du 3 juin 2020.
6. L'article 11 de la loi du 23 mars 2020 prescrit qu'un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.