Rapport préparé par M. Guy Penne et présenté par M. Louis Duvernois relatif au phénomène de l'abstention
2002 est sans conteste une année électorale pour le monde francophone, puisque quatre élections présidentielles -sans compter le scrutin malgache-, et autant d'élections législatives se sont déroulées au cours des deux derniers mois, tandis qu'une douzaine d'autres scrutins sont à venir.
Parmi ces consultations, l'élection présidentielle française qui a eu lieu les 21 avril et 5 mai derniers, donne une singulière actualité au thème qui va être abordé, par le taux historique de 28,4 % d'abstention enregistré au premier tour.
Le phénomène de l'abstention n'est pas spécifique à la France ; il est devenu semble-t-il une caractéristique des pays occidentaux, et -les réponses au questionnaire sur le sujet l'attestent- de la majorité des pays francophones.
Mais, à l'évidence, l'abstention, comme manifestation politique et sociologique, ne revêt pas la même signification dans une démocratie représentative pluraliste et dans un pays en phase de transition ou de stabilisation ; selon que l'État est unitaire ou fédéral, à composante régionale et linguistique, et selon que les structures traditionnelles sont plus ou moins prégnantes.
Les indications fournies par de très nombreuses sections -que je remercie vivement au passage- conduisent à distinguer deux formes principales d'abstention, le critère distinctif étant le caractère individuel ou collectif de cette attitude. L'abstention dans les État s francophones européens et nord-américains serait une option individuelle (I) ; dans les État s de l'Afrique subsaharienne, elle relèverait d'une manifestation collective (II).
Avant de développer cette distinction, il convient de préciser la notion et de faire quelques remarques.
• On peut définir l'abstention comme la
non-participation à un vote. Observons tout de suite que sauf dans les
pays où le vote est obligatoire (Communauté française de
Belgique et Luxembourg), elle est en général
sous-évaluée puisqu'elle est quantifiée par rapport au
nombre d'inscrits sur les listes électorales et non par rapport à
l'électorat potentiel.
La proportion des non-inscrits indiquée par les différentes sections varie de 0,1 % (Jura) à plus ou moins 25 % (Burkina Faso) du corps électoral ; à côté des non-inscrits existe aussi une catégorie importante de mal-inscrits, constituée souvent de personnes inscrites loin de leur domicile et donc à forte probabilité abstentionniste.
On constate une augmentation générale du corps électoral dans les pays francophones, soit mécanique, du fait de l'accroissement naturel de la population, soit comme conséquence de mesures légales : abaissement de l'âge de la majorité (qui est à présent fixé à 18 ans dans tous les pays), naturalisation d'étrangers résidents.
Dans la majorité des pays, l'inscription sur les listes électorales suppose une démarche volontaire de l'individu, qui vient souvent compléter l'inscription automatique effectuée à partir des registres d'état-civil, mais le défaut d'inscription est rarement sanctionné.
• Précisons enfin que ce rapport ne concerne
que les consultations électorales nationales, et laisse de
côté les élections européennes, spécifiques
à une région de la Francophonie, ainsi que les
référendums, abordés par nos collègues Jean-Paul
Wahl et Didier Van Eyll, de la Communauté française de Belgique
dans leurs rapports relatifs aux procédures de démocratie
directe.
I - L'ABSTENTION DANS LES ETATS OCCIDENTAUX : UNE ATTITUDE INDIVIDUELLE
Différentes approches du phénomène permettent recenser les principaux facteurs de l'abstention, facteurs sociaux, politiques et institutionnels, électoraux 1 ( * )2 .
A) Facteurs sociaux
La participation est en relation avec la « position sociale », qui est elle-même synthèse de nombreux éléments liés entre eux mais possédant chacun une action spécifique (sexe, âge, catégorie socioprofessionnelle, niveau d'éducation, habitat rural ou urbain, statut familial...). Ainsi, l'âge est indicateur d'insertion : l'abstention, forte chez les jeunes, baisse ensuite régulièrement pour remonter légèrement chez les 65-75 ans et très fortement au-delà. Le niveau du diplôme et le statut social indiquent une capacité à maîtriser l'environnement et à s'exprimer politiquement ; un faible niveau d'instruction rend l'offre politique moins lisible, d'autant que la complexité des objets s'accroît ; de même, l'instabilité professionnelle et l'incertitude de l'avenir incite au désengagement. L'appartenance à certains milieux relationnels, partageant une culture civique (catholiques pratiquants, secteur public...), favorise la participation électorale, de même que l'insertion dans un milieu cohésif où le contrôle social s'exerce fortement : l'abstention est plus faible dans les communes rurales que dans les communes urbaines où règne l'anonymat.
De manière générale, le sentiment d'appartenance à une catégorie sociale s'affaiblissant au profit d'une individuation, toutes les formes de manifestations collectives -dont le vote faisait partie- tendent à être négligées par l'individu.
B) Facteurs politiques et institutionnels
• L'abstention est le résultat d'une crise de
légitimité des partis politiques et des institutions.
Les électeurs ont le sentiment de « déléguer » leur voix sans être véritablement représentés ; partant, ils ne croient plus à une amélioration de leur situation quotidienne à travers leur vote.
Ainsi, en Bulgarie, le niveau élevé de l'abstention (56 % aux élections locales de 1999, 26 % aux législatives de 2001 et 40 % au second tour des élections présidentielles de la même année) traduit la déception de la population à l'égard des réformes libérales qui n'ont pas enrayé l'augmentation de la pauvreté, la montée de la délinquance et de la corruption depuis la chute du régime communiste en novembre 1989.
De plus en plus, les formations politiques sont concurrencés dans leur rôle de vecteur des revendications sociales et politiques par les associations, dont les actions concrètes apparaissent plus positives que celles des partis, d'autant que parfois, l'occupation temporelle et spatiale de certaines formations politiques sur le long terme au sein de l'appareil d'État semble favoriser l'immobilisme et la corruption.
• La structure de l'État peut accentuer le
phénomène
A la différence de la France, le Canada, la Belgique, le Luxembourg ou la Suisse sont des État s fédéraux ou à composante régionale, dont le découpage géographique reflète les différents groupes linguistiques.
Le fédéralisme, en multipliant les possibilités et les niveaux de participation, peut rendre insignifiant un vote particulier et « engendrer la lassitude ». C'est le cas pour la Suisse, où le recours aux procédures de démocratie semi-directe en plus des élections, accentue le phénomène. Néanmoins, l'abstentionnisme est aussi dans ce cas, l'expression de la stabilité du système, de la société et de l'économie.
La variable linguistique revêt par ailleurs une certaine importance ; l'analyse de la participation électorale suisse fait ressortir que les francophones s'abstiennent plus que les germanophones. Il en va de même en Belgique, où au dernières législatives de 1999, les électeurs flamands se sont rendus aux urnes en plus grand nombre que les électeurs wallons.
L'abstentionnisme dépend aussi de la conjoncture politique, de l'existence d'enjeux clairement identifiés et d'une offre politique susceptible de mobiliser l'électeur.
C) Facteurs électoraux
• L'abstentionnisme est lié aux
conjonctures électorales,
la mobilisation dépendant de
la
perception des enjeux politiques
. Certains électeurs
« intermittents » dans leur devoir civique ne votent que
lorsque l'enjeu de l'élection semble l'exiger.
Au Canada, l'absence de compétition et d'enjeux majeurs dans les élections depuis 1993, expliquent la progression de l'abstention depuis les quinze dernières années.
L'absence de vrai suspense au 1 er tour de la présidentielle française, a démobilisé les électeurs (28,4 % d'abstention), malgré l'offre importante de candidats -16 candidats, dont 11 n'avaient jamais participé à une présidentielle- : depuis 5 ans, en effet, et l'accession de L. Jospin à Matignon, il était acquis que le 2 ème tour devrait voir s'affronter le Président de la République sortant et son Premier ministre, ce qui est dans la logique politique et institutionnelle d'une cohabitation entre Chef de l'État et Chef de son opposition. Les deux étaient d'ailleurs en finale lors de la dernière présidentielle. Le second tour, en revanche, qui s'est joué sur la défense des valeurs républicaines, a connu un taux de participation de plus de 80 %.
De même, après une campagne la plus houleuse qu'ait connu le pays après la chute du communisme, la forte participation des électeurs hongrois aux second tour des élections législatives (73 %), le 21 avril dernier, a montré leur volonté de désavouer Viktor Orban, au pouvoir depuis 1998, dont les discours nationalistes avaient suscité ces derniers mois des tensions avec les voisins de la Hongrie et de stopper le glissement populiste qui inquiétait à la veille de l'élargissement de l'Union Européenne.
Au fil du temps, et selon les circonstances, les clivages idéologiques entre les partis de Gouvernement peuvent paraître moins tranchés.
En France, la succession depuis 1981, de trois cohabitations, dont la dernière a été « longue et consensuelle » a faussé le clivage entre majorité et opposition parce que le Président de la République et le Premier ministre ont été tenus d'adopter des compromis faute de pouvoir se livrer une guerre ouverte qui aurait conduit à une crise institutionnelle.
De même, en Suisse, la « démocratie de concordance » conduit à des compromis qui ont un effet démobilisateur.
• La participation est également liée
au
type de scrutin ;
traditionnellement, certains scrutins sont
plus mobilisateurs que d'autres.
Ainsi, en France, l'élection présidentielle constitue un scrutin -phare du point de vue institutionnel ; de ce fait, elle avait été jusqu'à présent, sauf exception 1 ( * )3 , épargnée par la baisse de la participation observée lors des différentes consultations depuis le début des années 1980.
En France toujours, parmi les élections locales, seules les municipales tirent leur épingle du jeu et, depuis un demi-siècle, se caractérisent par des écarts très faibles d'une élection à l'autre ; ceci est certainement du au fait que ces élections conservent généralement leur portée locale, et s'affranchissent de tout enjeu politique national.
Au contraire, les cantonales sont sans doute les élections les plus boudées avec des taux d'abstention oscillant entre 30 et 50 %. Vraisemblablement, bien des électeurs ne voient pas d'intérêt à élire une assemblée disposant d'un pouvoir politique local limité, malgré la décentralisation. Seule l'organisation le même jour d'un autre scrutin comme ce fut le cas en 1992 avec des régionales ou un contexte de forte mobilisation nationale autour d'enjeux de sociétés, comme ce fut le cas de 1976 à 1985, sont susceptibles d'infirmer ce principe. Il faut donc que les élections cantonales jouent un rôle d'élections intermédiaires pour qu'elles soient mobilisatrices.
ï Le mode de scrutin a également une influence, et dans le cadre d'un scrutin à deux tours, on vote généralement plus au deuxième tour.
ï Le caractère obligatoire ou non du vote constitue un élément à prendre en compte. Les sanctions dissuasives (essentiellement en Belgique) de la non-participation, expliquent dans ces deux pays la moindre progression de l'abstention. Selon les sondages effectués au Luxembourg à partir des listes électorales et portant sur l'abstention, 14 % des personnes interrogées reconnaissent qu'elles n'iraient pas voter si elles n'en avaient pas l'obligation 1 ( * )4 .
Il - L'ABSTENTION DANS LES ÉTATS D'AFRIQUE FRANCOPHONE : UNE MANIFESTATION COLLECTIVE
L'abstention en Afrique sub-saharienne francophone est généralement perçue comme un phénomène conjoncturel (Burkina Faso, Centrafrique, Togo). Toutefois, elle revêt une tonalité particulière, dû au caractère communautaire du comportement électoral ; mais elle traduit aussi les réserves de la population à l'égard du processus de démocratisation qui est en cours ; il ne fait pas sous-estimer enfin l'impact des difficultés matérielles qui s'ajoutent à ces facteurs sociologiques et politiques pour faire obstacle à une participation plus large.
A) L'aspect communautaire des comportements électoraux.
a) Le fondement ethnique, régionale ou linguistique des partis donne aux comportements électoraux un aspect communautaire
Au début des années 1990, les partis politiques se sont constitués dans de nombreux pays sur des bases régionales et ethniques, malgré les interdictions inscrites dans les Chartes des partis. Dans son rapport consacré à la prolifération des partis en Afrique, Mme Ildjima Abdraman, députée du Tchad, rappelait que « les partis tiennent leur puissance du tissu villageois sur lequel ils s'appuient et d'où ils sont issus. L'ethnie est conçue comme un tremplin, les chefs des formations politiques se servant de leur appartenance communautaire pour fédérer autour de leur personne ».
La composante ethnique se double parfois d'une variable linguistique, comme au Cameroun, où le clivage bipolaire francophone/anglophone résulte de la réunification des parties orientale (ex-colonie française) et occidentale (ex-colonie anglaise) du pays en 1961. L'identification à la région, à l'ethnie, et à la langue française ou anglaise détermine alors le comportement électoral, l'élection étant le moment où se joue le sort des communautés territoriales, ethniques et linguistiques du pays.
C'est ainsi que l'implantation du siège du Front Social Démocratique (SDF) dans la province N-O, dont son président, John Fru Ndi, est originaire, favorise l'identification des ressortissants des provinces anglophones du Sud-Ouest et du Nord-Ouest à ce parti qu'ils soutiennent en vue de la promotion des intérêts anglophones. 1 ( * )5
L'aspect communautaire des comportements électoraux -vote et abstention-est renforcé par le fait que, faute de financement public, le fondateur du parti en est souvent le principal bailleur de fonds, ce qui lui permet d'imposer des consignes électorales, comme le boycott du scrutin assez fréquemment utilisé comme acte d'opposition au régime ou stratégie d'impuissance.
b) Le boycott, acte d'opposition au régime ou stratégie d'impuissance
• Dans tous les pays, Togo, Côte d'Ivoire,
Mali, Cameroun, où l'opposition a appelé au boycott de
différents scrutins, les arguments avancés ont été
les mêmes : listes électorales manipulées,
inégalité d'accès aux médias d'État ,
mobilisation de l'administration en faveur du pouvoir en place, fraudes
avérées lors de précédents scrutins.
Observons que le taux d'abstention permet indirectement au parti qui a appelé au boycott de mesurer sa surface électorale. C'est ainsi qu'aux élections partielles de janvier 2001 en Côte d'Ivoire, le Rassemblement des Républicains d'Almassane Ouattara qui avait appelé au boycott pacifique des élections, a estimé que le faible taux de participation dans le Nord du pays constituait « une victoire totale » ; et le porte-parole du parti a indiqué que l'ampleur de l'abstention enregistrée aux législatives de décembre et aux partielles de janvier faisait du RDR le premier parti du pays.
• Mais en certaines circonstances, l'appel au boycott
constitue une stratégie d'impuissance. La promotion du facteur ethnique,
qui a justifié la création de partis d'opposition, en
réaction contre la mainmise d'un groupe ethnique sur le pouvoir, a
favorisé dans le même temps, l'émiettement du paysage
politique. La fragmentation des oppositions africaines et l'absence de projet
politique alternatif leur interdisent de mettre au point une stratégie
commune en période électorale ; l'appel au boycott offre un
paravent à ces impuissances, en préservant ses partisans de tout
débat sur les programmes et de tout choix tactique.
Il masque également les énormes problèmes de trésorerie et de structure auxquels sont confrontées ces formations. Pendant toute la période post-coloniale, en effet, l'État a été la seule source de richesse et les opposants ont été tenus à l'écart du lieu où se sont constitués les fortunes et les pouvoirs. Plus tard, l'apparition du multipartisme a coïncidé avec le paroxysme de la crise économique, privant les partis d'un financement par les militants.
Certes, la participation à un Gouvernement d'union nationale permet aux partis d'opposition de partager les attributs de l'État ; mais cette attitude ambiguë ne fait qu'ajouter à la confusion suscitée par l'absence d'idéologie et désoriente souvent militants et électeurs.
B) L'abstention exprime les réserves des populations à l'égard du processus de démocratisation en cours
Plusieurs sections font état dans leurs réponses du manque d'intérêt de la population pour la vie politique. Selon certains, cette attitude s'explique par le fort taux d'analphabétisme, le caractère rural de la société (Burkina Faso), ou par l'absence de sensibilisation politique (Centrafrique) ; d'autres évoquent les « préjugés » de la population contre des opérations électorales « perçues comme des jeux d'intellectuels décidés à l'avance » (Mali), c'est-à-dire déconnectées des réalités de terrain.
La faible participation ou la non participation semble révéler le malaise des populations devant les effets d'une démocratisation qui a suscité des attentes diverses : alternance politique, progrès socio-économiques, bonne gouvernance et transparence de la gestion des aides, mais dont les enjeux n'ont pas été clarifiés dès le départ 1 ( * )6 .
Le maintien de taux de croissance élevés (entre 5 et 6 % dans certains pays) n'a pas entraîné d'amélioration tangible pour les populations africaines ; les politiques d'ajustement structurelles mises en place au début des années 1990 en même temps que les premières élections pluralistes, ont aggravé la dégradation du niveau de vie, en particulier celui des classes moyennes qui commençaient à se constituer dans la majorité des pays d'Afrique et qui devaient être partie prenante du processus de démocratisation.
L'alternance s'est rarement réalisée et la corruption s'est installée ; l'émiettement des partis rend l'offre politique peu lisible et décourage l'électeur (Mali) ; d'ailleurs, les partis d'opposition, on l'a vu, ne proposent souvent d'autres solutions que le boycott.
A ces facteurs sociologiques et politiques s'ajoutent des difficultés matérielles qui font obstacle à une participation plus large
C) Les facteurs matériels
•
Les conditions essentielles de la
participation au scrutin
-inscription sur les listes électorales ou
possession de la carte d'électeur-
ne sont pas toujours remplies
(cf.
Mali).
Selon Christine Desouches, déléguée générale à la coopération juridique et judiciaire de la Francophonie, le service de l'état-civil est insatisfaisant dans la plupart des pays. « Des projets de coopération sont menés dans les grandes villes, mais dans les autres agglomérations et les zones rurales, les problèmes concernent les déclarations de naissance, les populations nomades ou les mouvements de population... Chaque fois qu'il y a des élections, la refonte se met en route, mais les révisions ne sont pas régulières et ne se font pas toujours sur une base claire. L'informatisation croissante en matière de listes électorales constitue un progrès sensible ; néanmoins, une telle avancée technologique ne vaut que si l'état-civil est fiable ».
De même, la distribution des cartes d'électeur est parfois tardive, s'effectuant dans les bureaux en cours de scrutin (Centrafrique).
•
Des problèmes d'organisation, qui
concernent essentiellement l'acheminement du matériel et la transmission
des résultats, persistent, malgré des améliorations
sensibles d'élections en élections
.
Ainsi, lors du 2 ème tour des élections législatives au Gabon, en décembre 2001, le Premier ministre, M. Ntoutoume Eymane, a reconnu que l'ouverture tardive des bureaux de vote avait contribué à l'abstention, proche de 80 % dans les grandes villes, et plus de 50 % dans le reste du pays.
Les bureaux de vote, qui regroupent en moyenne de 800 à 1000 électeurs, sont en général implantés dans des établissements publics aisément identifiables -écoles et jardins d'enfants- ; certains pays remédient aux difficultés de communication qui réduisent la participation en prévoyant des bureaux de votes itinérants entre les différentes localités d'un même ressort (Mali) ; dans d'autres cas, l'acheminement des électeurs vers les lieux de vote est assuré par les partis.
Ces problèmes d'organisation, causés en grande partie par la précarité des infrastructures, contribuent à discréditer le processus électoral, d'autant que l'impartialité des administrations chargées d'organiser les élections est souvent mise en cause.
Dans de nombreux pays, la méfiance des électeurs a suscité la création de commissions nationales électorales indépendantes (Burkina Faso, Centrafrique, Mali, Togo).
Au Burkina Faso, un Observatoire National des Élections (ONEL) a été mis en place à côté de la commission Électorale Nationale pour assurer le suivi des élections ; au Sénégal, c'est le ministère de l'Intérieur qui assure l'organisation du scrutin, la supervision en étant assurée par un Observatoire National des élections (ONEL) et un projet de création d'une commission nationale électorale autonome est en cours.
Ces organismes ne peuvent à eux seuls garantir le bon déroulement des scrutins. On a pu constater, notamment, que les relations entre les ministères ou administrations qui conservent parfois des pouvoirs dans l'organisation des scrutins, et les commissions n'ont pas été suffisamment précisées ; l'efficacité de ces structures dépend aussi du contexte politique, de la politisation de l'administration, et de la justice électorale : si les tribunaux chargés de sanctionner les résultats définitifs d'un vote sont contrôlé par le pouvoir, ils sont un moyen de contrebalancer le travail des commissions électorales nationales. Se pose enfin le problème du coût, la mise en place de commissions indépendantes supposant la création, au moins temporaire, d'une quasi-administration parallèle.
Les Commissions Électorales Nationales ne sont donc pas toujours la panacée : le boycott des élections présidentielles au Burkina Faso en novembre 1998, a été motivé en partie par les doutes sur l'indépendance de la commission ; au Mali, la création tardive et l'impréparation de la CENI, instaurée lors des législatives de 1997, a entraîné la virulente contestation de l'opposition, puis l'annulation du scrutin ; au Togo, après la réélection contestée du Président Eyadéma, en juin 1998, la commission électorale nationale, dont la composition paritaire avait été obtenue de haute lutte s'est autodissoute deux jours après le scrutin, dans des conditions obscures, et c'est finalement le ministre de l'Intérieur qui a proclamé la réélection au premier tour du Président sortant.
Elles restent néanmoins un lieu de dialogue entre les différentes parties au processus électoral.
On évoquera en conclusion les remèdes envisagés à l'abstention ; de nature diverse et d'application plus ou moins immédiate, ils doivent être associés pour être plus efficaces :
- Instauration du vote obligatoire, assorti de sanctions financières ; ce type de mesure freine la montée de l'abstention, mais favorise l'augmentation des votes blancs ou nuls, qui ne sont pas pris en compte dans le décompte des suffrages (cf. Belgique) ;
- Facilitation du vote : extension des modalités de vote par correspondance ou par procuration, introduction du vote électronique ; fixation du scrutin un jour ouvré et décharge horaire pour voter, mise en place de bureaux de vote itinérants ; amélioration de l'accessibilité des lieux de vote, notamment aux handicapés et aux personnes âgées ;
- Actions d'éducation : sensibilisation des populations au processus électoral, campagne d'incitation au vote, éducation des jeunes à la citoyenneté ;
- Moralisation et modernisation de la vie politique : modification des règles d'investiture en vue d'élargir et de renouveler l'offre de candidats, instauration de la règle du non-cumul des mandats, limitation du nombre de mandats dans le temps.
* 12 Notamment : P. BRECHON ; « l'abstentionnisme électoral en France depuis 1988 » -Regards sur l'actualité n°164
F.SUBILEAU : « Abstention » in Dictionnaire du vote
« Les élections au Grand-Duché de Luxembourg », rapport sur les élections législatives du 13 juin 1999-étude réalisée pour la Chambre des Députés sous la direction de F. FEHLEN
* 13 En 1969, les taux élevés d'abstention aux deux tours de l'élection présidentielle s'expliquent par le manque d'unanimité des socialistes autour de leur candidat G. Deferre au premier tour, et la proximité politique des deux candidats de droite A. Poher et G. Pompidou, restés en lice au second tour.
* 14 Source : International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA)
* 15 cf. « Vote et communautarisme au Cameroun : un vote de coeur, de sang et de raison » Hélène-Laure MENTHONG -Politique africaine n°69
* 16 cf. Doucouré Mohammed Bachir : « la démocratisation à la sauce africaine, presque dix ans, déjà ! Les paradoxes africains ». Maison de la Recherche, Université de Toulouse.