LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ
DES ACTES DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Cette note a été publiée dans le rapport d'information de M. Jacques MÉZARD, sénateur, « Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales », fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n° 300 (2011-2012) - 25 janvier 2012
Ce rapport est disponible sur internet à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-300-notice.html
Retrouvez également dans ces pages une note publiée en février 1997 sur le même sujet : Lc.24 (février 1997)
NOTE DE SYNTHESE
La présente étude est consacrée aux formes de contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales dans six États : Allemagne, Royaume-Uni (Angleterre et Écosse), Espagne, Italie, Pays-Bas et Portugal, à l'exception du contrôle des actes ayant trait à la gestion des finances locales.
Les modalités de ce contrôle s'avèrent distinctes selon qu'elles concernent les collectivités territoriales dotées d'une compétence législative ( Länder , communautés autonomes espagnoles, régions italiennes, Écosse 1 ( * ) au sein du Royaume-Uni) ou les collectivités locales qui regroupent des entités analogues aux départements et aux communes de l'Hexagone.
Le contrôle de l'État sur les actes des collectivités territoriales dotées d'une compétence législative se limite désormais à l'intervention d'autorités juridictionnelles, hormis dans le cas des compétences qu'il leur délègue et dans quelques situations graves où seraient menacés les intérêts supérieurs de la collectivité nationale. Ces contrôles se doublent parfois de l'intervention d'autorités indépendantes chargées d'une action précontentieuse.
En ce qui concerne les collectivités locales, l'absence de contrôle a priori des actes a pour contrepartie, compte tenu de la variété des traditions juridiques et des organisations administratives des six États considérés, une non moins grande diversité des modalités et du contenu des contrôles qui sont mis en oeuvre.
A. LE CONTRÔLE SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DOTÉES D'UNE COMPÉTENCE LÉGISLATIVE
Les développements qui suivent ne concernent pas Pays-Bas et Portugal qui n'ont pas de collectivités de ce niveau.
1. Un contrôle de l'État central essentiellement limité à l'intervention d'autorités juridictionnelles
Dans les quatre types d'entités étudiées ( Länder , communautés autonomes espagnoles, régions italiennes et Écosse) toutes dotées d'un pouvoir législatif, le contrôle des lois adoptées par ces collectivités relève du contentieux constitutionnel.
Les actes administratifs de ces collectivités sont, quant à eux, soumis à un contrôle juridictionnel organisé de façon spécifique dans chaque État.
En Allemagne, pour l'exécution des lois fédérales le Bund peut, en amont, adresser aux Länder des « prescriptions administratives générales » avec l'assentiment du Bundesrat, composé de représentants des Länder . Il a la faculté, toujours avec l'assentiment du Bundesrat , d'envoyer un délégué pour exercer son contrôle auprès des autorités administratives des États fédérés.
2. Le régime spécifique des compétences déléguées par l'État aux collectivités territoriales dotées d'une compétence législative
Lorsque l'État délègue l'exercice de certaines compétences aux collectivités territoriales dotées d'une compétence législative, il exerce un contrôle spécifique sur la mise en oeuvre de celles-ci.
En Espagne, le Gouvernement de Madrid exerce ce contrôle après avis du Conseil d'État.
En Allemagne, le Bund peut aussi adresser à ce titre des « prescriptions administratives générales », sortes de directives d'application, pour l'exercice de compétences déléguées dont il contrôle ensuite aussi bien la légalité que l'opportunité de l'exécution.
3. Un contrôle renforcé des illégalités portant atteinte aux intérêts supérieurs de la collectivité nationale
Le Gouvernement italien peut se substituer aux régions en cas de non respect des traités internationaux, des normes communautaires, d'un grave péril pour la sécurité publique et pour sauvegarder les niveaux essentiels des prestations qui concernent les droits civils et politiques.
En Grande-Bretagne, le ministre pour l'Écosse qui appartient au Gouvernement britannique, exerce son contrôle a priori :
- en demandant au président du Parlement écossais de ne pas solliciter la sanction royale en vue de la promulgation d'un acte contraire aux obligations internationales, aux intérêts de la défense ou de la sécurité nationale du pays ou d'un acte qui empiète sur une matière réservée au Parlement britannique ;
- et en ordonnant à l'exécutif écossais d'agir ou de s'abstenir si son intervention ou son abstention est contraire à des obligations internationales.
Il peut également ordonner l'abrogation d'une réglementation contraire à une loi adoptée par le Parlement britannique en motivant sa décision.
4. La possible intervention d'une autorité administrative non contentieuse
En Espagne comme en Italie existent des équivalents des médiateurs dans les communautés autonomes et les régions, tout comme interviennent des Ombudsmen provinciaux aux Pays-Bas, chargés de contrôler la bonne marche de l'administration dans un cadre non contentieux.
B. LE CONTRÔLE SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
Dans l'ensemble des pays examinés, outre l'absence de contrôle a priori , on constate que l'administration effectue, avec une fréquence variable, des vérifications diverses dans leurs modalités tandis que le contrôle juridictionnel est généralisé.
1. L'absence de contrôle a priori
Dans les six exemples retenus le principe est qu'il n'existe pas de contrôle a priori des actes des collectivités locales.
Tout au plus constate-t-on que :
- en Allemagne le service chargé du contrôle est aussi investi d'une mission de conseil, de soutien et de protection des collectivités locales ;
- aux Pays-Bas, le Gouvernement a la possibilité de donner ex ante aux collectivités des instructions générales relatives à la mise en oeuvre des lois, tandis que le contrôle a priori se limite aux seuls actes qui nécessitent l'approbation royale et que la présidence des exécutifs provinciaux et communaux est confiée à un fonctionnaire nommé par l'État ;
- en Italie le défenseur civique provincial peut intervenir dans les questions concernant la bonne marche de l'administration et émettre, à titre exceptionnel, un simple avis sur la légalité d'un acte.
2. Un contrôle administratif a posteriori de fréquence variable
La fréquence du contrôle administratif est variable. Il est systématique en Espagne, le seul des six exemples où les actes des collectivités sont obligatoirement transmis au représentant de l'État. Il n'est systématique ni en Allemagne, ni aux Pays-Bas, ni au Portugal, le seul à disposer d'un organe de contrôle spécifique, l'Inspection générale de l'administration du territoire.
Aucun contrôle n'existe plus en Italie, hormis dans le cas rare où un acte met en cause la sécurité publique, l'unité juridique ou économique ou la sauvegarde des niveaux essentiels des prestations concernant les droits civils et sociaux.
La structure actuelle des collectivités locales anglaises leur laissant une marge de manoeuvre limitée, l'État n'exerce sur elle qu'un contrôle a posteriori qui s'apparente à un examen de la gestion et de la qualité du service.
3. Caractéristiques des pouvoirs de contrôle en matière de vérification de la légalité
Les principales modalités du contrôle consistent en :
- la faculté de demander l'annulation de l'acte à son auteur ou d'ordonner son sursis à exécution (Espagne, Pays-Bas, Allemagne), et celle de lui demander des informations et de formuler des instructions et des remontrances (Allemagne) ;
- la possibilité de procéder à l'exécution d'office et de nommer un administrateur en cas de carence de la collectivité (Allemagne), ainsi que le droit d'exercer un pouvoir de substitution en cas de carence grave de la collectivité (Espagne et Italie).
- et la possibilité d'annuler des actes illégaux ou contraires à l'intérêt général, à l'issue d'une procédure mise en oeuvre de façon exceptionnelle à l'initiative de la province ou de l'État aux Pays-Bas, dans les matières qui font l'objet d'une cogestion entre provinces et communes.
4. Un contrôle juridictionnel généralisé
Dans les six cas considérés, les actes des collectivités locales sont soumis à un contrôle juridictionnel selon des modalités propres à chaque pays.
LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ
DES ACTES DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
* 1 Parmi l'Écosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord, on a choisi d'étudier l'exemple de l'Écosse.