France - Serbie et Monténégro : mission effectuée au Kosovo, en Serbie et au Monténégro du 18 au 22 avril 2005

2. RÉALITÉ DU PROJET : UN COMPROMIS TEMPORAIRE

Prévue par l'accord de Belgrade pour juin 2002, la Charte Constitutionnelle de la Communauté étatique de Serbie-et-Monténégro est finalement adoptée le 4 février 2003. Ce retard, la définition a minima des compétences du Conseil des Ministres de l'Etat Commun, l'absence de règle claire régissant un principe de subsidiarité entre institutions fédérales et républicaines, comme le système de majorité qualifiée prise en compte pour validation des

votes du Conseil des Ministres ou du Parlement Commun confirment la logique de compromis contenue dans l'accord de mars 2002. Par ailleurs et conformément à celui-ci, le droit à l'autodétermination est ouvert trois ans après l'entrée en vigueur de la Charte, soit en février 2006.

Force est de constater que la Charte tient finalement plus d'un traité que d'une Constitution de type fédéral, à l'image des lois fondamentales allemande ou américaine. Ce texte non soumis au vote des populations concernées, n'est pas l'émanation d'une assemblée ad hoc élue au suffrage universel, mais d'une commission réunissant parlementaires locaux et députés de l'ancien Parlement fédéral agissant sur la base du consensus. Ses compétences lui sont attribuées d'un commun accord par les Etats membres, la révision du texte reposant également sur cette base. La logique intergouvernementale prévaut également dans le domaine de la défense au travers du Conseil suprême de défense. De par ses bases juridiques, la Charte reconnaît donc implicitement son possible éclatement.

La Charte met en place quatre institutions : le Parlement Commun, la Présidence, le Conseil des Ministres et la Cour de Serbie-et-Monténégro. Par son pouvoir de nomination du Président, des ministres et de juges constitutionnels, le Parlement de Serbie et Monténégro est au coeur du dispositif constitutionnel, qui met en place un régime parlementaire poussé, sans véritable séparation entre pouvoirs exécutif et législatif. Le fonctionnement de l'Etat Commun dépend de fait de l'efficience de l'action parlementaire, pourtant handicapée dès l'origine par la Charte.

Les compétences de l'Etat Commun sont réduites aux questions de défense (l'Union dispose d'une seule armée), à la représentation internationale, à la libre circulation des biens et des personnes et au respect des droits de l'homme. Dotée de la personnalité juridique, la Communauté d'Etats représente les deux Républiques, conclut les accords et traités internationaux. La présence de deux délégations séparées à l'OMC est toutefois rendue possible par la Charte. La diplomatie parallèle monténégrine est également reconnue par la Charte qui ne fait pas obstacle au maintien de relations extérieures d'une République avec d'autres Etats ^{2 ( * )} . La nomination des ambassadeurs est par ailleurs effectuée sur la base de la provenance géographique, un certain nombre de postes étant réservés au monténégrins ^{3 ( * )} . Le Ministre des Affaires Etrangères, M. Vuk DRASKOVIC, avoue reconnaître à cet égard les nombreuses difficultés à faire émerger une génération de diplomates soucieux de représenter l'Etat Commun et non une seule République.

Les questions touchant aux conflits de compétence sont en principe réglées par la Cour de Serbie-et-Monténégro, également juge de la constitutionnalité des lois communes et républicaines et des requêtes individuelles pour violation des droits garantis par la Charte Constitutionnelle. Les juges, issus en nombre égal des deux Etats membres, sont élus pour six ans par l'Assemblée de Serbie-et-Monténégro sur proposition du Conseil des Ministres et sur critères professionnels. Indépendants, ils ne peuvent être révoqués avant l'expiration de leur mandat.

• Le Parlement Commun

Composé de 126 membres (91 serbes et 35 monténégrins), le Parlement Commun voit son champ d'action déterminé par la Charte Constitutionnelle. Répondant aux compétences attribuées de manière générale à l'Etat Commun, le Parlement adopte les lois portant sur les questions de défense, la représentation extérieure, la libre-circulation intérieure, la définition des frontières et le respect des droits de l'homme. Le mode d'adoption des textes reste cependant sujet à caution : l'exigence de représentativité impose une double majorité (majorité au sein du Parlement et majorité au sein de chaque « groupe Etat ») et crée implicitement un droit de veto.

La composition actuelle du Parlement est la suivante :

A l'exception des membres des partis gouvernementaux monténégrins (DPS et SDP), voire du G 17 + serbe, la majorité des députés représentés au Parlement Commun sont favorables au maintien de la Communauté d'Etats. Le « groupe » monténégrin est toutefois dominé par les indépendantistes, et constitue donc, compte-tenu des règles de majorité qualifiée, une minorité de blocage potentielle. Par ailleurs, le Président et le Vice-Président de l'Assemblée, élus par leurs pairs, sont issus d'Etats membres différents.

Les députés ont été élus pour deux ans au suffrage universel indirect le 3 mars 2003, proportionnellement à leur représentation dans les parlements républicains. Leur mandat devait se terminer en février 2005, date à laquelle la Charte prévoyait un scrutin au suffrage universel direct. Le refus des monténégrins de convoquer des élections a débouché sur une médiation européenne et la signature le 7 avril 2005 d'un accord prolongeant le mandat des députés jusqu'aux élections législatives de chacun des deux Etats membres. Les élections au Parlement Commun seront alors organisées simultanément. Le scrutin monténégrin est de fait repoussé à octobre 2006, les élections générales serbes à décembre 2007. Conformément au souhait des monténégrins, les deux Etats membres conservent le droit d'organiser un référendum d'autodétermination avant la tenue de ce scrutin.

Le report des élections au Parlement Commun fragilise un peu plus la crédibilité de cette institution. Le suffrage indirect utilisé en mars 2003 pour la désignation de ses membres ne renforce pas sa représentativité par rapport aux parlements républicains. La demande de coopération technique parlementaire poussée formulée par ceux-ci accrédite un peu plus l'idée d'un décalage entre la théorie fédérale et la réalité locale ^{4 ( * )} . La mise en place d'un comité pour l'intégration européenne au sein des deux Parlements souligne en effet la captation par les institutions locales de l'essentiel des prérogatives communes ^{5 ( * )} . Contesté et non renouvelé, le Parlement commun symbolise un peu plus un Etat Commun, circonscrit aux domaines militaire et diplomatique, sans réelle perspective et peu en phase avec l'objectif européen qui lui était assigné.

• Le Président et le Conseil des Ministres

Le Président de l'Etat commun de Serbie-et-Monténégro est élu pour quatre ans par les membres du Parlement commun lors de sa séance constitutive, sur proposition du Président et du Vice-Président du Parlement commun. Il ne peut être issu du même Etat Membre que le Président du Parlement. Le Président de Serbie-et-Monténégro ne peut pas être du même Etat membre deux fois consécutives. Le Président représente l'Etat commun, préside le Conseil des Ministres, proclame les lois et convoque l'élection du Parlement. Responsable devant celui-ci, il peut être contraint à la démission en cas de violation de la Charte constitutionnelle. La dissolution de l'Assemblée de Serbie-et-Monténégro signifie également la fin de son mandat.

Le Président est membre du Conseil suprême de défense, composé également des Présidents des deux Républiques. Le Conseil représente le commandement en chef de l'armée et inscrit ses décisions dans le cadre de la stratégie de défense entérinée par le Parlement. Ce conseil prend ses décisions sur la base du consensus.

Le Président est assisté du Conseil des Ministres, composé de cinq membres (affaires étrangères, défense, relations économiques extérieures, relations économiques intérieures, droits de l'homme et des minorités), investis par le Parlement pour 4 ans sur proposition du Président. Sur les cinq membres, deux doivent être issus du même Etat membre que le Président de Serbie et Monténégro. Les titulaires des portefeuilles de la défense et des affaires étrangères, comme leurs suppléants ^{6 ( * )} doivent également être issus chacun de l'une des deux Républiques. Les textes préparés par les ministres sont adoptés de façon collégiale par le Conseil et le Président à la majorité des voix. En cas d'égalité, plausible dans le cadre d'une structure réunissant un nombre équivalent de votants par Etat membre, la voix du Président est considérée comme prépondérante, si au moins un ministre issu d'un Etat différent de celui du Président vote dans le même sens. Ce droit de veto implicite fragilise là encore l'efficacité de l'action de l'Etat Commun. On notera, à ce titre, que le portefeuille important des Relations économiques internes est attribué à M. Amir NURKOVIC, issu du SDP monténégrin, membre de la coalition gouvernementale et hostile à l'accord de Belgrade.

* ² La tentative de médiation monténégrine dans le conflit kosovar, effectuée au nom d'une diplomatie indépendante a été à cet égard diversement appréciée à Belgrade.

* ³ La structure des ambassades serbo-monténégrines respecte également le dualisme : si l'Ambassadeur est serbe, son Premier conseiller sera monténégrin et inversement.

* ⁴ Le groupe interparlementaire avait déjà pu rencontrer les membres de ces comités à Paris le 8 décembre 2004, à l'issue d'une présentation par la Délégation du Sénat pour l'Union Européenne des mécanismes de transposition de la réglementation européenne dans le droit national.

* ⁵ Ces comités sont par ailleurs présidés par des membres de partis sécessionnistes : le G 17+ serbe et le DPS monténégrin.

* ⁶ Les Ministères de la Défense et des Affaires Etrangères sont les seuls dotés de postes de suppléants. Ceux-ci, également investis par le Parlement, ne sont pas issus du même Etat membre que le ministre.