Janvier 2022
- LÉGISLATION COMPARÉE -
NOTE
sur
LA CONCENTRATION DES MÉDIAS
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Allemagne - États-Unis - Italie - Royaume-Uni
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Cette note a été réalisée
à la demande de la commission d'enquête
sur la concentration
des médias en France.
Le rapport de la commission d'enquête est disponible sur le site du Sénat : http://www.senat.fr/notice-rapport/2021/r21-593-1-notice.html
AVERTISSEMENT
Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs, à partir de documents en langue originale, par la Division de la Législation comparée de la direction de l'initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.
LA CONCENTRATION DES MÉDIAS
À la demande de la commission d'enquête sur la concentration des médias en France, la Division de la Législation comparée a conduit une étude sur la concentration des médias aux États-Unis, au Royaume-Uni, en Allemagne et en Italie. Après une brève présentation de l'état de la concentration dans les différents secteurs médiatiques, la présente note expose les règles applicables dans chaque pays en matière d'acquisition et de détention des médias et examine s'il existe des dispositions visant à protéger l'indépendance des journalistes et des rédactions vis-à-vis des propriétaires des médias où ils exercent.
L'état de la concentration dans les entreprises médiatiques de ces quatre pays tend à s'accroitre depuis plusieurs années du fait de la libéralisation progressive des règles en la matière.
Trois des pays étudiés se caractérisent par une définition nationale ou fédérale des règles (Italie, Royaume-Uni et États-Unis) tandis qu'en Allemagne, cette question relève des Länder , qui coopèrent toutefois entre eux pour définir des règles homogènes. L'Allemagne fixe comme règle générale celle de la garantie de la diversité des opinions et applique pour ce faire des règles basées sur la part d'audience. L'Italie se réfère à des seuils économiques pour apprécier l'« atteinte au pluralisme » alors que le Royaume-Uni et les États-Unis évoquent l'intérêt public. Le Royaume-Uni a ainsi mis en place un « test de l'intérêt public » permettant au gouvernement d'intervenir dans certaines fusions, tandis que les États-Unis surveillent particulièrement les propriétés multiples et interdisent les détentions de deux chaînes de télévision parmi les quatre plus importantes.
Sur les quatre pays étudiés, trois ne pratiquent pas ou plus de règles relatives à l'interdiction de la détention croisée (Allemagne, Italie et États-Unis), tandis qu'il persiste une interdiction de ce type au Royaume-Uni.
I. LES ÉTATS-UNIS
Aux États-Unis, diverses dispositions ont été adoptées au cours du vingtième siècle pour limiter la concentration du contrôle de stations de radio ou de chaînes de télévision par un faible nombre d'acteurs, ainsi que des détentions croisées de plusieurs types de médias. En 1934, la loi sur les télécommunications institua la Commission fédérale des communications ( Federal communications commission , ci-après FCC) comme autorité fédérale régulatrice en matière de communications.
En 1941 puis 1946, la règle du double réseau, empêchant une entité de détenir plusieurs stations de radio ou chaînes de télévision, fut créée. Cette règle a été révisée au cours des dernières années mais existe toujours, sous une forme différente.
En 1970, la règle prohibant la détention croisée de stations de radio et de chaînes de télévision et, en 1975, celle prohibant la détention croisée d'un journal et d'un média de diffusion radiophonique ou télévisuelle furent instaurées par la FCC.
En 1996, la loi sur les télécommunications procéda à la première refonte majeure de la loi de 1934. À l'époque, selon la FCC, « l'objectif de cette nouvelle loi est de permettre à n'importe qui d'entrer dans n'importe quelle entreprise de communication, et de laisser n'importe quelle entreprise de communication rivaliser sur n'importe quel marché contre n'importe quelle autre (...). La FCC a un rôle énorme à jouer dans la création de règles équitables pour cette nouvelle ère de concurrence » 1 ( * ) .
La FCC est donc l'autorité régulatrice qui réglemente les médias au nom de l'intérêt public. À ce titre, elle a longtemps maintenu des règles strictes en matière de possession des médias. Depuis l'adoption de la loi de 1996, la FCC est tenue de procéder tous les quatre ans à un examen des règles de propriété et de modifier ou abroger celles qui ne lui semblent plus être d'intérêt public.
A. ÉTAT DES LIEUX DE LA CONCENTRATION DES MÉDIAS
Selon un article publié en 2019 par le sociologue américain des médias Rodney Benson 2 ( * ) , les six plus grosses entreprises détenant des médias d'information aux États-Unis étaient AT&T, Verizon, Comcast, Disney, Fox News Corporation et National Amusements, et toutes étaient des sociétés cotées en bourse. Ensemble, ces entreprises détenaient, en 2019, les quatre plus grandes chaînes de télévision nationales (ABC, CBS, NBC et Fox), les trois principales chaînes d'information généraliste sur le câble (CNN, MSNBC et Fox news) ainsi que les chaînes d'information économique CNBC et Fox business, le journal financier Wall Street Journal et le tabloïd New York Post . En outre, le même article précisait que trois des sociétés de nouveaux médias dites indépendantes (Vice, Vox et Buzzfeed) recevaient des capitaux d'investissement provenant des « Big Six », en particulier AT&T, Comcast et Disney.
Le site Internet Media Landscapes , créé par l'institut de recherche European Journalism Centre , en partenariat avec le ministère néerlandais de l'éduction, de la recherche et des sciences, a dressé un panorama des médias américains, selon lequel :
- s'agissant de la presse écrite, « du fait de la superficie du pays, l'industrie de la presse aux États-Unis s'est principalement développée à l'échelon local. Il existe trois grands journaux nationaux : USA Today , The Wall Street Journal et l'édition nationale du New York Times . Les autres, 1 331 quotidiens en 2014, en baisse d'environ 100 par rapport à la décennie précédente, sont des journaux métropolitains et locaux ; parmi les plus importants figurent le Los Angeles Times , le Washington Post , le Chicago Tribune et les deux tabloïds new-yorkais, le Post et le Daily News . Beaucoup de journaux font partie de chaînes qui possèdent de nombreux titres, et il existe une tendance générale à la consolidation de la propriété. La plus grande chaîne est Gannett, l'éditeur de USA Today , qui possède plus de 100 quotidiens » 3 ( * ) ;
- s'agissant de la radio, « il existe des centaines de stations de radio commerciales aux États-Unis, dont beaucoup appartiennent à de grandes chaînes, depuis que la FCC a assoupli les règles sur le nombre de stations qu'une entreprise particulière peut posséder. Les dix premières entreprises représentent environ 50 % du chiffre d'affaires ; les trois premières sont iHeart Media, avec 862 stations, CBS avec 117 et Cumulus Media avec 449. La plupart mettent l'accent sur la musique et ont peu d'informations ou de discussions sur les affaires publiques. Cependant, environ 10 % des auditeurs se tournent vers les formats « informations» à n'importe quel moment de la journée. » 4 ( * ) ;
- enfin, s'agissant de la télévision, « les réseaux nationaux de diffusion sont au coeur du système et jouent encore un rôle central, quoique de moins en moins important. Les plus importantes sont ABC, CBS, NBC, Fox et Univisión. Ce dernier est l'un des deux réseaux nationaux de langue espagnole et dépasse parfois certains des réseaux de langue anglaise en termes d'audience. (...). Une autre composante du système est constituée des chaînes locales, dont certaines appartiennent aux réseaux nationaux et d'autres à d'autres sociétés de médias. La plupart ont leurs propres émissions d'information et, collectivement, les chaînes de télévision locales sont la plus grande source d'information pour les Américains. Comme pour la radio, la concentration de la propriété s'est considérablement accrue dans ce secteur ces dernières années, les cinq plus grandes entreprises (Sinclair, Nexstar, Gray, Tegna et Tribune) faisant passer le nombre de stations qu'elles possédaient de 179 en 2004 à 443 en 2016 5 ( * ) . Une troisième composante est le câble ; en termes d'information, les acteurs dominants de l'information par câble sont Fox News, CNN et MSNBC. Fox et MSNBC sont connus pour leur forte identité partisane et idéologique » 6 ( * ) .
B. LES RÈGLES EN MATIÈRE DE DÉTENTION DES MÉDIAS
1. Une réévaluation régulière des règles de détention
La FCC est tenue par la loi sur les télécommunications de procéder tous les quatre ans à un réexamen des règles en vigueur en matière de détention des médias, et de modifier ou d'abroger celles qui ne lui sembleraient plus pertinentes pour préserver l'intérêt public.
Lors du réexamen de 2017, de nouvelles restrictions ont été levées, la FCC concluant que trois des règles en matière de détention des médias n'étaient plus justifiées pour promouvoir la concurrence, le caractère local ou la diversité des points de vue. Deux des trois règles en question ont été abrogées, la dernière a été modifiée 7 ( * ) .
a) La suppression de la règle prohibant la détention croisée de journaux et médias de diffusion
La FCC a supprimé en 2017 la règle prohibant la détention croisée de journaux et de médias de diffusion. Auparavant, une entité ne pouvait détenir un titre de presse écrite et un média de diffusion, qu'il soit radiophonique ou télévisé, si le périmètre d'émission englobait la zone de parution du journal. La FCC a estimé qu'avec la multiplicité des sources d'information, le maintien de cette règle ne se justifiait plus au nom de la promotion de la diversité des points de vue. Par ailleurs, la FCC a considéré que l'abrogation de cette règle pourrait potentiellement promouvoir les marchés locaux en permettant aux médias régionaux de réaliser des gains d'efficience en combinant les ressources nécessaires pour recueillir, rapporter et diffuser les informations locales.
b) La suppression de la règle prohibant la détention croisée de stations de radio et de chaînes de télévision
En 2017, la FCC a également supprimé la règle prohibant la détention croisée de stations de radio et de chaînes de télévision. En vertu de ce principe, une entité ne pouvait pas posséder plus de deux chaînes de télévision et une station de radio dans la même zone (designated market area). La FCC a considéré que cette règle ne se justifiait plus du fait de la faible contribution de la radio à la diversité des points de vue et, à l'inverse, de la variété des autres médias y contribuant au niveau local. Pour la FCC, maintenir la règle de détention croisée n'était donc pas nécessaire pour promouvoir la concurrence ou le traitement local.
c) La modification de la règle sur la détention de chaînes de télévision locales
Enfin, la règle relative à la détention de chaînes télévision locales a été modifiée en 2017 afin de refléter au mieux les conditions concurrentielles sur les marchés locaux. La FCC a ainsi supprimé le test dit « des huit voix », qui exigeait qu'au moins huit chaînes de télévision indépendantes restent sur un marché avant qu'une entité puisse posséder deux chaînes de télévision sur ce même marché. La FCC autorise également désormais des exceptions à l'interdiction pour une entité de posséder deux des quatre chaînes les plus importantes d'un marché s'il peut être démontré que cela serait dans l'intérêt public.
Saisie par Prometheus Radio Project et plusieurs autres groupes d'intérêt public et de défense des consommateurs, au motif que la décision de la FCC d'abroger ou de modifier ces trois règles était « arbitraire et capricieuse » en vertu de l'Administrative Procedure Act , la Cour Suprême a jugé en avril 2021 que la FCC, lors de son réexamen des règles, s'était fondée sur les données en sa possession et qu'elle avait raisonnablement conclu que les trois règles n'étaient plus nécessaires pour servir l'objectif d'intérêt public. Elle a ainsi cassé l'arrêt de la juridiction précédente (Third circuit) qui tranchait en faveur des plaignants, et entériné la décision de la FCC 8 ( * ) .
2. Les règles en vigueur en matière de détention des médias9 ( * )
Le droit américain prévoit actuellement, au niveau fédéral, quatre règles en matière de propriété des médias, auxquelles s'ajoutent des dispositions relatives aux participations étrangères. Il n'est pas possible de transférer la propriété de médias sous licence sans que la FCC, auparavant, ne vérifie la conformité de ce transfert au regard de l'exigence d'intérêt public 10 ( * ) .
a) La règle du double réseau (dual network rule)
En vertu de cette règle, il est interdit de procéder à des fusions parmi les quatre plus importantes chaînes de télévision, soit ABC, CBS, Fox et NBC. Inscrite au titre 47, § 73.658 (g) du code des réglementations fédérales 11 ( * ) , cette règle n'empêche pas les fusions ou les détentions multiples de chaînes de télévision dans la mesure où ces dernières ne font pas partie des « top four ».
Initialement introduite pour interdire la détention de deux stations de radio en 1941, cette règle a été étendue aux réseaux de télévision en 1946. La loi sur les télécommunications de 1996 a inclus une disposition demandant à la FCC de revoir la règle du double réseau. La nouvelle version issue de cette demande a autorisé la détention commune de deux réseaux de télédiffusion, tant que ces réseaux ne figuraient pas parmi les quatre plus importants en termes d'audience. La règle du double réseau, toujours en vigueur aujourd'hui, ne concerne désormais que les chaînes de télévision.
b) La règle de la propriété multiple des chaînes de télévision locales (local television multiple ownership rule)
Instaurée en 1964 et codifiée au titre 47, §73.3555 (b) du code des réglementations fédérales, cette règle limite le nombre de chaînes de télévision qu'une entité peut détenir dans une zone géographique définie. Ainsi, une entité peut posséder deux chaînes sur un marché défini (designated market area) dans la mesure où (i) les périmètres de rayonnement des chaînes ne se chevauchent pas et (ii) au moment du dépôt de la demande d'acquisition, au moins l'une des chaînes ne figure pas parmi les quatre plus importantes en termes d'audience de la zone de marché définie, sauf si la FCC estime que cela ne serait pas contraire à l'intérêt public.
c) La règle de la propriété multiple des stations de radio locales (local radio multiple ownership rule)
Codifiée au titre 47, §73.3555 (a) du code des réglementations fédérales, cette règle permet à une entité de détenir un nombre limité de stations de radio dans une zone géographique définie. Ce nombre est fonction de la taille du marché et s'élève à :
- huit stations au maximum, dont au plus cinq diffusant sur le même réseau (FM ou AM), sur un marché comportant au moins 45 stations ;
- sept stations au maximum, dont au plus quatre diffusant sur le même réseau, sur un marché comprenant entre 30 et 44 stations de radio ;
- six stations au maximum, dont au plus quatre diffusant sur le même réseau, sur un marché comprenant entre 15 et 29 stations de radio ;
- cinq stations au maximum, dont au plus trois diffusant sur le même réseau, sur un marché comprenant au plus 14 stations de radio, du moment où l'entité ne possède pas « d'intérêt notable » dans plus de 50 % des stations du marché.
d) La règle de la propriété multiple des chaînes de télévision nationales (national television multiple ownership rule)
En vertu de cette règle, codifiée au titre 47, §73.3555 (e) du code des réglementations fédérales, aucune licence pour une chaîne de télévision commerciale ne peut être accordée, transférée ou cédée à une entité si cela a pour conséquence que cette entité ou l'une des personnes la composant détient un intérêt global dans les chaînes de télévision d'audience nationale supérieur à 39 %, c'est-à-dire qui atteignent plus de 39 % des foyers américains.
e) La question des participations étrangères
Aux termes de la section 310 de la loi de 1934 sur les télécommunications, la FCC doit examiner tout investissement étranger et autoriser les participations étrangères si celles-ci dépassent certains seuils 12 ( * ) . Au cours des dernières années, elle a assoupli les règles relatives aux participations étrangères dans les médias, jusqu'à approuver, en 2017, que des stations de radio ou des chaînes de télévision soient intégralement détenues par des sociétés étrangères 13 ( * ) . Selon la FCC, « ces changements faciliteront l'investissement à partir de nouvelles sources de capitaux à un moment où les besoins d'investissement dans ce secteur important de l'économie nationale sont croissants, tout en continuant de satisfaire aux exigences de l'article 310 et aux politiques reflétées dans le présent rapport et décret » 14 ( * ) .
f) Exemple d'une décision de la FCC relative à la propriété de médias
En décembre 2020, la FCC a étudié les demandes d'entrée dans le capital de la société Univision (principale société proposant des contenus en langue espagnole aux États-Unis) par les sociétés Searchlight III UTD, L.P., ForgeLight (United) Investors, LLC et Grupo Televisa, SAB15 ( * ) et d'augmentation des participations étrangères d'Univision 16 ( * ) .
Ce transfert a été accordé sous réserve de la réalisation de la vente de trois stations sur le marché de Porto Rico, avant ou à la réalisation de la transaction soumise à autorisation. La FCC a en effet considéré que la transaction proposée était conforme aux lois et aux règles de la FCC, et que la transaction pouvait offrir des avantages d'intérêt public aux téléspectateurs et aux auditeurs des stations d'Univision. Par ce transfert, ce sont 65 chaînes de télévision et 70 radios qui ont changé de propriétaires.
La demande d'autorisation de dépasser le seuil de 25 % de propriété étrangère a également été acceptée par la FCC, au motif que l'interdiction de participation étrangère dans Univision n'irait pas dans le sens de l'intérêt public.
C. LA PROTECTION DE L'INDÉPENDANCE DES JOURNALISTES ET DES RÉDACTIONS
La liberté de la presse est protégée par le premier amendement 17 ( * ) . Dans un argumentaire déposé au dossier de l'affaire « Arkansas Times vs Mark Waldrip » 18 ( * ) , il est même évoqué « l'indépendance éditoriale [comme] une valeur sacro-sainte du Premier Amendement » 19 ( * ) .
Dans les médias financés par des fonds publics, trois textes garantissent l'indépendance face au gouvernement des journalistes et rédactions du réseau U.S. Agency for Global Media (ci-après USAGM ), auquel appartiennent des rédactions telles que Voice of America (VOA) . La charte de VOA, qui a valeur de loi depuis 1976, demande une présentation des informations « exacte, objective et complète ». Depuis 1994, l' International Broadcasting Act exige que la diffusion soit « menée conformément aux normes professionnelles les plus élevées du journalisme de diffusion ». Enfin, en 2016, le National Defense Authorization Act a maintenu l'exigence que les opérateurs de la diffusion internationale américaine « respectent l'indépendance et l'intégrité » des services de diffusion.
Malgré ces garanties codifiées, le conseil d'administration d'USAGM a mis en place en juin 2020 un « pare-feu » ( firewall ) pour garantir l'indépendance Ce « pare-feu » prohibait toute ingérence dans le travail éditorial et interdisait aux responsables extérieurs à la salle de rédaction de « tenter de diriger, de faire pression, de contraindre, de menacer, d'interférer ou d'influencer de manière inacceptable l'un des réseaux USAGM, y compris leurs dirigeants ou employés, dans l'exercice de leurs fonctions et activités journalistiques et de diffusion » 20 ( * ) . Il a été supprimé quelques mois plus tard 21 ( * ) lorsqu'un nouveau responsable du conseil d'administration d'USAGM a été nommé 22 ( * ) .
Outre ces protections constitutionnelles, pour la première, et légales, pour les secondes, des dispositifs propres aux rédactions peuvent être mis en place, à l'instar des chartes internes, ou propres à la profession, tels que des codes éthiques.
Enfin, un projet de loi visant à protéger les journalistes a été présenté en 2015, puis réintroduit en 2021 devant la Chambre des députés par un député démocrate. Il vise à considérer comme un crime fédéral le fait de nuire intentionnellement à un journaliste en activité ou de lui nuire dans le but de l'intimider dans l'exercice de sa fonction 23 ( * ) .
* 1 https://www.fcc.gov/general/telecommunications-act-1996
* 2 https://www.cairn.info/revue-societes-contemporaines-2019-1-page-71.htm
* 3 https://medialandscapes.org/country/united-states/media/print
* 4 https://medialandscapes.org/country/united-states/media/radio
* 5 Les recherches récentes montrent qu'en 2021 Sinclair détiendrait 294 chaînes, Nexstar 197, Tegna 68, Gray 180 et Tribune 42.
* 6 https://medialandscapes.org/country/united-states/media/television
* 7 https://docs.fcc.gov/public/attachments/DOC-347796A1.pdf
* 8 https://www.supremecourt.gov/opinions/20pdf/19-1231_i425.pdf
* 9 https://www.fcc.gov/consumers/guides/fccs-review-broadcast-ownership-rules
* 10 https://www.law.cornell.edu/uscode/text/47/310
* 11 https://www.ecfr.gov/current/title-47/chapter-I/subchapter-C/part-73/subpart-E/section-73.658
* 12 https://www.law.cornell.edu/uscode/text/47/310
* 13 https://www.broadcastlawblog.com/2017/02/articles/fcc-approves-for-the-first-time-100-foreign-ownership-of-us-broadcast-stations/
* 14 https://docs.fcc.gov/public/attachments/FCC-16-128A1.pdf
* 15 https://docs.fcc.gov/public/attachments/DA-20-1535A1.pdf
* 16 https://corporate.univision.com/press/press-releases/2020/12/29/searchlight-capital-partners-and-forgelight-complete-acquisition-of-majority-stake-in-univision/
* 17 https://www.whitehouse.gov/about-the-white-house/our-government/the-constitution/
* 18 Dans cette affaire, le journal Arkansas Times a fait un recours contre une loi de l'État interdisant aux entités publiques de contracter et d'investir dans des entreprises qui boycottent Israël. Le journal a contesté la constitutionnalité de cette loi, qui exigeait que les entreprises faisant affaire avec des entités publiques certifient qu'elles ne participaient pas et ne s'engageaient pas dans des activités de boycott contre Israël. Le Times avait refusé de se conformer à la disposition de certification dans un contrat de publicité en arguant du premier amendement. La Cour a estimé que les décisions d'achat ne sont pas une forme de discours ou de conduite expressive, car elles ne communiquent pas d'idées et ne sont donc pas soumises aux protections du premier amendement
https://globalfreedomofexpression.columbia.edu/cases/arkansas-times-lp-v-mark-waldrip/
* 19 https://www.spj.org/pdf/ldf/arkansas-times-v-waldrip.pdf
* 20 https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/15/2020-12696/firewall-and-highest-standards-of-professional-journalism
* 21 https://www.federalregister.gov/documents/2020/12/10/2020-24736/repeal-of-regulation-entitled-firewall-and-highest-standards-of-professional-journalism
* 22 https://www.nbcnews.com/news/us-news/trump-admin-dismantles-firewall-editorial-independence-u-s-funded-media-n1244885
* 23 https://swalwell.house.gov/media-center/press-releases/swalwell-blumenthal-menendez-reintroduce-bill-protect-journalists