LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'APPLICATION DES LOIS

Communication de M Alain Barrau

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Le contrôle de l'application des lois est un des aspects du contrôle que le Parlement exerce sur le Gouvernement. Le respect de la loi, expression de la volonté générale et garantie des droits des citoyens suppose sa mise en oeuvre par le pouvoir exécutif. Conformément à la tradition républicaine, la Constitution française de 1958 confie au Premier ministre la charge d'assurer l'exécution des lois votées par le Parlement et promulguées par le Président de la République.

Depuis une vingtaine d'années, l'inflation législative et les retards mis par le Gouvernement à élaborer et publier les textes d'application ont suscité l'organisation, en France, d'un suivi de l'exécution des lois (I). Ce suivi, dont les méthodes ont évolué, a progressivement été intégré dans une démarche globale d'évaluation des lois, c'est-à-dire d'appréciation des effets des législations au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés (II).

I - L'ORGANISATION D'UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'APPLICATION DES LOIS : UNE NÉCESSITÉ LARGEMENT RECONNUE

A) La nécessité : une législation foisonnante pervertit la démocratie

La surabondance des lois n'est pas un phénomène nouveau, mais elle a pris peu à peu, la dimension d'un problème de société.

a) L'inflation législative que l'on observe en France depuis une vingtaine d'années est imputable à différents facteurs, d'ordre structurel et conjoncturel.

L'émergence de l'État-Providence a encouragé le législateur à répondre à la demande croissante de sécurité juridique de la part des citoyens, et à investir des secteurs de plus en plus nombreux de l'activité économique et sociale ; le développement des techniques et l'approfondissement de la démocratie ont justifié l'apparition de normes juridiques nouvelles.

Les alternances politiques que la France a connues depuis 1981 ont eu pour conséquences des revirements législatifs successifs. L'accélération du processus d'intégration communautaire a imposé la transposition en droit interne de directives européennes en nombre de plus en plus élevé.

On estime ainsi à environ 8000, le nombre de lois en vigueur actuellement en France.

b) Cette prolifération de normes fragilise l'État de droit et ralentit l'action administrative

La prolifération de textes, d'ailleurs de plus en plus longs, entraîne une dégradation de leur qualité. On assiste à une dérive de la loi, qui ne s'en tient plus à l'édiction de règles de portée générale, mais en prévoit les modalités d'exécution.

L'absence de mécanisme de révision automatique des textes conduit à un enchevêtrement de normes qui se superposent sans idée directrice. L'instabilité, le manque de lisibilité du droit engendrent une insécurité juridique.

De plus, la contradiction entre les délais très courts dont disposent les parlementaires pour examiner et voter la loi, et les mois ou les années mis par les services ministériels pour élaborer les textes d'application discrédite le pouvoir législatif. C'est donc la force de la loi qui est amoindrie, et la notion même d'État de droit qui perd de sa pertinence.

Enfin, les administrations ont tendance à attendre que soit publié l'ensemble des textes d'application pour mettre en oeuvre les mesures décidées par le Parlement ; or l'inflation législative génère une inflation réglementaire au moins dix fois plus importante.