NOTE DE SYNTHESE

Au milieu des années 70, tous les pays européens ont mis un terme à l'immigration économique d'origine extra-communautaire. Désormais, l'immigration légale ne concerne plus que quelques catégories de personnes : étudiants, stagiaires, personnes dotées d'une qualification professionnelle exceptionnelle, et surtout - dans le cadre de ce que l'on appelle communément le regroupement familial - membres de la famille d'un étranger régulièrement installé.

Dans ces conditions, pour qui ne relève pas de ces catégories particulières, la procédure d'asile est devenue la dernière voie légale d'accès. C'est pourquoi presque tous les pays européens l'ont modifiée au cours des dernières années dans le but de limiter le nombre des demandes et d'empêcher d'éventuels détournements.

Si l'on excepte les dispositions particulières applicables aux ressortissants des Etats membres de l'Union, l'immigration en Europe est donc essentiellement due au regroupement familial, aux demandes d'asile et à l'entrée de clandestins.

Dans la perspective de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, il a donc paru utile de faire porter l'examen des législations étrangères relatives à l'immigration et au droit d'asile sur trois points :

- la définition du regroupement familial ;

- les récentes modifications apportées aux législations relatives au droit d'asile ;

- la lutte contre l'immigration clandestine .

Les dispositions relatives au regroupement familial qui ont été examinées sont celles qui s'appliquent d'une façon générale aux étrangers quels que soient la nationalité et le statut administratif de celui qui est à l'origine du regroupement (travailleur, étudiant...). Il peut en effet y être dérogé par l'application de conventions internationales plus favorables.

Pour ce qui concerne la lutte contre l'immigration clandestine, il a été choisi d'analyser les mesures les plus significatives ainsi que les plus récentes.

Les pays étudiés sont l' Allemagne , la Belgique , l' Espagne , l' Italie , les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

I - SOUMIS A DES CONDITIONS DE REVENUS ET DE LOGEMENT, LE REGROUPEMENT FAMILIAL EST EN PRINCIPE LIMITE A LA CELLULE FAMILIALE AU SENS STRICT.

Dans tous les pays étudiés, le regroupement familial est réservé aux membres de la famille d'un étranger titulaire d'un titre de séjour . De plus, l'étranger autour duquel s'effectue le regroupement doit justifier d'une durée minimale de résidence dans le pays. L'attribution de titres de séjour aux membres de la famille est toujours liée à la présence dans le pays de la personne à l'origine du regroupement. Elle est de plus subordonnée à la cohabitation de cette personne avec les bénéficiaires du regroupement. Ceci justifie l'existence de conditions de revenus et de logement . Ces dernières ne sont cependant pas applicables dans le cas des réfugiés titulaires du droit d'asile .

1) Les conditions de revenus et de logement

Tous les pays exigent que le chef de famille subvienne aux besoins de sa famille immigrée et que les conditions de logement soient acceptables.

Si les situations sont appréciées individuellement, certains textes (la loi allemande, le projet de loi italien, la circulaire néerlandaise) contiennent des dispositions très détaillées dans chacun de ces deux domaines. Ils prévoient par exemple une estimation de la taille des logements des étrangers par rapport aux critères retenus pour les logements sociaux du secteur public dans le pays, et une évaluation des revenus par rapport à des planchers fixés par la législation sociale.

2) Les membres de la famille susceptibles de bénéficier du regroupement familial

Le droit au regroupement familial concerne essentiellement le conjoint non séparé et les enfants mineurs. Les autres membres de la famille ne sont qu'exceptionnellement admis au titre du regroupement familial élargi.

a) Le conjoint

En règle générale, les couples non mariés ne peuvent pas bénéficier du regroupement familial . Les Pays-Bas prévoient cependant cette possibilité, de même qu'ils prévoient le regroupement des couples homosexuels. De même, au Royaume-Uni, depuis octobre 1997, le regroupement des couples non mariés, hétérosexuels ou homosexuels, est possible, mais il est soumis à des conditions extrêmement strictes.

Indépendamment des conditions de revenus et de logement, le regroupement des conjoints n'est pas automatique . D'autres conditions sont exigées, notamment pour prévenir les mariages " blancs ". Les pays les plus sévères à cet égard sont l'Allemagne, la Belgique et le Royaume-Uni.

Pour qu'il puisse faire venir son conjoint, l'étranger qui réside en Allemagne doit détenir un droit de séjour permanent ou, s'il n'a qu'un permis à durée limitée, doit avoir indiqué l'existence du lien conjugal lors de sa demande d'un titre de séjour. La Belgique exige que chacun des deux conjoints ait au moins dix-huit ans. Au Royaume-Uni, malgré l'abolition par le gouvernement travailliste de la " règle du but premier " (qui consistait à faire prouver, notamment grâce à un interrogatoire très précis portant sur toutes les habitudes du conjoint ou du futur conjoint, que le but premier du mariage n'était pas l'immigration), les époux, ou les futurs époux, doivent toujours apporter la preuve du caractère réel du mariage. Ceci suppose la conjonction de trois conditions : une rencontre préalable, l'intention de vivre ensemble de façon permanente et le non-recours aux fonds publics pour subvenir aux besoins du couple.

b) Les enfants

Seuls les enfants mineurs, à charge, et qui ne vivent pas de façon indépendante, peuvent bénéficier du regroupement familial. Le regroupement concerne généralement aussi bien les enfants naturels, issus du mariage ou nés hors mariage, que les enfants adoptifs. Cependant, certains pays exigent que l'adoption soit reconnue par leur législation.

L'Allemagne et le Royaume-Uni sont particulièrement stricts pour ce qui concerne le regroupement des enfants : les deux parents doivent en effet résider légalement dans le pays. De plus, en Allemagne, la limite d'âge au-delà de laquelle les enfants n'ont plus le droit d'immigrer pour raisons familiales est fixée à seize ans.

A l'opposé, les enfants majeurs peuvent, à titre exceptionnel , obtenir le droit de venir rejoindre leurs parents lorsqu'ils parviennent à établir leur dépendance financière et la nécessité du regroupement. Les Pays-Bas sont le pays le plus libéral à cet égard.

c) Les autres membres de la famille

Les possibilités de regroupement familial élargi sont très limitées . Elles concernent surtout les ascendants dans la mesure où, dépendant financièrement d'un enfant installé en Europe, ils sont seuls dans leur pays d'origine. L'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas sont les trois pays qui admettent le plus volontiers l'immigration des ascendants.

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Dans tous les pays, les règles du regroupement familial se sont compliquées et se sont durcies avec le temps . La Belgique en fournit un bon exemple. En 1984, elle a introduit deux règles particulièrement restrictives :

- l'interdiction des regroupements familiaux en cascade, ce qui empêche un étranger qui aurait bénéficié du regroupement familial de faire venir sa famille ;

- l'interdiction des regroupements familiaux répétés, ce qui oblige tout étranger à réaliser sur deux années civiles toutes les opérations de regroupement autour de sa personne.

II - LES REFORMES DES PROCEDURES D'OCTROI DU DROIT D'ASILE PORTENT SUR L'ACCELERATION DE L'EXAMEN DES DEMANDES ET SUR LA LUTTE CONTRE LES DETOURNEMENTS.

1) Tous les pays sous revue ont récemment modifié leur loi sur le droit d'asile, à l'exception de l'Italie qui s'apprête elle-même à le faire.

Confrontés au flux croissant des demandeurs, tous les pays européens ont eu le souci depuis cinq ans de réformer leur loi sur le droit d'asile dans l'espoir de limiter le nombre des demandes et d'accélérer leur traitement.

En Allemagne , la réforme remonte à 1993 . Elle a d'abord concerné la loi fondamentale : le principe selon lequel " les persécutés politiques jouissent de l'asile " a été complété par des dispositions permettant d'exclure certaines catégories de demandeurs du bénéfice du droit d'asile. La réforme constitutionnelle a permis l'adoption d'une nouvelle loi sur la procédure d'asile . Elle définit quelques cas dans lesquels la demande d'asile est présumée " manifestement infondée ", et donc examinée selon une procédure simplifiée.

La loi belge de 1980 sur les étrangers a été amendée à de nombreuses reprises depuis son entrée en vigueur. En ce qui concerne le droit d'asile , les principales modifications ont été adoptées en 1993 et en 1996 . L'évolution s'est notamment traduite par un élargissement des motifs d'irrecevabilité, ces derniers se rapportant de plus en plus au fond de la demande.

En 1994, l'Espagne a profondément réformé sa loi de 1984 sur l'asile , essentiellement pour pouvoir rejeter rapidement les demandes injustifiées ou fondées sur des déclarations fausses.

Aux Pays-Bas , les dispositions relatives au droit d'asile sont contenues dans la loi de 1965 sur les étrangers , amendée plusieurs fois depuis son entrée en vigueur. Les Pays-Bas sont, grâce aux modifications adoptées en 1993, 1994 et 1995 , parvenus à mettre en place un dispositif calqué sur le modèle allemand.

Cherchant à simplifier la procédure d'asile, le Royaume - Uni a, en 1993 et 1996 , légiféré sur cette question, d'abord en généralisant le droit de recours, puis en créant une procédure d'appel accélérée, applicable dans certains cas seulement.

En Italie , c'est la loi de 1990 sur les étrangers qui régit le droit d'asile. Cependant, un projet de loi a été déposé au Sénat en septembre 1997 . Son principal objectif consiste à accélérer le traitement des demandes par l'introduction d'une procédure de pré-examen permettant de rejeter une partie des demandes.

2) Toutes les réformes visent à simplifier et à accélérer l'examen des demandes et à empêcher les détournements du droit d'asile.

Toutes les réformes présentent de nombreux points communs. Les plus importants sont :

- la multiplication des procédures préalables d'examen de la recevabilité permettant de rejeter une partie des demandes avant l'examen au fond ;

- les obstacles mis à l'entrée rapide des postulants dans le pays dont ils demandent l'asile, afin de limiter les détournements ;

- l'expulsion sans délai des demandeurs déboutés, dans le même but.

a) La multiplication des procédures d'examen de la recevabilité

Les nouvelles législations, de même que le projet italien, tendent toutes à éliminer une partie des demandes avant l'examen au fond . En effet, le motif de la demande est désormais analysé dès la phase de recevabilité.

Si le vocabulaire diffère d'un pays à l'autre (vérification de la recevabilité, pré-examen, étude de l'admissibilité, examen du fondement...), tous les textes comportent deux règles permettant de rejeter rapidement une partie des demandes : le principe du pays de premier asile et la notion de " demande manifestement infondée ".

Le principe du pays de premier asile

Ce principe, qui constitue un élément décisif de la convention d'application des accords de Schengen , établit la responsabilité d'un seul des Etats parties à cette convention pour l'examen des demandes. En conséquence, les demandeurs peuvent être renvoyés dans le pays où ils ont arrivés en premier lieu.

Tous les pays sous revue rejettent donc les demandes dont l'examen, en application de ce principe, ne leur revient pas. Les lois belge et espagnole, ainsi que le projet de loi italien, reprennent ce principe général : ils excluent explicitement les demandes dont l'examen relève de la compétence d'un autre Etat en vertu des conventions internationales qui les lient.

En revanche, les lois allemande, anglaise et néerlandaise ont adopté la théorie des " pays tiers sûrs ". Elles comportent une liste de ces pays, réputés observer les prescriptions des principaux textes internationaux sur les droits de l'homme. Tous les demandeurs d'asile qui ont transité par un de ces pays y sont renvoyés.

Les " demandes manifestement infondées "

La définition des " demandes manifestement infondées " n'est pas la même dans tous les pays, mais l'expression recouvre à la fois les demandes frauduleuses (usurpations d'identité, papiers falsifiés, demandes fondées sur des déclarations fausses...) et celles qui ne correspondent pas aux critères de la reconnaissance de la qualité de réfugié énoncés par l'article premier (1( * )) de la convention de Genève.

Les demandes présumées manifestement infondées sont examinées selon une procédure accélérée, à l'issue de laquelle les postulants sont rapidement expulsés, même s'ils peuvent bénéficier d'un droit de recours.

Parmi les demandes manifestement infondées, il convient de faire une place particulière à celles qui sont ainsi qualifiées en raison du pays d'origine du postulant. En effet, si plusieurs pays évoquent l'absence de justification de la demande par rapport à l'article premier de la convention de Genève, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont établi une liste de " pays d'origine sûrs " , dont tous les ressortissants sont présumés ne pas pouvoir se prévaloir du droit d'asile. Ces listes ne comportent pas tous les pays qui sont supposés respecter les droits de l'homme, mais seulement ceux dont est originaire une fraction importante des demandeurs d'asile. On ne peut donc pas en conclure que les pays qui ne figurent pas sur cette liste sont automatiquement considérés comme non sûrs.

b) La lutte contre les détournements de la procédure d'asile

Les obstacles à l'entrée immédiate des postulants

Auparavant, les postulants pouvaient séjourner dans le pays auquel ils demandaient l'asile pendant toute la durée d'examen de leur dossier.

Cette règle ne s'appliquait cependant pas au Royaume-Uni où les services de l'immigration ont depuis longtemps la possibilité de placer en rétention les demandeurs d'asile et de n'accorder l'admission temporaire que lorsqu'il paraît vraisemblable que " l'individu se conformera à toutes les restrictions imposées ".

Plusieurs lois subordonnent désormais l'entrée dans le pays à la recevabilité de la demande. C'est le cas en Belgique, en Espagne et aux Pays-Bas. Le projet de loi italien prévoit une disposition analogue.

Il en va de même en Allemagne quand la procédure dite des aéroports s'applique, c'est-à-dire lorsque l'étranger arrive par voie aérienne et que, de plus, il vient d'un " pays d'origine sûr " ou est sans papiers.

Dans tous ces cas, l'étranger est placé en rétention aussi longtemps qu'il n'a pas été statué au fond sur sa demande.

L'expulsion sans délai des demandeurs déboutés

Les demandeurs déboutés, soit parce que leur demande a été considérée comme irrecevable, soit parce que l'asile leur a été refusé à l'issue de la procédure normale d'examen, doivent quitter rapidement le pays.

Lorsque la décision d'expulsion est consécutive à l'irrecevabilité de la demande, elle doit être exécutée très rapidement, dans un délai inférieur à une semaine en général. De plus, les recours déposés contre de telles décisions, lorsqu'ils sont possibles, sont le plus souvent non suspensifs.

Lorsque les dossiers sont examinés au fond selon la procédure normale et qu'ils sont finalement rejetés, le délai dont dispose le demandeur débouté pour quitter le pays est plus long. Les lois allemande et néerlandaise offrent les délais les plus longs : un mois.

Dans tous les pays, le demandeur peut déposer un recours contre la décision de rejet. Toutefois, en Espagne, ce recours n'a aucun effet suspensif. Il en va de même aux Pays-Bas où le recours n'est en principe pas suspensif, à moins que la décision de rejet ne l'indique expressément. Pour ne pas être expulsé, le demandeur débouté peut cependant présenter une requête en vue d'une mesure provisoire. De même, le projet de loi italien prévoit que le demandeur débouté puisse saisir le tribunal administratif régional et demander un permis de séjour pour " raisons de justice ", car le recours auprès du tribunal administratif n'a pas d'effet suspensif.

En revanche, en Allemagne, en Belgique et au Royaume-Uni, le demandeur débouté ne peut pas être expulsé tant que son recours n'a pas été examiné.

Le caractère suspensif du recours en Belgique et au Royaume-Uni doit cependant être tempéré. En effet, en Belgique, les demandeurs déboutés de façon définitive peuvent être mis en détention pendant une période de deux mois, susceptible d'être prolongée pour atteindre finalement huit mois. Il en va de même au Royaume-Uni, où le demandeur débouté peut voir la durée de son titre de séjour provisoire raccourcie, sans pouvoir exercer de recours contre cette décision. Le demandeur débouté peut alors être placé en détention.

III - LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE CONSTITUE UNE PRIORITE DANS TOUS LES PAYS ETUDIES SAUF L'ESPAGNE.

En Allemagne , en Belgique , aux Pays - Bas et au Royaume - Uni , le dispositif de lutte contre l'immigration clandestine s'est diversifié et alourdi au cours des dernières années .

Les principales mesures, communes à tous ces pays, sont :

- la création de nouvelles infractions relatives à l'entrée irrégulière ;

- l'aggravation des sanctions préexistantes ;

- le renforcement de la lutte contre le travail clandestin ;

- la multiplication des obligations imposées aux transporteurs.

Ainsi, la loi anglaise de 1996 sur l'immigration et l'asile crée de nouvelles infractions, parmi lesquelles le fait d'héberger un étranger en situation irrégulière. Cette infraction est punie de la même façon que l'entrée ou le séjour irréguliers (amende pouvant atteindre 50.000 francs et/ou peine de prison d'au plus six mois). De plus, les fonctionnaires du service de l'immigration peuvent désormais arrêter sans mandat toute personne qu'ils soupçonnent d'être entrée ou de séjourner irrégulièrement, ou de s'être procurée frauduleusement un titre de séjour.

De même, l'Allemagne a modifié en octobre 1997 sa loi sur les étrangers : désormais la simple tentative d'entrée irrégulière est punie, et l'aide à l'entrée clandestine d'étrangers est passible d'une peine de prison de cinq ans dès qu'elle concerne plusieurs personnes. L'ancienne formulation prévoyait cette peine seulement si l'immigration clandestine concernait plus de cinq personnes, ce qui avait encouragé le développement de filières organisées qui ne faisaient entrer que cinq personnes à la fois.

La lutte contre le travail clandestin a été renforcée dans tous les pays. Ainsi aux Pays-Bas, depuis 1993, l'embauche d'étrangers en situation irrégulière n'est plus une contravention mais un délit, et les sanctions applicables aux employeurs ont été alourdies. Parallèlement, les étrangers ne peuvent plus se faire attribuer le numéro d'identification sociale et fiscale, nécessaire à toute embauche, sans que les services de l'immigration soient consultés, ce qui empêche les étrangers en situation irrégulière d'obtenir ce numéro. De plus, la loi sur l'obligation de justifier son identité, entrée en vigueur le 1 ^er juin 1994, contraint toute personne âgée de plus de douze ans présente sur le territoire néerlandais à justifier son identité en cas de vérification. Or, des contrôles peuvent être notamment organisés sur le lieu de travail.

L'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni obligent les transporteurs à vérifier que les passagers qu'ils amènent sur leur territoire ont les documents requis pour l'entrée dans le pays. En cas de non-respect de cette obligation, des sanctions leur sont imposées (amendes et réacheminement dans le pays d'origine aux frais de la compagnie). La Belgique et le Royaume-Uni ont récemment étendu cette obligation aux passagers en transit.

En Italie , le projet de loi sur l'immigration, en cours d'examen par le Parlement italien, se fixe comme principal objectif la lutte contre l'immigration clandestine, en rendant possible l'expulsion réelle des étrangers en situation irrégulière.

A l'opposé, la lutte contre l'immigration clandestine ne constitue pas une priorité en Espagne . Le code pénal permet certes de lutter contre le travail clandestin. Par ailleurs, l'entrée ou le séjour irréguliers, le travail sans permis, ainsi que le fait de favoriser les situations de clandestinité sont sanctionnés, mais de façon peu importante.

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L'examen qui précède met en évidence la convergence de toutes les politiques d'immigration et d'asile. Le résultat de ces politiques a été récemment dégagé par l'INED, dans la livraison de décembre 1997 du bulletin " Population et sociétés " : " alors que le solde migratoire pour l'ensemble de l'Union avait été inférieur à 500.000 personnes par an durant les années 1985-1989, il dépasse le million par an au cours des années 1990-1994 (avec 1,3 million en 1992, chiffre record). Même si ces chiffres sont importants, il ne correspondent pas au raz-de-marée parfois redouté en 1990 : le renforcement de l'appareil législatif et réglementaire destiné à freiner l'immigration, la multiplication des contrôles de la part des pays d'accueil ont sensiblement limité l'afflux d'immigrants, en provenance notamment d'Europe de l'Est ".