II. L'ALLEMAGNE, L'ESPAGNE, L'ITALIE ET LA SUISSE RÉSERVENT LA RÉCUSATION DES PARLEMENTAIRES À DES CAS EXCEPTIONNELS.
En Italie et en Espagne , les parlementaires ne peuvent être frappés qu'à titre subsidiaire lorsqu'ils sont aussi membres du Gouvernement , les dispositions législatives de récusation spécifiques aux titulaires de hautes charges publiques 2 ( * ) s'imposant alors à eux et leur intimant de s'abstenir de participer à tout processus décisionnel. Dans ces deux pays c'est le régime des inéligibilités et des incompatibilités 3 ( * ) qui sert de mécanisme de prévention des conflits d'intérêts.
Dans les autres pays où les membres du Gouvernement peuvent, comme au Danemark, ou doivent, comme au Royaume-Uni 4 ( * ) , être membres du Parlement, les obligations liées à l'exercice des fonctions ministérielles s'imposent également mais elles ne relèvent pas de la loi, mais d'un code de conduite ( Ministerial Code dont le Premier ministre est garant au Royaume-Uni) ou d'un accord politique entre partis. 5 ( * )
En Allemagne , on peut citer trois cas exceptionnels où un membre du Bundestag est exclu de travaux le touchant directement :
- lorsque son élection fait l'objet d'un contentieux 6 ( * ) , il ne peut participer ni aux délibérations, ni au vote au sein de la commission de contrôle des élections et du Bundestag, sachant que l'article 41 de la Loi fondamentale prévoit que la vérification des élections législatives est l'affaire du Bundestag ;
- il ne peut appartenir à une commission d'enquête, lorsqu'il assure la représentation juridique d'une personne convoquée pour témoigner devant la commission, sachant que l'article 44 de la Loi fondamentale prévoit que les règles de la procédure pénale s'appliquent par analogie aux commissions d'enquête ;
- lorsque la levée de son immunité parlementaire est en cause.
En Suisse , la loi sur le Parlement prévoit deux cas de récusation :
- la levée de l'immunité parlementaire, si le parlementaire est membre de la commission compétente pour y procéder (art. 11a) ;
- l'exercice de la « haute surveillance » qui couvre notamment le contrôle de l'administration fédérale et des tribunaux fédéraux. Dans ce cas, il n'est pas nécessaire qu'il ait un intérêt direct avec l'objet soumis à délibération, il suffit que son impartialité puisse être mise en cause. Expressément, la défense d'intérêts politiques au nom de communautés, de partis ou d'associations ne constitue pas un motif de récusation (art. 17a).
En revanche, les cantons d'Argovie, de Soleure, de Fribourg et de Zurich prévoient dans les assemblées cantonales une obligation de récusation générale des élus dès qu'apparaît un conflit d'intérêt. Des propositions de loi s'appuyant sur ces exemples sont déposées devant l'assemblée fédérale suisse pour étendre le déport au niveau national.
La Suisse comme l'Allemagne prévoient une obligation pour les parlementaires de signalement ad hoc lorsqu'un intérêt personnel interfère avec un objet en discussion, mais les deux dispositifs varient dans leur champ d'application. La loi sur le Parlement suisse couvre toute prise de parole en commission ou en séance plénière (art. 11). Les règles de conduite du Bundestag qui font partie de son Règlement, en revanche, ne couvrent que les travaux de commission.
Précisément, selon le § 6, un membre du Bundestag , dont une activité rémunérée est en lien avec un objet qui vient en discussion devant une commission, doit, s'il est membre de cette commission, signaler la collusion d'intérêts ( Interessenverknüpfung ) avant le début des travaux, pour autant que cette collusion n'est pas manifeste au regard de sa déclaration publique sur ses activités et revenus accessoires.
Comme au Parlement européen, il n'y a pas de signalement obligatoire des intérêts personnels qui apparaissent évidents au regard des déclarations générales d'intérêts. En cas de doute, le membre du Bundestag a le devoir de s'adresser au Président de la chambre pour s'assurer du contenu de ses obligations (§ 7).
La procédure de divulgation ad hoc n'est pas spécifiée. Il suffirait théoriquement d'une mention même orale au président de la commission. Dans la pratique, le Bundestag conseille aux parlementaires de signaler le problème à l'ouverture des travaux de commission et de faire inscrire une mention dans le compte rendu.
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On peut être indécis sur la décision que prendrait la Cour constitutionnelle allemande si elle devait examiner l'introduction d'une obligation de déport ou de récusation sur le modèle judiciaire, qui pourrait être jugée contraire à l'art. 38 de la Loi fondamentale en vertu duquel les représentants du peuple ne sont soumis qu'à leur conscience 7 ( * ) , ainsi qu'à la règle de l'État de droit de l'art. 20, dans le cas où le résultat des votes après déport pourrait être modifié par rapport à l'équilibre politique issu des élections. Par ailleurs, dans sa décision BVerfG 118, 277 du 4 juillet 2007 qui repousse un recours contre le règlement du Bundestag par 4 voix contre 4, la Cour reconnaît le besoin de transparence et aussi bien l'existence de particulières « configurations d'intérêts » lorsque les parlementaires exercent d'autres activités, comme avocats notamment, leurs cabinets et clients bénéficiant de leur réseau et de leur capacité d'influence. Elle tend à valider non pas une restriction des droits du parlementaire en tant que parlementaire mais plutôt une restriction de son droit à exercer d'autres activités annexes. Elle rappelle que du point de vue du droit parlementaire n'existe aucune procédure formelle de récusation ( Befangenheitserklärung ) mais que ces conflits d'intérêts conduisent les parlementaires d'eux-mêmes, par prudence, à ne plus intervenir publiquement sur la question pendant les réunions mais à le faire de façon informelle hors des cénacles officiels. En opportunité, cette conséquence ne favorise pas la transparence et peut paraître préjudiciable. |
* 2 Ley 3/2015 en Espagne et legge 2015/2004 en Italie.
* 3 Le régime d'incompatibilités est extrêmement strict en Espagne puisque selon l'article 157 de la loi organique sur le régime électoral 5/1985 députés et sénateurs ont le devoir de se dédier absolument et exclusivement à leur mandat et ont l'interdiction d'exercer toute autre activité professionnelle rétribuée, publique ou privée, sous quelque forme que ce soit (exceptions : enseignement universitaire ; recherche ; production littéraire, artistique, administration du patrimoine familial).
* 4 Il peut arriver que des personnes n'appartenant à aucune des chambres soient nommées membres du gouvernement britannique. La coutume veut alors qu'ils soient élus à la Chambre des Communes ou soient nommés à la Chambre des Lords.
* 5 La Norvège, les Pays-Bas et la Suisse interdisent le cumul des fonctions de parlementaire et de membre du Gouvernement. En Autriche, c'est possible mais la coutume veut qu'une fois nommé le ministre renonce à son mandat. La Suède a le même régime que la France avec le recours au suppléant.
* 6 § 17 Wahlprüfungsgesetz.
* 7 Le même problème se pose avec l'article 56 de la Constitution danoise.