Analyse des discussions législatives et des scrutins publics : Loi relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées

Loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (Journal officiel du 1 ^er juillet 2004 ).

Ce projet de loi , déposé en premier lieu sur le Bureau de l'Assemblée nationale , après déclaration d' urgence , traduit la volonté du Premier ministre affirmée le 6 novembre 2003 de mettre en oeuvre une « réforme de solidarité et de fraternité pour les personnes dépendantes ».

Le projet de loi comporte trois titres distincts respectivement consacrés à la mise en place d'un dispositif d'alerte et de veille, à l'instauration d'une journée de solidarité et enfin à la création et aux principes d'organisation d'une caisse nationale de solidarité pour l'autonomie.

Les terribles conséquences de la canicule de l'été 2003 ont en effet démontré l'urgente nécessité de se doter d'un plan d'alerte permettant de mieux appréhender les difficultés et de parer aux situations de risques exceptionnels. Ainsi, le plan d'alerte, arrêté conjointement par le préfet et le président du conseil général, permet de venir en aide aux personnes âgées et aux personnes handicapées. Outre le recensement de la population à risque, il prévoit les mesures de coordination des secours et la mise en place de contacts réguliers avec les personnes concernées.

Pour financer le programme de solidarité, le projet de loi institue pour les salariés et les agents publics une journée de travail supplémentaire non rémunérée, initialement fixée au lundi de la Pentecôte, et crée une contribution à la charge des employeurs et une contribution sur les revenus du patrimoine et des produits de placements.

Enfin le projet de loi propose la création d'un établissement public national à caractère administratif, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, chargée de contribuer au financement de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées et appelée à se substituer au fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FAPA) institué par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

Première lecture

Lors de la discussion générale au Sénat , M. Hubert Falco, ministre délégué aux personnes âgées, a exposé que les retards et insuffisances mises en avant par la crise de l'été 2003 justifiaient pleinement le dépôt rapide de ce projet de loi sans attendre la refonte plus générale de l'assurance maladie. A propos des mesures de prévention, le ministre a fait état de l'accord passé entre l'Institut de veille sanitaire et Météo France sur le dispositif d'anticipation des situations météorologiques à risque sanitaire et de la prévention à l'égard des populations particulièrement exposées.

Il a rappelé les décisions concernant le versement d'aides d'un montant de 40 millions d'euros pour l'installation de pièces rafraîchies dans les maisons de retraite et l'accroissement des moyens de prise en charge des personnes âgées s'élevant à 4 milliards d'euros d'ici à 2007. Détaillant ce plan, le ministre a évoqué la médicalisation des services d'aide à domicile, la création de 10 000 places nouvelles en établissement, le recrutement de 15 000 personnels soignants et la création d'une « véritable organisation gérontologique fondée sur la proximité et une meilleure articulation entre les secteurs sanitaire et social ».

Il a insisté sur le choix du Gouvernement de considérer la question de la dépendance dans sa globalité et de prévoir un mode de financement particulier et pérenne de ce risque, fondé sur un mécanisme original de création de richesses nouvelles, qui résulterait d'une journée de travail supplémentaire effectuée pendant une journée antérieurement fériée. Le ministre a également confirmé la décision du Gouvernement de confier la gestion de ces fonds à un organisme autonome soumis à des règles de transparence financière dont les missions définitives seraient arrêtées après concertation sur la base des orientations de la réforme de l'assurance maladie.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a jugé essentielle la reconnaissance du risque dépendance-autonomie et la création de moyens de financement et de gestion appropriés. Elle a souligné que ce risque apparu récemment, étroitement lié au vieillissement de la population et à l'évolution de la médecine, ne pouvait être traité comme les risques liés à la maladie ou à l'accident. Elle a ainsi justifié les choix du Gouvernement « de sortir des sentiers traditionnels de la sécurité sociale pour jeter les bases d'une solidarité mieux ancrée dans la citoyenneté » et d'établir « le lien entre l'obligation individuelle et l'obligation commune de venir en aide aux plus fragiles ». La secrétaire d'Etat a insisté sur la personnalisation des aides et le développement des offres de service de proximité. Elle a également fait valoir que la création de la Caisse nationale de la solidarité pour l'autonomie répondait pleinement aux souhaits des personnes handicapées d'être associées à la gestion du risque les concernant, laquelle devait être clairement distinguée de celle du risque dépendance. En conclusion, Mme Marie-Anne Montchamp a considéré que ce projet de loi était « porteur d'une réforme sociale sans précédent ».

M. André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales, a considéré que ce projet de loi mettait en place « un cadre financier réaliste au plan de solidarité » et « [n'hypothèquait] pas l'issue de la concertation qui [devait] déboucher sur la définition d'un socle durable pour l'organisation de la prise en charge de la dépendance ».

Il a insisté sur le caractère symbolique de la transformation d'un jour férié en journée de solidarité, a rappelé qu'une telle solution avait déjà été mise en oeuvre en Allemagne et que la durée du travail en France était inférieure de 15 % environ à celle de ses partenaires européens. Il a par ailleurs affirmé que « la préservation d'un système de protection sociale généreux ne [pourrait] être financée à long terme que par l'accroissement de la production que permet le travail ».

Approuvant la décision de ne pas simplement accroître la pression fiscale pour assurer le financement recherché, le rapporteur a jugé positivement les mesures d'assouplissement introduites par l'Assemblée nationale quant à la détermination de la date de la journée de solidarité. Il s'est également félicité de la création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, chargée de la gestion des moyens nouveaux ainsi dégagés pour la prise en charge des personnes âgées et handicapées, tout en convenant que dans l'attente de la publication des conclusions du rapport Briet-Jamet, les missions et organes de cette structure ne pouvaient être définitivement fixés.

Le rapporteur a indiqué que la commission des affaires sociales avait approuvé le contenu du projet de loi tout en souhaitant préciser la portée de certaines dispositions : la compensation financière des charges nouvelles des collectivités territoriales, ainsi que le contrôle qui devait être exercé sur la caisse. Il a également proposé d'entreprendre une large réflexion sur le financement de la dépendance et a évoqué les propositions concernant la prévoyance individuelle ou collective de ce « cinquième risque ».

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis de la commission des finances, a insisté sur le caractère transitoire du projet de loi, qui permettrait certes d'assurer dès cette année le financement de l'allocation personnalisée de dépendance mais pas de connaître précisément les futures missions de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie ni l'étendue de la prise en charge prévue dans le cadre du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Il s'est interrogé sur la nécessité de prévoir une nouvelle structure et a regretté que la question du financement et des aménagements fiscaux soit abordée par « petites touches sans suffisamment les inscrire dans une perspective d'ensemble ». Il a souhaité que soit retenu le principe que la caisse agisse dans le cadre d'une enveloppe fermée et ne contribue qu'aux actions en faveur des personnes âgées et handicapées, et que son action soit clairement placée sous le contrôle du Parlement.

Dans la suite de la discussion générale, sont également intervenus MM. Georges Mouly, Guy Fischer, Rodolphe Désiré, Claude Domeizel, Mme Valérie Létard, MM. Alain Vasselle, Jean-Pierre Godefroy, Bernard Cazeau et Jean Arthuis.

Le Sénat a tout d'abord examiné la motion tendant à opposer la question préalable déposée par M. Gilbert Chabroux et les membres du groupe socialiste. Défendant la motion, M. Gilbert Chabroux a vivement critiqué le fait que ce projet de loi modifiant sensiblement le droit du travail n'ait fait l'objet d'aucune concertation, allant ainsi à l'encontre de nombreuses déclarations des plus hauts responsables de l'État, et que la charge de la solidarité ainsi établie porterait quasi exclusivement sur les salariés. Il s'est inquiété du mode de financement de la caisse de solidarité et des inégalités résultant du projet de loi, qu'il a jugé par ailleurs très imprécis. Intervenant contre la motion, le rapporteur a pour sa part justifié l'instauration de la caisse par la nécessité de financer la dépendance, laquelle ne peut être considérée comme une maladie, et de prévoir un financement adéquat des droits des personnes âgées et handicapées. La question préalable a alors été repoussée.

Le Sénat s'est ensuite prononcé sur la motion de renvoi en commission présentée par M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et exposée par M. Roland Muzeau, qui a fait état du manque de concertation préalable à l'élaboration du projet de loi, critiquant la précipitation de l'organisation de la discussion et l'absence d'information sur l'impact réel de la réforme proposée. Cette motion n'a pas été adoptée.

Le Sénat a ensuite procédé à l 'examen des articles sur lesquels sont intervenus MM. Jean Chérioux, Philippe Labeyrie, Jean Pépin, Roland Muzeau et Mme Sylvie Desmarescaux.

A l' article 1 ^er portant sur les articles L. 116-3 et L. 121-6-1 du code de l'action sociale et des familles relatifs à la mise en place, à l'échelon départemental, d'un dispositif de veille et d'alerte destiné à la protection des personnes âgées et handicapées et prévoyant le recensement au niveau communal des personnes âgées ou handicapées, le Sénat, sur proposition de la commission des affaires sociales, a supprimé du champ d'application du plan d'alerte « les personnes particulièrement vulnérables du fait de leur isolement », cette disposition visant essentiellement les personnes sans domicile fixe lors des périodes de grand froid ne rentrant pas dans l'objet du présent projet de loi (sagesse du Gouvernement).

Sur proposition du Gouvernement, il a été précisé que l'élaboration et la mise en oeuvre du plan d'alerte et d'urgence relèveraient, à Paris, de la responsabilité du préfet de police, lequel agit sur ce point en collaboration avec le préfet de Paris et le maire (avis favorable de la commission des affaires sociales).

Sur proposition de la commission des affaires sociales et avec l'accord du Gouvernement, le Sénat a précisé les conditions dans lesquelles les maires exerceraient leur responsabilité en matière de recensement des données concernant les personnes âgées et handicapées, et a clarifié les conditions dans lesquelles ces informations seraient recueillies à la demande d'un tiers sous la réserve expresse de l'accord de la personne directement concernée.

Enfin, sur proposition du Gouvernement, il a été expressément prévu que le décret relatif au traitement des données informatisées ainsi recensées serait pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (avis favorable de la commission des affaires sociales).

A l' article 2 portant sur les articles L. 212-16, L. 212-17, L. 212-4-2, L. 212-8, L. 212--9 et L. 212-15-3 du code du travail concernant la création d'une journée dite « de solidarité » destinée à assurer le financement des actions en faveur de l'autonomie des personnes âgées handicapées, le Sénat a adopté un amendement présenté par MM. Georges Mouly et Alain Vasselle permettant, dans les entreprises travaillant en continu ou ouvertes toute l'année, de fixer par accord collectif ou à défaut par décision de l'employeur, une date de journée de solidarité différente pour chaque salarié (avis favorables de la commission des affaires sociales et du Gouvernement). Il a également adopté deux amendements de M. Jacques Pelletier et plusieurs de ses collègues renvoyant à un accord collectif ou, à défaut, à la décision du chef d'entreprise le soin de fixer le jour de solidarité à une autre date que le lundi de la Pentecôte dans les entreprises ne travaillant habituellement pas le lundi (avis favorables de la commission des affaires sociales et du Gouvernement).

L' article 3 portant sur les articles L. 713-14, L. 713-15 et L. 713-19 du code rural relatif à l'application de la journée de solidarité au secteur agricole a été adopté sous réserve d'un amendement de coordination proposé par la commission des affaires sociales (avis favorable du Gouvernement).

A l' article 4 précisant la valeur juridique des stipulations conventionnelles relatives au lundi de Pentecôte, le Sénat, sur proposition de la commission des affaires sociales, a rendu inopposables les dispositions conventionnelles prévoyant le chômage du lundi de la Pentecôte ou de la journée de solidarité choisie par accord d'entreprise ou par décision de l'employeur (avis favorable du Gouvernement).

L' article 5 adaptant des stipulations conventionnelles et des clauses contractuelles à la modification de la durée du travail liée à la création de la journée de solidarité a été adopté sans être modifié.

A l' article 6 relatif à l'application de la journée de solidarité dans les fonctions publiques, le Sénat a adopté un amendement de la commission des affaires sociales supprimant les dispositions introduites par l'Assemblée nationale prévoyant que dans les écoles et établissements de l'éducation nationale la journée de solidarité serait arrêtée par les recteurs après avis du comité technique paritaire (avis favorable du Gouvernement).

A l' article 7 A prévoyant le dépôt d'un rapport au Parlement sur l'évaluation de l'allocation personnalisée d'autonomie, le Sénat a reporté du 1 ^er juillet 2004 au 1 ^er octobre 2004 la date de dépôt de ce rapport, sur proposition de la commission des affaires sociales (avis favorable du Gouvernement).

A l' article 7 portant sur la création d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie destinée à contribuer au financement de la prise en charge de la dépendance dans le respect de l'égalité de traitement des personnes concernées sur l'ensemble du territoire, le Sénat a retenu un amendement de la commission des finances, proposant une nouvelle rédaction de l'article spécifiant que la caisse contribuerait, dans la limite des ressources qui lui seraient affectées, au financement de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (avis favorable du Gouvernement).

A l' article 7 bis précisant le statut d'établissement public national à caractère administratif jouissant de la personnalité juridique et de l'autonomie financière de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et handicapées, par ailleurs soumise au contrôle des autorités compétentes de l'État, le Sénat, sur proposition de la commission des affaires sociales, a fixé les modalités du contrôle parlementaire n'excluant la compétence d'aucune commission et respectant les principes de contrôle sur les lois de financement de la sécurité sociale prévues à l'article L. 111-9 du code de la sécurité sociale (avis favorable du Gouvernement).

A l' article 7 ter définissant les organes et missions de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), le Sénat a retenu, avec l'avis favorable de la commission des affaires sociales, un amendement du Gouvernement faisant précisément référence à la date du 1 ^er juillet 2005 pour la mise en place des instances de gestion de la CNSA, permettant ainsi une installation de celle-ci dans des délais plus brefs.

Puis il a retenu la rédaction proposée par la commission des affaires sociales afin de poser le principe de l'association de quatre catégories de partenaires aux instances de gestion : les départements, les organismes de sécurité sociale du régime général, le secteur associatif et des parlementaires, sans pour autant apporter plus de précisions, de manière à permettre d'ouvrir plus largement leur composition (avis favorable du Gouvernement).

Enfin, sur proposition de la commission des finances, sous-amendée par le Gouvernement afin de préciser que le rapport serait cette année remis avant le 31 décembre 2004, le Sénat a prévu la remise au Parlement et au Gouvernement, par le conseil d'administration de la caisse, chaque année au plus tard le 15 octobre, d'un rapport présentant les comptes prévisionnels pour l'année en cours et l'année suivante ainsi que l'utilisation des ressources affectées à chaque section, et précisant la répartition du concours destiné aux départements pour financer une partie de l'allocation personnelle d'autonomie.

A l' article 8 précisant la nature des ressources affectées sur les produits affectés à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, un amendement de Mme Gisèle Gautier et des membres du groupe de l'Union centriste renvoyant à un décret en Conseil d'État la fixation des conditions d'assujettissement des entreprises utilisatrices de travail intérimaire à la contribution créée par le présent projet loi a été adopté (avis favorables de la commission des affaires sociales et du Gouvernement). Le Sénat a également retenu l'amendement de la commission des finances réintroduisant la mention selon laquelle la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse devait représenter une fraction identique pour tous les régimes (avis favorables de la commission des affaires sociales et du Gouvernement).

A l' article 9 , portant sur les charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pour l'année 2004, le Sénat a adopté deux amendements de la commission des affaires sociales assurant le caractère pérenne des règles définies dans le projet de loi pour la répartition du concours financier versé par la caisse aux départements (avis favorable du Gouvernement).

L' article 10 portant sur les charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie à compter de l'année 2005 a été adopté sous réserve d'un amendement rédactionnel de la commission des affaires sociales.

Sur proposition du Gouvernement, le Sénat a introduit un article 11 A précisant que les éventuels excédents d'une section dégagés au cours d'une année viendront abonder les ressources de cette même section l'année suivante, et affectant les produits issus du placement de la trésorerie de la caisse au seul financement du concours destiné aux départements pour le financement de l'APA (avis favorable de la commission des affaires sociales).

L' article 11 portant sur les dispositions transitoires liées à la disparition du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie et à l'installation de la CNSA a été adopté sous réserve de deux amendements de coordination présentés par le Gouvernement et la commission des affaires sociales.

Le Sénat a ensuite introduit un article 11 bis posant le principe de la compensation des charges résultant pour les collectivités territoriales de la création ou de l'extension des compétences prévues par le projet de loi dans des conditions définies par une loi de finances, malgré la demande de retrait opposée par le Gouvernement.

En revanche, le Sénat n'a pas eu à se prononcer sur les amendements de la commission tendant à l'insertion d'une division additionnelle portant dispositions relatives à l'assurance dépendance et modifiant à cette fin diverses dispositions du code général des impôts ; ces amendements ont en effet été retirés par la commission, le Gouvernement s'étant engagé à entreprendre une réflexion approfondie sur ces questions et à réaliser dans des délais rapides des études d'impact.

Sur proposition du Gouvernement, le Sénat a introduit une division additionnelle intitulée « Dispositions diverses » comprenant deux articles :

- le premier insérant un article 19-2 dans la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d ' autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d ' autonomie , précisant les conditions dans lesquelles s'imputerait l'aide de l'État à l'installation de pièces rafraîchies dans les maisons de retraite et les foyers-logements, conformément aux décisions prises dans le cadre du plan canicule (avis favorable de la commission des affaires sociales) ;

- le second complétant l' article L. 134-2 du code de l'action sociale et des familles afin de réintégrer dans la partie législative du code des dispositions relatives à la composition des commissions départementales et centrales d ' aide sociale qui avaient été à tort déclassées et placées en partie réglementaire (avis favorable de la commission des affaires sociales).

L' article 12 portant sur les modalités d'entrée en vigueur de la loi a été adopté sans être modifié.

Après les explications de vote de MM. Claude Domeizel, Guy Fischer et Bernard Fournier, le Sénat a adopté le projet de loi ainsi modifié.

Commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire chargée de se prononcer sur les articles du projet de loi restant en discussion s'est réunie à l'Assemblée nationale le mercredi 9 juin 2004 et est parvenue à l' élaboration d'un texte commun .

A l'issue de la première lecture du projet de loi, il restait trois points de désaccord entre les assemblées. Ceux-ci portaient portant sur l' article 1 ^er et, plus spécifiquement, sur la situation des personnes vulnérables du fait de leur isolement, et sur les conditions de recensement des informations concernant les personnes à risque susceptibles de figurer dans le fichier d'alerte ; sur l' article 2 et les modalités de fixation de la journée de solidarité pour les salariés ne travaillant pas ordinairement le jour de la semaine retenu pour celle-ci ; sur l' article 8 et les modalités spécifiques de calcul de la contribution applicables aux entreprises de travail temporaire.

A l' article 1 ^er concernant le plan d'alerte et le recensement des personnes concernées, la commission mixte paritaire a finalement prévu que le dispositif d'alerte prendrait en compte la situation des personnes les plus vulnérables du fait de leur isolement, et a remplacé l'obligation de recueillir le consentement écrit des personnes recensées par la simple possibilité de s'opposer au recensement des données.

A l' article 2 posant le principe de la journée de solidarité, elle a complété les modalités de fixation de la journée de solidarité pour les salariés dont les jours de travail habituels ne coïncidaient pas avec le jour de la semaine retenu pour celle-ci.

A l' article 7 bis relatif au statut de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l' article 8, elle a supprimé les modalités spécifiques de calcul de la contribution à la CNSA applicables aux entreprises de travail temporaire.

Les autres articles du projet de loi restant en discussion ont été adoptés dans la rédaction votée par le Sénat. Il en a été ainsi de l' article 3 étendant la journée de solidarité au secteur agricole, de l' article 4 portant adaptation des stipulations conventionnelles relatives au lundi de Pentecôte, de l' article 6 relatif à l'application de la journée de solidarité dans les fonctions publiques, de l' article 7 A relatif au rapport au Parlement sur l'évaluation de l'allocation personnalisée d'autonomie, de l' article 7 portant création d'une Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, de l' article 7 ter relatif aux organes et missions de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, de l' article 9 sur les charges de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie pour l'année 2004, de l' article 10 sur les charges de la caisse à compter de l'année 2005, de l' article 10 bis affectant les crédits non consommés et les produits du placement des disponibilités de la CNSA, de l' article 11 portant dispositions transitoires liées à la disparition du Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, de l' article 11 bis sur les modalités de compensation aux collectivités territoriales des extensions de compétences prévues par le projet de loi, de l' article 11 ter sur la c ontribution du Fonds de modernisation de l'aide à domicile au financement de pièces rafraîchies dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées et, enfin, de l' article 11 quater sur les modalités de fonctionnement de la commission centrale et des commissions départementales d'aide sociale.

Lecture des conclusions de la commission mixte paritaire.

Lors de la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire au Sénat , le rapporteur de la commission des affaires sociales a présenté les termes de l'accord trouvé et a insisté sur l'obligation que le signalement des personnes vulnérables par un tiers soit effectué par écrit.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, s'est félicitée de l'accord conclu entre les deux assemblées, qui permettrait la mise en place rapide de la caisse de solidarité, et a rassuré les membres de la Haute Assemblée sur la parution prochaine des décrets d'application de la loi.

Après les interventions de MM. Roland Muzeau, Claude Domeizel et François Trucy, le Sénat a adopté définitivement le texte de la commission mixte paritaire déjà adopté par l'Assemblée nationale .

Travaux préparatoires

Assemblée nationale :

Première lecture (11 mai 2004) : n°s 1350, 1540 et adoption 287 (12ème législ.).

Sénat :

Première lecture (25 et 26 mai 2004) : n°s 299, 313, 315 et adoption 78 (2003-2004).

Nombre d'amendements déposés 83

Nombre d'amendements adoptés 29

Nombre d'amendements retenus par l'A.N. 28

Assemblée nationale :

N° 1629 et commission mixte paritaire (16 juin 2004) : n°s 1665 et adoption 308 (12ème législ.).

Sénat :

C ommission mixte paritaire (17 juin 2004) : n°s 341 et adoption 96 (2003-2004).

Rapporteurs au Sénat : M. André Lardeux, commission des affaires sociales, et, pour avis, M. Adrien Gouteyron, commission des finances.

Table de concordance