Septembre 2017
RECUEIL DES NOTES DE SYNTHÈSE
DE JUIN À SEPTEMBRE 2017
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AVERTISSEMENT Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs, à partir de documents en langue originale, par la division de la Législation comparée de la direction de l'Initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat. |
Au cours du trimestre courant de juin à septembre 2017, la Division de la Législation comparée a notamment élaboré des notes de synthèse en matière de droit public et de droit du travail.
À la demande de la commission des Lois, elle a travaillé sur les règles de déport des parlementaires en cas de conflits d'intérêts, le contrôle de l'utilisation des indemnités d'exercice du mandat et l'encadrement des emplois familiaux.
À la demande de la commission des Affaires sociales, elle a effectué des recherches sur l'indemnisation du licenciement abusif et sur les instances représentatives du personnel dans l'entreprise.
Enfin, elle a remis à M. Bruno Sido, sénateur de la Haute-Marne, une étude comparative sur le nombre d'élus participant à l'exercice du pouvoir législatif.
LES RÈGLES DE DÉPORT DES PARLEMENTAIRES
La recherche menée par la division de la législation comparée sur un échantillon couvrant 14 pays ainsi que le Parlement européen a mis en évidence une très grande variété dans le traitement du déport des parlementaires en cas de conflit d'intérêts.
La question du déport ou de la récusation pour conflit d'intérêt réel ou potentiel se pose dans le cas où, à l'occasion de l'examen par le Parlement ou l'un de ses organes d'une question déterminée, un intérêt personnel du parlementaire, parfois étendu à l'intérêt de sa famille et de ses associés proches, interfère ou laisse raisonnablement penser qu'il peut interférer avec l'exercice de son mandat.
Le déport peut être obligatoire ou simplement conseillé par des textes non contraignants. Il peut toucher la participation aux débats ou le vote. Il peut intervenir en commission ou en séance plénière ou encore à l'occasion d'autres activités parlementaires. Il peut exister une procédure de contrôle et de sanction sous la responsabilité d'une autorité politique ou indépendante. Il peut être assorti ou non d'une divulgation ad hoc du conflit d'intérêt, procédure qui dans un certain nombre de pays est obligatoire et se substitue au déport.
I. L'AUTRICHE, LE DANEMARK, LES ÉTATS-UNIS, LA NORVÈGE, LES PAYS-BAS, LE ROYAUME-UNI ET LE PARLEMENT EUROPÉEN NE PRÉVOIENT AUCUNE OBLIGATION DE DÉPORT D'UN PARLEMENTAIRE CONFRONTÉ À UN CONFLIT ENTRE UN INTÉRÊT PERSONNEL ET UNE QUESTION EXAMINÉE AU PARLEMENT.
Au Danemark et en Norvège, l'introduction d'une obligation générale de déport ou de récusation serait même confrontée à un obstacle constitutionnel.
Ces pays ont néanmoins émis des recommandations juridiquement non contraignantes sous une forme ou une autre (lignes directrices, code de conduite, lettre du Bureau, renvoi aux directives déontologiques émises par les partis politiques et les groupes parlementaires) pour conseiller aux parlementaires d'adopter une attitude telle que, de l'extérieur, une personne raisonnable ne puisse penser que leurs actions sont influencées par leurs intérêts personnels ou ceux de leurs proches. Les parlementaires évaluent individuellement la situation et peuvent décider de se retirer des débats ou de ne pas prendre au vote.
Les cas du Royaume-Uni et du Parlement européen méritent toutefois un examen plus détaillé au regard des obligations de divulgation ad hoc des conflits d'intérêts imposées aux parlementaires . Au lieu d'une obligation de déport, la transparence prévaut dans l'intention que la pression de l'opinion publique et des pairs contraignent en pratique les parlementaires si ce n'est à l'abstention, au moins à la plus grande prudence.
Au Parlement européen, sur le fondement de l'article 11 § 1 du Règlement, a été adopté un code de conduite des députés européens en matière d'intérêts financiers et de conflits d'intérêts, annexé au Règlement.
L'article 3 dudit code de conduite caractérise le conflit d'intérêts par une influence indue d'un intérêt personnel sur l'exercice des fonctions parlementaires, sauf si l'avantage retiré est général et ouvert à toute la population ou à une large catégorie de personnes.
Il émet le principe général que le député est tenu de faire cesser sans délai tout conflit d'intérêt ; s'il n'y parvient pas, il en fait déclaration par écrit au Président du Parlement européen. En cas de doute, il peut consulter confidentiellement le comité consultatif sur la conduite des députés dont les membres sont nommés par le Président au début de son mandat parmi les membres de la commission des affaires constitutionnelles et de la commission des affaires juridiques, en tenant compte de l'expérience des députés et de l'équilibre politique. Ce comité rend avis dans les 30 jours calendaires et le député est en droit de se fonder sur son avis pour orienter sa conduite (art. 7 du code de conduite).
Il fait obligation au député de signaler tout conflit d'intérêts réel ou potentiel émergeant lors de l'examen d'une question donnée. Cette obligation vaut avant les prises de parole et avant les votes, à la fois en séance plénière et au sein de tous les organes du Parlement européen. Elle s'impose aussi avant une nomination comme rapporteur, sauf si le conflit d'intérêt est manifeste au regard de la déclaration d'intérêts financiers de mandature (art. 4 du code de conduite). La divulgation ad hoc peut se faire par oral ou par écrit au président de séance ou de commission concerné.
Aucun mécanisme de contrôle ou de sanction spécifique pour cette obligation particulière n'est prévu. Comme pour toute infraction au code de conduite, sur demande du Président, le comité consultatif évalue les cas allégués de violation et conseille le Président sur les éventuelles mesures à prendre. Les sanctions possibles sont celles d'ordre général prévues par l'article 166 du Règlement du Parlement européen. 1 ( * )
Au Royaume-Uni , on prend l'exemple particulièrement précis de la Chambre des Communes, sachant que des dispositions similaires existent pour la Chambre des Lords et pour les Parlements d'Écosse, du Pays de Galles et d'Irlande du Nord.
On retrouve plusieurs similarités avec le Parlement européen, comme le fait que les règles soient inscrites dans un code de conduite contraignant inséré dans le Règlement de la Chambre des Communes. Les articles 10, 11 et 13 sont pertinents pour notre propos, de même que le guide d'interprétation produit par la Chambre. On retrouve également l'obligation générale de résoudre sans délai tout conflit d'intérêt en faveur de l'intérêt général. Toutefois, l'obligation de divulgation ad hoc des conflits d'intérêts est considérablement plus large et plus précise. Elle est aussi largement publique.
Tout parlementaire doit signaler tout intérêt personnel pertinent au cours de toute activité de la chambre ou de ses commissions, ainsi que dans toute communication avec le Gouvernement, avec d'autres membres du Parlement et avec tout officiel ou titulaire d'une charge publique. Si la communication est écrite, le signalement doit se faire par écrit.
Le champ des intérêts pertinents est plus vaste que celui de la déclaration publique de patrimoine et d'activités ( registration ) ; il couvre les intérêts financiers directs passés, présents et attendus pour l'avenir, les intérêts financiers indirects via le conjoint ou la famille, ainsi que les intérêts non financiers et en général tout ce qu'une personne raisonnable pourrait penser susceptible d'influencer le travail du parlementaire.
Des procédures pour déclarer ses intérêts existent pour chaque type d'actes. Une simple référence au registre de la déclaration publique d'intérêts ne suffit pas. Par exemple, au sein d'une commission de la législation privée (C ommittee on Opposed Private Bill ), tout parlementaire qui y est nommé pour examiner une proposition de loi doit signer une déclaration pour garantir que lui-même n'a aucun intérêt personnel et ses électeurs aucun intérêt local à l'adoption du texte ; dans les commissions chargées de contrôler des départements ministériels ( Select Committee ), lors de la première session, les parlementaires doivent indiquer tous les intérêts pertinents au président ; pour tout dépôt d'une proposition de loi d'une question, d'un amendement, d'une motion, le document écrit fera figurer après déclaration d'intérêts la mention [R] pour « Relevant Interest Declared » et une notice explicative est mise à disposition pour toute personne qui souhaiterait plus d'explications sur la nature de l'intérêt en cause.
Des dérogations sont prévues pour ne pas freiner indûment les travaux du Parlement (par exemple, en séance de questions lorsqu'il s'agit de reprendre la parole, répondre au ministre ou poser une question supplémentaire ; mais en revanche, il faut déclarer ses intérêts personnels pour chaque amendement). Une dérogation est également prévue au moment du vote en séance plénière ou en commission et enfin quand l'intérêt en cause bénéficie à tous les membres du Parlement ou quand il provient du parti auquel le parlementaire appartient.
Le déport en commission est recommandé mais pas obligatoire quand la discussion porte sur un organisme extérieur qui a un lien avec le parlementaire et dont il a déjà reçu, reçoit ou pourrait recevoir un avantage ou une récompense. Le risque est de tomber sous le coup de l'interdiction stricte d'agir comme avocat rémunéré ( paid advocacy ) Le parlementaire évalue personnellement s'il peut participer, la limite à ne pas franchir étant par son action de procurer un avantage matériel à cet organisme extérieur. Il convient de noter qu'en Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, il s'agit d'un délit.
Le contrôle du code de conduite appartient à la chambre par l`intermédiaire d'un officier public indépendant, le Commissaire parlementaire à la déontologie ( Parliamentary Commissioner for Standards) . Il réalise des enquêtes et rapporte à la Commission de déontologie ( Committee on Standards) , qui décide et peut prendre des sanctions. En revanche, le Speaker refuse d'assumer toute compétence de contrôle du respect des règles de conflits d'intérêts ; ce précédent est bien établi.
Les États-Unis n'imposent aucune obligation de divulgation ad hoc des conflits d'intérêts mais il convient de signaler que le registre des intérêts que doit remplir tout parlementaire est très détaillé et doit être actualisé chaque année, conformément au Ethics in Government Act de 1978.
En outre, pour éviter l'émergence de conflits d'intérêts, les membres du Congrès peuvent créer une « fiducie aveugle » ( Qualified Blind Trust ) par laquelle il confie au trustee le pouvoir de prendre toute décision d'investissement dans l'intérêt du parlementaire, mais sans qu'il en soit informé. Le trustee ne peut être un membre de la famille, ni aucune personne ayant entretenu une relation d'affaires préalable avec le parlementaire. Aux termes du Ethics in Government Act , le QBT doit être approuvé par le comité d'éthique de la Chambre des représentants ou du Sénat avant sa création. Les actifs financiers inclus dans le trust, le contrat de fiducie et la rémunération du trustee sont rendus publics.
* 1 Un blâme, la perte du droit à l'indemnité de séjour pour une durée pouvant aller de 2 à 30 jours, une suspension temporaire de la participation aux activités du Parlement, pour une durée pouvant aller de 2 à 30 jours , l'interdiction de représenter le Parlement dans une instance interparlementaire, pour une durée pouvant aller jusqu'à un an.