La majorité électorale

• LA MAJORITÉ ÉLECTORALE
  
  • 1. Les pays ayant abaissé la majorité électorale pour tous les scrutins
    
    • a) L'Autriche
      
    • b) Malte
      
    • c) La Grèce
      
    • d) La Hongrie
      
  • 2. Les pays acceptant le droit de vote à 16 ans aux élections locales
    
    • a) L'Allemagne
      
    • b) La Belgique
      
    • c) L'Estonie
      
    • d) Le Royaume-Uni (Écosse et pays de Galles)
      
    • e) La Suisse
      
  • 3. Les pays ayant fixé la majorité électorale à 16 ans pour les élections européennes
    
    • a) La Belgique
      
    • b) L'Allemagne
      
  • 4. Tableau synoptique de l'âge du droit de vote en Europe
    

Février 2024

- LÉGISLATION COMPARÉE -

NOTE

sur

LA MAJORITÉ ÉLECTORALE

_____

Allemagne - Autriche - Belgique - Estonie - Grèce - Hongrie - Malte - Royaume-Uni - Suisse

_____

Cette note a été réalisée à la demande du sénateur Patrick Kanner.

LA MAJORITÉ ÉLECTORALE

À la demande du sénateur Patrick Kanner, la division de la Législation comparée a réalisé une étude sur les pays européens^1(*) ayant admis le droit de vote à partir de 16 ans et leurs motivations pour ce faire.

Dans la plupart des pays étudiés, la majorité électorale, c'est-à-dire l'âge minimum établi par la loi pour qu'une personne puisse obtenir le droit de vote à une élection publique, est fixée à 18 ans. Cependant, quatre pays ont abaissé la majorité électorale pour toutes les élections (l'Autriche, Malte, la Grèce et la Hongrie sous certaines conditions) et cinq pays uniquement pour certaines élections locales ou européennes (l'Allemagne, la Belgique, l'Estonie, le Royaume-Uni (Écosse et pays de Galles) et un canton suisse).

1. Les pays ayant abaissé la majorité électorale pour tous les scrutins

Seuls deux pays de l'Union européenne - l'Autriche et Malte - autorisent le droit de vote à partir de 16 ans pour toutes les élections. La Grèce a choisi d'abaisser la majorité électorale à 17 ans en 2016, tandis que la Hongrie admet le droit de vote à partir de 16 ans uniquement pour les personnes mariées.

a) L'Autriche

En Autriche, la majorité électorale a été abaissée à 16 ans, contre 18 ans auparavant, pour les élections législatives fédérales, par la loi modifiant la loi électorale de 2007^2(*). Cette règle s'applique également aux élections européennes^3(*) ainsi qu'aux scrutins régionaux et municipaux. En vertu du « principe d'homogénéité » inscrit dans la Constitution, il est en effet interdit aux Länder d'appliquer des règles plus strictes qu'au niveau fédéral pour les élections des parlements régionaux et des conseils municipaux^4(*).

Pour le gouvernement au pouvoir en 2007, il s'agissait « d'envoyer un signal clair aux jeunes : on leur fait confiance pour prendre des décisions politiques. Ceci est particulièrement important, puisque les décisions politiques ont pour la plupart des effets de long terme sur la vie et la société »^5(*). Le site internet de la chancellerie fédérale indique qu': « à 16 ans, les jeunes ont déjà la responsabilité pénale et la capacité juridique élargie, ils réfléchissent à leur projet de vie, doivent décider de leur parcours de formation, de leur avenir professionnel et sont parfois déjà engagés dans la vie active ». C'est pourquoi il a été décidé de les autoriser à participer à la vie politique dès cet âge.

Selon une étude concernant les élections législatives fédérales, « en 2013, contrairement à 2008, la participation des primo-votants a été nettement inférieure à la participation générale. Cela pourrait s'expliquer par le fait que la politique et les médias ont cette fois-ci accordé moins d'attention aux jeunes de 16 et 17 ans que lors des dernières élections du Conseil national. Toutefois, les jeunes de 16 et 17 ans ont été un peu plus nombreux à déclarer avoir participé aux élections (63%) que les jeunes de 18 à 20 ans (59%) »^6(*).

Les résultats électoraux officiels ne présentent pas de chiffre de participation en fonction de l'âge des votants. Les sondages disponibles indiquent cependant que le vote aux élections est l'un des principaux modes de participation à la vie politique des jeunes (par exemple, en 2019, 72 % des 372 jeunes interrogés, âgés de 16 à 26 ans, avaient déclaré avoir voté au moins une fois lors d'élections au cours des cinq dernières années)^7(*).

b) Malte

Depuis 2018, la Constitution de la République de Malte (article 56) autorise les ressortissants du pays à s'inscrire sur les listes électorales et voter aux élections dès qu'ils atteignent l'âge de 16 ans^8(*). Ce changement de majorité électorale a ajouté 8 500 nouveaux électeurs dans ce pays d'environ 437 000 habitants^9(*).

Cette réforme constitutionnelle a été adoptée à l'unanimité par les membres du parlement maltais^10(*). Les raisons invoquées par le parti socialiste, à l'origine de cette proposition, étaient la lutte contre l'abstention électorale et le renforcement de l'engagement des jeunes en politique^11(*).

L'âge de la majorité électorale avait déjà été abaissé à 16 ans pour les élections municipales en 2015 ; à l'époque la participation électorale des 16-17 ans s'était élevée à 62,3 %^12(*).

c) La Grèce

La Grèce a abaissé la majorité électorale à 17 ans en 2016 en permettant aux citoyens atteignant l'âge de 17 ans lors de l'année électorale de prendre part aux élections (y compris s'ils atteignent effectivement 17 ans après la date du scrutin)^13(*).

Selon le Premier ministre de l'époque, Alexis Tspiras, chef du parti de gauche Syriza, « le vote à 17 ans est une motivation pour les jeunes de se politiser, de faire un pas en avant et de prendre leur vie en main »^14(*).

En revanche, l'âge d'éligibilité aux élections législatives demeure fixé à 25 ans.

Environ 440 000 jeunes âgés de 17 à 21 ans étaient appelés à participer aux élections législatives de mai 2023^15(*). Les recherches concernant le taux de participation de cette catégorie d'électeurs n'ont pas abouti.

d) La Hongrie

La Hongrie, qui fixe un seuil général à 18 ans pour pouvoir participer aux scrutins, prévoit une exception pour les personnes mineures mariées (donc ayant au moins 16 ans). En vertu de la section 2 :10 du code civil^16(*), ces personnes sont considérées comme majeures et peuvent donc prendre part au vote.

2. Les pays acceptant le droit de vote à 16 ans aux élections locales

a) L'Allemagne

En Allemagne, le droit de vote aux élections du Bundestag est fixé à 18 ans depuis 1970^17(*).

Cinq Länder (Bade-Wurtemberg^18(*), Brandebourg, Schleswig-Holstein, Brême et Hambourg) ont toutefois ouvert le droit de vote à 16 ans pour les élections régionales^19(*).

Pour les élections de l'échelon communal (conseils municipaux et conseils d'arrondissements, assemblées de district à Berlin et Hambourg), 11 Länder sur 16 autorisent le vote à partir de 16 ans. Cinq Länder ont en revanche maintenu l'âge de la majorité électorale à 18 ans pour les élections communales (Bavière, Hesse, Saxe, Sarre et Rhénanie-Palatinat)^20(*).

Selon une étude publiée par la fondation Otto Brenner, le patchwork de majorités électorales, selon les élections et les Länder, a conduit à des perceptions erronées parmi les jeunes^21(*). Par exemple, à Berlin, où se tenaient trois élections (élections du Bundestag, du Landtag et des conseils de district au niveau communal) et un référendum le 26 septembre 2021, environ 12 % des jeunes de 17 ans pensaient à tort qu'ils n'avaient pas le droit de vote aux élections communales mais ils étaient encore plus nombreux à penser qu'ils pouvaient voter aux élections fédérales. Ainsi, des élections simultanées avec des âges minimums différents peuvent être source d'insécurité et de confusion^22(*).

b) La Belgique

En Belgique, les consultations populaires régionales (sortes de référendums locaux facultatifs sur des projets spécifiques) autorisent le vote à partir de 16 ans en Wallonie^23(*) et à Bruxelles^24(*).

En Flandre, le parti social-démocrate Voruit a introduit en 2023 une proposition de décret pour accorder le droit de vote dès 16 ans aux élections communales^25(*), mais celui-ci n'a pas été adopté par le parlement flamand.

c) L'Estonie

En Estonie, les citoyens de plus de 16 ans peuvent voter aux élections locales depuis 2017^26(*). Environ 26 000 électeurs âgés de 16 à 17 ans ont participé aux dernières élections locales de 2021^27(*).

La coalition gouvernementale actuellement au pouvoir envisage d'étendre la majorité électorale à 16 ans aux élections nationales et aux élections européennes (mais ceci ne concernerait pas le scrutin de mai 2024)^28(*).

d) Le Royaume-Uni (Écosse et pays de Galles)

Au Royaume-Uni, les jeunes atteignant l'âge de 16 ans sont autorisés à voter en Écosse (depuis 2015) et au pays de Galles (depuis 2021) pour les élections locales et celles des représentants aux parlements écossais et gallois^29(*).

En 2014, 75 % des jeunes de 16 et 17 ans avaient participé au référendum sur l'indépendance de l'Écosse, qui leur avait exceptionnellement accordé le droit de vote.

En décembre 2021, 77 600 électeurs âgés de 16 ou 17 ans étaient inscrits sur les listes électorales en Écosse (+ 5,9 % par rapport à décembre 2020)^30(*).

Une étude des universités d'Édimbourg et de Sheffield sur le vote à 16 ans en Écosse entre 2014 et 2021 montre que les jeunes qui ont bénéficié de l'abaissement de la majorité électorale à 16 ans étaient plus susceptibles d'aller voter aux élections du parlement écossais de 2021 que ceux qui avaient obtenu le droit de vote pour la première fois à l'âge de 18 ans. Ce constat s'applique à la fois aux « pionniers » de la réforme qui ont voté pour la première fois lors du référendum sur l'indépendance de 2014 et à ceux ayant voté pour la première fois lors d'élections ultérieures. Il y a ainsi un « effet de suivi significatif » de la participation électorale chez les jeunes qui ont été autorisés à voter pour la première fois à l'âge de 16 ou 17 ans. En revanche, le droit de vote précoce n'a pas d'effets positifs à long terme sur l'engagement politique des jeunes au-delà du vote aux élections (participation à des manifestations, à des pétitions etc.)^31(*).

e) La Suisse

En Suisse, les jeunes peuvent voter dès 16 ans depuis 2007 dans le canton de Glaris uniquement, sur les 26 cantons que compte le pays. Autrement, la majorité électorale est de 18 ans.

En 2017, on constatait que cette réforme a renforcé l'intérêt pour la vie politique chez les jeunes et rajeuni l'assemblée populaire de la Landsgemeinde^32(*) (assemblée de démocratie directe réunissant une fois par an l'ensemble des électeurs et existant uniquement dans quelques cantons suisses).

3. Les pays ayant fixé la majorité électorale à 16 ans pour les élections européennes

Deux pays (la Belgique et l'Allemagne) ont introduit, en 2022 et en 2023, une règle de majorité électorale à 16 ans pour les élections européennes, tout en maintenant l'âge de 18 ans pour voter aux élections nationales.

a) La Belgique

Conformément à l'accord du gouvernement fédéral du 30 septembre 2020, le 21 décembre 2023, la Chambre des représentants de Belgique a adopté une loi visant à confirmer le vote des jeunes de 16 et 17 ans pour les élections des membres du Parlement européen^33(*). Ceci concernera environ 268 000 jeunes âgés de 16 et 17 ans^34(*).

Cette loi fait suite à l'arrêt de la Cour constitutionnelle qui avait annulé en partie la loi du 1^er juin 2022 introduisant le droit de vote à 16 ans aux élections européennes en ce qu'elle prévoyait l'obligation pour ces jeunes de demander à être inscrits sur les listes électorales. La Cour constitutionnelle a en effet considéré que le législateur pouvait élargir le droit de vote aux jeunes de 16 et 17 ans mais que cette obligation d'inscription, qui n'existe pas pour les Belges majeurs qui sont inscrits d'office, n'était pas raisonnablement justifiée^35(*).

L'exposé des motifs du projet de loi initial justifie cette réforme par la modernisation du fonctionnement démocratique, dans le sens « d'une ouverture à de nouvelles formes de participation »^36(*). Il se fonde également sur la résolution du Parlement européen du 11 novembre 2015 sur la réforme de la loi électorale de l'Union européenne, dans laquelle il est recommandé aux États membres d'envisager d'harmoniser l'âge minimal des électeurs à 16 ans afin de garantir une plus grande égalité aux citoyens de l'Union lors des élections (étant donné que l'Autriche, Malte et la Grèce permettent le vote des jeunes de 16 et/ou 17 ans).

b) L'Allemagne

En Allemagne, la Sixième loi modifiant la loi sur les élections européennes du 13 janvier 2023 a abaissé la majorité électorale à 16 ans pour l'élection des membres du Parlement européen^37(*). Cet élargissement du droit de vote concerne environ 1,4 million de jeunes âgés de 16 et 17 ans^38(*).

Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi présentée par les groupes politiques de la coalition (SPD, Verts et FDP) au Bundestag, cette réforme est motivée par le fait que le droit de vote à 18 ans exclut des personnes qui assument des responsabilités dans la société. De plus, les jeunes générations sont particulièrement concernées par les questions telles que la protection du climat, l'organisation du système de protection sociale, les priorités en matière d'investissements publics et la régulation d'Internet alors même que la population électorale vieillit depuis 50 ans^39(*).

Ce même exposé des motifs rappelle aussi que cette réforme correspond à la position exprimée à plusieurs reprises par le Parlement européen concernant l'harmonisation à 16 ans de l'âge minimal pour l'exercice du droit de vote aux élections européennes.

4. Tableau synoptique de l'âge du droit de vote en Europe

* ¹ L'échantillon retenu contient les 27 pays de l'Union européenne ainsi que le Royaume-Uni et la Suisse.

* ² https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2007_I_28/BGBLA_2007_I_28.pdfsig

* ³ https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10001436

* ⁴ https://www.bundeskanzleramt.gv.at/agenda/jugend/beteiligung-und-engagement/waehlen-mit-16.html

* ⁵ https://www.oesterreich.gv.at/themen/leben_in_oesterreich/wahlen/1/Seite.320210.html

* ⁶ https://www.parlament.gv.at/aktuelles/pk/jahr_2014/pk0241

* ⁷ https://www.parlament.gv.at/dokument/fachinfos/publikationen/SORA_Bericht_Parlament_Junge_Menschen_und_Demokratie_2019-16-12.pdf

* ⁸ https://legislation.mt/eli/const/eng/pdf

* ⁹ https://timesofmalta.com/articles/view/16-year-olds-granted-the-vote-in-national-elections.672453

* ¹⁰ Ibid.

* ¹¹ https://www.maltatoday.com.mt/news/national/85059/reactions_malta_becomes_second_eu_state_to_grant_16yearolds_vote

* ¹² Ibid.

* ¹³ https://www.ypes.gr/en/information-for-the-voters/

* ¹⁴ https://www.youthforum.org/news/greece-lowers-voting-age-to-17

* ¹⁵ https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwjonvfVsLeEAxUvFFkFHYhqAjQ4ChAWegQIDxAB&url=https%3A%2F%2Fscholarlypublications.universiteitleiden.nl%2Faccess%2Fitem%253A3630038%2Fdownload&usg=AOvVaw09Kku6zEARS9gvHBdOGWLy&opi=89978449

* ¹⁶ https://njt.hu/jogszabaly/en/2013-5-00-00

* ¹⁷ Bundeswahlgesetz, § 12 Wahlrecht

* ¹⁸ Depuis 2022.

* ¹⁹ https://www.wahlrecht.de/landtage/

* ²⁰ https://www.wahlrecht.de/kommunal/

* ²¹ https://www.otto-brenner-stiftung.de/mehr-waehlen-wagen/

* ²² https://www.fr.de/politik/mit-16-jahren-reif-fuer-die-wahl-92046700.html

* ²³ https://interieur.wallonie.be/politiques-locales/democratie-locale/consultation-populaire/139308

* ²⁴ Thibault Gaudin, Vincent Jacquet, Jean-Benoît Pilet, Min Reuchamps, CRISP, Consultation populaire et référendum en Belgique, 2018/25 n° 2390-2391, pages 5 à 62

* ²⁵ https://www.lecho.be/economie-politique/belgique/flandre/accorder-le-droit-de-vote-des-16-ans-pour-les-elections-locales-a-qui-profiterait-cette-mesure/10460059.html

* ²⁶ https://www.valimised.ee/en/estonian-elections-nutshell/right-vote

* ²⁷ https://news.err.ee/1608960116/estonia-mulls-lowering-national-election-voting-age-to-16

* ²⁸ https://news.err.ee/1609211533/coalition-set-to-cut-estonia-s-voting-age-in-european-parliament-elections

* ²⁹ https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8985/CBP-8985.pdf

* ³⁰ https://www.nrscotland.gov.uk/files//statistics/electoral-stats/1-dec-2021/electoral-stats-21-report.pdf

* ³¹ https://www.sps.ed.ac.uk/sites/default/files/assets/doc/Votes%20at%2016%20in%20Scotland.pdf

* ³² https://www.swissinfo.ch/fre/politique-federale/droit-de-vote-%c3%a0-16-ans_une-r%c3%a9volution-discr%c3%a8te-dans-les-alpes-glaronaises/43159650

* ³³ https://etaamb.openjustice.be/fr/loi-du-25-decembre-2023_n2023048709

* ³⁴ https://www.rtbf.be/article/les-16-17-ans-vont-voter-aux-elections-europeennes-pour-qui-vont-ils-voter-cela-pourrait-il-faire-basculer-les-resultats-11290639

* ³⁵ https://www.const-court.be/public/f/2023/2023-116f-info.pdf

* ³⁶ https://www.dekamer.be/FLWB/PDF/55/2373/55K2373001.pdf

* ³⁷ https://www.recht.bund.de/bgbl/1/2023/11/VO.html

* ³⁸ https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2022/kw45-de-europawahlgesetz-917458

* ³⁹https://dserver.bundestag.de/btd/20/034/2003499.pdf