La pérennité et l'adaptation du système de distribution de la presse vendue au numéro constituent un enjeu démocratique majeur, qui engage la libre circulation des idées et l'expression de la pluralité des opinions. Or ce secteur a été totalement bouleversé par les évolutions numériques ainsi que par l'évolution des pratiques des lecteurs.

1. La loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, dite « loi Bichet », qui a permis d'organiser, dans le contexte de l'après-guerre, la pluralité de l'information et l'égalité entre les éditeurs, indépendamment de leur taille ou des opinions qu'ils véhiculent, n'apparaît plus aujourd'hui pleinement adaptée aux enjeux du secteur. Les crises répétées de la messagerie Presstalis, premier opérateur de la distribution, et le risque systémique que sa potentielle défaillance ferait peser sur l'ensemble de la filière, ont en effet mis en lumière les limites du cadre législatif actuel et de la régulation qu'il organise.

Initialement créés pour garantir l'équité de distribution entre tous les éditeurs, la détention majoritaire obligatoire du capital des messageries, et dans une moindre mesure le statut coopératif sans régulation adaptée à ses spécificités, peuvent dans certains cas engendrer des situations de conflits d'intérêts. A la fois clients et actionnaires, les éditeurs ne peuvent toujours piloter de façon optimale le fonctionnement d'un outil de distribution lourd et difficile à réformer dans un contexte d'attrition accélérée du marché.

Par ailleurs, alors qu'ils assurent le rôle essentiel d'interface commerciale avec le client lecteur, les marchands de journaux n'ont aujourd'hui aucun contrôle sur le type de publications qu'ils reçoivent ni sur les quantités d'exemplaires livrées. Cette situation rend les flux distribués difficiles à piloter et aboutit à des excès qui mettent en danger l'ensemble du système.

Enfin, dans un contexte de baisse continue des volumes distribués, incitant à une nécessaire évolution de l'outil industriel et du cadre juridique du secteur, les organes de régulation de la filière disposent de prérogatives et de moyens limités, ce qui ne permet pas un encadrement optimal de la distribution de la presse. Sans que la mobilisation des acteurs concernés soit en cause, l'autorégulation sectorielle via le Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) a démontré ses limites, tandis que l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ne dispose pas des moyens nécessaires au regard du rôle qu'elle se doit d'assurer.

Etant donné leurs effets hautement positifs sur le paysage de la presse française, les grands principes issus de la « loi Bichet » doivent néanmoins être réaffirmés et confortés : liberté de diffusion, neutralité de la distribution et solidarité coopérative.

2. La situation de l'acteur dominant du secteur, la messagerie Presstalis, a en revanche mis en évidence l'urgence d'une réforme du cadre de régulation.

Dans un contexte de forte tension sur la distribution de la presse vendue au numéro, qui affecte particulièrement la chaîne de distribution des quotidiens (messagerie/niveau 1, dépositaires régionaux/niveau 2 et marchands de journaux/niveau 3), Presstalis a sollicité à la fin de l'année 2017 l'ouverture d'une procédure de conciliation ^{1

(
*
)} . Cette procédure, conduite sous l'égide d'une conciliatrice désignée par le président du Tribunal de commerce, a permis d'aboutir à la signature d'un protocole de conciliation entre Presstalis, ses coopératives (magazines et quotidiens) et l'Etat, qui a été homologué par le Tribunal de commerce de Paris le 14 mars 2018.Le Protocole s'appuie sur un plan de redressement du groupe Presstalis, qui a été proposé par ses dirigeants et validé par son conseil d'administration. Ce plan, qui doit assurer un redressement pérenne de la viabilité du groupe, prévoit notamment une diminution des coûts de fonctionnement de la messagerie et une restructuration de son activité, en particulier une réorganisation des dépositaires régionaux (niveau 2) qu'elle gère, incluant notamment des cessions.

Presstalis étant le seul acteur aujourd'hui en mesure d'assurer la continuité de la distribution des quotidiens nationaux d'information politique et générale (IPG) sur l'ensemble du territoire, l'Etat participe à ce protocole afin de soutenir l'entreprise dans son plan de transformation. Plus largement, ce sont aussi les conséquences systémiques qu'aurait emportées une défaillance de la messagerie (s'agissant en particulier de la messagerie concurrente, des petits éditeurs et des diffuseurs de presse) qui ont justifié l'intervention de l'Etat dans une activité dont la responsabilité relève au premier chef des éditeurs.

Dans ce contexte, le ministre de l'Économie et des Finances et la ministre de la Culture ont confié à M. Marc SCHWARTZ, conseiller maître à la Cour des comptes, la mission de suivre la situation de la messagerie Presstalis dans le cadre de la négociation du protocole de conciliation et de proposer, en procédant à une large concertation du secteur, une évolution de la « loi Bichet » et du cadre de régulation qu'elle définit. Le rapport issu de ces réflexions et remis aux ministres a été rendu public le 24 juillet 2018 ^{2

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)} .Le rapport a été présenté aux professionnels par son auteur, à l'occasion de réunions organisées les 26 et 27 juillet, associant les différents acteurs concernés. Le ministère de l'Économie et des Finances et le ministère de la Culture ont ouvert jusqu'au 15 septembre 2018 une phase de concertation sur le fondement des propositions du rapport, afin de permettre aux différentes parties prenantes de faire valoir leurs points de vue. Le ministre de la Culture a ensuite reçu personnellement tous les acteurs en janvier et février 2019.

3. Par le présent projet de loi, qui se fonde, en partie, sur les préconisations du rapport précité, le Gouvernement entend réformer le cadre législatif de la distribution de la presse vendue au numéro, afin d'assurer sa pérennité dans un contexte d'évolution significative du marché, dans le but de préserver la garantie créée il y a plus de 70 ans d'une diffusion libre et impartiale de la presse écrite sur l'ensemble du territoire national.

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION

Article

Objet de l'article

Textes d'application

Administration compétente

1 ^er

Modification de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques

Décret pris pour l'application des articles 11 et 13, des I et II de l'article 14, du VI de l'article 25 et de l'article 26 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 ;

Décret en Conseil d'Etat pris pour l'application de l'article 4 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 ;

Ministère de la culture

Modification de l'article 22-I de la loi n° 91-1 du 3 janvier 1991 tendant au développement de l'emploi par la formation dans les entreprises, l'aide à l'insertion sociale et professionnelle et l'aménagement du temps de travail, pour l'application du troisième plan pour l'emploi, relatif à la définition des vendeurs-colporteurs de presse (VCP)

Décret pris pour l'application du 1° du I de l'article 22 de la loi n° 91-1 du 3 janvier 1991précisant les catégories de publications quotidiennes et hebdomadaires pouvant être portées à titre principal par les VCP

Ministère de la culture

CHAPITRE I - RÉFORME DE LA DISTRIBUTION DE LA PRESSE

Article 1 ^er : Modification de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GÉNÉRAL

1.1.1. La distribution de la presse s'inscrit dans un cadre juridique et une organisation de marché hérités de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, dite « loi Bichet ».

Il existe trois canaux de diffusion de la presse imprimée payante : la vente au numéro hors abonnement, assurée par les diffuseurs de presse, plus communément appelés « marchands de journaux », dont il est ici question et les deux canaux d'acheminement de la presse à ses abonnés, qui ne sont pas régis par les dispositions de la « loi Bichet » : le transport postal assuré par La Poste dans le cadre d'une mission de service public et le portage assuré par les entreprises de portage.

Le législateur a eu pour souci constant d'assurer le pluralisme et la diversité de l'offre de presse. Pour ce faire, la « loi Bichet » a prévu que la distribution groupée de titres de presse ne pouvait être réalisée que par des sociétés à statut coopératif - appelées sociétés coopératives de messageries de presse - d'une part, ou des sociétés commerciales dont le capital est majoritairement contrôlé par lesdites coopératives, d'autre part. Dans les faits, toutes les sociétés coopératives ont choisi de déléguer les opérations matérielles de distribution à des sociétés commerciales. Tout en garantissant le principe de la liberté de distribution pour chaque entreprise de presse, le choix de ce système coopératif visait à éviter le contrôle monopolistique du marché de la distribution de la presse par une seule entreprise et à garantir l'égalité de traitement entre éditeurs en leur donnant la capacité d'accéder librement à un large réseau de distribution. Symétriquement, l'article 6 de cette loi instaure une obligation d'admission au sein des coopératives pour les titres qui en font la demande.

Le législateur a modifié à plusieurs reprises la « loi Bichet » ^{3

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*
)} et adapté ces principes d'origine dans un souci d'efficacité accrue de la distribution et pour répondre aux crises que celle-ci a traversées. Ainsi, depuis 2011, le législateur est venu tempérer le principe d'exclusivité auparavant attaché au recours obligatoire à une coopérative en cas de groupage : les dispositions des 3° et 3°bis de l'art. 18-6 autorisent ainsi un titre de presse normalement distribué par une messagerie à contracter directement, pour une partie de son volume et dans des conditions définies par le Conseil supérieur des messageries de presse, avec les réseaux de la presse quotidienne régionale ou avec les dépositaires régionaux dans des zones géographiques déterminées.

La loi a également prévu, pour limiter les effets pervers d'une interprétation excessive de la liberté d'accès au réseau de distribution, que puissent être fixées par le régulateur, selon des critères objectifs et non discriminatoires, les « conditions d'assortiment des titres et de plafonnement des quantités servis aux points de vente » pour la presse autre que d'information politique et générale (IPG). En effet ce n'est que pour la presse IPG que les règles constitutionnelles impliquent qu'elle puisse être distribuée sans limitations autres que celles qui sont décidées par ses éditeurs ^{4

(

*
)} . Ce point est essentiel et souligne que, contrairement à une idée reçue, ce sont les pratiques de la profession et les difficultés rencontrées par la régulation pour mettre pleinement en oeuvre ses décisions, et non la loi elle-même, qui ont aujourd'hui pour conséquence que tous les éditeurs (y compris non IPG) puissent faire distribuer leurs titres dans les points de vente de leur choix. Cette situation s'explique à la fois par des contraintes techniques, avec l'échec du système d'information commun, le refus de certains acteurs de se plier à ces règles et les difficultés de la régulation à imposer leur application dans un délai contraint ^{5

(

*
)} . La « loi Bichet » permet un accès libre au réseau de distribution, mais n'a, en aucune manière, créé un droit pour tous les titres à être distribués dans tous les points de vente.

De nouveaux principes ont par ailleurs été introduits dans le texte de la loi. Depuis 2015, le régulateur doit veiller à concilier dans son office le respect de la concurrence et le respect des équilibres économiques du système collectif de distribution, notamment lorsqu'il s'agit d'homologuer les barèmes des messageries. La loi est également venue confirmer le mécanisme de la péréquation ^{6

(

*
)} , initialement développé par le Conseil supérieur des messageries de presse sur le seul fondement des compétences générales qu'il tenait de l'article 17 de cette loi. Pour ce faire, la loi du 17 avril 2015 susmentionnée a introduit le principe de solidarité au sein des coopératives et entre les coopératives. Cette extension du texte d'origine avait vocation à permettre son adaptation aux évolutions de la distribution de la presse et accroître son efficacité tout en assurant une répartition équitable, entre les coopératives, des surcoûts liés à la distribution des quotidiens, dont la société Presstalis ^{7

(

*
)} a l'exclusivité.

La « loi Bichet » prévoit également un système de régulation dédié à la distribution de la presse organisé autour de deux instances :

- le Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP), entité professionnelle mise en place dès 1947 et composée de 20 membres représentant les éditeurs et les acteurs de la distribution, est chargé d'organiser le réseau de distribution et se concentre sur les questions économiques dans un but d'autorégulation ;

- l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), autorité administrative indépendante créée par la loi du 20 juillet 2011 précitée, est composée de 4 membres (trois sont issus du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, auxquels s'ajoute une personnalité qualifiée désignée par l'Autorité de la concurrence) ; elle rend exécutoires les décisions du CSMP et homologue les barèmes des tarifs des messageries de presse ^{8

(

*
)} .

D'après les termes de l'article 17 de la « loi Bichet », ces deux instances ont pour mission d'assurer « le bon fonctionnement du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau et [de prendre] toute mesure d'intérêt général en matière de distribution de la presse [...] [Elles] veillent au respect de la concurrence et des principes de liberté et d'impartialité de la distribution et sont garants du respect du principe de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse ».

Dans le cadre ainsi établi, la distribution de la presse au numéro est aujourd'hui assurée par deux sociétés de messagerie, Presstalis et les Messageries lyonnaises de presse (MLP) ^{9

(

*
)} . Les éditeurs concluent un contrat de distribution avec ces messageries (niveau 1), qui regroupent et distribuent les journaux depuis les imprimeries jusqu'à des grossistes régionaux, les « dépositaires » (niveau 2), qui reforment des paquets qu'ils distribuent ensuite jusqu'aux détaillants, appelés « diffuseurs » (niveau 3), chez lesquels le consommateur peut les acheter.

L'organisation de la distribution de la presse en France

( Source : rapport de M. Schwartz, op. cit. )

1.1.2. La distribution de la presse au numéro connaît depuis de nombreuses années des crises à répétition. Le dépôt de bilan de la principale messagerie de presse, Presstalis, a été évité début 2018 grâce à une mobilisation financière importante des éditeurs de presse (actionnaires et clients de la société) et au soutien de l'État. Si la situation a été stabilisée, elle reste fragile et impose une réforme structurelle de l'organisation du système de distribution.

En effet, l'organisation du système, qui résulte autant de la loi elle-même que de l'interprétation qui en a été donnée, est devenue inadaptée pour faire face aux mutations structurelles du secteur et à l'attrition continue des volumes (- 54 % en dix ans). Elle se caractérise par un degré élevé de contrainte juridique qui rigidifie le système et peut parfois placer les éditeurs dans une situation de conflit d'intérêts (combinaison du statut coopératif et de la détention majoritaire du capital des messageries), les conduisant à choisir en permanence entre leurs intérêts de clients et ceux de l'entreprise dont ils sont actionnaires.

Organisé de manière verticale, doté d'une gouvernance qui dilue les responsabilités, le système de distribution confie aux éditeurs de presse le pilotage de l'ensemble des paramètres de diffusion de leurs titres. Les détaillants n'ont quasiment aucun contrôle sur la liste et les quantités de publications qu'ils reçoivent. Pourtant, le droit à être distribué dans tous les points de vente n'est pas prescrit par la loi qui prévoit, au contraire, la possibilité de constituer des assortiments de titres - sauf pour la presse d'information politique et générale, en raison du principe de pluralisme, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle.

Cette situation conduit à des dysfonctionnements majeurs et des excès peu contrôlables : encombrement des linéaires, volumes excessifs « poussés » dans le réseau, taux élevé d'invendus (51 % en moyenne pour l'ensemble des journaux et périodiques transportés par les messageries en 2017, en augmentation de 11 points en 10 ans ^{10

(

*
)} ), dégradation des conditions d'exercice dans les points de vente dont le nombre est passé de 29 100 en 2006 à 23 200 en 2017.

Les organes de régulation du secteur, quant à eux, ne disposent pas des prérogatives et/ou des moyens nécessaires pour contenir ces dérives. Ainsi, l'Autorité de régulation de la distribution de la presse ne dispose d'aucun service permanent et ceux du Conseil supérieur des messageries de presse se limitent à cinq personnes. Or les problématiques que l'un et l'autre doivent traiter sont lourdes et complexes et nécessiteraient des capacités d'étude importantes, par exemple pour valider les barèmes tarifaires, extrêmement complexes, et s'assurer de leur pertinence économique et de leur soutenabilité à l'échelle d'une coopérative ou du système coopératif dans son ensemble. De plus, si la composition de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse lui confère une réelle indépendance, celle du Conseil supérieur des messageries de presse, organe professionnel composé majoritairement d'éditeurs de presse, ne le prémunit pas contre les conflits d'intérêt. Enfin, largement dépourvues de pouvoir d'injonction ou de sanction à l'égard des acteurs du secteur, les autorités de régulation paraissent parfois impuissantes à faire appliquer des décisions qu'elles ont prises, comme celles portant, par exemple, sur l'assortiment des titres servis aux diffuseurs en fonction des caractéristiques physiques des points de vente.

La conjonction de la baisse significative du chiffre d'affaires de la presse vendue au numéro (qui a perdu 40 % en valeur en 10 ans) et de la volonté des éditeurs de ne pas augmenter les barèmes de Presstalis aboutit à une situation ne permettant plus de couvrir les coûts de la messagerie. L'entreprise creuse ainsi son déficit depuis plusieurs années, ce qui, combiné aux coûts des restructurations engagées, aboutit à fin 2017 à un niveau de capitaux propres négatifs d'environ 350 M€, montant qui devrait atteindre environ 400 M€ à l'issue de l'exercice 2018 ^{11

(

*
)} .

Le plan de transformation mis en oeuvre au sein de Presstalis à partir de 2012 a, de plus, eu pour conséquence un dérèglement des flux logistiques. Les quantités livrées ne correspondaient parfois en rien au potentiel commercial des points de ventes, tandis qu'aucun service ne permettait de traiter les différends. De nombreux diffuseurs se sont par ailleurs plaints d'erreurs récurrentes en matière de facturation des exemplaires livrés. La règle de mise à zéro (exclusion des rayonnages des titres non vendus) est trop facilement contournée par les éditeurs et le principe d'assortiment (choix des titres sur la base de règles communes en fonction du chiffre de vente des diffuseurs) n'a en pratique jamais pu être mis en oeuvre ^{12

(

*
)} . Cette situation est due notamment à l'échec de la mise en place du nouveau système d'information commun à la filière, mais aussi aux faiblesses du mode de régulation actuel pour faire appliquer les règles générales prises par la profession.

Le réseau de vente s'amenuise chaque année sans que de nouveaux plans de développement ne parviennent à ralentir la baisse des ventes. Les difficultés actuellement observées pour l'ouverture de rayons presse dans les magasins de la grande distribution soulignent la logique malthusienne tendant à étouffer le secteur qui subit par ailleurs une baisse significative de son chiffre d'affaires. Sans fragiliser le réseau existant, la simplification des conditions d'installation des points de vente sous l'égide d'un nouveau régulateur est un des enjeux importants de la réforme envisagée.

1.1.3 Enfin, il peut être fait état de l'importance croissante que revêt la diffusion numérique de la presse, par le nombre d'articles et d'exemplaires diffusés, par les revenus créés, mais aussi par les enjeux de transparence et d'impartialité qu'elle soulève ^{13

(

*
)} .

En volume, la diffusion numérique de publications reste globalement inférieure à la diffusion papier (245 millions d'exemplaires contre 3,2 milliards pour l'ensemble de la presse) mais la tendance est claire et peu susceptible de s'inverser. En termes de lectorat, l'audience numérique est en train de dépasser la lecture de la presse papier : 53 % de lecture en presse numérique (dont 25 % sur mobiles), contre 47 % en papier. Plus de trois quarts des Français lisent désormais une marque de presse en version numérique au moins une fois par mois. Il convient de s'interroger sur la manière dont les principes fondateurs inspirant l'organisation de la distribution physique de la presse pourraient être transposés dans le domaine de la diffusion numérique. A titre d'exemple, les abonnements numériques du journal Le Monde forment désormais sa première source de diffusion payante (124 000 abonnés), devant les abonnements à la version papier (86 000) et les ventes en kiosque (37 500). Il en va de même pour les revenus issus du numérique qui restent minoritaires dans le chiffre d'affaires de la presse mais croissent fortement, même s'ils ne compensent pas la baisse des revenus « papier ».

Des enjeux existent quant à la diffusion de la presse sur les plateformes numériques (stores, kiosques numériques, agrégateurs de contenus). On relève en effet :

- des problématiques génériques à l'ensemble des produits vendus et/ou faisant l'objet d'agrégations par des plateformes numériques, comme les enjeux de référencement et de transparence des algorithmes associés à propos desquelles des discussions sur la régulation des plateformes sont en cours au niveau européen ;

- des problématiques spécifiques à la diffusion de la presse, et notamment de la presse d'information politique et générale : l'équivalent numérique de la liberté dont dispose un éditeur IPG de choisir les lieux physiques de vente de ses titres pourrait être une obligation pour tout service de communication au public en ligne assurant la diffusion numérique groupée de titres de presse (via un kiosque) de diffuser les titres d'information politique et générale qui le souhaitent.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

L'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789 dispose que « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi ».

Par ailleurs, depuis la révision constitutionnelle de 2008 ^{14

(
*
)} , l'article 34 de la Constitution dispose que « La loi fixe les règles concernant (...) la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ».

Le principe de la liberté de diffusion de la presse posé par l'article 1 ^er de la « loi Bichet » (« La diffusion de la presse imprimée est libre ») découle directement du principe de libre communication des pensées et des opinions inscrit dans la DDHC. De même, c'est en faisant référence à cet article 11 de la DDHC que le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision fondatrice du 11 octobre 1984 ^{15

(

*
)} , que le pluralisme des quotidiens d'information politique et générale constitue un objectif de valeur constitutionnelle, dans la mesure où « la libre communication des pensées et des opinions ne serait pas effective si le public auquel s'adressent ces quotidiens n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ».

L'organisation du système collectif de distribution de la presse au numéro a vocation à garantir l'effectivité de cet objectif de valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel l'a d'ailleurs rappelé dans une décision du 7 janvier 2016 faisant suite à une question prioritaire de constitutionnalité. Il a jugé qu'en adoptant les dispositions litigieuses le législateur a entendu « préserver les équilibres économiques du système de distribution de la presse » et que « ce système concourt à garantir le pluralisme et l'indépendance des quotidiens d'information politique et générale » ; il en a déduit que « le législateur a ainsi poursuivi un objectif de valeur constitutionnelle » ^{16

(

*
)} . S'il a prononcé en l'espèce une censure faute d'un encadrement suffisant, notamment au plan procédural, de la part du législateur, le Conseil constitutionnel a néanmoins admis dans cette décision que la mise en oeuvre de l'objectif de pluralisme et d'indépendance de la presse puisse justifier d'importantes atteintes à la liberté contractuelle. Ce raisonnement peut être transposé s'agissant des restrictions de la liberté d'entreprendre.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH, 1950) protège la liberté de la presse, et notamment sa diffusion, en l'incluant dans le champ de la liberté d'expression. Ainsi, l'article 10 de la Convention dispose que « toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière ».

La charte européenne des droits fondamentaux de l'Union européenne, adoptée en 2000, garantit elle aussi, en son article 11, la liberté d'expression et d'information dans une formule strictement identique à celle inscrite dans la CEDH. Elle y ajoute cependant que « la liberté des médias et leur pluralisme sont respectés ».

En conséquence, les institutions européennes acceptent que les Etats membres de l'Union portent atteinte aux libertés économiques fondamentales inscrites dans les traités afin de garantir l'effectivité de la liberté d'information et le pluralisme des médias.

La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a ainsi régulièrement souligné l'importance du pluralisme des médias, en insistant sur le fait que le maintien d'un paysage médiatique pluraliste est un objectif d'intérêt général impérieux pouvant justifier une restriction des libertés fondamentales ^{17

(
*
)} .

Il en va de même du législateur européen qui, même lorsqu'il poursuit un objectif d'harmonisation, laisse aux Etats membres une marge d'appréciation en la matière. Le 6 de l'article 1 ^er de la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 sur le commerce électronique dispose ainsi que « La présente directive ne porte pas atteinte aux mesures prises au niveau communautaire ou au niveau national, dans le respect du droit communautaire, pour promouvoir la diversité culturelle et linguistique et assurer la défense du pluralisme » . De même, on lit au considérant 11 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur que « La présente directive n'interfère pas avec les mesures prises par les États membres, conformément au droit communautaire, pour protéger ou promouvoir la diversité culturelle et linguistique et le pluralisme des médias, y compris leur financement. La présente directive n'empêche pas les États membres d'appliquer leurs règles et principes fondamentaux en matière de liberté de la presse et de liberté d'expression ».

1.4. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

La France est le seul grand pays européen à s'être doté d'une loi régissant la distribution de la presse et d'une régulation dédiée, ce qui lui a permis de se doter d'une offre de presse nettement plus diversifiée que les autres pays européens : 4 400 titres de presse magazine en France contre 2 600 au Royaume-Uni et 1 600 en Allemagne.

Dans les pays voisins, l'organisation de cette distribution est généralement laissée à l'appréciation de ses acteurs, dans un cadre interprofessionnel, et les conflits qui peuvent apparaître sont régulés par les tribunaux de droit commun ou les autorités de la concurrence.

Les dispositions législatives spécifiques à la presse pouvant s'appliquer portent sur des champs très restreints par rapport à ceux couverts par la « loi Bichet » :

- en Italie, la loi impose un principe de non-discrimination vis-à-vis des éditeurs et titres de presse, qui s'impose aux points de vente et aux distributeurs locaux ;

- en Allemagne, depuis 2012, la loi exclut les accords interprofessionnels entre les éditeurs et les grossistes du champ de l'interdiction des ententes. Ces accords bénéficient d'une clause dérogatoire au droit commun de la concurrence. En 2015, la Cour fédérale de justice, estimant que les grossistes de presse sont chargées d'un service d'intérêt économique général, a jugé que cette disposition était compatible avec le droit de l'Union européenne (art. 106 § 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne relatif aux services d'intérêt économique général). Cet arrêt a fait l'objet d'un recours devant la Cour constitutionnelle qui a été rejeté en septembre 2018.

Il n'y a pas de contraintes législatives spécifiques à la distribution de la presse vendue au numéro en Espagne ou au Royaume-Uni.

Il n'existe d'autorité publique de régulation de la distribution de la presse vendue au numéro dans aucun de ces pays. Les autorités de la concurrence peuvent en revanche jouer un rôle par application du droit commun, par exemple en ce qui concerne l'ouverture de points de vente ou la concurrence entre plusieurs distributeurs sur un même territoire.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le législateur a modifié à plusieurs reprises la « loi Bichet » pour affermir ses principes d'origine, dans un souci d'efficacité accrue de la distribution et pour répondre aux crises que celle-ci a traversées. Mais ces extensions du texte d'origine paraissent en partie superfétatoires (le respect des règles de la concurrence s'impose à tous les secteurs de l'économie) et créent des contradictions internes. En effet, la loi met sur le même plan le respect de la concurrence, la solidarité entre coopératives et l'équilibre du « système collectif de distribution ».

Or la période récente a montré les grandes difficultés de concilier concurrence, solidarité et équilibre économique du système, comme en témoignent la vive concurrence tarifaire que se livrent les deux messageries ou la mise en place de deux organisations logistiques différentes coexistant sur le territoire. Par ailleurs, les tentatives pour trouver des synergies soit sont interrompues par les acteurs (mutualisation des flux logistiques) soit se traduisent par des échecs (système d'information commun). Cette tension entre solidarité coopérative et concurrence explique pour une grande part les difficultés rencontrées par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse et le Conseil supérieur des messageries de presse à réguler le secteur.

Une loi est désormais nécessaire pour assainir les dysfonctionnements organisationnels et la sous-efficience du secteur qui fragilisent la pérennité de la distribution de la presse et pour étendre les principes fondateurs inspirant l'organisation de la distribution de la presse au domaine de la diffusion numérique.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs poursuivis par la présente disposition envisagée sont :

- de lever les verrous législatifs qui entravent la distribution de la presse au numéro afin de garantir sa pérennité, indispensable à la préservation du pluralisme et de l'indépendance de la presse et, plus particulièrement, de la presse quotidienne d'information politique et générale ;

- de remédier aux dysfonctionnements et à la sous-efficience du secteur par une régulation plus efficace. Plusieurs difficultés identifiées de longue date devront ainsi être traitées dans le cadre de cette réforme ;

- de mettre un terme à un système déresponsabilisant pour les acteurs, dans lequel la viabilité économique de l'outil de distribution est parfois sacrifiée au manque de rentabilité de l'activité de certains éditeurs. En effet, le rôle de client actionnaire donné aux éditeurs dans le cadre du système coopératif peut les inciter à maintenir la distribution à un tarif ne couvrant pas les coûts, voire à susciter une surenchère tarifaire dangereuse pour les messageries, ce qui peut avoir pour conséquence la non-soutenabilité du système dans son ensemble, dans un contexte de baisse continue des volumes.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. OPTIONS ENVISAGÉES

3.1.1. Relativement à l'organisation de la régulation

Plusieurs pistes étaient imaginables de ce point de vue.

La première consistait à reprendre la proposition formulée par le président de l'Autorité de la concurrence, dans son rapport sur l'évolution de la régulation de la distribution de la presse remis en 2009 ^{18

(
*
)} . Pour éviter tout conflit d'intérêt, il proposait la création d'une autorité administrative indépendante unique, détachée de la profession. Compte tenu du paysage institutionnel actuel, cela aurait pu donner lieu à un renforcement des pouvoirs de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse.

Une autre piste consistait à confier cette fonction à un autre régulateur existant. Dans ce cadre, deux options pouvaient être envisagées : confier cette fonction au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), eu égard aux compétences qui sont déjà les siennes en matière de préservation du pluralisme des médias ou la confier à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), compte tenu des compétences acquises par cette autorité en matière de régulation économique d'industries logistiques, s'agissant en particulier de La Poste et, partant, d'analyse des coûts afférents aux activités de ce type.

Quelle que soit l'option retenue, la nécessité d'unifier et de renforcer la régulation s'est naturellement imposée.

3.1.2. Relativement au champ de la régulation

La question du périmètre d'application de la loi est essentielle.

Cette problématique renvoie à celle de la définition même d'un « produit de presse » ^{19

(
*
)} et au champ d'application de la loi, actuellement très large et qui peut être vu comme étant pour partie à l'origine des difficultés de la distribution de la presse, car il permet à des publications de toute nature, sans qu'elles aient nécessairement un lien avec l'actualité comme la presse dite ludique de type mots croisés, sudoku, d'accéder aisément aux coopératives, sans contrôle effectif sur le nombre de titres diffusés dans le réseau. Quel que soit le choix retenu, il doit permettre de prévenir ces abus ou dérives.

L'alternative consiste à choisir entre conserver le périmètre actuel d'application de la « loi Bichet » ou le limiter à celui de la presse dite « CPPAP », c'est-à-dire les publications auxquelles la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP) a accordé l'accès au « régime économique de la presse », c'est-à-dire le bénéfice d'un taux de TVA super-réduit de 2,1 % ^{20

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*
)} et de tarifs postaux préférentiels ^{21

(

*
)} au regard des critères définis en des termes identiques par le code général des impôts (art. 72 de l'annexe III) et le code des postes et des communications électroniques (art. D.18). Pour l'essentiel, la publication concernée doit présenter un lien direct avec l'actualité et un apport éditorial significatif. Elle doit faire l'objet d'une vente effective. Elle ne peut être l'accessoire d'une activité commerciale et la pagination consacrée à la publicité ne peut excéder deux tiers de sa surface. On recense à ce jour 6 817 titres relevant de cette catégorie, dont 535 titres d'IPG ^{22

(

*
)} .

En première approche, cette seconde option peut présenter une certaine cohérence du point de vue de la politique publique de soutien à la presse. Elle repose sur une définition reconnue de la presse, protégée par une commission indépendante et paritaire qui reconnaît un statut spécifique aux titres respectant certains critères tels que répondre aux obligations de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, obéir à une périodicité régulière et au moins trimestrielle, être payant et vendu de manière effective, présenter un lien direct avec l'actualité, ne pas consacrer plus de 2/3 de la surface à la publicité, comporter au minimum un tiers d'informations dit d'intérêt général, ne pas inciter à des comportements illicites. Les publications de presse non homologuées par la commission paritaire des publications et agences de presse pourraient continuer à être distribués, mais sans bénéficier du droit d'accès garanti par la loi et sur la base de contrats commerciaux avec les sociétés de distribution, ce qui renforcerait la capacité de négociation de ces dernières face à leurs clients. Toutefois, cette option, au demeurant non souhaitée par les acteurs concernés, conduirait à réduire l'assiette sur laquelle est calculée aujourd'hui la péréquation ^{23

(

*
)} en faveur des quotidiens d'information politique et générale. La péréquation se traduit actuellement par un flux financier de 4,6 M€ de MLP vers Presstalis (au titre de la presse CPPAP et non CPPAP), qui serait réduit de 1,7 M€ en cas de réduction du périmètre à la seule presse dite « CPPAP ». La contribution de la presse coopérative hors CPPAP est actuellement d'environ 3,6 M€, sur un total de 16,4 M€. En outre, elle pourrait inciter certains clients actuels des messageries à envisager d'autres solutions, ce qui fragiliserait ces dernières. Or l'importance de la mutualisation des coûts dépend de la taille du portefeuille de chaque société.

Compte tenu des effets économiques indésirables que présente la seconde option, il a été décidé de ne pas la retenir.

3.1.3. Relativement à l'évolution du statut coopératif

Le choix quant à l'évolution du statut coopératif a été le point central à arbitrer dans le cadre de la réforme. De ce point de vue, outre le statu quo , exclu car incompatible avec l'état de la situation actuelle, trois scénarios paraissaient envisageables.

Scénario 1 : Suppression du statut coopératif obligatoire préconisée par le rapport Schwartz

Du fait des caractéristiques de la coopérative, notamment l'obligation d'accueillir tout éditeur de presse en faisant la demande, celle-ci a été désignée à maintes reprises comme responsable de l'engorgement de l'appareil logistique (lancement de faux nouveaux titres pour contourner les règles, absence de contrôle des flux qui permet de gonfler les quantités distribuées, etc.).

Le principe du statut coopératif obligatoire a par ailleurs introduit des conflits d'intérêt au coeur de la gouvernance des messageries et entraîné une déresponsabilisation préjudiciable à la recherche de solutions durables. Il pourrait aujourd'hui être remplacé par un droit à la distribution, qui garantirait, sous la surveillance du régulateur, une diffusion libre et impartiale des titres.

Les sociétés de distribution seraient ainsi agréées par l'autorité de régulation sur la base d'un cahier des charges prédéfini, tandis que les barèmes feraient l'objet de trajectoires tarifaires concertées : principes énoncés par le régulateur, barèmes proposés par les messageries et non plus par les coopératives, puis homologués ou validés par le régulateur. Le « droit à la distribution » qu'il est proposé dans ce cadre d'instaurer au bénéfice des éditeurs s'apparenterait à une obligation de contracter avec ces derniers, dans des conditions non discriminatoires, pour les sociétés habilitées à distribuer les publications de presse, comme cela existe déjà dans le cadre du droit au compte bancaire, ou du droit au maintien du contrat de fourniture d'eau.

Les coûts spécifiques de la distribution des quotidiens d'information politique et générale continueraient de devoir être répartis sur la base d'une assiette similaire à celle en vigueur aujourd'hui dans la mesure où les flux de la presse quotidienne d'd'information politique et générale sur lesquels pèsent des contraintes spécifiques permettent de structurer le réseau de distribution.

A l'issue de la réforme, tous les écrits périodiques devraient passer par un distributeur agréé pour être distribués, comme ils sont aujourd'hui contraints de se constituer en coopérative. Le régulateur devrait veiller dans ses conditions d'agrément à ce que les tarifs offerts par la société de messagerie intègrent bien la prise en charge de la péréquation selon des modalités qu'il préciserait. De ce point de vue, rien ne changerait par rapport à la définition actuelle du produit presse.

Scénario 2 : Maintien de la coopérative mais suppression de l'obligation de détention majoritaire des messageries par les coopératives

Dans ce scénario, la loi continuerait à imposer la forme coopérative à toute association d'éditeurs souhaitant organiser collectivement le groupage de leurs titres. Pour autant, comme dans le scénario 1, un agrément serait délivré aux sociétés de messagerie assurant les opérations matérielles de distribution de la presse.

En évitant que la société de distribution ne soit structurellement dans l'incapacité de refuser les demandes de ses clients contraires à son intérêt social, la suppression de l'obligation de détention majoritaire du capital des messageries pourrait potentiellement à elle seule redonner à la messagerie le pouvoir de limiter les abus aujourd'hui imposés par les éditeurs qui pourraient alors continuer à s'organiser sous une forme coopérative.

En effet, le statut coopératif présente un avantage indéniable en permettant aux petits éditeurs de faire entendre leur voix autant que les plus grands grâce au principe « un homme = une voix ». Cela explique notamment que la plupart des acteurs, dont Presstalis et les Messageries Lyonnaises de Presse, souhaitent finalement que soit préservé le statut coopératif.

Cette option permettrait ainsi de répondre à l'un des principaux défauts structurels de l'organisation actuelle, en permettant à la messagerie de proposer des tarifs couvrant l'ensemble de ses coûts de distribution, tout en donnant la possibilité aux éditeurs de limiter la hausse du tarif acquitté, du fait de la concurrence s'exerçant entre les acteurs.

La péréquation continuerait de s'appliquer selon les mêmes principes que ceux en vigueur jusqu'à présent (chaque coopérative s'acquitte de sa part des surcoûts des quotidiens d'information politique et générale en fonction de son chiffre d'affaires), à charge pour l'autorité de régulation compétente d'actualiser annuellement le montant de ces surcoûts.

De même, cette option permettrait à terme, lorsque des conditions de marché compatibles avec l'objectif de continuité de la distribution de la presse seront réunies, l'entrée de nouveaux acteurs logistiques, possiblement en partenariat avec les acteurs existants puisqu'ils pourraient librement intégrer la chaîne de distribution sans prérequis capitalistiques. Le maintien du statut coopératif obligatoire offrirait des garanties en matière de préservation de l'intérêt des plus petits éditeurs en leur donnant un pouvoir décisionnaire égal au sein de la coopérative, assurant ainsi le maintien d'une large diversité de l'offre de publications de presse, y compris hors information politique et générale.

Scénario 3 (mixte): Application immédiate du scénario 2 et décalage dans le temps de la fin de l'obligation coopérative

Le troisième scenario possible consisterait à traiter dans un second temps la suppression de l'obligation coopérative et à confier au régulateur le soin de remettre un avis motivé au Parlement à horizon de deux ans, après avoir observé les effets de la suppression de l'obligation d'actionnariat majoritaire sur l'évolution du secteur.

Ce scénario s'inscrit dans une démarche graduelle. Du fait de la difficulté à mesurer l'impact précis de la modification du cadre réglementaire sur les acteurs, dans le contexte d'un secteur en crise structurelle organisé autour d'un distributeur principal en difficulté financière, il permettrait de traiter l'ouverture du secteur par étape, limitant l'impact immédiat par rapport à une remise en cause brutale du cadre coopératif.

Sur la base des premières évolutions observées, le régulateur pourrait motiver son choix de permettre aux éditeurs de ne plus se regrouper obligatoirement en coopérative. Comme le dialogue avec les acteurs aura par ailleurs été engagé, ceux-ci pourront le cas échéant plus facilement accepter, ayant constaté la solidité du nouveau cadre de régulation, de se passer de la protection offerte par le cadre coopératif.

La chaîne de distribution pourrait ainsi se réorganiser en deux temps : ouverture du secteur aux acteurs extérieurs, probablement en tant que sous-traitant logistiques des messageries historiques, avec un pouvoir redonné à la messagerie pour structurer son activité. Puis dans un second temps, si cela apparaît nécessaire ou souhaitable, passage à un système de contractualisation entièrement libre entre éditeurs et distributeurs.

3.2. OPTIONS RETENUES

3.2.1. Unifier et renforcer la régulation en la confiant à l'ARCEP

La mise en oeuvre des principes évoqués ci-dessus suppose que la régulation du secteur soit assurée par une autorité indépendante disposant d'une expertise juridique, économique et technique suffisante et ayant les moyens d'exercer un contrôle efficace.

L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), qui deviendrait l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse, sera chargée de veiller, dans le respect des principes législatifs, à la continuité, la neutralité et l'efficacité économique de la distribution de la presse ainsi qu'à une couverture large et équilibrée du réseau des points de vente. Elle concourra par ailleurs à la modernisation de la distribution de la presse. Cette mission générale est assortie de compétences précises à l'égard des acteurs du secteur.

Ainsi l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes proposera le cahier des charges des sociétés de distribution de presse qui sera fixé par décret. Elle agréera les sociétés de distribution au vu de ce cahier des charges. Elle devra être informée, par chaque société agréée, des conditions techniques, tarifaires et contractuelles de ses prestations, avant qu'elles n'entrent en vigueur. Elle émettra un avis public sur ces conditions et pourra inviter la société agréée à en présenter de nouvelles si elles ne respectent pas les conditions de non-discrimination, d'orientation vers les coûts d'un opérateur efficace et de concurrence loyale. En cas de non-conformité persistante à ces conditions, elle pourra modifier ou suspendre les tarifs proposés. Elle pourra également décider d'un encadrement pluriannuel des tarifs de ces prestations. Elle fixera les règles de péréquation, c'est-à-dire de répartition, entre toutes les entreprises de presse adhérant aux sociétés coopératives de groupage de presse utilisant les services des sociétés de distribution de presse agréées, des coûts spécifiques et ne pouvant être évités induits par la distribution des quotidiens. Elle définira les conditions dans lesquelles une entreprise de presse pourra, dans des zones géographiques déterminées, recourir à une distribution groupée, sans adhérer à une société coopérative de groupage de presse. Elle émettra un avis public sur l'accord interprofessionnel (et sur chacun de ses avenants) relatif aux conditions d'assortiment de la presse CPPAP (hors information politique et générale). Elle définira ces conditions d'assortiment en cas de carence des parties à l'accord interprofessionnel. Elle précisera les règles relatives à l'implantation des points de vente, dont le cadre sera défini par décret, et fixera les conditions de rémunération de ceux qui les gèrent. Enfin, elle rendra public un schéma territorial d'orientation de la distribution de la presse mentionnant les dépositaires centraux de presse.

A cette fin, il n'est pas apparu nécessaire de faire évoluer la composition du collège de l'autorité ^{24

(
*
)} , afin de préserver ses équilibres actuels et son indépendance. Il conviendra toutefois, lors d'un prochain renouvellement d'un membre du collège, de choisir une personnalité ayant une compétence relative au secteur de la presse.

Durant une période transitoire de trois ans à compter de la promulgation de la loi, seuls les acteurs historiques pourront exercer la distribution de la presse. Cette protection initiale des acteurs historiques, aujourd'hui seules entités capables d'assurer la continuité de la distribution de la presse vendue au numéro sur l'ensemble du territoire, permettra de ne pas déstabiliser brutalement le secteur. Les sociétés de distribution devront solliciter leur agrément dans les six mois de la publication du cahier des charges, laquelle ne pourra être postérieure au 1 ^er janvier 2023. Bien que protégées de l'arrivée de potentiels nouveaux acteurs pendant un temps donné, les deux messageries actuelles devront se soumettre aux nouvelles règles fixées par la nouvelle régulation sans attendre cette échéance, notamment en faisant valider par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes les conditions techniques, tarifaires et contractuelles de leurs prestations. Cette nouvelle règle permettra ainsi au régulateur de s'assurer que les acteurs historiques ajustent les conditions tarifaires de leurs prestations afin que les tarifs proposés tendent vers ceux d'un opérateur efficace.

3.2.2. Mieux définir le champ d'application de la loi

Il a semblé préférable de conserver le champ d'application actuel de la loi qui inclut dans le champ de la distribution régulée toute publication de presse au sens du 1 ^er alinéa de l'article 1 ^er de la loi n° 86-897 du 1 ^er août 1986 portant régime juridique de la presse : il s'agit d'un « service utilisant un mode écrit de diffusion de la pensée mis à la disposition du public en général ou de catégories de publics et paraissant à intervalles réguliers » , à savoir l'ensemble des titres actuellement considérés comme « produits presse » au sens de la distribution : presse IPG, presse CPPAP, et presse non CPPAP. La proposition de limiter le cadre réglementaire à la presse CPPAP aurait potentiellement privé le système commun d'une part de la péréquation (plus de 20%) en réduisant son assiette de calcul.

Cette option présente l'avantage de ne pas bouleverser l'économie actuelle des messageries. Elle permet en outre de maintenir la variabilité d'intensité du droit à la distribution. Cela signifie que le titre devra être accueilli par un distributeur mais pas nécessairement qu'il sera distribué dans tous les points de vente qu'il souhaite. Le droit à la distribution sera ainsi complet pour l'information politique et générale en application de l'objectif de valeur constitutionnelle de défense du pluralisme de la presse. Il s'exercera ensuite dans le cadre d'un assortiment pour la presse reconnue par la CPPAP. Il s'exercera enfin dans le cadre d'une négociation commerciale pour les autres titres.

3.2.3. Maintenir le statut coopératif obligatoire en limitant ses excès potentiels

Afin d'offrir au secteur un cadre solide immédiat, le Gouvernement a choisi d'opter pour le maintien de l'obligation de constitution en coopérative pour le groupage de la distribution tout en mettant fin à l'obligation de détention capitalistique majoritaire des coopératives au sein des sociétés de distribution.

Ainsi, dans un premier temps, les messageries actuelles (Presstalis et MLP) disposeront d'un temps d'adaptation leur permettant de faire évoluer la composition de leur actionnariat sans avoir à affronter l'arrivée de nouveaux acteurs sur le marché. Puis, dans un second temps, le régulateur aura la possibilité d'agréer de nouvelles sociétés souhaitant assurer la distribution de la presse. Cette entrée en vigueur en deux temps sera à même d'éviter une déstabilisation brutale des acteurs historiques en les faisant bénéficier d'une période transitoire qu'ils pourront mettre à profit pour poursuivre leur transformation et s'adapter à la nouvelle régulation (cf. chapitre III, dispositions transitoires et finales).

3.2.4. Réaffirmer les principes fondateurs de la « loi Bichet »

Certains des principes fondateurs sont implicites dans le texte actuel de la loi et reposent sur l'obligation de passer par une coopérative. Le présent projet de loi cherche à les réaffirmer et à les compléter pour gagner en effectivité.

La disposition envisagée expose donc les principes qu'il est proposé de rappeler ou d'édicter :

Premier principe : la liberté de diffusion de la presse

Le principe fixé par l'article 1 ^er de la « loi Bichet » dans sa rédaction actuelle (« la diffusion de la presse imprimée est libre ») est conservé mais le mot « imprimé » en est ôté afin de marquer clairement que ce principe concerne aussi la diffusion numérique. Le droit d'un éditeur à s'auto-distribuer est donc préservé. Il est à noter que ce droit est déjà exercé par la majorité des titres de la presse quotidienne régionale qui disposent souvent de leur propre réseau de distribution. Certes, ce qui est possible pour la presse quotidienne régionale, diffusée sur une zone restreinte du territoire, ne l'est pas nécessairement pour des titres distribués partout en France et qui se voient ainsi contraints d'opter pour le groupage du fait des économies d'échelles qu'il procure. En tout état de cause, le projet de loi ne remet nullement en question le système d'auto-distribution pratiqué, avec efficacité, par la presse quotidienne régionale.

Deuxième principe : la neutralité

Ce principe est également maintenu, la rédaction envisagée prévoyant que les sociétés de distribution agréées sont tenues de faire droit à la demande de distribution de ses publications d'une entreprise de presse « dans des conditions transparentes, efficaces et non discriminatoires ».

Troisième principe : la protection de l'indépendance et du pluralisme de la presse d'information politique et générale (IPG)

Le projet de loi confirme solennellement ces principes et prévoit qu'aucun acteur de la distribution de la presse - physique ou numérique - ne peut s'opposer à la distribution d'un titre d'information politique et générale. Ce point est essentiel en raison de la protection constitutionnelle dont dispose cette forme de presse indispensable à l'information des citoyens et à la formation de leur jugement. Pour cette raison, la définition traditionnelle de l' « IPG », telle qu'elle ressort des textes réglementaires en vigueur, est désormais intégrée à la loi. Ainsi, concrètement, tout éditeur de titre d'information politique et générale pourra décider des points de vente physiques dans lesquels son titre sera vendu. De même il pourra exiger des kiosques numériques les plus importants proposant des titres de plusieurs éditeurs, dont l'un au moins a le caractère d'IPG, qu'ils assurent, dans des conditions techniques et financières raisonnables et non-discriminatoires, la distribution de son titre.

Quatrième principe : clarifier les conditions d'accès au réseau de distribution de la presse selon la nature des publications concernées

Le projet de texte précise le droit de toute entreprise de presse à accéder à un réseau de distribution physique, droit aujourd'hui garanti implicitement à travers l'obligation coopérative. La création de ce droit vient ainsi compléter l'obligation faite aux éditeurs de se constituer en coopérative ainsi que la règle, associée à cette obligation, au terme de laquelle doit être admise dans la coopérative toute entreprise de presse qui offrira de conclure un contrat de groupage avec elle. Cet accès ne sera cependant pas inconditionnel : le droit à être distribué sera intégral dans le cas des titres d'information politique et générale qui décideront de leurs zones de distribution ; il sera exercé dans le cadre d'un assortiment pour les titres non IPG reconnus par la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP) ; il laissera une large autonomie d'appréciation aux marchands s'agissant de la presse non reconnue par la commission paritaire des publications et agences de presse.

Le projet de loi confirme le fondement juridique du principe de péréquation financière en faveur de la distribution des quotidiens. Si la distribution de ses propres titres par une entreprise de presse est naturellement toujours possible, la distribution groupée de plusieurs titres, qui reste organisée au sein des coopératives, sera désormais effectuée par une société agréée par le régulateur. Celui-ci établira ainsi les coûts spécifiques et ne pouvant être évités induits par la distribution des quotidiens puis répartira ces coûts entre toutes les coopératives utilisant les services de sociétés agréées.

3.2.5. Préciser pour les éditeurs de presse les conditions d'accès au réseau de distribution

Comme mentionné au point 3.2.1, l'accès des éditeurs de presse au réseau de distribution est garanti par l'obligation coopérative et précisé par l'intensité relative du droit à la distribution (complète pour la presse d'information politique et générale, encadrée par l'assortiment pour la presse CPPAP et renvoyée à des accords commerciaux pour la presse non-CPPAP).

Dans le système envisagé, un décret pris sur la base d'une proposition de la nouvelle autorité de régulation définira le cahier des charges réunissant l'ensemble des obligations s'imposant aux entreprises sollicitant un agrément en vue d'assurer la distribution de la presse. Ce cahier des charges décrira les conditions à remplir pour respecter les principes législatifs et précisera les obligations des sociétés de distribution. Sous réserve du respect de ce cahier des charges, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes délivrera aux sociétés de distribution un agrément, par lequel elle attestera de leur capacité à assurer la distribution de la presse dans une zone géographique déterminée couvrant tout ou partie du territoire national. Cette zone sera définie au sein d'un schéma territorial, présenté par la société de distribution et sur lequel cette dernière s'engagera à assurer la distribution à tous les points de vente de la zone.

Une évolution notable par rapport à la loi actuelle est que ce dispositif ne vise plus seulement les coopératives actionnaires des messageries mais les messageries elles-mêmes. Cette évolution n'impose pas aux messageries existantes une modification de leur actionnariat; celles-ci auront toutefois à solliciter un agrément de l'autorité de régulation.

En outre, les modifications envisagées auront un impact sur le processus d'approbation des barèmes. Dans le cadre de la nouvelle loi, l'autorité de régulation n'analysera plus une proposition émanant des coopératives d'éditeurs, mais émettra un avis public sur les conditions techniques, tarifaires et contractuelles proposées par chaque société de distribution agréée. Elle pourra inviter la société à présenter une nouvelle proposition et, si nécessaire, modifier ou suspendre les conditions tarifaires envisagées si elles ne respectent pas les conditions de non-discrimination, d'orientation vers les coûts d'un opérateur efficace et de concurrence loyale.

Cette procédure, qu'il est apparu nécessaire de prévoir au vu des dérives observées au cours des derniers exercices, doit permettre à la régulation de s'assurer que les sociétés de distribution développent leur activité dans un cadre financier sain et pérenne, c'est-à-dire en couvrant l'ensemble des coûts engendrés par les prestations de distribution (coûts d'exploitation, financiers, exceptionnels, etc.).

De plus, l'autorité de régulation pourra, si elle l'estime nécessaire, décider d'un encadrement pluriannuel des tarifs de prestation.

3.2.6. Rendre le droit d'accès à un réseau effectif en conférant au régulateur des pouvoirs d'investigation, de sanction et de règlement des différends

L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes devra s'assurer du respect, par l'ensemble des acteurs de la distribution de la presse (entreprises de presse, coopératives de groupage, sociétés de distribution, kiosques numériques), des obligations résultant des dispositions législatives et réglementaires afférentes à ce secteur. Elle devra aussi vérifier la mise en oeuvre des prescriptions du cahier des charges. Elle sera dotée à cette fin d'un pouvoir d'investigation et d'un pouvoir de sanction des manquements constatés. Le pouvoir de sanction est défini dans le projet de loi de manière très précise, dans le respect des principes applicables : proportionnalité de la sanction, contradiction avec l'intéressé, mise en demeure préalable. Les sanctions prévues par le projet de loi sont l'avertissement, la suspension ou le retrait de l'agrément, ainsi qu'une sanction pécuniaire pouvant aller jusqu'à 5 % du chiffre d'affaires des sociétés de distribution.

Est également prévue une procédure de règlement des différends entre les différents acteurs de la distribution de la presse (entreprise de presse, société coopérative de messagerie, société de distribution agréée, diffuseur de presse ou kiosque numérique). Par exemple, si l'obligation de distribuer un titre n'était pas respectée par une société agréée, l'autorité de régulation pourra, à l'issue de cette procédure, lui imposer de le faire, dans des conditions techniques et financières raisonnables et non-discriminatoires.

Ce dispositif permettra de préserver le principe du droit d'accès tout en donnant aux futures sociétés de distribution de la presse une plus grande latitude d'action, dans le cadre de relations contractuelles normalisées avec leurs clients.

3.2.7. Insuffler une nouvelle dynamique commerciale en allégeant les contraintes qui pèsent sur le réseau de vente

La recherche d'une telle dynamique passe par la modification des conditions d'approvisionnement, d'installation et de rémunération des points de vente afin de laisser plus de souplesse aux points de vente pour s'adapter aux besoins de leurs clients et les associer effectivement aux décisions qui les concernent au premier chef.

Les expériences récentes et les initiatives en cours montrent que la modification et l'amélioration des conditions matérielles de vente, associées à la mise en place d'assortiments adaptés de titres pouvant se traduire par une baisse du nombre de références, peuvent constituer des moyens puissants pour combattre l'attrition des volumes et soutenir le modèle économique des diffuseurs.

La disposition envisagée rappelle ainsi que les titres d'information politique et générale peuvent être distribués sans restriction, en application du principe de pluralisme et précise que le régulateur définit, pour la presse CPPAP, les principes définissant les conditions d'assortiment des titres et de plafonnement des quantités servis aux points de vente. La presse hors CPPAP n'aura plus vocation à intégrer ces assortiments.

Le projet de loi prévoit qu'un décret fixe les règles générales relatives aux conditions d'installation des points de vente que le régulateur aura vocation à préciser. Ces conditions seront facilitées pour permettre l'ouverture d'un plus grand nombre de points de vente, sans fragiliser le réseau actuel.

La capillarité du réseau de vente permettant un large accès à la presse sur l'ensemble du territoire, le mécanisme d'agrément des points de vente par la commission du réseau, désormais nommée « Commission du réseau de la diffusion de la presse », sera maintenu. Cela permettra d'éviter l'écueil d'une concentration des points de vente sur quelques points attractifs d'une zone donnée du territoire que pourrait causer une installation totalement libre, atténuant ainsi le risque de cannibalisation préjudiciable à tous.

Un troisième point d'attention est celui de la rémunération des points de vente qui est critique pour l'attractivité du métier de diffuseur. Le projet de loi prévoit que le régulateur fixe les conditions de rémunération des points de vente et, partant, à la différentiation des rémunérations en fonction des points de vente. Dans ce cadre, comme aujourd'hui, le régulateur pourrait notamment établir un lien entre rémunération et variété de l'offre présentée : un diffuseur qui accepterait un grand nombre de titres serait mieux rémunéré qu'un diffuseur de taille équivalente, souhaitant un assortiment plus réduit.

3.2.8. Clarifier l'organisation de la distribution

La loi Bichet dans sa rédaction actuelle donne compétence au Conseil supérieur des messageries de presse de fixer un schéma directeur du réseau des dépositaires centraux de presse et des diffuseurs de presse « répondant à l'efficience économique et à l'efficacité commerciale » . Le Conseil supérieur des messageries de presse a ainsi fait le choix d'organiser le réseau des dépositaires centraux de presse sur le territoire national sous la forme de zones de desserte exclusive : au sein de chaque zone, un dépositaire se voit confier l'exclusivité de la distribution de niveau 2, les messageries devant obligatoirement confier à ce dépositaire la distribution des titres dont elles ont la charge, tandis que le dépositaire doit desservir tous les points de vente de sa zone.

En effet, les spécificités des missions des dépositaires qui, au-delà de la fonction logistique (réglage, transport), assurent au bénéfice des acteurs une prestation commerciale (animation du réseau) et financière (facturation pour le compte des éditeurs, gestion des flux financiers) peuvent justifier l'existence d'une organisation mutualisée spécifique à la distribution de la presse, s'il s'agit de l'organisation la plus efficace économiquement.

Le présent projet de loi fait le choix d'assurer une transition progressive de cette organisation de la distribution vers un système où les acteurs disposeront de plus de souplesse pour s'organiser sur le territoire. Ainsi, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes rendra public un schéma territorial d'orientation de la distribution de la presse. Ce schéma mentionnera les dépositaires centraux de presse (niveau 2). La préservation du niveau 2 permettra de sécuriser les investissements réalisés par les dépositaires suite à la réorganisation de leur réseau par le régulateur actuel. Ce schéma territorial d'orientation pourra évoluer dans le temps afin de prendre en compte les évolutions du système de la distribution.

Le niveau 1 verra également son organisation territoriale précisée. En effet, le présent projet de loi prévoit que des sociétés pourront être agréées pour assurer la distribution sur tout ou partie du territoire national. Aussi, chaque société sollicitant l'agrément devra proposer au régulateur son propre schéma territorial, présentant la zone géographique qu'elle se propose de desservir et sur lequel elle s'engagera. Ainsi, l'ensemble des points de vente de la zone couverte devront être desservis, évitant dès lors une potentielle discrimination dont pourraient être victimes ceux de ces points de vente éloignés des grands centres urbains et plus difficilement accessibles.

3.2.9. Etendre la loi à la diffusion numérique

Les enjeux de liberté de diffusion, de non-discrimination et d'accès facilité à un réseau de distribution ne se posent évidemment pas de la même manière dans un univers numérique dans lequel les barrières à l'entrée sont minimes. Chaque éditeur de presse, quel que soit son statut, peut créer un site web ou une application, accessible à tous, sur lequel il est à même de diffuser ses contenus.

Comme détaillé plus haut, des enjeux existent quant à la diffusion de la presse sur les plateformes numériques relatifs aussi bien aux enjeux de référencement et de transparence des algorithmes associés qu'à la diffusion de la presse, et notamment de la presse d'information politique et générale.

Afin de répondre à ces enjeux, l'article envisagé met en place des obligations nouvelles à la charge de deux catégories particulières de personnes proposant, à titre professionnel, des services de communication au public en ligne.

D'une part, il impose une obligation de transparence aux principaux opérateurs de plateformes en ligne dont l'activité consiste à sélectionner et/ou référencer des contenus d'information politique et générale (appelés communément « agrégateurs »). Ceux-ci devront notamment informer l'utilisateur des critères de sélection et de référencement utilisés. C

es obligations de transparence ex ante s'inspirent de celles qui s'imposent aux plateformes en ligne en période électorale, introduites par la loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information. Ces obligations nouvelles, qui s'ajoutent à celles déjà prévues à l'article L. 111-7 du code de la consommation, sont apparues nécessaires du fait du rôle prescripteur exercé de facto par les agrégateurs d'informations, qui deviennent, pour une part toujours plus importante de nos concitoyens, la principale porte d'accès à l'information.

En effet, comme le Conseil d'Etat a déjà eu l'occasion de le relever , « une part très significative des consultations des sites d'information est aujourd'hui engendrée par leur référencement par des moteurs de recherche généralistes ou spécialisés, par des agrégateurs ou, de plus en plus, par les réseaux sociaux ^{25

(

*
)} » . Afin que les lecteurs soient à même d'exercer leur libre choix, il convient de s'assurer que le pluralisme est effectif au niveau de ces portes d'accès car, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel, « la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public [...] n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères différents ^{26

(

*
)} » .

De ce point de vue, l'affirmation selon laquelle le pluralisme serait accessible « à portée de clic » sur internet est trompeuse. Elle nie le rôle central des intermédiaires dans l'accès à l'information et le pouvoir de structuration du débat public qu'ils ont acquis. En obligeant ces agrégateurs à être transparents sur leurs critères de sélection et de mise en avant des contenus d'information, le présent projet de loi vise à permettre aux lecteurs d'exercer leur libre choix sans que celui-ci soit biaisé par une présentation des contenus dont la hiérarchisation n'apparaît pas explicitement.

De même, c'est avec l'objectif d'éveiller la vigilance du lecteur sur les questions d'enfermement algorithmique que les obligations d'information sur l'utilisation de ses données personnelles sont instituées. La personnalisation que permet cette utilisation aboutit en effet à limiter toujours plus le nombre de titres de tendances et de caractères différents qui sont présentés au lecteur, avec le risque que celui-ci se retrouve « enfermé dans une bulle immunitaire hyper-personnalisée ^{27

(

*
)} » . L'impératif de défense du pluralisme à l'ère numérique se voit ainsi renforcé par le présent projet de loi.

Ces agrégateurs devront également fournir chaque année des éléments statistiques sur les titres, les éditeurs et le nombre de consultations des contenus d'information politique et générale qu'ils auront référencés. Cette obligation de transparence ex post permettra d'observer les conséquences qu'emportent les modalités de sélection et de mise en avant de ces contenus sur leur diversité. Elle fournira également, des éléments permettant d'alimenter le nécessaire débat public sur les enjeux du pluralisme à l'heure du numérique en comparant les vertus et les limites des choix opérés par chaque service. Ces nouvelles obligations de transparence apparaissent proportionnées à l'objectif poursuivi et présentent par ailleurs un caractère moins contraignant que l'obligation, pour ces agrégateurs, de référencer tous les titres d'IPG qui en feraient la demande. Le contrôle du respect, par les agrégateurs, de ces règles de transparence sera assuré, comme c'est le cas pour tous les opérateurs de plateforme en ligne mentionnés à l'article L. 111-7 du code de la consommation, par les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

D'autre part, le présent projet de loi interdit aux kiosques numériques proposant des titres d'au moins deux éditeurs distincts et dont au moins l'un d'eux présente un caractère de presse d'information politique et générale de s'opposer à la diffusion de titres d'information politique et générale, dès lors que celle-ci serait sollicitée dans des conditions techniques et financières raisonnables et non-discriminatoires. Ainsi, cette obligation de diffusion ne s'imposera pas aux kiosques numériques ne présentant les titres que d'un seul éditeur, garantissant ainsi un droit à l'auto-distribution numérique identique à celui déjà affirmé pour la presse imprimée. Cette obligation ne pèsera pas non plus sur les kiosques numériques ne proposant aucun titre d'information politique et générale dans le souci de ne pas faire peser des contraintes excessives sur des kiosques numériques thématiques.

A l'heure où les applications fournies par défaut par les opérateurs téléphoniques et les fournisseurs de logiciels d'exploitation des appareils mobiles cherchent à capter le temps d'attention de leurs utilisateurs et à enserrer les modalités d'accès à l'information, cette extension du champ d'application de la « loi Bichet » aux kiosques numériques est une nécessité pour garantir le pluralisme, c'est-à-dire la liberté de choix du lecteur, principal destinataire de la liberté proclamée à l'article 11 de la DDHC.

Le contrôle du respect de ces obligations est confié à l'autorité de régulation, par un mécanisme de règlement des différends : comme en matière de distribution physique, elle pourra être saisie par un éditeur de presse d'information politique et générale de difficultés relatives à sa diffusion numérique. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes pourra également prononcer des sanctions contre les kiosques numériques qui ne respecteraient pas leurs obligations.

S'agissant des catégories juridiques utilisées pour désigner les services en cause, le projet du Gouvernement distingue les agrégateurs et les kiosques numériques. En effet, si les agrégateurs peuvent être assimilés aux plateformes en ligne mentionnées dans le code de la consommation, il est apparu nécessaire de créer une catégorie juridique distincte pour les kiosques numériques. Il aurait été délicat de considérer que ces derniers se bornent à faire de la « mise en relation » au sens du 2° du I de l'article L. 111-7 susmentionné, qui vise essentiellement les réseaux sociaux et les places de marché ainsi que d'autres plateformes dites de partage (Airbnb, Youtube, Uber, Facebook, Leboncoin, etc.). Tout ou partie des kiosques numériques visés assument un rôle de distributeur qui ne semble pas clairement couvert par les dispositions du L. 111-7. Il semble à cet égard qu'un service tel que Deezer, pour son activité principale de plateforme de distribution de musique en flux, ne relève pas non plus du 2° du I de l'article L. 111-7 : à l'image des kiosques numériques, ce service ne se borne pas à faire de la mise en relation de artistes musicaux avec le public mais diffuse pour son propre compte des titres musicaux pour lesquels il a acquitté les droits nécessaires.

Le présent projet de loi distingue donc les agrégateurs dont les obligations de transparence seront contrôlées par la DGCCRF, des kiosques numériques dont les obligations de diffusion de la presse IPG seront contrôlées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l'ordre juridique interne

La disposition envisagée vient modifier la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques. Plus exactement :

- L'article 1 est modifié ;

- L'article 2 est remplacé par des nouveaux articles 2 à 5 ;

- L'article 3 est modifié et devient le nouvel article 6 ;

- Les articles 4 et 9 sont abrogés ;

- Les articles 5 et 6 sont modifiés et deviennent les nouveaux articles 7 et 8 ;

- L'article 10 est modifié et devient le nouvel article 9 ;

- Un nouvel article 10 est créé ;

- Les articles 11 à 18-16 sont remplacés par de nouveaux articles 11 à 26.

Certaines dispositions du présent projet de loi, reprises de dispositions existantes et qui pourraient s'apparenter à des restrictions aux libertés économiques, ont d'ores et déjà fait l'objet d'un contrôle par le juge national.

Ainsi en est-il en particulier du mécanisme dit de « péréquation », consistant en la répartition, entre toutes les entreprises de presse utilisant les services des sociétés de distribution de presse agréées, des coûts spécifiques, et ne pouvant être évités, induits par la distribution des quotidiens. Ce mécanisme a été institué initialement par le Conseil supérieur des messageries de presse dans sa décision n° 2012-05 du 13 septembre 2012, rendue exécutoire par l'Autorité de régulation de la distribution de la presse le 3 octobre 2012. Ce mécanisme vise à financer les surcoûts, évalués à 26,1 M€ / an en 2011, supportés par Presstalis pour la distribution des quotidiens nationaux, dont cette messagerie est le distributeur unique. Il consiste en une contribution financière, au bénéfice de Presstalis, des trois coopératives de messageries de presse, au prorata de leurs montants annuels respectifs de ventes (en montants forts) de journaux et publications de presse. Cette contribution financière annuelle fait l'objet d'acomptes mensuels.

Cette décision avait été prise sur le fondement des dispositions générales de l'article 17 de la loi Bichet relatives aux missions confiées au Conseil supérieur des messageries de presse et à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse, lesquelles disposent encore aujourd'hui qu'ils sont « garants du respect des principes de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse » . La loi du 17 avril 2015 susmentionnée est venue inscrire dans la « loi Bichet » le principe de solidarité intra et inter-coopératives en prévoyant à l'article 12 que « les barèmes des tarifs de chaque société coopérative de messageries de presse (...) sont fixés dans le respect des principes de solidarité entre coopératives et au sein d'une coopérative et de préservation des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse. Ces principes permettent (...) de répartir entre toutes les entreprises de presse adhérant aux coopératives, de façon objective, transparente et non discriminatoire, la couverture des coûts de la distribution, y compris des surcoûts spécifiques induits par la distribution des quotidiens et qui ne peuvent être évités » .

Le 31 octobre 2012, les MLP ont introduit devant la cour d'appel de Paris un recours tendant à l'annulation de la décision du Conseil supérieur des messageries de presse n° 2012-05. Puis, le 26 novembre 2012, elles ont saisi le Premier président de cette même cour d'une demande de sursis à exécution à l'encontre de cette décision. Enfin, le 6 décembre 2012, elles ont posé à la cour d'appel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la compétence du Conseil supérieur des messageries de presse pour instaurer une taxe, à laquelle la requérante assimilait le mécanisme de péréquation précité.

Par une ordonnance du 19 février 2013, la cour d'appel de Paris a rejeté la demande de sursis à exécution formée par la messagerie, estimant que n'étaient pas démontrées les conséquences manifestement excessives que, selon la requérante, la décision faisait peser sur elle. Puis, le 28 mars 2013, la cour d'appel a jugé irrecevable la QPC et, par suite, ne l'a pas transmise à la Cour de cassation. Elle a en effet considéré qu'en prenant cette décision, le Conseil supérieur des messageries de presse avait appliqué la mission que lui confie l'article 18-6-1° de la « loi Bichet » modifiée, laquelle « n'a ni pour objet, ni pour effet d'instituer des prélèvements présentant le caractère d'imposition de toute nature » mais seulement « de donner au CSMP les moyens d'exercer la mission qui lui a été confiée par le législateur » . La cour a également estimé que « le mécanisme de péréquation mis en place par le CSMP (...) tend à assurer le financement de l'activité de distribution de la presse quotidienne nationale, essentielle au bon fonctionnement, voire à la pérennité du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau (...) » . Ainsi, dans un même arrêt, la cour d'appel a, d'une part, jugé que le moyen d'inconstitutionnalité soulevé par la requérante ne présentait pas de caractère sérieux et, d'autre part, jugé que le mécanisme de péréquation litigieux a été mis en place, dans son principe, conformément à la mission que le législateur a confiée au CSMP. A la suite de ces deux décisions, la messagerie s'est finalement désistée de son recours en annulation formé le 5 décembre 2013. Enfin, parallèlement aux recours formés devant la cour d'appel de Paris, les MLP ont, le 11 décembre 2012, déposé devant l'Autorité de la concurrence une plainte pour abus de position dominante à l'encontre de Presstalis et du Conseil supérieur des messageries de presse , en prenant notamment appui sur la décision n° 2012-05 de ce dernier. L'Autorité de la concurrence a toutefois jugé cette plainte irrecevable le 6 mai 2013, considérant que l'appréciation de la légalité du mécanisme de péréquation n'entrait pas dans son champ de compétences.

Ainsi, bien que la cour d'appel ne se soit, au fond, pas formellement prononcée sur la légalité du mécanisme de péréquation, les termes du rejet de la QPC ne laissent subsister aucun doute quant à la constitutionnalité de ce dernier.

4.1.2. Articulation avec le droit de l'Union européenne

Les Etats membres de l'Union peuvent porter atteinte aux libertés économiques fondamentales inscrites dans les traités afin de garantir l'effectivité de la liberté d'information et le pluralisme des médias (1). Les restrictions aux libertés économiques prévues par le présent projet de loi sont conformes au droit de l'Union (2). En outre, le dispositif envisagé ne saurait, en aucune manière, être vu comme une aide d'Etat au sens de l'article 107§1 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) (3).

1. Comme mentionné précédemment au point 1.3, l'article 10 de la CEDH protège la liberté de la presse, et notamment sa diffusion, en l'incluant dans le champ de la liberté d'expression. La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne garantit, elle aussi, en son article 11, la liberté d'expression et d'information dans une formule strictement identique à celle inscrite dans la CEDH et ajoute que « la liberté des médias et leur pluralisme sont respectés ». Le présent projet de loi, en réaffirmant la liberté de diffusion de la presse, s'inscrit totalement dans cet objectif. La protection particulière dont bénéficie la presse IPG est également de nature à faire respecter ce droit fondamental.

En ce sens, au titre de l'indépendance éditoriale, de la libre circulation des idées et de l'accès du public à un large éventail de sources d'information et de points de vue, la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne a régulièrement souligné l'importance du pluralisme des médias, en insistant sur le fait que le maintien d'un paysage médiatique pluraliste est un objectif d'intérêt général impérieux pouvant justifier une restriction des libertés et droits économiques.

Dans une affaire où n'étaient pas en cause les modalités de vente des publications de presse, mais des interdictions visant leur contenu même, la Cour a ainsi jugé que le maintien du pluralisme de la presse pouvait justifier des restrictions à la libre circulation des marchandises résultant de l'application d'une législation nationale qui interdisait la vente de publications offrant la possibilité de participer à des jeux dotés de prix ^{28

(

*
)} .

Relevant que l'article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union garantissait « la liberté fondamentale de recevoir des informations » et « le pluralisme dans la production et la programmation des informations », la Cour a également jugé qu'il était possible au législateur européen d'apporter « des limitations de la liberté d'entreprise tout en privilégiant, au regard de la nécessaire pondération des droits et des intérêts concernés, l'accès du public à l'information par rapport à la liberté contractuelle » ^{29

(

*
)} .

Par ailleurs, si l'objectif de pluralisme des médias est bien inscrit dans le droit primaire de l'Union européenne, la formulation de l'article 11 paragraphe 2 précité, qui emploie le terme « respectés », exprime clairement l'idée que les institutions de l'Union ne sont pas elles-mêmes investies d'une obligation d'agir pour garantir ce pluralisme. En revanche, cette formulation suppose que leurs actions, par exemple leurs propositions législatives, ne doivent pas nuire à la diversité des médias.

C'est en raison de ce qui précède que plusieurs dispositions de droit dérivé de l'Union européenne prévoient des exceptions aux règles qu'elles édictent au bénéfice des dispositions, nationales ou européennes, protégeant, dans le respect du droit de l'Union, le pluralisme des médias. Tel est notamment le cas du 6 de l'article 1 ^er de la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 sur le commerce électronique, qui dispose que « La présente directive ne porte pas atteinte aux mesures prises au niveau communautaire ou au niveau national, dans le respect du droit communautaire, pour promouvoir la diversité culturelle et linguistique et assurer la défense du pluralisme ».

Tel est également le cas de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, laquelle garantit l'effectivité de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services prévues aux articles 49 à 55 et 56 à 62 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne qui dispose à son considérant 11 que « La présente directive n'interfère pas avec les mesures prises par les États membres, conformément au droit communautaire, pour protéger ou promouvoir la diversité culturelle et linguistique et le pluralisme des médias, y compris leur financement. La présente directive n'empêche pas les États membres d'appliquer leurs règles et principes fondamentaux en matière de liberté de la presse et de liberté d'expression » .

2. Dans ce cadre, les restrictions apportées par le projet de loi, notamment, à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle sont justifiées par un motif impérieux d'intérêt général de protection du pluralisme des médias, et dûment proportionnées à la poursuite de cet objectif.

S'agissant des obligations pesant sur les entreprises de presse et, en particulier, de l'obligation de recourir à la forme coopérative pour les éditeurs souhaitant organiser collectivement le groupage et la distribution de leurs titres, déjà présente dans la version actuelle de la « loi Bichet » et maintenue par le présent projet de loi, il convient de relever que la forme coopérative garantit, conformément à l'article 1 ^er de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, un pouvoir décisionnel égal à chaque coopérateur, quel que soit son poids économique, dans un souci de représentation de la diversité des médias et de protection du pluralisme de la presse. Par ailleurs, cette obligation n'interdit nullement aux entreprises de presse d'assurer elles-mêmes la distribution de leurs propres publications, comme le prévoient les dispositions inchangées de l'article 1 ^er de la « loi Bichet », ni au régulateur de définir des dérogations à cette obligation, reprenant une compétence actuelle du Conseil supérieur des messageries de presse. Enfin, le projet de loi assouplit le contrôle sur les décisions prises par les sociétés coopératives, en supprimant le pouvoir d'opposition dont dispose actuellement Conseil supérieur des messageries de presse à l'endroit de certaines décisions des sociétés coopératives (prévu au 11° de l'actuel article 18-6). Il résulte de ce qui précède que les restrictions aux libertés économiques, qui découlent de ladite obligation coopérative, apparaissent ainsi dûment justifiées par un motif impérieux d'intérêt général, et proportionnées à la poursuite de cet objectif.

S'agissant des obligations pesant sur les distributeurs de presse et, en particulier, de l'obligation de bénéficier de l'agrément, cette obligation n'a d'autres finalités que de garantir la continuité de la distribution de la presse et, par-là, de prévenir toute atteinte à la liberté fondamentale d'être informé et au pluralisme des médias, comme le précisent les critères de délivrance de cet agrément. Si le présent projet de loi rend obligatoire l'obtention de cet agrément pour toute société souhaitant assurer la distribution de la presse, et pas uniquement pour celles souhaitant assurer la distribution de titres d'information politique et générale, c'est d'abord dans le souci de ne pas créer une désincitation à distribuer ce type de presse. Ensuite, la distinction IPG/non IPG est moins opérante, d'un point de vue industriel, que la distinction fondée sur des critères logistiques objectifs (quotidiens versus magazines). Enfin, il s'agit d'éviter l'entrée sur le marché d'acteurs n'offrant que les prestations ou ne couvrant que les territoires les plus rentables. Au final, un agrément limité aux seuls acteurs assurant la distribution des titres d'information politique et générale assurerait une protection moindre du pluralisme de la presse.

Dûment justifiée, cette obligation est également strictement proportionnée : l'agrément sera délivré à toute société qui s'engagera à respecter les prescriptions d'un cahier des charges élaboré par un régulateur indépendant et reposant sur des critères objectifs, transparents et non discriminatoires portant sur la couverture territoriale et les types des prestations de distribution et la qualité du service offert. Le choix d'un contrôle a priori , effectué sur le fondement d'un cahier des charges strictement délimité, est apparu le plus efficace et pertinent pour prévenir toute atteinte aux objectifs d'intérêt général poursuivis. En outre, ce dispositif est exclusif de tout critère tenant à la nationalité des entreprises, à leur lieu d'établissement ou à la nécessité de disposer d'une succursale sur le territoire français. Il ne produit, de surcroît, aucun effet discriminant sur le marché des capitaux dans la mesure où il est dénué de tout critère lié à la structure capitalistique des sociétés. Enfin, l'obligation faite aux sociétés de distribution de bénéficier d'un agrément pour exercer leur activité apparaît bien moins restrictive que le mécanisme actuel qui impose aux clients de détenir leurs fournisseurs pour assurer leur distribution sur l'ensemble du territoire national.

Dans ces conditions, cette nouvelle formalité, qui accompagne la suppression de l'obligation de contrôle majoritaire des sociétés de distribution par les messageries de presse, n'apparaît pas contraire aux exigences du droit de l'Union européenne.

Il en va de même des obligations en matière de barème qui reconduisent pour l'essentiel celles existantes - le nouveau régulateur ne pouvant refuser des barèmes proposés par des sociétés de distribution que pour des motifs tenant au non-respect des principes de non-discrimination, d'orientation vers les coûts d'un opérateur efficace et de concurrence loyale. Comme actuellement, ces barèmes devront tenir compte de la répartition, entre les entreprises de presse adhérant à des sociétés coopératives recourant à des sociétés de distribution, des coûts spécifiques et inévitables de la distribution des quotidiens - l'assiette de cette péréquation assurant ainsi une contribution équitable et robuste à l'objectif de promotion du pluralisme de la presse. Par ailleurs, si le projet de loi permet au régulateur, dans le cadre des pouvoirs d'urgence qui lui sont confiés de suspendre la résiliation de contrats conclus entre les sociétés de distribution et les entreprises de presse, ce pouvoir de suspension n'aura vocation à être exercé qu'à titre exceptionnel, en cas d'atteinte ou de menace d'atteinte à la continuité de la distribution de la presse.

S'agissant de l'encadrement réglementaire des conditions d'implantation et de rémunération des diffuseurs de presse et des décisions d'implantation des points de vente, mesures de régulation existantes que le projet de loi prévoit de maintenir, celles-ci sont pleinement justifiées par le motif impérieux d'intérêt général que constitue la préservation du pluralisme des médias, en particulier de l'offre de presse proposée au citoyen quel que soit le lieu de résidence de celui-ci.

En effet, la préservation du pluralisme et de la diversité de l'offre de presse exige de maintenir une forte capillarité du réseau des points de vente, pour favoriser la proximité du lecteur. C'est en effet à cette condition que les citoyens pourront exercer, sur l'ensemble du territoire, et notamment dans les zones où la couverture numérique n'est pas la plus développée, leur « libre choix » « entre des titres de tendances et de caractères différents » élément constitutif de l'objectif de valeur constitutionnelle forgé en 1984 par le Conseil constitutionnel. Une entrée non régulée de nouveaux acteurs sur le marché aboutirait mécaniquement à une double concentration : concentration sur le marché des diffuseurs, d'une part ; concentration sur l'offre de presse présentée, d'autre part. Par ailleurs, la présence majoritaire dans la commission d'éditeurs n'ayant aucun intérêt à la réduction de la taille du marché permettra de prévenir la mise en oeuvre de logiques malthusiennes.

Il en va de même de l'encadrement des conditions de rémunération des diffuseurs de presse : seule l'application de taux uniformes de rémunération des diffuseurs au sein d'un même point de vente est susceptible de garantir la neutralité du traitement des titres et, partant, leur pluralisme. En effet, en l'absence d'un tel encadrement, les éditeurs de titres à fort volumes de vente ou assis sur des actionnariats puissants seraient susceptibles de proposer des taux de rémunération plus favorables aux diffuseurs, ce qui entraînerait l'éviction des titres édités par de plus « petits » éditeurs ne disposant pas de la capacité de proposer de telles commissions et, partant, l'appauvrissement de l'offre de presse. Cet encadrement pourra aussi permettre d'introduire une certaine modulation des taux entre points de vente en se fondant notamment sur la largeur de l'offre présentée. Le taux uniforme de rémunération, le cas échéant ainsi modulé, est de fait une garantie essentielle de la neutralité du réseau.

S'agissant enfin des obligations pesant sur les opérateurs numériques, le projet de loi les cantonne au strict champ de la presse d'information politique et générale. A cet égard, le nouvel article 14 de la « loi Bichet » précise les garanties offertes aux publications d'information politique et générale - dont l'indépendance et le pluralisme sont essentiels à la vitalité du débat public - s'agissant de leur diffusion numérique, et met des obligations d'information et de transparence à la charge des personnes qui proposent des services de kiosques numériques ou des services de référencement de contenus d'information, également appelés agrégateurs.

Ces obligations circonscrites à la presse d'information politique et générale et qui poursuivent en outre un objectif de protection du consommateur sont compatibles avec les prescriptions de la directive sur le commerce électronique. Ces mesures feront l'objet d'une notification à la Commission européenne, conformément aux exigences de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.

3. Le dispositif de régulation de la distribution de la presse instauré par la « loi Bichet » et modifié par le présent projet de loi n'est pas constitutif d'une aide d'Etat au sens de l'article 107§1 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

En application de cet article, entrent dans le champ d'application des aides d'État les mesures satisfaisant aux quatre conditions cumulatives suivantes :

- l'aide doit être accordée au moyen de ressources publiques et être imputable à l'État,

- le bénéficiaire de l'aide doit être une entreprise,

- l'aide doit conférer un avantage économique sélectif (favoriser certaines entreprises, activités ou secteurs),

- l'aide doit être susceptible d'affecter les échanges entre États membres.

Les deux premiers critères, relatifs à l'existence au sein du dispositif d'une ressource publique sous quelque forme que ce soit bénéficiant à des entreprises, ne peuvent en tout état de cause être vus comme satisfaits : l'Etat français n'engage aucune dépense ni ne renonce à aucune ressource publique au profit d'entreprises dans le cadre du régime régulé de distribution de la presse tel que prévu par le projet de loi ^{30

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)} .

En particulier, le dispositif de péréquation mis en place pour répartir entre toutes les entreprises de presse adhérant aux sociétés coopératives de messagerie de presse les surcoûts spécifiques à la distribution des quotidiens ne saurait être vu comme un mécanisme d'aide d'Etat. Comme il l'a déjà été exposé, la décision par laquelle le Conseil supérieur des messageries de presse a mis en place ce mécanisme en 2012 a été contestée devant la cour d'appel de Paris. Estimant que, ce faisant, le Conseil supérieur des messageries de presse avait institué un impôt, les MLP ont posé une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité à l'article 34 de la Constitution de la disposition de la « loi Bichet » ayant légalement fondé cette initiative du CSMP. La cour a toutefois jugé que cette question ne présentait pas de caractère sérieux. Ainsi lit-on dans sa décision de refus de transmission de la QPC que: « le mécanisme de péréquation mis en place (...), en ce qu'il tend à assurer le financement de l'activité de distribution de la presse quotidienne nationale, essentielle au fonctionnement, voire à la pérennité du système coopératif de distribution de la presse et de son réseau (...), ne constitue pas une "imposition de toute nature" » ^{31

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)} . Il ne fait dès lors pas de doute que le mécanisme de péréquation prévu par le projet de loi ne saurait être vu comme reposant sur l'allocation d'une ressource publique et, partant, comme une aide d'Etat.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Les impacts macroéconomiques liés à la réforme de la « loi Bichet » peuvent être envisagés selon deux axes :

D'une part, la réforme envisagée devrait permettre, à terme, au secteur de la distribution de la presse vendue au numéro de se réorganiser autour de réseaux non exclusivement dédiés à la presse. Sans que cela porte préjudice aux acteurs historiques, des synergies logistiques doivent pouvoir être recherchées avec des réseaux transportant des produits autres que ceux liés à la presse vendue au numéro. Comme précisé dans le rapport de la mission confiée à Marc Schwartz, le marché de la vente au numéro a perdu 39 % en valeur et 54 % en volume entre 2007 et 2017 : en dix ans, les ventes ont diminué de 56 % pour les quotidiens et de 53 % pour les magazines. De ce fait, de nouveaux acteurs doivent pouvoir intervenir dans le cadre d'une réorganisation industrielle permettant d'assurer la distribution de la presse à un coût supportable pour les éditeurs.

Cette réorganisation dépendra des acteurs privés de la logistique, qui optimiseront leur structure industrielle sur la base de l'évolution des flux liés à la presse, et de la pertinence de leur adjonction à des flux déjà structurés. La fin de l'obligation de détention capitalistique majoritaire des messageries par les coopératives d'éditeurs devra permettre aux sociétés de distribution agréées d'organiser librement leurs flux, ce qui pourra les amener à diversifier leur distribution sur la base d'un couplage avec des activités de distribution similaires.

Il est donc difficile de mesurer quantitativement cette réorganisation qui dépendra essentiellement de la capacité des acteurs historiques à assurer leur transformation, comme de l'appétence d'acteurs aujourd'hui non encore présents sur le marché de la distribution de la presse.

D'autre part, la réforme envisagée devrait aussi permettre de limiter la baisse du chiffre d'affaires de la filière. Concernée par la modification des modes de consommation de l'information, la vente de presse au numéro semble néanmoins, notamment grâce au marché en développement des titres à périodicité longue et à prix de vente unitaire élevé, résister au développement de l'offre numérique, grâce à un mode de lecture complémentaire et qualitatif. Cependant une part importante de la baisse du chiffre d'affaires enregistrée est causée par la diminution du réseau de vente, à travers la fermeture annuelle de près de 1000 points de vente depuis plusieurs années. Les pouvoirs confiés au régulateur devraient permettre d'assurer un approvisionnement efficient des diffuseurs, avec une gestion optimale des flux logistiques et le respect des règles en matière de nombre de titres et de nombre d'exemplaires. Comme cela a été observé dans la réforme de l'offre de presse sur le nouveau réseau des kiosques parisiens, cette rationalisation de l'approvisionnement permet in fine de créer les conditions d'une augmentation du chiffre d'affaires de la presse, dans la mesure où l'offre est mieux adaptée à la demande locale, et le produit presse mieux mis en valeur. Cette limitation de la baisse du chiffre d'affaires, couplée à une diversification du modèle économique des marchands de journaux, devrait permettre de maintenir sur le territoire un réseau dense de points de vente.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

L'impact de la présente mesure doit être apprécié selon le type d'entreprise observée.

Concernant les messageries actuelles, la réforme doit donner au secteur un cadre de régulation suffisamment fort et efficient pour permettre aux deux messageries historiques d'assurer leur nécessaire transformation. Par rapport au système actuel, la fin de l'obligation de détention capitalistique majoritaire doit permettre aux messageries de replacer leur intérêt propre avant celui de leur client dans l'organisation de leur activité. Cette évolution pourra notamment avoir des conséquences significatives quant à la construction des barèmes tarifaires, et donc impacter le modèle économique des éditeurs de presse.

Dans un système dans lequel la fixation des tarifs n'est plus de leur responsabilité, les éditeurs de presse devront désormais faire face à la réalité du coût de leur distribution, ce qui pourrait avoir pour conséquence la mise en difficulté de certains acteurs. Les acteurs à très faible rentabilité seraient ainsi tenus de s'adapter.

Ce principe sera néanmoins contrebalancé par la possibilité, une fois passée la période de consolidation des acteurs historiques, de confier leur distribution à un nouvel acteur, ce qui permettrait, par un jeu concurrentiel entre les messageries, d'ajuster les tarifs à l'organisation de la distribution la plus rationalisée et donc la moins coûteuse. Cet état de fait aura néanmoins des conséquences pour les éditeurs à la diffusion la plus réduite pour lesquels la tarification pourrait davantage refléter la réalité des coûts engendrés par leur distribution (pénalisation des invendus notamment).

Encadrée par un régulateur aux pouvoirs et à l'indépendance renforcée, l'activité de distribution devrait voir ses règles modernisées et appliquées de manière plus stricte, au bénéfice de l'ensemble des acteurs du secteur, et notamment des marchands de journaux. La gestion des flux, problématique constante dans le cadre d'une activité logistique en restructuration, sera assainie grâce aux pouvoirs de sanction du régulateur sur des sociétés agréées tenues d'assurer une qualité de service optimale. Ainsi la mise en oeuvre effective des règles d'assortiment, de plafonnement, de remises à zéro des titres non vendus, et de gestion des invendus devra notamment permettre d'améliorer les conditions d'exercice de l'activité de marchand de journaux.

La transformation industrielle que devrait permettre la réforme de la loi pourrait avoir des conséquences sur les acteurs locaux. En effet, une réorganisation des circuits logistiques pourrait donner lieu à des opérations d'achat, de vente, ou de fusion de sites de distribution. Toutefois, l'ensemble de ces opérations devront s'inscrire dans le cadre d'un schéma directeur de la distribution de la presse, établi par le régulateur. De plus, seul ce dernier pourra décider de procéder à de telles opérations pour les dépositaires centraux de presse, comme le fait actuellement le Conseil supérieur des messageries de presse. Ces transformations, menées sous l'égide du régulateur, seront bénéfiques aux acteurs actuels de la distribution puisqu'elles devraient permettre une accélération de la mutualisation des flux et donc de la diversification des activités, ce qui, dans un marché de la presse vendue au numéro en réduction constante de son chiffre d'affaire, est une nécessité.

Le réseau traditionnel des marchands de journaux indépendants et spécialistes devra également se trouver consolidé par la réforme, avec la fin des dysfonctionnements de la distribution. Dans la mesure où la messagerie mettra en oeuvre le cahier des charges déterminé par décret, les flux d'exemplaires seront désormais plus fermement contrôlés. Cette meilleure gestion des flux devrait faciliter l'activité des marchands de journaux et redonner à la profession des conditions d'exercice de leur métier plus satisfaisantes. Le diffuseur pourra par ailleurs continuer de choisir librement les produits hors presse présentés dans l'espace de vente. Cette mesure aura pour effet une amélioration de la commercialité des produits sélectionnés ainsi qu'une exposition plus lisible des produits presse.

Les territoires sur lesquels la baisse de l'activité n'a pas permis le maintien d'un marchand de presse spécialiste indépendant devraient désormais plus facilement voir une alternative se développer en matière de vente de presse. En effet, la simplification des règles d'ouverture de points de vente doit permettre, dans le respect du réseau traditionnel, le développement d'un nouveau réseau intégré (supermarchés, stations-services, boulangeries, etc.) permettant à l'offre de presse de maintenir sa présence dans la plus grande partie du territoire possible.

4.2.3. Impacts budgétaires

La réforme de la « loi Bichet » ne comporte pas de volet budgétaire spécifique qui impliquerait directement une modification significative des niveaux de dépenses actuels.

Néanmoins, la réforme devrait créer une cadre de régulation modernisé devant permettre la rationalisation économique du secteur, sur la base d'une ouverture des contraintes spécifiques qui le structurent aujourd'hui (obligation de détention capitalistique majoritaire notamment). Cette réforme devrait ainsi permettre une transformation industrielle visant à terme une baisse des coûts de distribution en mutualisant les flux d'exemplaires de la presse avec d'autres flux de transport.

De ce fait, si la rationalisation permet notamment aux quotidiens d'information politique et générale d'organiser leur distribution à moindre coût, cela devrait permettre de réduire le soutien public dédié à leur distribution : 18 M€ en PLF 2019, auquel s'ajoute pendant 4 ans un redéploiement de crédits de 9 M€ du Fonds stratégique pour le développement de la presse en contrepartie d'un engagement des titres distribués par Presstalis à ne pas présenter de demande de financement dans le cadre de ce fonds.

Du point de vue de l'organisation de la régulation, le budget actuellement consacré au fonctionnement de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (298 667 € en Loi de finances initiales 2019 ^{32

(

*
)} ) a vocation à être transféré vers le budget de l'ARCEP. Toutefois, ce budget pourrait nécessiter une augmentation du fait du renforcement des pouvoirs de régulation, notamment vis-à-vis des acteurs du numérique. Ainsi, ce budget devra inclure la masse salariale des personnels recrutés par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (cf. partie 4.3 infra ) pour assurer ses nouvelles missions ainsi que les dépenses qu'elle devra nécessairement effectuer pour conduire des études externes et développer un outillage spécifique au suivi du secteur.

4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Le transfert de la régulation du secteur de la distribution de la presse à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes entraînera la dissolution de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse. Celle-ci est composée de quatre membres nommés pour un mandat de quatre ans, renouvelable une fois, par le ministre chargé de la communication : un conseiller d'État, un magistrat de la Cour de cassation, un magistrat de la Cour des comptes et une personnalité qualifiée choisie à raison de sa compétence sur les questions économiques et industrielles désignée par l'Autorité de la concurrence. Ces quatre membres se réunissent en tant que de besoin mais ne sont pas nommés à temps plein sur leur fonction à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse. Outre ses quatre membres, l'instance dispose d'un secrétaire général, membre du Conseil d'État. Son fonctionnement, assuré par le budget général de l'État, s'effectue dans le cadre de conventions conclues les 7 janvier et 3 février 2016 avec les services du Premier ministre. La dissolution de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse ne nécessitera donc aucune mesure de reclassement.

La dissolution du Conseil supérieur des messageries de presse, organisme de droit privé financé par les sociétés coopératives de messageries de presse, nécessitera la reprise de son personnel par le nouveau régulateur (l'ARCEP) en application des dispositions de l'article L. 1224-3 du code du travail qui dispose que "lorsque l'activité d'une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d'un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires" . Le budget de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes devra donc prendre en compte cette reprise du personnel, composé actuellement de cinq équivalents temps plein (ETP). La rémunération proposée par cette autorité aux personnels du Conseil supérieur des messageries de presse devra s'inscrire dans les conditions générales de rémunération de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en application du deuxième alinéa de l'article L. 1224-3 susmentionné.

Nonobstant le nouveau secteur dont elle devra assurer la régulation, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes n'a pas vocation à voir le nombre des membres de son collège (sept) augmenter. Toutefois, lors d'un prochain renouvellement partiel et bisannuel de sa composition, l'autorité de nomination devra veiller à la présence d'au moins un membre disposant d'une connaissance du secteur de la distribution de la presse, conformément aux nouvelles dispositions, intégrées par le présent projet de loi, de l'article L. 130 du code des postes et des communications électroniques (cf. infra). Les services de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes devront également procéder à des recrutements, estimés en première approche à huit ETP, pour assurer ses nouvelles missions.

4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

La réforme de la « loi Bichet » doit permettre de maintenir sur l'ensemble du territoire le pluralisme de la presse. Le développement du numérique et la modification des modes de consommation de l'information qui en découle ont instauré une tendance baissière à long terme du marché. Le particulier pourra ainsi continuer de pouvoir choisir au sein d'une offre dont la diversité est la plus importante d'Europe.

Enfin la réforme de la « loi Bichet » doit permettre le maintien sur le territoire d'un réseau de marchands de journaux spécialistes et indépendants. La protection des 23 000 points de vente de presse constitue une dimension essentielle de l'aménagement du territoire dans des communes qui voient leur centre-ville souffrir d'un manque d'attractivité par rapport aux zones commerciales périphériques. Le réseau des marchands de journaux constitue pour le particulier un point de contact permettant de maintenir un lien social fort dans les centres villes ou centres-bourgs.

4.5. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

La modification du cadre réglementaire doit favoriser la transformation industrielle des circuits de distribution utilisés pour la vente au numéro de la presse. Une réorganisation du secteur sur la base d'une mutualisation des flux avec de nouveaux acteurs logistiques permettra de rationaliser l'activité logistique, et d'utiliser au mieux les capacités de transport. Cette rationalisation du transport devrait, indirectement, permettre de limiter l'impact écologique des flux physiques, en optimisant le remplissage des véhicules utilisés.

Une application plus stricte des règles de gestion des flux (assortiment du nombre de titres, plafonnement des quantités, remise à zéro des titres non vendeurs, règles spécifiques de lancement des premiers numéros) devrait notamment permettre de faire diminuer le taux d'invendus qui est passé de 40 % en 2007 à 51 % en 2017. Cette baisse des invendus permettrait de réduire d'autant l'activité de transport tout comme la production d'exemplaires.

5. MODALITÉS D'APPLICATION

La présente disposition nécessitera de prendre des textes d'application :

- Un décret en Conseil d'Etat désignera l'autorité compétente pour reconnaître le caractère d'information politique et générale des journaux et publications mentionnés à l'article 4 ;

- Le cahier des charges relatif à l'agrément des sociétés de distribution agréées, mentionné à l'article 11, sera adopté par décret au vu d'une proposition de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ;

- Les règles générales relatives aux conditions d'implantation des points de vente seront déterminées par décret puis précisées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ;

- Les dispositions relatives aux services de communication au public en ligne nécessiteront de prendre un décret qui déterminera le chiffre d'affaires en France à partir duquel les kiosques numériques seront soumis à des obligations ainsi que le seuil de connexions sur le territoire français à partir duquel les agrégateurs de contenus d'information seront tenus d'appliquer les nouvelles règles de transparence relatives à leurs critères de sélection et de mise en avant de ces contenus et aux impacts concrets de ces critères sur la diversité des contenus consultés ;

- Les dispositions relatives à la Commission du réseau de la diffusion de la presse, nécessiteront de prendre en décret pour en fixer les conditions d'application ;

- La nomination des 9 membres de cette même Commission du réseau de la diffusion de la presse sera réalisée quant à elle par un arrêté du ministre chargé de la communication ;

- Enfin, le nouvel article 26 habilite, de manière générale, le pouvoir réglementaire à fixer les conditions d'application de la « loi Bichet ».

Article 2 : Modification du code des postes et des communications électroniques

1. ÉTAT DES LIEUX

La partie législative du code des postes et des communications électroniques est composée de trois livres : un livre I ^er relatif au service postal, un livre II relatif aux communications électroniques et un livre III relatif aux autres services et aux dispositions communes et finales.

Le titre II du livre III porte dispositions communes à l'ensemble de ces services, incluant les dispositions relatives à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Ainsi, l'article L. 130 du code des postes et des communications électroniques est relatif à la composition et au fonctionnement de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, notamment de sa formation restreinte, chargée de prononcer les sanctions, et de sa formation de règlement des différends, de poursuite et d'instruction. L'article L. 131 porte interdiction pour les membres de l'ARCEP de détenir des intérêts dans des entreprises des secteurs régulés par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Enfin, l'article L. 135 fixe le cadre du rapport d'activité de cette autorité de régulation et la liste des secteurs qu'elle peut expertiser et étudier.

Ces dispositions s'inscrivent également dans le cadre général défini par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes a été créée le 5 janvier 1997 sous le nom d'Autorité de régulation des télécoms et avait pour mission d'accompagner l'ouverture à la concurrence du secteur des communications électroniques afin que de nouveaux opérateurs puissent émerger aux côtés de l'opérateur historique (France Télécom devenu Orange). Puis, elle est intervenue pour s'assurer du bon développement des réseaux fixes et mobiles pour la téléphonie et Internet.

Au fil du temps, ses missions se sont beaucoup étendues : régulation du secteur postal en 2005, protection de la neutralité en 2015 avec pour objectif de s'assurer que les dynamiques et intérêts des opérateurs privés se concilient avec les objectifs de connectivité du territoire, de compétitivité et de concurrence effective et loyale entre les opérateurs, au bénéfice des utilisateurs

Pour mener à bien ses missions, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes dispose d'un pouvoir de sanction (art. L. 5-3 du code des postes et des communications électroniques, d'un pouvoir d'enquête (art. L. 5-9 et L. 5-9-1 du code des postes et des communications électroniques, d'un pouvoir de règlement des différends (art. L. 5-4 à L. 5-6 du code des postes et des communications électroniques) et d'un pouvoir de conciliation (art. L. 5-7 du code des postes et des communications électroniques). Le président de l'ARCEP peut également saisir l'Autorité de la concurrence.

Présidée depuis 2015 par Sébastien SORIANO, cette autorité administrative indépendante est composée d'un collège de sept membres dans le respect de la parité femmes-hommes. Les membres sont nommés par différentes autorités politiques, en raison de leur qualification économique, juridique et technique, dans les domaines des communications électroniques, des postes et de l'économie des territoires :

- le Président de la République nomme le président de l'ARCEP ainsi que deux autres membres ;

- le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat nomment chacun deux membres.

Les membres du collège sont désignés pour 6 ans. Pour garantir leur indépendance, leur mandat n'est ni révocable et ni renouvelable. Ils sont également soumis à un régime d'incompatibilité des fonctions et à des obligations déontologiques.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Les modifications de la régulation du secteur de la distribution de la presse apportées par l'article 1 du présent projet de loi, en confiant cette régulation à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, rendent nécessaire la modification des articles du code des postes et des communications électroniques portant sur la composition et le fonctionnement de cette autorité administrative indépendante.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Il s'agit de mettre en cohérence les articles du code des postes et des communications électroniques avec les dispositions de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques, modifiée par l'article du présent projet de loi.

3. DISPOSITIF RETENU

L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes devient « Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse » car elle se voit dotée d'une nouvelle compétence en matière de régulation de la diffusion de la presse. Outre ses fonctions initiales, elle sera désormais chargée de veiller à la continuité et à l'efficacité économique de la distribution de la presse. Dans ce cadre, elle veillera à une couverture territoriale large et équilibrée du réseau de distribution. Elle sera par ailleurs consultée sur les projets de normes relatifs à la distribution de la presse et pourra être saisie pour avis par le ministre chargé de la communication et le ministre chargé de l'économie

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions communes du code des postes et des communications électroniques (livre III) sont modifiées : les termes « Autorité de régulation des communications électroniques et des postes » sont remplacés par la dénomination « Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse ». En outre, le code fera désormais référence à la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 modifiée.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1 Impacts sur les entreprises

Les sociétés de distribution de la presse agréées seront tenues de fournir à l'ARCEP des informations statistiques concernant leurs services, comme c'est déjà le cas pour les opérateurs postaux et de communications électroniques.

4.2.2 Impacts budgétaires

Le transfert à l'ARCEP des compétences en matière de régulation de la distribution de la presse suppose de lui confier les moyens supplémentaires- essentiellement en ETP (8) - devant lui permettre d'accomplir cette mission nouvelle.

Article 3 : Modification de l'article L. 311-4 du code de justice administrative

1. ÉTAT DES LIEUX

L'article L. 311-4 du code de justice administrative détermine quels contentieux sont jugés en premier et dernier ressort par le Conseil d'Etat.

Il prévoit notamment que ce dernier juge les recours formés contre les décisions de sanction prises par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes en matière de régulation des activités postales (art. L. 5-3 du code des postes et des communications électroniques) et de régulation des communications électroniques (art. L. 36-11 du même code).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes se voyant confier, par le présent projet de loi, un pouvoir de sanction à l'encontre des entreprises de presse, des coopératives de groupage de presse, des sociétés de distribution agréées, des kiosques numériques et des agrégateurs de contenus d'information, il convient de prévoir devant quelle juridiction les intéressés pourront contester ces sanctions.

Actuellement, les sanctions prises par cette autorité en matière de régulation d'activités postales et de régulation des communications électronique peuvent être contestées devant le Conseil d'Etat en premier et dernier ressort.

Le nouveau contentieux de la distribution de la presse, à raison des enjeux et de la matière traitée, peut être confié au Conseil d'Etat, de même que celui de l'audiovisuel l'est déjà. En outre, dans un souci de cohérence et de gestion du contentieux par le service contentieux de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, il apparait pertinent de confier le contentieux de la nouvelle sanction au Conseil d'Etat en premier et dernier ressort en raison de sa matière.

Le présent article a donc pour un objet la coordination entre la loi du 2 avril 1947 modifiée par le projet de loi « Bichet » et le code de justice administrative afin de confier un nouveau contentieux au Conseil d'Etat en premier et dernier ressort.

3. DISPOSITIF RETENU

Le projet de texte ajoute à la liste des sanctions prises par l'ARCEP pouvant faire l'objet d'une contestation devant le Conseil d'Etat, définie au 3° de l'article L. 311-4 précité, les sanctions prises en application de la « loi Bichet » modifiée.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Les régulateurs actuels (Conseil supérieur des messageries de presse et Autorité de régulation de la distribution de la presse) ne disposant pas d'un pouvoir de sanction à l'encontre des acteurs de la distribution de la presse, la présente disposition n'aura pas d'impact sur l'ordre de juridiction compétent.

De plus, la nouveauté de ce pouvoir de sanction fait qu'il est impossible d'évaluer le nombre de sanctions que l' Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prononcera et, partant, la part de ces sanctions qui feront l'objet d'une contestation devant le Conseil d'Etat.

Article 4 : Modification de l'article 298 undecies du code général des impôts

1. ÉTAT DES LIEUX

L'article 298 undecies du code général des impôts (CGI) s'inscrit dans l'ensemble des dispositions relatives au régime spécial de taxe sur la valeur ajoutée applicable au secteur de la presse, dont il est rappelé qu'il bénéficie d'un taux super-réduit de TVA de 2,1 %, tant en ce qui concerne la presse imprimée que la presse numérique (article 298 septies du code général des impôts).

Au sein de cet ensemble de dispositions, l'article 298 undecies prévoit que les opérations d'entremise relatives à la vente de publications de presse accomplies par des personnes justifiant de la qualité de mandataire régulièrement inscrites au Conseil supérieur des messageries de presse ne sont pas soumises au paiement de la taxe sur la valeur ajoutée.

C'est donc sur le fondement de ces dispositions que le Conseil supérieur des messageries de presse gère aujourd'hui ce qu'on appelle le fichier des agents de la vente de presse, qui recense l'ensemble des personnes bénéficiant de l'exemption de TVA précitée. Les catégories d'agents économiques impliqués dans la distribution de la presse recensés dans ce fichier sont les suivantes :

- sociétés coopératives de messageries de presse ;

- sociétés de distribution de la presse ;

- dépositaires de presse ;

- diffuseurs de presse ;

- vendeurs colporteurs de presse ;

- commissionnaires en abonnements.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent projet de loi prévoyant de supprimer le Conseil supérieur des messageries de presse, l'article 298 undecies du code général des impôts doit donc être modifié afin de désigner l'autorité qui, à l'avenir, sera chargée de gérer le fichier des agents de la vente de presse. Le présent article a donc uniquement un objet de coordination pour tenir compte des modifications apportées à la loi « Bichet ».

3. DISPOSITIF RETENU

Le présent projet de loi confie la gestion du fichier des agents de la vente de presse à la commission du réseau de la diffusion de la presse. La modification de l'article 298 undecies du code général des impôts vise donc à remplacer la référence au Conseil supérieur des messageries de presse par une référence à cette commission.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES MESURES ENVISAGÉES

L'article 298 undecies du code général des impôts est modifié.

Dans la mesure où elle ne modifie en rien le périmètre des agents économiques bénéficiant de l'exemption de TVA prévu l'article 298 undecies du code général des impôts, cette mesure est sans incidence sur la dépense fiscale correspondante.

Article 5 : Modification de l'article L. 131-4 du code de la consommation

1. ÉTAT DES LIEUX

Tout opérateur de plateforme en ligne est tenu de délivrer au consommateur une information loyale, claire et transparente sur un certain nombre d'éléments énumérés aux articles L. 111-7 et L.111-7-2 du code de la consommation, à savoir :

- les conditions générales d'utilisation du service d'intermédiation qu'il propose et sur les modalités de référencement, de classement et de déréférencement des contenus, des biens ou des services auxquels ce service permet d'accéder ;

- l'existence d'une relation contractuelle, d'un lien capitalistique ou d'une rémunération à son profit, dès lors qu'ils influencent le classement ou le référencement des contenus, des biens ou des services proposés ou mis en ligne ;

- la qualité de l'annonceur et les droits et obligations des parties en matière civile et fiscale, lorsque des consommateurs sont mis en relation avec des professionnels ou des non-professionnels ;

- si les avis de consommateurs mis en ligne font ou non l'objet d'un contrôle et, si tel est le cas, il indique les caractéristiques principales du contrôle mis en oeuvre ;

- la date de l'avis et ses éventuelles mises à jour ;

- une justification des avis non mis en ligne. ;

- la fonctionnalité gratuite qui permet aux responsables des produits ou des services faisant l'objet d'un avis en ligne de lui signaler un doute sur l'authenticité de cet avis, à condition que ce signalement soit motivé.

En outre, l'article L. 131-4 du code de la consommation prévoit que les manquements aux obligations d'information mentionnées aux articles L. 111-7 et L. 111-7-2 du même code sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 euros pour une personne physique et 375 000 euros pour une personne morale.

L'autorité administrative chargée de prononcer ces sanctions est la Direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF), la direction au sein du ministère chargé de l'Economie chargée de veiller au bon fonctionnement des marchés au bénéfice des consommateurs et des entreprises.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

L'article 1 ^er du présent projet de loi imposant des obligations de transparence supplémentaires aux agrégateurs d'information, il est nécessaire de procéder à une mesure de coordination législative en ajoutant ces obligations supplémentaires à la liste des obligations dont les manquements sont passibles de l'amende administrative précitée.

3. DISPOSITIF RETENU

L'article L. 131-4 du code de la consommation est ainsi modifié par l'ajout de la référence au II de l'article 14 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques (dite « loi Bichet »).

4. ANALYSE DES IMPACTS DES MESURES ENVISAGÉES

L'article L. 131-4 du code de la consommation est modifié.

CHAPITRE II - RÉFORME DU STATUT DES VENDEURS-COLPORTEURS DE PRESSE

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1 CADRE GÉNÉRAL

Le portage est un mode de distribution particulièrement adapté à la presse quotidienne, permettant un gain important de qualité de service (livraison avant 7 heures au domicile de l'abonné) et engendrant généralement un taux de réabonnement supérieur de 10 points à celui de la distribution postée.

Les pouvoirs publics encouragent ce mode de distribution via l'aide au portage de la presse et la compensation auprès de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des exonérations de cotisations sociales des quelque 10 000 porteurs (salariés) et des 12 000 vendeurs-colporteurs de presse (indépendants).

Malgré ces incitations et en raison de l'évolution générale du lectorat de la presse, les volumes du portage ont diminué fortement au cours des dernières années, affectant la rentabilité des réseaux de portage « mono-éditeurs », les plus présents historiquement.

Le portage multi-titres est dans ce contexte un moyen de freiner la baisse des volumes portés et de maintenir la rentabilité des réseaux de portage en couvrant mieux leurs frais fixes. Il est encouragé dans le cadre de la nouvelle aide publique au portage prévu par le décret n° 2017-1332 du 11 septembre 2017 relatif à la réforme du fonds d'aide au portage de la presse.

Les activités de porteur et de vendeurs-colporteurs de presse sont définies à l'article 22 de la loi n° 91-1 du 3 janvier 1991 tendant au développement de l'emploi par la formation dans les entreprises, l'aide à l'insertion sociale et professionnelle et l'aménagement du temps de travail, pour l'application du troisième plan pour l'emploi. A la différence des 12 000 porteurs qui sont des salariés, les 10 000 vendeurs-colporteurs de presse ^{33

(
*
)} exercent leur profession à titre indépendant pour le compte d'un éditeur de presse quotidienne ou assimilée, d'un dépositaire (niveau 2) ou d'un diffuseur (niveau 3), qui est juridiquement leur mandant.

1.2 CADRE CONSTITUTIONNEL

L'exercice de la profession de vendeur-colporteur de presse en qualité de travailleur indépendant découle de la liberté d'entreprendre, qui est un principe à valeur constitutionnelle, comme l'a rappelé à plusieurs reprises le Conseil constitutionnel et notamment dans sa décision n° 2001-455 DC du 12 janvier 2002.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le portage multi-titres se heurte, pour les réseaux recourant aux vendeurs-colporteurs de presse à des obstacles juridiques :

- au regard de la qualité de travailleur indépendant du vendeur-colporteur de presse, le fait qu'un réseau lui confie de nouveaux titres pourrait être interprété comme témoignant d'un lien de subordination et entraîner la requalification du contrat commercial en contrat de travail ;

- le statut de vendeur-colporteur de presse implique en principe que celui-ci contracte directement avec chacun des éditeurs et soit chargé des encaissements des abonnements, ce qui ne correspond pas aux pratiques observées.

Pour résoudre ces difficultés, il s'avère nécessaire de légiférer.

2.2 OBJECTIFS POURSUIVIS

Un double objectif est poursuivi:

1) Sécuriser les relations entre les vendeurs-colporteurs de presse et leurs co-contractants, au premier rang desquels se trouvent les éditeurs ;

2) Favoriser le développement du portage multi-titres, principalement au bénéfice des éditeurs de la presse d'information politique et générale (IPG), locale et nationale.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

La réforme du statut des vendeurs-colporteurs de presse est recommandée de longue date.

Ainsi, dès 2014, un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale des affaires culturelles sur la situation sociale des vendeurs-colporteurs de presse et porteurs de presse ^{34

(

*
)} avait préconisé, d'une part, de prévoir dans les conventions-cadres des éditeurs ayant recours à des VCP l'engagement de respecter des « bonnes pratiques » et, d'autre part et en contrepartie, d'assouplir le statut des VCP pour élargir la définition de leur activité. En février 2017, un rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale des affaires culturelles relatif à la réforme de l'aide au portage de la presse ^{35

(

*
)} a de nouveau proposé une réforme de ce statut. Il proposait trois principales mesures que le présent projet de loi vient mettre en oeuvre :

- prévoir que l'activité de vendeur-colporteur de presse peut inclure, à la demande de l'éditeur, du dépositaire ou du diffuseur pour le compte duquel il agit, la distribution (sans vente) de titres de presse autres que le titre de presse que le vendeur-colporteur de presse vend et distribue ; cette modification permettrait de limiter le risque de requalification du contrat de mandat liant le vendeurs-colporteurs de presse à l'éditeur, au dépositaire ou au diffuseur en contrat de travail ;

- donner un champ large aux titres pouvant faire l'objet d'une distribution accessoire par les vendeurs-colporteurs de presse en visant, dans les dispositions qui sont applicables à ceux-ci, les publications de presse au sens de l'article 1er de la loi du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse et non pas les seules publications d'information politique et générale ;

- harmoniser, s'agissant des publications d'information politique et générale, les champs respectivement retenus pour l'aide au portage et pour qualifier l'activité de vendeur-colporteurs de presse et de porteur de presse.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

La réforme du statut des vendeurs-colporteurs de presse, prévue par le présent article de loi, vient modifier le I de l'article 22 de la loi n° 91-1 du 3 janvier 1991 tendant au développement de l'emploi par la formation dans les entreprises, l'aide à l'insertion sociale et professionnelle et l'aménagement du temps de travail, pour l'application du troisième plan pour l'emploi. En effet, ce sont les dispositions de cet article 22 qui définissent l'activité des vendeurs-colporteurs de presse dont le périmètre est élargi par le présent projet de loi.

4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

4.2.1 Impacts sur les entreprises

Les éditeurs, dépositaires et diffuseurs bénéficieront de la sécurisation de leurs relations avec les vendeurs-colporteurs de presse apportée par le présent projet de loi, avec notamment une réduction des risques de requalification des contrats de mandats en contrat de travail.

De plus, l'élargissement du champ des titres pouvant être portés par les vendeurs-colporteurs de presse sera de nature à fournir aux titres à qui est ouverte cette possibilité un nouvel argument commercial, à savoir l'amélioration de la qualité de service, pour inciter les consommateurs à s'abonner tout en optimisant l'utilisation des moyens de distribution.

4.2.2 Impacts budgétaires

En élargissant le champ des titres pouvant être portés par les vendeurs-colporteurs de presse, cette mesure aura pour effet d'élargir le champ de l'exonération de cotisations patronales prévue pour les vendeurs-colporteurs de presse et les porteurs de presse par l'article 22 bis de la loi n° 91-1 du 3 janvier 1991 susmentionnée.

Cette exonération est compensée par l'Etat sur le budget du programme 180 « presse et médias ». Cependant, sous l'effet de la baisse régulière du nombre de vendeurs-colporteurs de presse et de porteurs (réduction de 12 % en 5 ans), du nombre de titres portés par chaque agent et de l'évolution des charges patronales sur les bas salaires, le coût de cette exonération baisse régulièrement depuis sa mise en place en 2009. On observe ainsi une réduction de la dotation en loi de finances initiale d'un tiers entre 2014 et 2018, le montant passant de 21,2 M€ à 14,2 M€.

La mesure proposée devrait contribuer à l'augmentation du nombre de titres portés par les vendeurs-colporteurs de presse mais ne devrait pas avoir pour effet d'augmenter leur nombre, de sorte que son impact sur les finances publiques devrait être nul ou très limité, en réduisant seulement le rythme de la baisse observée.

4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

L'augmentation attendue du nombre de titres portés par les vendeurs-colporteurs de presse permettra d'augmenter l'offre disponible, avec pour conséquence un plus grand choix pour les particuliers souhaitant s'abonner à un titre porté par un vendeur-colporteur de presse.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Articles 7 et 8 : Dispositions transitoires et finales

1. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes se préparant dès aujourd'hui aux nouvelles missions qui lui seront confiées, l'ensemble des dispositions nouvelles entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi. Cela suppose toutefois que l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes soit dotée en effectifs complémentaires (environ 8) en amont de sa prise de fonction tout en précisant que l'entrée en vigueur de la loi n'interrompt pas pour autant le mandat de ses membres actuels

Dès sa première réunion qui aura lieu dans le mois suivant la date de publication de la loi, l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes succèdera dans leurs droits et obligations respectifs au Conseil supérieur des messageries de presse et à l'Autorité de régulation de la distribution de la presse. Dans ce cadre, les décisions prises antérieurement par les anciens régulateurs resteront applicables jusqu'à décision contraire de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, laquelle prendra en charge la défense de ces décisions dans les contentieux en cours.

Les deux sociétés assurant la distribution de la presse à la date de l'entrée en vigueur de la loi pourront poursuivre leur activité sans être soumises à l'agrément de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes pendant un délai de trois ans suivant la publication de la présente loi. Elles devront toutefois solliciter cet agrément dans les six mois suivant la publication, par le pouvoir réglementaire, du cahier des charges y afférent. Ce cahier des charges sera publié au plus tard le 1 ^er janvier 2023. Ces dispositions transitoires visent à ne pas déstabiliser le système collectif de distribution de la presse et à prévenir ainsi toute rupture dans la continuité de la distribution de la presse le temps de la pleine application des dispositions nouvelles.

2. S'agissant de l'application dans l'espace du présent projet de loi, la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 ne fait pas état de dispositions spécifiques à l'outre-mer. Aussi, conformément aux dispositions de l'article 73 de la Constitution, la « loi Bichet » s'applique pleinement aux départements et régions d'outre-mer dans lesquelles s'applique le régime de l'identité législative (Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion et Mayotte) alors que, conformément aux dispositions de l'article 74 de la Constitution, elle ne s'applique pas aux collectivités d'outre-mer dans lesquelles s'applique le régime de spécialité législative (Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna).

Le présent projet de loi fait le choix de retenir les mêmes conditions d'application en ne prévoyant aucune disposition spécifique aux départements, régions et collectivités d'outre-mer.

* 1 L'accord-cadre de 2012 avait permis le redressement de la situation de la messagerie, dont la continuité d'exploitation était alors gravement menacée, en précisant jusqu'en 2015 la contribution de chacun à l'équilibre d'exploitation. La messagerie Presstalis a alors engagé une vaste restructuration de son activité afin de répondre à la baisse continue des flux d'exemplaires (- 52 % en volume et - 37 % en valeur sur la période 2006-2016). L'activité de Presstalis semblait s'améliorer progressivement grâce aux effets bénéfiques de la restructuration (les effectifs sont passés de 2 504 salariés fin 2012 à 1 489 fin 2016) et à la rationalisation de la filière : le résultat d'exploitation pour 2015 s'est établi à hauteur de 2,1 M€ (vs. - 16,6 M€ en 2012). Malgré un marché toujours en forte baisse (- 7,1 % en valeur pour les quotidiens et - 4,1 % pour les publications en 2016), Presstalis attendait en 2016 un résultat d'exploitation en hausse à 3,1 M€. La situation a connu un soudain dérapage vis-à-vis de la trajectoire au moment de la certification des comptes 2016 (le résultat d'exploitation 2016 s'est élevé finalement à - 1,9 M€ et le résultat net à - 48 M€), débouchant sur des difficultés de trésoreries auxquelles l'entreprise était dans l'incapacité de faire face.

* 2 Le rapport peut être consulté à partir de ce lien : http://www.culture.gouv.fr/Presse/Communiques-de-presse/Reforme-de-la-loi-Bichet-publication-du-rapport-de-Marc-Schwartz-et-lancement-d-une-consultation-publique

* 3 Notamment par la loi n° 2011-852 du 20 juillet 2011 relative à la régulation du système de distribution de la presse, la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse (dite « loi Françaix ») et la loi n° 2016-1524 du 14 novembre 2016 visant à renforcer la liberté, l'indépendance et le pluralisme des médias (dite « loi Bloche »).

* 4 Pour mémoire, le chiffre d'affaires total de la presse française est évalué à 7,074 Md€, dont 4,842 Md€ de recettes de ventes (hors publicité et annonces), la vente au numéro représentant 2,34 Md€. Au sein de cet ensemble, le chiffre d'affaires total de la presse d'IPG s'établit à 3,573 Md€, dont 2,342 Md€ de recettes de vente, la vente au numéro représentant 1,061 Md€ (données 2016).

* 5 Les deux décisions de régulation des flux prises en 2013 par le CSMP n'ont pas été appliquées notamment du fait d'un système d'information obsolète (décision du 28 mars 2013 relative aux critères d'accès aux conditions de distribution presse des messageries de presse et à la régulation des titres et produits distribués par les messageries (durée de vente, etc.) ; décision du 24 juillet 2013 relative à la régulation des quantités distribuées, instaurant le plafonnement des fournitures aux niveaux 1 et 3, ainsi que la mise à zéro des titres non vendeurs).

* 6 La péréquation vise à répartir entre l'ensemble des coopératives de messagerie de presse les surcoûts de la distribution des quotidiens nationaux d'information politique et générale qui ne peuvent être évités (traitements quotidiens, réalisés en urgence et le plus souvent de nuit, travail du dimanche, etc.).

* 7 Anciennement Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP), Presstalis est une société par actions simplifiée dont l'intégralité du capital est détenue par deux coopératives d'éditeurs (la coopérative des quotidiens et la coopérative des magazines). C'est l'acteur dominant du secteur (cf. infra).

* 8 Les réflexions menées en amont de la réforme de 2011, contenues notamment dans le rapport de M. Bruno Lasserre sur la réforme du CSMP, tendaient à faire de ce dernier une autorité indépendante. Les débats parlementaires ayant précédé l'adoption de la loi ont toutefois privilégié le maintien du CSMP en tant qu'organe de régulation professionnelle, mais en y ajoutant une autorité administrative indépendante, l'ARDP, chargée notamment de valider les décisions du CSMP. Cette régulation bicéphale visait notamment à laisser l'initiative en matière de régulation à la profession tout en permettant un contrôle a posteriori par une AAI.

* 9 En 2017, Presstalis représente environ 75 % (ventes en montants forts ie somme des ventes réalisées chez les marchands de journaux avant défalcation des commissions des agents de la vente et des messageries) de la vente au numéro de la presse magazine (51 % des titres), et 100 % de la vente au numéro de la presse quotidienne nationale. Pour cette même année, Presstalis a réalisé 1,416 Md€ de chiffre d'affaires en vente en montants forts, dont 329,4 M€ pour les quotidiens et 1 086,6 M€ pour les magazines. Elle met en circulation plus de 2 400 titres en France mais aussi dans une centaine de pays, et emploie environ 1 200 personnes. Elle distribue les titres de 331 sociétés éditrices adhérentes au 30 juin 2018. Les MLP ont assuré la distribution de 49 % des références de titres magazines (environ 25 % en CA) et de 50,5 % des références hors presse en 2017. Pour cette même année, les MLP ont réalisé 366 M€ de chiffre d'affaires, dont 322 M€ pour les magazines. Elles mettent en circulation plus de 3 000 titres et regroupaient 570 éditeurs sociétaires à fin 2017. Les MLP emploient environ 310 personnes.

* 10 Les éditeurs sont faiblement incités à un comportement vertueux en la matière. Au contraire, les quantités mises sur le marché sont souvent déconnectées des perspectives de vente effectives, faute de responsabilisation efficace sur le coût des invendus et compte tenu du coût marginal très faible d'impression de chaque exemplaire supplémentaire.

* 11 les comptes 2018 ne sont pas encore disponibles

* 12 Pour rappel, les deux décisions de régulation des flux prises en 2013 par le CSMP n'ont pas été appliquées notamment du fait d'un système d'information obsolète (décision du 28 mars 2013 relative aux critères d'accès aux conditions de distribution presse des messageries de presse et à la régulation des titres et produits distribués par les messageries (durée de vente, etc.) ; décision du 24 juillet 2013 relative à la régulation des quantités distribuées, instaurant le plafonnement des fournitures aux niveaux 1 et 3, ainsi que la mise à zéro des titres non vendeurs).

* ¹³ Selon l'Alliance pour les chiffres de la presse et des médias (ACPM), la diffusion numérique de publications complètes (versions PDF) a augmenté en 2017 de 42,3% par rapport à 2016, contre - 3,1% pour la diffusion papier. Ainsi, la diffusion de la presse quotidienne nationale se redresse depuis 2016, grâce à la diffusion numérique.

* 14 Cf. art. 11 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 15 Décision du Conseil constitutionnel n° 84-181 DC.

* 16 Décision du Conseil constitutionnel n° 2015-511 QPC du 7 janvier 2016.

* 17CJUE, arrêt du 26 juin 1997, « Österreich », affaire C-368/95 (paragraphes 18 et 26)

* 18 Bruno LASSERRE, Propositions pour une réforme du Conseil supérieur des messageries de presse, juillet 2009

* 19 Pour une présentation détaillée de la question, cf. M. SCHWARTZ et F. TERRAILLOT, Dix propositions pour moderniser la distribution de la presse , juin 2018, p. 27.

* 20 Article 298 septies du code général des impôts.

* 21 Article L. 4 du code des postes et des communications électroniques.

* 22 Exemples de « publications CPPAP non IPG » : L'Equipe (quotidien), Télé 7 Jours (hebdomadaire). Exemples de « publications CPPAP IPG » : Le Monde (quotidien), Marianne (hebdomadaire).

* 23 La péréquation vise à répartir entre l'ensemble des coopératives de messagerie de presse les surcoûts de la distribution des quotidiens nationaux d'information politique et générale qui ne peuvent être évités (traitements quotidiens, réalisés en urgence et le plus souvent de nuit, travail du dimanche, etc.).

* 24 Le collège de l'ARCEP est composé de sept membres nommés en raison de leur qualification économique, juridique et technique, dans les domaines des communications électroniques, des postes et de l'économie des territoires pour un mandat de six ans (art. L. 130 CPCE).

* ²⁵ Etude annuelle 2014 du Conseil d'Etat - Le numérique et les droits fondamentaux , p. 307

* ²⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984

* ²⁷ Etude annuelle 2014 du Conseil d'Etat - Le numérique et les droits fondamentaux , p. 412

* 28 CJUE, arrêt du 26 juin 1997, « Österreich », affaire C-368/95, paragraphes 18 et 26)

* 29 CJUE, arrêt du 22 janvier 2013, Sky Österreich GmbH, affaire C-283/11, (paragraphes 51 et 66)

* 30 voir a contrario , la décision du 28 mai 2018 de la Commission européenne concernant une exonération des droits de réseau en Allemagne au profit de certains utilisateurs d'électricité financée par une surtaxe sur les consommateurs

* ³¹ CA Paris, 28 mars 2013, n° 12/21997

* 32 120 000 € en titre 2 ; 178 667 € en titre 3

* 33 Estimations issues du Rapport sur la situation sociale des vendeurs colporteurs de presse et porteurs de presse , Inspection générale des affaires sociales et Inspection générale des affaires culturelles, 2014

* 34 La situation sociale des vendeurs-colporteurs de presse et porteurs de presse , rapport établi par M. Abdelkrim KIOUR, inspecteur des affaires sociales, Mme Sylvie CLEMENT-CUZIN et
M. Emmanuel HAMELIN, inspecteurs généraux des affaires culturelles, oct. 2014

* 35 La réforme de l'aide au portage de la presse , rapport établi par MM. Julien DUBERTRET et François LAFOND, inspecteurs généraux des finances, Mme Sylvie CLEMENT-CUZIN et M. Rémi TOMASZEWSKI, inspecteurs généraux des affaires culturelles, février 2017

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Page mise à jour le 7 avril 2023

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