PORTUGAL
Le Portugal est divisé en 308 « municipalités » (municipios) qui comprennent elles-mêmes 4 257 « paroisses » (freguesias) que l'on désignera sous le terme de « communes » dans les développements qui suivent 3 ( * ) .
L'article 242 de la constitution dispose que la tutelle administrative sur les collectivités locales consiste dans « la vérification du respect de la loi » par les organes de celles-ci, et s'exerce dans les conditions prévues par la loi.
L'article 1 er -2 de la loi n° 27 du 1 er août 1996 sur la tutelle administrative assimile les aires métropolitaines, les assemblées de district et les associations de communes aux communes en matière de contrôle des actes.
Le contrôle administratif
Exercée par le Gouvernement, la tutelle administrative consiste, en vertu de l'article 3 de la loi n° 169 précitée, en un contrôle a posteriori de conformité de la légalité des actes, qu'il soit exercé de plano , ou sur la base d'une dénonciation ou encore du fait d'une suspicion d'illégalité. Ce contrôle est diligenté sur la base d'un plan annuel établi par le ministre. Il est réalisé par l'Inspection générale de l'administration du territoire qui est chargée de vérifier le respect des lois et règlements dans le cadre de missions ponctuelles qui se déroulent pendant un délai limité et dont le résultat est communiqué au président de l'exécutif et au président de l'organe délibérant de la collectivité, à l'équivalent de la Cour des comptes, au représentant de l'État dans le district, à l'Inspection générale des Finances et au secrétariat général de la Présidence du conseil.
Le contrôle juridictionnel
La juridiction administrative est compétente, en vertu de l'article 4 de la loi n° 13 du 19 février 2002 approuvant le statut des tribunaux administratifs et fiscaux pour contrôler la légalité des normes et des actes de l'ensemble des personnes morales de droit public, tandis que l'article 20 du code de procédure des tribunaux administratifs leur confie explicitement le jugement des actes des régions autonomes et des collectivités locales de leur ressort.
LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ
DES ACTES DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
ROYAUME-UNI (Angleterre et Écosse)
Les conditions juridiques respectives de l'Angleterre, de l'Écosse et du Pays de Galles se présentent de manière différenciée 4 ( * ) .
Elles résultent de la dévolution « asymétrique » entamée en 1998 qui a eu pour objet de transférer une partie des pouvoirs du Parlement britannique au Parlement écossais et à l'Assemblée nationale galloise.
Les lois relatives à la dévolution pour l'Écosse (Scotland Act 1998) et pour le Pays de Galles (Government of Wales Act 1998 et 2006) ont doté Écosse et Pays de Galles d'un parlement et d'un organe exécutif. Ce dernier est une émanation du parlement devant lequel il est responsable pour la gestion des problèmes spécifiques de la population vivant sur son territoire.
Les institutions dévolues exercent leurs pouvoirs dans les domaines de compétence prévus par les lois précitées. Elles ont des contours différents en Écosse et au Pays de Galles. Le Parlement écossais exerce une compétence législative générale sauf dans les matières expressément réservées au Parlement britannique (politique étrangère britannique, système fiscal, économique et monétaire, énergie, emploi...). L'Assemblée nationale galloise a une compétence d'exception dans vingt domaines limitativement énumérés (éducation et formation, environnement, logement, autoroutes et transports, services d'incendie et de secours, gouvernement local...). Écosse et Pays de Galle ont chacun un gouvernement propre.
L'Angleterre, quant à elle, ne bénéficie pas de la dévolution et n'a pas d'institutions spécifiques. Ses représentants sont très largement majoritaires au Parlement britannique. Les ministres du Gouvernement britannique qui ont des homologues écossais et gallois, par exemple dans le secteur de l'Éducation, n'exercent leurs compétences que sur le territoire anglais, contrairement à ceux qui en sont dépourvus, comme le ministre de la Défense dont la compétence s'étend à l'ensemble du Royaume-Uni.
Angleterre, Écosse et Pays de Galles ne bénéficient pas des garanties résultant d'une constitution écrite. Le Parlement britannique peut souverainement modifier ou abroger les lois de dévolution. Il peut également légiférer dans les domaines dévolus à l'Écosse et au Pays de Galles sous certaines réserves, par exemple dans le cas où le Parlement écossais l'autorise à légiférer pour l'Écosse dans les matières dévolues (Sewel convention) . L'Assemblée nationale galloise n'a, quant à elle, le droit de légiférer dans les matières dévolues sans obtenir l'accord préalable du Parlement britannique que depuis le référendum du 3 mars 2011.
Un projet de loi (Scotland bill) actuellement en discussion a pour objet de transférer davantage de pouvoirs au Parlement écossais, notamment en matière financière.
1. Le contrôle des actes des collectivités territoriales dotées d'une compétence législative : l'exemple de l'Écosse
Jusqu'en mai 2011, l'Assemblée nationale galloise devait obtenir l'autorisation préalable du Parlement britannique pour légiférer dans les matières dévolues, c'est pourquoi l'on a choisi de privilégier l'étude du cas écossais.
Les actes de l'Écosse sont des lois et des actes réglementaires que le Parlement et le Gouvernement écossais peuvent adopter dans les domaines dévolus.
• L'intervention du ministre pour l'Écosse du Gouvernement britannique
L'article 31 de la loi de dévolution pour l'Écosse de 1998 prévoit que :
- « un membre de l'exécutif écossais chargé de soutenir la discussion d'un projet de loi doit, lors de son dépôt devant le Parlement écossais ou préalablement à celui-ci, déclarer que, selon lui, ses dispositions relèvent de la compétence législative du Parlement écossais ;
- le président de cette chambre est tenu, « lors du dépôt du projet devant le Parlement ou préalablement à celui-ci, d'apprécier si ce dernier relève de la compétence législative du Parlement écossais et faire état de sa décision ».
L'article 35 confère au ministre pour l'Écosse - qui appartient au Gouvernement britannique - le pouvoir de donner l'ordre au président du Parlement d'Édimbourg de ne pas requérir l'assentiment royal en vue de la promulgation du texte adopté, dans les quatre semaines suivant son adoption si celui-ci contient des dispositions incompatibles avec des obligations internationales, les intérêts de la défense ou de la sécurité nationales ou « si elles modifient la loi applicable aux matières réservées au Parlement britannique et dont il a des motifs raisonnables de croire qu'elles auront un effet négatif sur l'application de la loi en question ».
Cette injonction motivée fait référence aux dispositions qui empiètent sur les compétences du Parlement britannique.
L'article 58 (1 à 3) est le pendant du précédent pour l'exécutif. Il permet au ministre pour l'Écosse d'ordonner à l'exécutif écossais d'agir ou de s'abstenir si des motifs raisonnables conduisent à estimer que l'action ou l'abstention du Gouvernement d'Édimbourg est contraire à des obligations internationales.
Le ministre pour l'Écosse peut, en application de l'article 58 (4), ordonner l'abrogation d'une réglementation qui contient des dispositions « qui modifient la loi applicable aux matières réservées au Parlement britannique et dont il a des motifs raisonnables de croire qu'elles auront un effet négatif sur l'application de la loi en question ». L'ordre d'abrogation doit être motivé.
• Le contrôle juridictionnel
En vertu de l'article 33, l'avocat général pour l'Écosse et le lord avocat, qui sont respectivement les conseillers juridiques en chef du Gouvernement britannique et du Gouvernement écossais, peuvent saisir la Cour suprême pour qu'elle statue, dans un délai de quatre semaines après son adoption, sur la conformité du texte adopté par rapport à la compétence législative dévolue, en tout ou partie, au Parlement écossais. La cour peut également être saisie par les tribunaux les plus élevés dans la hiérarchie judiciaire écossaise à l'occasion de litiges individuels.
Cette saisine interdit, pour le moment, au président du Parlement écossais de demander l'assentiment royal pour obtenir la promulgation. Cependant un projet de loi actuellement en discussion tend à permettre de recevoir l'assentiment royal sur une partie des dispositions d'un texte qui ne fait pas l'objet de la contestation.
La Cour suprême instituée par la loi de 2005 sur la réforme constitutionnelle (Constitutional Reform Act 2005) qui s'est réunie pour la première fois en octobre 2009 se prononce notamment dans des affaires de dévolution.
A ce jour, elle n'a été saisie que deux fois pour savoir si des dispositions législatives adoptées par le Parlement écossais relevaient de sa compétence en vertu de la loi de dévolution pour l'Écosse. Dans les deux affaires, la question était soulevée par des plaignants à l'occasion de litiges (infractions routières, amiante) devant les tribunaux et transmise par ceux-ci à la Cour suprême.
2. Le contrôle des actes des collectivités locales : l'exemple de l'Angleterre
En Angleterre, l'organisation complexe des collectivités territoriales résulte de la loi sur le gouvernement local de 1972 modifiée. Ce texte avait créé deux niveaux de collectivités : l'un supérieur (comtés) et l'autre inférieur (districts). Les lois postérieures ont modifié cette architecture de sorte que, désormais, sur environ la moitié du territoire, en particulier dans les agglomérations les plus importantes, existe une seule strate de collectivités, tandis que, sur l'autre moitié, l'organisation résultant de la loi de 1972 subsiste. Londres bénéficie d'un régime particulier.
Les collectivités locales anglaises ne jouissent pas des garanties constitutionnelles résultant d'une constitution écrite quant à leur existence et leurs compétences.
Elles n'ont, pour le moment, pas de compétence générale mais seulement des compétences particulières octroyées par des lois dans des limites qu'elles déterminent.
Le Local Government Act 2000 leur a accordé un pouvoir discrétionnaire pour entreprendre toute action en vue de promouvoir ou d'améliorer « le bien-être social, économique ou environnemental » de leurs administrés, mais elles n'ont quasiment pas utilisé cette possibilité par crainte de recours juridictionnels compte tenu des incertitudes juridiques entourant ces dispositions.
L'Angleterre est l'une des démocraties les plus centralisées des pays développés comme le constate le rapport de la Commission des communautés et du gouvernement local de la Chambre des Communes, « L'équilibre du pouvoir : gouvernement central et local », publié en mai 2009. Les collectivités locales y disposent d'une très faible autonomie. Elles sont souvent présentées comme des « créatures de l'État central » qui les traite au pire comme des agents d'exécution de ses politiques publiques et au mieux comme des partenaires avec lesquels il négocie les objectifs à réaliser localement (Local area agreements) .
Subventionnées à plus de 75 % par l'État, ces collectivités ont également une très faible autonomie financière. Plus des deux tiers de ces subventions sont obligatoirement affectés à la fourniture de services publics spécifiques (ring-fenced grants) . De surcroît, l'État a le pouvoir de limiter une augmentation trop importante des impôts locaux (Council tax capping) et indique chaque année les critères en vertu desquels une telle hausse est considérée comme excessive.
Depuis les élections de mai 2010, l'administration locale relève du ministère des Communautés et du gouvernement local.
Le nouveau Gouvernement a fait de la décentralisation un thème majeur. Il a nommé un ministre de la Décentralisation et a déjà supprimé un grand nombre de contraintes bureaucratiques pesant sur les collectivités locales, à commencer par l'obligation de transmettre des informations sur 4 700 objectifs déterminés par l'État central. Il a aussi réduit le nombre de budgets ciblés qui passe de 90 à 10, les maintenant essentiellement dans le secteur de l'éducation et de la santé.
Le projet de loi actuellement en discussion (Localism Bill) qui devrait entrer en vigueur en avril 2012 vise à donner une compétence générale (general power of competence) aux collectivités locales, à l'exclusion de celle de lever des impôts, sous réserve que la Common law , une loi ou un règlement spécifique ne l'interdise pas.
• L'absence de contrôle administratif de légalité
Il n'existe pas d'organe spécifique chargé du contrôle de la légalité.
Même si, en amont, les actes relevant de la compétence légale des collectivités locales restent très encadrés par les objectifs fixés par le pouvoir central ainsi que par des contraintes budgétaires, le contrôle des actes des collectivités s'exerce principalement a posteriori .
Leur action est étroitement contrôlée par l'État au moyen d'un système de gestion des performances très élaboré, comprenant environ 200 indicateurs de performance (Best Value ). Chaque ministère se charge de vérifier que les objectifs qu'il a fixés (santé, logement, emploi, éducation, sécurité publique, transports, environnement...) sont atteints en examinant les nombreuses données que les collectivités ont l'obligation de transmettre à échéances régulières et dans les formes requises. Le plus souvent, chaque ministère dispose également de rapports d'inspection externe établis par des organismes publics indépendants, comme la Commission de la qualité des prestations sociales (Care Quality Commission) , qui contrôle la qualité des services sociaux fournis par les collectivités locales ou l'Office pour les normes scolaires, les services à l'enfance et la formation (Office for Standards in Education, Children's services and skills, Ofsted) , qui inspectent notamment les établissements scolaires, les collectivités locales étant non seulement responsables de l'organisation administrative et territoriale de ces établissements mais aussi de la qualité de l'enseignement dispensé. Le Gouvernement envisage de réduire ces inspections externes.
Le 13 août 2010, le secrétaire d'État chargé des collectivités locales a annoncé que la Commission d'audit (Audit Commission) , qui apporte son expertise à l'État pour l'évaluation de l'efficacité des services publics locaux dans leur recherche du meilleur rapport qualité/prix, serait supprimée en décembre 2012.
Ce contrôle administratif s'apparente donc plus à un contrôle de gestion et de qualité qu'à un contrôle de légalité.
Le localism bill , même s'il allège les contraintes bureaucratiques pesant sur les collectivités locales, ne semble pas remettre fondamentalement en cause la nature du contrôle des actes de ces collectivités.
• Le contrôle juridictionnel
A la demande d'un requérant qui jouit d'un intérêt suffisant, les tribunaux peuvent examiner toutes les décisions des entités publiques en suivant la procédure de l'examen judiciaire (Judicial review) qui permet de vérifier que les collectivités locales ont agi dans le respect de la légalité et avec impartialité. Cette procédure peut être mise en oeuvre sur le fondement de l'excès de pouvoir (irrationalité, partialité ou défaut d'action dans un délai raisonnable).
Lorsque les collectivités locales disposeront d'une compétence générale, leurs actes seront plus difficilement attaqués devant les tribunaux sur le fondement de l'excès de pouvoir.
LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ
DES ACTES DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
* 3 Le cas particulier des régions autonomes des Açores et de Madère n'est pas examiné dans la présente note.
* 4 Le cas particulier de l'Irlande du Nord n'est pas examiné dans la présente note.