PARTICIPATION À UNE MISSION DE L'APF

Guinée, 10-13 avril 2000

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Une délégation de l'APF, conduite par son président, M. Nicolas Amougou Noma, s'est rendue en Guinée du 10 au 13 avril 2000. MM. Pierre-André Wiltzer, vice-président de l'Assemblée nationale et président de la Commission politique de l'APF, et Guy Penne, sénateur et vice-président de la Commission des affaires parlementaires, ont participé à cette mission d'information qui comportait deux volets : le premier, sur la situation de M. Alpha Condé, député arrêté le 16 décembre 1998 et détenu depuis sans levée de son immunité parlementaire. Le second, sur la situation créée par l'afflux de réfugiés en provenance notamment du Libéria et de la Sierra Leone qui traversent depuis plusieurs années de violents conflits.

SÉMINAIRE PARLEMENTAIRE

Port-Vila (Vanuatu), 17-19 avril 2000

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La Commission des affaires parlementaires a organisé du 17 au 19 avril 2000, à Port-Vila (Vanuatu), un séminaire parlementaire au bénéfice de l'ensemble des 52 parlementaires francophones et anglophones.

Les travaux se sont tenus en langue française, une traduction simultanée en langue anglaise pour les parlementaires anglophones ayant été assurée par des traducteurs recrutés par le parlement.

Ainsi que l'avaient souhaité les parlementaires du Vanuatu, les trois conférenciers venus des régions Afrique, Amérique et Europe, ont traité des thèmes suivants : les fonctions législatives et de contrôle du parlement, les mécanismes de stabilité gouvernementale, les groupes politiques au parlement.

M. Simon Loueckhote, sénateur (RPR) de Nouvelle-Calédonie, est intervenu sur chacun d'entre eux.

En effet, chaque thème a fait l'objet d'un exposé en séance plénière par chacun des trois conférenciers, puis de séances en ateliers avec jeux de questions-réponses et échanges d'expériences. Les parlementaires ni-vanuatu, aussi bien anglophones que francophones ont identifié des points communs avec chaque pays représenté par les conférenciers : le système institutionnel d'inspiration anglo-saxonne décrit par M. Roger Bertrand (député-Québec, ancien président de l'APF), l'apprentissage de la démocratie au Bénin commentée par M. Georges Guédou et l'expérience d'autonomie de la Nouvelle-Calédonie, territoire voisin, exposé par M. Simon Loueckhote (sénateur français et président du Congrès de Nouvelle-Calédonie).

La dernière journée s'est terminée par l'élaboration en atelier et l'exposé en séance plénière d'une série de voeux émis par l'ensemble des parlementaires ni-vanuatu.

En France, la constitution de groupements politiques au sein des assemblées a longtemps parti contraire au principe de la souveraineté nationale, reconnu à partir du XVIII ^ème siècle, selon lequel les élus représentent la Nation toute entière, et à l'interdiction du mandat impératif, qui en est le corollaire et assure à chaque élu sa liberté de vote et d'action au Parlement.

Ce n'est donc qu'au début du XX ^ème siècle, sous la III ^ème République, que les groupes politiques qui s'étaient en fait formés au sein des assemblées se sont organisés, et qu'en 1946, leur existence a été reconnue par la Constitution de la IV ^ème République.

L'accroissement progressif du rôle des groupes au sein des assemblées a été de pair avec la formation des partis politiques modernes et avec l'établissement d'un système de partis. À l'heure actuelle, les groupes politiques assurent l'expression des partis au sein des assemblées (I) et constituent un des rouages essentiels de la vie parlementaire (II).

I - LES GROUPES POLITIQUES : EXPRESSION PARLEMEN-TAIRE DES PARTIS

Les principaux partis de la vie politique française sont représentés au Parlement, mais contrairement à la Constitution précédente, la Constitution de 1958, qui a fondé la V ^ème République ne mentionne pas expressément les groupes parlementaires.

L'article 4 fait état des « partis et groupements politiques » qui « concourent à l'expression du suffrage et doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie », tandis que l'article 23 interdit la formation au sein de l'Assemblée nationale, de « groupes de défenses d'intérêts particuliers, locaux ou professionnels ».

Ce sont les Règlements des assemblées adoptés en 1959 qui précisent le rôle dévolu aux groupes politiques.

A) La coïncidence entre groupes parlementaires et partis politiques s'est accentuée sous la Vème République

a) Les groupes de nature exclusivement parlementaire, qui existaient sous les Républiques précédentes, ont disparu.

1) Pour éviter la multiplication des groupes, préjudiciable au bon fonctionnement du régime, les Règlements des assemblées ont augmenté l'effectif minimum nécessaire à la création d'un groupe.

Le Sénat, où le quota a été fixé à 15 membres, compte 6 groupes ; à l'Assemblée nationale, le nombre de membres, initialement établi à 30, a été ramené à 20 en 1988, pour permettre au parti communiste, dont l'effectif parlementaire après les élections était tombé à 27 députés, de continuer à disposer d'un groupe.

2) Si la création d'un groupe n'est pas une obligation ^{4 ( * )} , le fait de n'appartenir à aucun groupe, qui est conforme au principe d'indépendance inhérent au mandat parlementaire, représente cependant une situation marginale et comporte des inconvénients tels qu'on a imaginé des solutions intermédiaires, l'apparentement à un groupe ou la formation d'un groupe des « non-inscrits » ^{5 ( * )} .

Les groupes se constituent en remettant au Président de l'assemblée une déclaration politique signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ses membres et du nom du président du groupe. Ces documents sont publiés au Journal Officiel. Par ailleurs, l'appartenance à plusieurs groupes est interdite.

b) Il n'y a pas de rapports, en droit, entre groupe et parti, mais en pratique, l'orientation, les initiatives, la stratégie du groupe s'inscrivent très largement dans la ligne de la formation politique.

Les groupes, qui réunissent des parlementaires « par affinités politiques », et les formations politiques ressortissent à des ordres juridiques différents ^{6 ( * )} . Formations intérieures des assemblées, les groupes sont des réunions de députés ou de sénateurs dépourvus de personnalité morale ; les partis politiques sont constitués sous forme d'associations, et sont soumis à la législation applicable à ce type de groupement.

En fait, les relations entre les groupes et les partis sont facilitées par la présence au sein du groupe des principaux dirigeants élus du parti, et, réciproquement, par celle des dirigeants du groupe dans les instances du parti.

L'autonomie des groupes par rapport aux partis est plus ou moins large ; à l'exception du groupe communiste, dont le fonctionnement est régi par les statuts du parti, la plupart des groupes établissent leurs règles de fonctionnement interne.

B) La participation des élus aux différents aspects du travail parlementaire passe très largement par les groupes politiques auxquels ils appartiennent.

a) Les groupes politiques assurent l'encadrement des parlementaires

Les groupes contrôlent dans des proportions et selon un formalisme variable, les initiatives de leurs membres (interventions, dépôts de propositions, d'amendements et de questions), et supervisent les affectations dans les différentes commissions.

Les réunions plénières hebdomadaires des groupes politiques, qui se tiennent après la publication de l'ordre du jour, permettent à leurs membres de répartir entre eux le travail, d'arrêter les grandes orientations, de s'informer sur les textes en discussion et de définir la position à prendre sur chacun d'eux.

b) Ils leur fournissent une assistance technique

Les groupes politiques offrent aux parlementaires une source d'information appréciable en mettant en place des groupes de travail spécialisés, souvent en liaison avec les groupes de travail et les experts des formations politiques, en organisant des rencontres, des auditions de représentants du monde syndical et associatif, par exemple.

Grâce aux cotisations des membres et aux subventions versées par les assemblées, les groupes recrutent des personnels qu'ils mettent à la disposition des parlementaires ; ces « assistants de groupe » jouent le rôle de conseillers techniques et aident à préparer le travail en commission ou en séance publique.

Certains groupes éditent régulièrement un bulletin d'information très détaillé, où figurent des éléments de réponse à des questions ou à des courriers adressés au président du groupe. Par ailleurs, l'utilisation des techniques informatiques a renforcé les relations entre les parlementaires et leurs groupes.

II - LES GROUPES POLITIQUES : ROUAGES ESSENTIELS DE LA VIE PARLEMENTAIRE

Remarque préliminaire : les groupes sont représentés au sein du Bureau des assemblées et dans les formations intérieures - commissions permanentes et non permanentes -, en fonction de leur importance numérique.

Leur organisation repose sur deux organes : le bureau du groupe, élu par l'ensemble des membres du groupe ; le secrétariat, organe technique placé sous le contrôle du Bureau.

A) Le Bureau du groupe

a) Chaque groupe détermine les règles de composition de son Bureau.

Ainsi, au groupe RPR, les anciens Premiers ministres sont membres de droit du Bureau ; les vice-présidents sont de permanence un jour par semaine, et assurent la représentation du Bureau du groupe. Le secrétaire général du RPR assiste aux réunions du Bureau et fait le lien entre le groupe et le parti.

b) À quelques détails près, le fonctionnement des Bureaux de groupe est identique.

Les Bureaux des groupes se réunissent chaque semaine pendant la session.

Le Bureau exécute les décisions prises par le groupe ou les prend lui-même, en cas d'urgence.

Il propose au groupe la désignation des orateurs dans les débats inscrits à l'ordre du jour, chaque groupe disposant d'un temps de parole limité.

Les propositions de loi, voire les questions lui sont soumises.

Au sein des Bureaux, les prérogatives des présidents des groupes sont importantes. Ils assistent à la Conférence des Présidents, qui détermine l'ordre du jour de l'assemblée ; ils jouent souvent dans les grands débats, le rôle de porte-parole de leur groupe ou assurent les explications de vote ; ils ont la faculté de demander des suspensions de séance, des scrutins, et l'application du quorum.

C'est pourquoi les groupes élisent en général à leur tête des parlementaires chevronnés, rompus aux techniques parlementaires, qui sont reconduits plusieurs années de suite dans cette fonction.

B) Le secrétariat général du groupe remplit trois fonctions :

a) Il assure la bonne marche de l'activité législative :

Il supervise les candidatures des membres du groupe aux commissions permanentes et non permanentes (commissions d'enquête et de contrôle).

Les groupes disposent en effet dans les commissions d'un nombre de sièges proportionnel à leur importance numérique. Si le nombre des candidatures pour une commission est trop élevé, c'est le groupe qui tranche entre les parlementaires intéressés.

Il vérifie que chaque texte inscrit à l'ordre du jour, est pourvu d'un rapporteur (pour les groupes de la majorité), ou d'un responsable de groupe qui fait fonction de porte-parole du groupe (pour l'opposition).

Il adresse au Service de la séance la liste des parlementaires qui interviendront dans les débats.

Il organise « le tour de garde » en séance, c'est-à-dire une présence minimum des députés membres du groupe, et s'assure, notamment lors des votes de censure, que chaque absent a pu donner procuration à un collègue.

Dès que les textes sont votés, il transmet à son homologue de l'autre assemblée les consignes appliquées sur tel ou tel texte, pour éviter que des amendements contradictoires soient adoptés par les groupes homologues des deux assemblées.

b) Il s'assure que les initiatives des députés respectent les statuts du groupe.

c) Il assure la liaison entre les parlementaires, répond à leurs demandes et transmet les décisions du bureau en veillant à leur exécution.

Les groupes contribuent ainsi de manière significative à améliorer le travail parlementaire, en favorisant l'information et la spécialisation des parlementaires. On peut toutefois déplorer que les travaux menés au sein des groupes déplacent les discussions de la séance publique vers des salles à huis clos. Par ailleurs, la question essentielle que pose l'appartenance à un groupe demeure celle de la liberté de l'élu ; isolé, celui-ci dispose de moindres possibilités d'intervention ; membre d'un groupe, il est soumis à certaines contraintes, et notamment à une discipline de vote, qui est appliquée de manière stricte dans plusieurs groupes.

Rénover le travail parlementaire, légiférer moins et mieux, développer et diversifier les méthodes de contrôle... Toutes ces questions liées à la modification du rôle du Parlement sous la V ^ème République ont une actualité quasi permanente.

La particularité du système français est que la prépondérance de l'Exécutif dans le processus législatif, que l'on retrouve dans la plupart des pays, se situe autant sur le plan institutionnel que sur le plan politique. Elle ne tient pas seulement à l'existence depuis 1962, d'une majorité parlementaire de soutien, mais provient aussi de l'ensemble de moyens constitutionnels dont dispose le gouvernement pour faire prévaloir ses vues.

Quant au pouvoir de contrôle du Parlement, la Constitution de 1958 établit une séparation très stricte entre le droit à information et à investigation, et le droit de censurer le Gouvernement.

Nous examinerons plus en détail les restrictions apportées aux fonctions législative et de contrôle du Parlement (I), avant d'évoquer les correctifs apportés depuis une vingtaine d'années pour renforcer le rôle de la représentation nationale (II).

I - DES FONCTIONS LÉGISLATIVE ET DE CONTRÔLE RESTREINTES

A) Par la délimitation du domaine de la loi

(Nous en reparlerons lors de l'exposé sur les mécanismes de stabilité gouvernementale)

Jusqu'en 1958, la loi se définit comme l'acte voté par le Parlement, et apparaît, à ce titre, comme 1'« expression de la volonté générale » ; la conséquence est qu'il n'y a pas d'autorité supérieure à celle de la loi, et que son domaine est illimité. Le pouvoir réglementaire est un pouvoir dérivé, dont la vocation est « d'assurer l'exécution des lois ».

En réaction, la Constitution de 1958 délimite a priori le domaine de la loi et reconnaît l'existence d'un domaine réglementaire autonome. La loi devient une catégorie d'acte juridique, soumise au contrôle du Conseil Constitutionnel, institution nouvelle chargée de veiller à la conformité des lois à la Constitution, ce qui limite la puissance du Parlement et permet au Gouvernement de résister aux empiétements de la loi dans le domaine réglementaire.

B) Par la prépondérance du Gouvernement dans le processus législatif

Comme sous les Républiques précédentes, l'élaboration de la loi exige une collaboration constante entre les organes législatif et exécutif. Mais cette collaboration a été rationalisée au profit du Gouvernement.

a) l'initiative législative

L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement (cf. art. 39.1). Mais le Gouvernement dispose de la priorité dans l'établissement de l'ordre du jour (cf. art. 48). En pratique, si le nombre de propositions de lois déposées est plus élevé que celui des projets, le nombre des lois d'origine gouvernementale l'emporte de beaucoup sur celui des lois d'origine parlementaire ^{7 ( * )} .

Le droit d'amendement (cf. art. 44) représente certainement l'élément le plus efficace de l'initiative législative, parce qu'il permet d'infléchir l'action du gouvernement.

Toutefois, la marge de manoeuvre de l'opposition est faible ; ce sont les rapporteurs des commissions, représentants des groupes majoritaires, qui ont le plus de chance de faire adopter leurs amendements ; en outre, la distinction entre amendement d'origine gouvernementale ou parlementaire est faussée par le fait que le gouvernement peut faire déposer un amendement par un membre de la majorité ^{8 ( * )} . Enfin et surtout, la possibilité pour le Gouvernement de recourir au vote bloqué (procédure prévue à l'art. 44.3), suspend le droit d'amendement du Parlement sur tout ou partie d'un texte.

Enfin, les irrecevabilités législatives concernant les textes et les amendements prévues en matière financière et pour inconstitutionnalité (art. 40 et 41 de la Constitution) profitent essentiellement au Gouvernement et limitent l'initiative législative des parlementaires.

b) La maîtrise du Gouvernement sur le bicamérisme

Le Gouvernement choisit l'assemblée de dépôt des projets de loi (cf. art. 39.2), et c'est le texte présenté par le Gouvernement qui est discuté en séance publique par la première assemblée saisie (cf. art. 42).

Le Gouvernement détermine le rythme des débats : Il a la faculté de déclarer l'urgence sur un texte, ce qui en limite l'examen à une seule lecture dans chaque chambre. Il peut laisser la navette se poursuivre entre les deux assemblées ou l'interrompre après deux lectures en provoquant la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion (cf. art. 45) ; en cas d'échec de la commission mixte paritaire, il peut mettre fin au désaccord entre les deux chambres en donnant le dernier mot à l'Assemblée nationale.

Si les parlementaires disposent de ressources de procédure pour pratiquer l'obstruction et allonger démesurément les discussions (comme les motions de procédure et le dépôt massif d'amendements), le Gouvernement peut écourter le débat en recourant au vote bloqué (possible à chaque stade de la procédure et dans les deux chambres), voire le suspendre en engageant sa responsabilité (devant l'Assemblée nationale uniquement).

C) Par un encadrement strict du pouvoir de censure

La mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement, organisée par les articles 49 et 50, s'effectue uniquement devant l'assemblée élue au suffrage direct, l'Assemblée Nationale, à l'initiative du Premier ministre, ou des députés.

a) L'initiative du Premier Ministre (art. 49.1 et 49.3)

1) Il faut distinguer deux cas :

- celui de l'engagement de responsabilité sur le programme du Gouvernement ou éventuellement sur une déclaration de politique générale. C'est un « vote de confiance » qui a lieu à la majorité absolue des suffrages exprimés, par scrutin public à la tribune.

- celui de l'engagement de responsabilité sur un texte, dont nous aurons l'occasion de reparler. Dans ce cas, le texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure est votée.

b) L'initiative des députés : la motion de censure spontanée (art. 49.2)

La motion de censure, qui ne peut être déposée qu'en période de session, doit être signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée, un même député ne pouvant signer plusieurs motions de censure à la fois. Le vote ne peut intervenir que 48 heures après le dépôt de la motion - afin de laisser aux députés un délai de réflexion, et de mobiliser les troupes.

La principale innovation de l'article 49.2 de la Constitution réside dans le mode d'adoption de la motion. Seuls sont recensés les votes qui la soutiennent ; c'est-à-dire que seuls les députés favorables à la censure participent au scrutin, qui a lieu à la tribune.

La motion est adoptée à la majorité des membres composant l'Assemblée. Les députés qui ne participent pas au vote sont donc censés appuyer le Gouvernement. Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre est tenu de remettre la démission du Gouvernement au Président de la République (art. 50 de la Constitution) ; si elle est repoussée, ses signataires ne peuvent en déposer une nouvelle au cours de la même session.

En pratique, cette forme de motion a perdu beaucoup de sa raison d'être à partir du moment où a existé une majorité homogène et disciplinée.

D) Par le « fait majoritaire »

À partir de 1962, la formation d'une majorité de soutien, soumise à une stricte discipline de groupe (cf. l'exposé sur les groupes politiques), s'accompagne de la concentration à son profit de la plupart des responsabilités.

Si dans chaque assemblée, les six commissions permanentes doivent refléter dans leur composition, la configuration politique de la Chambre, la majorité se répartit les présidences sans que l'on puisse se référer à des règles bien établies. Le Règlement du Sénat précise que tous les groupes politiques sont représentés au Bureau des commissions ; à l'Assemblée nationale, l'attribution des présidences a soulevé des controverses ^{9 ( * )} .

II - LE RENOUVEAU DU PARLEMENT

La restriction du droit de censure a conduit les deux assemblées à renforcer progressivement les autres formes du contrôle de l'activité gouvernementale ; par ailleurs, la révision constitutionnelle d'août 1995 a apporté un correctif au mouvement de rationalisation du Parlement opéré en 1958.

A) Vers de nouvelles formes de contrôle

Le souci de « décrisper » la vie politique et de doter l'opposition d'une plus large possibilité d'expression avait conduit le Président Giscard d'Estaing à élargir en 1974 à soixante parlementaires la saisine du Conseil Constitutionnel sur la conformité d'une loi votée, avant sa promulgation ^{1 ( * )0} .

a) Des pouvoirs d'information en développement

1) En plus des questions orales, avec ou sans débat, une procédure de questions au Gouvernement a été instaurée en 1974 à l'Assemblée Nationale, en marge de la Constitution, par un accord direct avec l'Exécutif.

Le temps de séance est réparti entre les groupes en fonction de leur importance numérique. Les questions sont appelées selon un ordre d'alternance par groupe politique qui varie à chaque séance, ce qui permet à chaque groupe de prendre régulièrement la parole en premier. Tous les membres du Gouvernement sont présents dans l'Hémicycle.

Les deux séances hebdomadaires de questions sont retransmises en direct à la télévision. Le système des questions au Gouvernement a été étendu au Sénat en 1982, mais selon une fréquence moindre.

La discussion par l'Assemblée Nationale de la seconde partie de la loi de Finances comprend depuis 1978 et surtout 1981 une phase de questions des députés au ministre dont le budget est examiné . La procédure est analogue à celle des questions au Gouvernement.

Indépendamment de l'intérêt suscité par la procédure, le foisonnement législatif et réglementaire a entraîné une croissance très rapide du nombre des questions écrites.

2) Le rôle d'information des commissions permanentes s'est élargi

* Outre leurs attributions d'ordre purement législatif, les commissions permanentes assurent l'information de l'assemblée en procédant à des auditions dans le cadre ou en dehors de la procédure législative ; elles peuvent aussi constituer des groupes de travail sur des sujets particuliers.

Depuis 1996, elles bénéficient, à leur demande et pour une durée n'excédant pas six mois, des prérogatives des commissions d'enquête.

* Au sein de la commission des Finances, les rapporteurs budgétaires peuvent suivre et contrôler de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits aux budgets des différents ministères ^{1 ( * )1} , et disposent du concours de la Cour des Comptes.

3) Le Parlement tente en outre de se doter d'instruments d'évaluation qui lui soient propres

En 1996, deux lois d'origine parlementaire ont créé les Offices parlementaires d'évaluation de la législation et des politiques publiques, qui viennent s'ajouter à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, créé en 1983.

b) Un accroissement des pouvoirs d'investigation

Considéré dès l'origine comme le corollaire indispensable des pouvoirs du Parlement, le droit d'enquête a suscité de nombreux abus sous les Républiques précédentes. C'est pourquoi, les constituants de 1958 l'ont enfermé dans un cadre contraignant, tandis que le phénomène majoritaire le privait par la suite d'une grande part de son intérêt.

Deux réformes intervenues en 1977 et 1991, ont donné aux commissions d'enquête des moyens nouveaux - notamment un droit de citation directe pour les auditions, qui est assorti de sanctions pénales - et amélioré leur fonctionnement en levant le secret des auditions.

De ce fait, les commissions d'enquête jouissent d'une influence certaine, même si leurs conclusions ne constituent pas des décisions : leur publication et l'écho donnés aux travaux dans les médias placent le Gouvernement dans une quasi-obligation d'agir.

Les missions d'information ont une vocation voisine de celle des commissions d'enquête, les parlementaires utilisant d'ailleurs l'une ou l'autre formule, en fonction du sujet et de l'opportunité politique. Elles présentent toutefois l'avantage d'une plus grande facilité de création et d'un moindre formalisme dans les règles de fonctionnement (en particulier, aucun délai n'est imposé pour la remise du rapport).

B) L'instauration d'une session unique a élargi le cadre de l'activité parlementaire

La révision constitutionnelle du 4 août 1995 instaure le principe d'une session annuelle ^{1 ( * )2} , dont la durée a été fixée par le Parlement à cent vingt jours. Destinée, au plan technique, à aménager le rythme du travail parlementaire en augmentation constante et le contenu des débats, elle s'inscrit, au plan institutionnel, dans la logique d'un renforcement et d'une diversification des pouvoirs du Parlement, et de sa capacité de contrôle de l'action gouvernementale.

Dorénavant, l'Assemblée nationale peut déterminer chaque mois l'ordre du jour de deux de ses séances et y inscrire les propositions de lois, de débats etc... de ses membres. Cette faculté profite bien sûr à tous les groupes politiques.

Il faut ajouter en conclusion que la disproportion des moyens d'information mis à la disposition respectivement le Gouvernement et le Parlement a poussé les assemblées à moderniser leurs méthodes et leurs instruments de travail, et à développer les effectifs d'aide et d'assistance aux parlementaires.

D'autres réformes sont en projet :

- augmenter le nombre des commissions permanentes (dix au lieu de six), où s'accomplit l'essentiel du travail parlementaire, ce qui permettrait, en outre, de diversifier leurs présidences entre les différentes sensibilités de la majorité, voire de l'opposition ;

- étendre la fonction de contrôle à d'autres domaines de l'action publique (défense ou politique étrangère, par exemple) ;

- approfondir le contrôle en matière de finances publiques et de dépenses sociales.

Les échecs du parlementarisme à la française ont inspiré, après la seconde guerre mondiale, un courant de réformes, qui en utilisant la technique de réglementation juridique des rapports politiques visait à préserver la stabilité gouvernementale des débordements parlementaires.

Mise en oeuvre sans succès sous la IV ^ème République, cette entreprise a été relancée de manière plus radicale en 1958, en vue de supprimer les deux maux qui avaient paralysé les institutions des Républiques précédentes : la prépondérance négative d'un Parlement, qui entrave l'action gouvernementale, tout en renonçant lui-même à légiférer ; l'utilisation de la crise ministérielle comme instrument de gouvernement.

Sans rompre avec la tradition républicaine, libérale et parlementaire, la Constitution de la V ^ème République fonde la stabilité du régime sur un rééquilibrage des pouvoirs et une rationalisation des mécanismes parlementaires (I) ; mais cette réforme profonde des institutions s'est accompagnée d'excès engendrés par l'évolution de la vie politique et par la pratique institutionnelle (II).

I - LES FONDEMENTS INSTITUTIONNELS DE LA STABILITÉ GOUVERNEMENTALE

La stabilité du nouveau régime est fondée d'une part sur le rééquilibrage des pouvoirs et l'indépendance de l'Exécutif par rapport au Législatif, et d'autre part sur la mise en place de mécanismes parlementaires permettant au gouvernement d'agir sans majorité.

A) Le renforcement et l'indépendance de l'Exécutif, conditions du rééquilibrage des pouvoirs

a) La Constitution de 1958 dote le Président de la République et le Premier Ministre de pouvoirs importants

Si le Premier ministre dirige l'action du gouvernement (art. 21.1), dispose à titre principal du pouvoir réglementaire, et engage la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale (art. 49.1), la direction de l'État est entièrement confiée en cas de crise au Président (art. 16) ; la décision de dissoudre l'Assemblée nationale lui appartient (art. 12) ; la possibilité d'un dialogue direct avec le peuple lui est ouverte par la voie du référendum (art. 11). C'est lui qui nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions (art. 8).

Selon la conception du Général de Gaulle, qui a largement inspiré la Constitution, le Président de la République est le détenteur initial du pouvoir exécutif, au même titre que le Parlement l'est du pouvoir législatif.

L'autorité du Chef de l'État est renforcée par la réforme constitutionnelle de 1962 qui instaure le suffrage universel direct pour son élection, et lui confère de ce fait, une légitimité démocratique équivalente à celle des membres de l'Assemblée nationale.

b) La Constitution de 1958, en délimitant le domaine de la loi, dépouille le Parlement de son monopole normatif

Jusqu'à présent, la souveraineté de la loi, corollaire de la souveraineté parlementaire, constituait un dogme intangible et son domaine, par définition illimité, ne connaissait de bornes que celles que le Législateur acceptait de s'imposer ; aussi, les gouvernements des III ^ème et IV ^ème Républiques avaient tenté de doter le pouvoir réglementaire d'une assise plus large, en faisant voter par les assemblées des « lois de pleins pouvoirs », ou « d'habilitation »...

À partir de 1958, la loi votée par le Parlement et dont le domaine est défini par l'art. 34 de la Constitution, constitue une catégorie d'acte juridique, au même titre que les décrets et les règlements pris par le Gouvernement.

Simultanément, un contrôle effectif de la constitutionnalité des lois est mis en place et confié au Conseil Constitutionnel, nouvelle institution, chargée également de préserver le domaine réglementaire des empiétements de la loi.

L'indépendance de l'exécutif est confortée par l'incompatibilité des fonctions ministérielles avec le mandat parlementaire, qui contribue par ailleurs à réduire l'influence du Parlement.

B) La rationalisation des mécanismes parlementaires

Elle est destinée à encadrer une majorité faible, divisée ou encore indisciplinée ; l'opposition, par définition minoritaire, peut en effet moins facilement provoquer une crise.

a) La réforme parlementaire assure au Gouvernement les moyens de diriger effectivement le travail législatif.

Pour les rédacteurs de la Constitution, l'action politique se traduit avant tout par l'édiction de normes. On rappellera les prérogatives qui permettent au gouvernement d'impulser et d'ordonner le déroulement des travaux parlementaires :

La priorité pour la fixation de l'ordre du jour (art. 48.1) ; la maîtrise du bicamérisme : les projets de lois sont déposés au choix du gouvernement dans l'une ou l'autre assemblée (art. 39.2) ; la possibilité de déclarer l'urgence sur un texte, ce qui en limite le nombre des lectures (art. 45.2), celle d'interrompre la navette entre les deux assemblées pour donner le dernier mot à l'Assemblée nationale (art. 45.4), ou encore celle d'utiliser la procédure du vote bloqué (art. 44.3). En outre, le gouvernement contrôle l'exercice du droit d'amendement et encadre la procédure budgétaire. Des restrictions financières sont apportées à l'initiative législative (art. 40).

b) La procédure relative à l'engagement de responsabilité du gouvernement sur un texte est soigneusement organisée

Le régime précédent avait tenté de rationaliser les rapports entre le Président du Conseil et l'Assemblée nationale, notamment ceux concernant l'engagement de responsabilité, par le jeu de la question de confiance. Mais ce moyen de pression s'est avéré inopérant pour faire adopter un texte.

En effet, lorsque la confiance était demandée aux députés par le Président du Conseil à l'occasion du vote d'un texte, le vote qui intervenait était apprécié sous deux angles : celui de la confiance, qui devait être refusée à la majorité absolue des membres de l'assemblée ; et celui de l'adoption du texte, qui était repoussée à la majorité simple. Le texte pouvait donc être rejeté sans que le gouvernement tombe, mais ce mécanisme de dissociation des majorités conduisait en fait à un blocage institutionnel, le gouvernement restant en place sans pouvoir agir.

La Constitution de 1958 remédie à ce dysfonctionnement. Aux termes de l'art. 49.3, lorsque le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte, le texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est adoptée à la majorité. Rappelons que la motion de censure doit être signée par un dixième au moins des députés et que seuls sont recensés les votes qui la soutiennent.

Les cohabitations successives que la France a connu à partir de 1986 ont permis d'éprouver l'adaptabilité des mécanismes mis en place en 1958. Le renforcement de l'Exécutif profite pendant ces périodes au Premier ministre qui, appuyé par sa majorité parlementaire ne « procède » plus du Président de la République, exerce pleinement les compétences qui lui sont dévolues par la Constitution, en utilisant les instruments du parlementarisme rationalisé ; le Président de la République ne joue plus le rôle moteur du couple exécutif, mais devient de facto, chef naturel de l'opposition.

L'efficacité des mécanismes s'est toutefois avérée excessive après la formation d'un système de partis structurés, et la pratique institutionnelle qui s'est instaurée dès les premières années du régime a conduit à une instrumentalisation du Parlement.

II - LES EXCÈS DES MÉCANISMES DE STABILITÉ

A) L'apparition du fait majoritaire et la mise sous le boisseau de la majorité

a) L'apparition du fait majoritaire, qui marque une profonde rupture avec les régimes sans vraie majorité qui avaient précédé, doit beaucoup à la fois au mode de scrutin adopté, et au nouveau mode d'élection du Président de la République.

La Constitution de 1958 a substitué à la représentation proportionnelle, pratiquée sous la IV ^ème République, le scrutin majoritaire uninominal à deux tours pour l'élection des députés. Ce mode de scrutin a favorisé la formation de majorités de coalitions stables.

L'émergence d'une configuration politique nouvelle s'accomplit véritablement en 1962, avec la crise qui accompagne le référendum concernant l'élection du Président de la République au suffrage universel direct ; se regroupent d'un côté des formations d'opposition, et de l'autre l'alliance de soutien au Général de Gaulle.

La création d'un système bipolaire, se confirme lors des élections législatives qui suivent le référendum.

Ces caractères sont renforcés par le mode d'élection du Président, qui impose que seuls, les deux candidats arrivés en tête au premier tour se présentent au second. Le système exige donc que les partis mènent une stratégie d'alliance pour accéder au pouvoir et l'exercer.

b) Avec la constitution du majorité cohérente, la rationalisation des mécanismes parlementaires se révèle très contraignante car les prérogatives réglementaires se superposent à la discipline politique de la majorité.

Ainsi, l'arrivée d'une majorité cohérente dans l'hémicycle après 1962 n'entraîna pas un relâchement des contraintes. Ce n'est qu'à partir des années 1970 qu'un aménagement moins unilatéral du travail parlementaire fut introduit à l'Assemblée nationale, et qu'un dialogue s'instaura entre le gouvernement et les groupes qui le soutenaient, les contraintes étant intériorisées ; et la même rigueur parlementaire fut appliquée à nouveau aux députés socialistes qui avaient obtenu la majorité absolue des sièges en 1981.

B) L'instrumentalisation du Parlement

Fondamentalement, l'abaissement du Parlement provient du fait qu'en période de majorités cohérentes, comme cela a été le cas jusqu'en 1986, le gouvernement tire son autorité non pas de la majorité parlementaire, mais du Président de la République, qui dispose d'une légitimité démocratique équivalente à celle des élus de l'Assemblée nationale.

De toute façon, la collusion entre une majorité parlementaire et un Exécutif fort, qu'il soit dirigé par le Président de la République en période de majorités cohérentes, ou par le Premier ministre en période de cohabitation, confine les députés dans un rôle passif, parfois poussé à l'absurde.

L'engagement de responsabilité sur un texte permet au gouvernement de faire adopter un texte sans que les députés se prononcent sur le texte lui-même (cf. art. 49.3). Couplé avec l'art. 38, selon lequel le gouvernement peut pour l'exécution de son programme demander au Parlement l'autorisation de prendre pendant une durée limitée des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, il permet à l'Exécutif de légiférer sans le Parlement.

Les techniques du parlementarisme rationalisé ont servi à plusieurs reprises (notamment entre 1962 et 1974, puis entre 1981 et 1986) à exclure l'opposition du débat parlementaire.

Les excès du parlementarisme rationalisé ont suscité des tentatives pour réhabiliter le Parlement, en encourageant, comme on l'a vu, ses capacités d'initiative en matière législative, et surtout en développant ses fonctions de contrôle.

Par ailleurs, il ne faut pas conclure que la discipline majoritaire rend superflues les armes du parlementarisme rationalisé ; elles conservent une utilité lorsque la majorité repose sur une coalition, et qu'il faut contenir les rivalités et l'indocilité des différentes composantes.

* ⁴ Le Règlement de l'Assemblée nationale dispose ainsi que « les députés peuvent se grouper par affinités politiques » ; celui du Sénat, que « nul ne peut être contraint de faire partie d'un groupe ».

* ⁵ baptisé « réunion administrative des Sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe », au Sénat, et « Députés n'appartenant à aucun groupe », à l'Assemblée nationale.

* ⁶ C'est ainsi que l'exclusion par un parti d'un de ses membres élus n'a pas d'effet sur l'appartenance au groupe politique, tant que le groupe n'a pas pris de décision dans le même sens.

* ⁷ Sur les 92 lois adoptées en 1999, 17 étaient d'origine parlementaires

* ⁸ Ainsi, en 1999, sur la totalité des amendements adoptés, dix pour cent étaient présentés par le gouvernement, vingt-cinq pour cent par les parlementaires et soixante-cinq pour cent par les commissions

* ⁹ En 1981, le Premier ministre proposa qu'elles soient réparties à la proportionnelle des groupes ; l'opposition de droite refusa au motif que la majorité doit assumer toute la responsabilité du travail parlementaire. Lors de l'alternance, en 1986, cette doctrine fut reprise, et le groupe socialiste n'eut aucune présidence, ni vice-présidence.

* ¹⁰ Cf. révision constitutionnelle du 29 octobre 1974. Cette faculté était initialement réservée par l'art. 61.2 de la Constitution au Président de la République, au Premier ministre et aux Présidents des assemblées.

* ¹¹ Cf. ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.

* ¹² L'art. 28 de la Constitution de 1958 prévoyait, dans sa rédaction initiale, que la première session s'ouvrait le 2 octobre, pour quatre-vingt jours ; la seconde session, le 2 avril, pour quatre-vingt-dix jours.