Les dispositions relatives aux collectivités territoriales dans les récentes lois de finances - Tome 1 : Dotations et mesures fiscales

Les dispositions relatives aux collectivités territoriales dans la loi de finances pour 2010 et la loi de finances rectificative pour 2009 - tome I

IV. LES MESURES CONCERNANT LES DOTATIONS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. ABONDEMENT DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION DE LA DGF (ARTICLES 41 ET 42 LFI)

Ainsi, l'enveloppe du fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles a été fixée à 15 millions d'euros. Par ailleurs, l'évolution de la dotation générale de décentralisation et la compensation de l'indemnité compensatrice forfaitaire ont été gelées à leur niveau de 2009.

Au total, le cumul de ces différentes mesures a permis de dégager un montant de 131,201 millions d'euros sous la forme d'un prélèvement sur recettes affecté au solde de la dotation d'aménagement, qui sera mis en répartition en février 2010 par le Comité des finances locales (CFL).

Ce dispositif est complété par les dispositions des articles 45, 47 et 126 de la présente loi de finances (voir infra).

B. DOTATION DE PÉRÉQUATION POUR LES RÉGIONS (ARTICLE 75 LFR)

L'article 75 de la LFR modifie la fourchette d'évolution de la dotation forfaitaire de la DGF des régions.

En effet, celle-ci évolue désormais chaque année selon un taux de progression fixé par le Comité des finances locales (CFL) entre 0 % (au lieu de 60 %) et 90 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la DGF.

Par ailleurs, la LFR précise les conditions du système de lissage, instauré par la loi de finances pour 2008 , pour les régions sorties du dispositif de péréquation depuis 2008 et ne pouvant y entrer à nouveau en 2009.

Ainsi, par dérogation au dernier alinéa de l' article L. 4332-8 du CGCT , ces régions bénéficient au titre de l'année 2009 d'une garantie de sortie non renouvelable, égale à la moitié de la dotation de péréquation perçue la dernière année où elles remplissaient les conditions pour bénéficier d'une attribution de cette dotation.

C. ÉVOLUTION DU MONTANT DE COMPENSATION DES CHARGES VISÉES À L'ARTICLE L. 1614-1 DU CGCT (ARTICLE 4 LFR)

L'article 1614-1 du CGCT dispose que tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne du transfert concomitant par l'État aux communes, aux départements et aux régions, des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences.

La LFR 2009 précise que, dès l'année du transfert et pour les années ultérieures, le montant de cet ajustement n'évoluera plus comme la DGF mais comme la dotation générale de décentralisation.

D. ÉCRÊTEMENT DE 2 % DU COMPLÉMENT DE GARANTIE DE LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES (ARTICLE 126 LFI)

L'article 167 de la loi de finances initiale pour 2009 précitée a modifié certaines règles d'évolution de la DGF afin d'éviter que les contraintes issues des résultats des nouvelles modalités du recensement, prévues par l'article 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ne pèsent trop sur la péréquation.

En effet, le nouveau recensement de la population s'est traduit en 2009 par une charge supplémentaire d'environ 140 millions d'euros, favorisant la part forfaitaire de la DGF au détriment de la part péréquatrice.

La loi de finances initiale pour 2009 diminue forfaitairement de 2 % le complément de garantie dû à chaque commune, par rapport à son montant de 2008. Cette mesure a permis de diminuer la croissance de la dotation forfaitaire de 105 millions d'euros. La marge de manoeuvre ainsi dégagée a été affectée intégralement à la dotation d'aménagement de la DGF, donc de la péréquation.

Pour mémoire, les compléments de garantie ont été instaurés pour maintenir le niveau de dotation forfaitaire des collectivités territoriales les plus pénalisées par la réforme de l'architecture des concours de l'État de 2004. En effet, alors que les dotations de base ou de superficie (pour les communes) tendent à homogénéiser la dotation forfaitaire de deux collectivités territoriales présentant des caractéristiques physiques ou démographiques similaires, le complément de garantie a pour effet d'atténuer cette homogénéisation au profit du maintien de différences anciennes dans l'attribution de la dotation forfaitaire.

Ce dispositif d'écrêtement est maintenu en 2010. Fixé initialement à 3,5 %, un amendement du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale a abaissé ce niveau à 2 %, permettant ainsi de dégager 131 millions d'euros en faveur de la péréquation.

E. LES COMPENSATIONS DE TRANSFERT DE COMPÉTENCES AUX CONSEILS GÉNÉRAUX ET CONSEILS RÉGIONAUX (ARTICLES 49 ET 51 LFI, ARTICLES 1ER ET 2 LFR)

• L'article 49 de la LFI fixe, pour l'année 2010, le montant des fractions de tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements au titre de la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales , qui concernent les nouveaux transferts de personnels, issus principalement du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM).

Le dispositif de compensation des transferts de compétences aux départements consiste, d'une part, à leur affecter des parts du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), conformément aux dispositions de l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, et d'autre part, à prévoir une compensation sous la forme d'une part du produit de la TIPP, sur le fondement de l'article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 .

Le montant total prévisionnel du droit à compensation des départements pour 2010 a été évalué à 2 781 millions d'euros, contre 2 596 millions d'euros en 2009. Le produit des fractions de TSCA transférées s'élevant à 2 132 millions d'euros, l'ajustement par la TIPP transférée aux départements en 2010 représente 649 millions d'euros. Ainsi, l'article 49 LFI a porté :

- de 1,427 euro à 1,635 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- et de 1,010 euro à 1,156 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120 C°.

Par ailleurs, un amendement parlementaire, adopté en LFR, compense immédiatement les emplois dits « disparus et vacants » au titre des années 2004 à 2006, alors que le Gouvernement prévoyait de rembourser cette dette progressivement. Cette compensation s'élève à 10,531 millions d'euros pour les « emplois vacants » et 2,6 millions d'euros pour les « emplois disparus », soit un total de 13,15 millions d'euros et traduit l'exigence d'une compensation intégrale, conformément aux dispositions de l'article 72-2 de la Constitution.

Cependant, le montant de la compensation due au titre des transferts intervenant en 2010, suivant l'exemple des années précédentes, pourra être révisé, en loi de finances rectificative, afin d'ajuster les fractions de TIPP attribuées aux départements. Cet ajustement devrait principalement être fonction du nouveau dénombrement des droits d'option exercés par les agents concernés.

• L'article 51 de la LFI fixe, pour 2010, le montant des fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée, sur le même modèle que pour les conseils généraux. La compensation financière concerne également les transferts de personnels du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

Le dispositif de compensation financière fait bénéficier chaque région métropolitaine et la collectivité territoriale de Corse d'une part du produit de la TIPP, par l'attribution d'une fraction des tarifs de cette taxe perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région. Ce droit de modulation est limité, s'agissant de l'essence sans plomb, à plus ou moins 1,77 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée et, pour le gazole, à plus ou moins 1,15 euro par hectolitre. Pour 2010, le montant du droit à compensation des régions s'évalue à 3,176 milliards d'euros.

Ce dispositif ne s'applique pas aux régions d'outre-mer, qui ne perçoivent pas la TIPP. Celles-ci bénéficient d'une majoration de la dotation générale de décentralisation (DGD).

Par ailleurs, comme dans le cas des conseils généraux, le niveau des fractions régionales de tarifs de la TIPP ne peut être fixé de façon définitive qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation financière des régions, ce qui ne sera pas le cas avant la fin 2010. Ainsi, une loi de finances rectificative révisera les fractions de tarifs attribuées aux régions, en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré.

F. MODIFICATION DE L'AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES (ARTICLE 3 LFR)

Le produit des amendes de police de la circulation est réparti entre commune dans chaque département, en fonction du nombre de contraventions constatées l'année précédente, sur le territoire des collectivités bénéficiaires. Ces dotations sont affectées aux opérations visant à améliorer les transports en commun et la circulation routière .

Le produit des amendes forfaitaires de police de la circulation, dont la répartition obéit à un régime particulier, est en augmentation constante : son montant est évalué à 584,7 millions d'euros en 2009 et à 640 millions d'euros en 2010.

La LFR 2009 opère un prélèvement de 35 millions d'euros sur ces recettes au profit du fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD), opérateur placé sous la tutelle de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE), afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance .

Cette disposition a fait l'objet de fortes critiques lors de son examen : les parlementaires ont notamment regretté la systématicité de l'affectation d'une partie du produit des amendes forfaitaires de police au FIPD depuis quatre ans et le risque « d'agencisation » limitant la lisibilité des recettes et des dépenses publiques.

Les sénateurs ont, par ailleurs, dénoncé les effets du prélèvement en faveur du FIPD sur l'enveloppe fermée des concours de l'État aux collectivités territoriales . Le produit des amendes de police affecté aux collectivités territoriales faisant partie intégrante de l'enveloppe normée, son augmentation - évaluée à 50 millions d'euros en 2009 - a pour effet automatique de réduire le montant des variables d'ajustement de l'enveloppe fermée et pèse ainsi sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Or, une partie des fonds affectés au FIPD bénéficie directement à des associations au détriment des collectivités territoriales, ce qui les pénalise financièrement. Dans ce contexte, le Parlement a obtenu une diminution de 20 millions d'euros du montant initialement prévu pour le FIPD.

G. COMPENSATION AUX DÉPARTEMENTS DES CHARGES RÉSULTANT DE LA MISE EN oeUVRE DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE (RSA) (ARTICLE 51 LFI)

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion a étendu le dispositif du RSA, se substituant au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API).

Les versements de RSA par les conseils généraux ont débuté le 1 ^er juillet 2009. Il en résulte que les départements n'ont pris en charge que six mois de versement de cette nouvelle allocation.

Le droit à compensation, évalué initialement à 644 millions, s'élève finalement à 599 millions d'euros. L'économie de 45 millions d'euros par rapport aux prévisions initiales est cependant réinjectée au profit des départements, en majorant leur droit à compensation (réajustement des fractions de TIPP), compte tenu de la dégradation de la situation économique qui devrait augmenter leurs dépenses au titre des politiques d'insertion.

Le versement de cette majoration exceptionnelle s'opère en deux temps :

- versement de 7,7 millions d'euros supplémentaires au titre de la compensation de l'année 2009 pour les départements sous-compensés ;

- versement de 37,4 millions d'euros supplémentaires au titre de la compensation de l'année 2010.

H. RÉÉVALUATION DES CHARGES TRANSFÉRÉES (ARTICLE 99 LFI)

La loi de finances pour 2010 ouvre la possibilité pour les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique (TPU) de procéder à la révision du prix des compétences transférées, afin d'affiner le montant d'attribution de compensation.

Cette réévaluation se fait selon les conditions prévues au I de l'article 183 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales .

I. INDEXATION DES DOTATIONS D'INVESTISSEMENT SUR LE TAUX PRÉVISIONNEL D'INFLATION (ARTICLE 45 LFI)

Pour 2010, le montant de certaines dotations d'investissement versées aux collectivités territoriales, évoluant au rythme du taux de formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, est gelé à son niveau de 2009.

Sont ainsi concernées la dotation globale d'équipement des communes (DGEC), la dotation de développement rural (DDR), la dotation d'équipement des départements (DGED), la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) de Saint-Martin.

L'objectif de cette mesure est de dégager des marges de manoeuvre, au sein de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, destinées à abonder la dotation d'aménagement de la DGF à hauteur de 131,2 millions d'euros supplémentaires.

J. MODALITÉS DE RÉPARTITION DE LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DE COHÉSION SOCIALE (DSU-CS) (ARTICLE 127 LFI)

La DSU-CS est une composante de la dotation d'aménagement, elle-même composante de la DGF des communes et groupements de communes. Cette dotation a fait l'objet de nombreuses réformes depuis sa création, par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 1 ( * ). Son objectif est l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population, sans disposer de ressources fiscales suffisantes.

La loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a amorcé une nouvelle réforme de la DSU-CS afin de renouveler sa vocation péréquatrice, en particulier vis-à-vis des communes les plus pauvres. Son objectif est de recentrer le dispositif sur un nombre restreint de communes en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges révisé pour minorer le poids du zonage ZUS/ZFU2 ( * ).

La loi de finances pour 2009 a prévu un dispositif de répartition à trois étages respectant trois finalités :

- afin de permettre aux communes de faire face au contexte économique difficile lié à la crise économique de l'automne 2008, toutes les communes éligibles en 2009 ont bénéficié d'une attribution égale à celle perçue en 2008 ;

- afin d'introduire un mécanisme de péréquation plus équilibré, la première moitié des communes de 10 000 habitants et plus, classées selon un indice synthétique de ressources et de charges, ont perçu une attribution égale à celle de 2008 majorée de 2 % ;

- enfin, en vue de privilégier davantage les communes pauvres à population ayant des difficultés, la progression de la dotation entre 2008 et 2009, soit 70 millions d'euros, a été répartie entre les 150 premières communes de 10 000 habitants et plus, classées selon l'indice synthétique de ressources et de charges précité, et les vingt premières communes de 5 000 à 9 999 habitants (« DSU cible »).

Toutefois, en raison des réformes envisagées par le Gouvernement dans le domaine des finances locales en 2010, la concertation sur la poursuite de la réforme de la DSU-CS est reportée à 2011.

Ainsi, sont reconduites les attributions de DSU versées en 2009, augmentées du taux d'évolution de la dotation qui sera fixé par le CFL en février 2010, soit environ 3 %. Cette reconduction profitera à l'ensemble des communes éligibles en 2009, au prorata de leurs attributions individuelles en 2009. L'augmentation de la dotation pourrait donc atteindre 40 millions d'euros par rapport à 2009.

K. HARMONISATION DE LA FISCALITÉ APPLICABLE À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX EN VENTE EN L'ÉTAT FUTUR D'ACHÈVEMENT (VEFA) (ARTICLE 44 LFR)

Les logements sociaux bénéficient de régimes avantageux s'agissant de la taxe locale d'équipement (TLE), la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS) et le versement pour dépassement du plafond légal de densité (VDPLD).

L'article 44 de la LFR 2009 rétablit la neutralité fiscale du mode d'acquisition en vente en l'état futur d'achèvement de logements sociaux, en prévoyant que les avantages fiscaux seront obtenus sur demande du constructeur dès conclusion de la VEFA, et ce, pour la TLE, la TDENS et le VDPLD.

A cet égard, le texte précise que :

- la demande peut être formulée dès signature du contrat de réservation ou de vente, mais dans le délai maximal de 36 mois après la demande du permis de construire ;

- si elle intervient après le paiement d'un acompte ou de la totalité d'une taxe, le constructeur pourra être remboursé.

Ces dispositions ont pour objectif de soutenir la réalisation du programme exceptionnel d'acquisition en vente en l'état futur d'achèvement de 30 000 logements, lancé en octobre 2008, afin, d'une part, de soutenir la construction et l'emploi dans le secteur du logement et, d'autre part, de favoriser la production de logements sociaux.

L. MODIFICATION DE LA DÉFINITION DES LOGEMENTS SOCIAUX POUR L'ATTRIBUTION DE LA DSU (ARTICLE 128 LFI)

Le logement social constitue un des critères de répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) et du fonds de solidarité de la région des communes d'Île-de-France (FSRIF), selon les dispositions de l' article L. 2334-17 du CGCT .

Or, le secteur du logement social connaît depuis plusieurs années de profondes évolutions, nées des mouvements de patrimoine constatés entre les filiales de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). La société ICADE, une de ces filiales, a ainsi annoncé la cession, au cours de l'année 2010, de son pôle « logements » à un consortium constitué de plusieurs bailleurs sociaux de la région d'Île-de-France et à la Société nationale immobilière, autre filiale de la CDC.

Ainsi, la reconfiguration du patrimoine de logement social engagée par l'ensemble des filiales de la CDC aboutirait, à terme, à des pertes fiscales pour les communes où sont implantés ces logements sociaux qui sont exonérés de certains impôts locaux, cette exonération étant compensée par l'État. Or, cette compensation devrait être remise en cause, non en raison de la perte du caractère social du logement, mais du fait du changement de statut juridique de son propriétaire.

Par conséquent, l' article 128 LFI remédie à ces inconvénients pour les aspects touchant aux dotations de solidarité urbaine et au fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France. En effet, il permet aux collectivités territoriales, sur lesquelles se trouve le parc de logement appartenant à la société ICADE, de continuer à bénéficier de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la compensation de l'État correspondante.

M. MONTANT DE LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT URBAIN (ARTICLE 129 LFI)

Créée par la loi de finances initiale pour 2009 et codifiée à l' article L. 2334-4 du CGCT , la dotation de développement urbain (DDU) est destinée aux communes percevant la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) et confrontées à des charges particulièrement lourdes au regard de la politique de la ville. Son objectif est de financer, sur la base d'un partenariat entre l'État et les collectivités territoriales, des projets d'aménagement et de développement urbains répondant à des politiques prioritaires fixées par le Comité interministériel des villes.

En 2009, le montant de la DDU a été fixé à 50 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 40,7 millions d'euros en crédits de paiement. Elle a été répartie entre cent collectivités territoriales (communes ou EPCI disposant de la compétence « politique de la ville »).

La LFI pour 2010 reconduit le montant de la DDU au niveau de 2009, soit 50 millions d'euros. A noter que celle-ci ne bénéficie pas de l'augmentation de 1,5 % qui s'applique à l'ensemble des dotations et subventions inscrites dans la mission « Relations avec le collectivités territoriales ».

N. ABONDEMENT DU FONDS DE SOUTIEN AUX COMMUNES TOUCHÉES PAR LE REDÉPLOIEMENT TERRITORIAL DES ARMÉES (ARTICLE 130 LFI)

Le fonds de soutien des communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) a été créé par l' article 173 de la loi n° 2008-1425 de finances initiale pour 2009 , dont les dispositions ont été codifiées à l' article L. 2335-2-1 du CGCT .

L'objectif de ce fonds est de verser une aide financière aux communes affectées par le déménagement des militaires et de leurs familles. Il a vocation à être reconduit jusqu'en 2015, terme prévisionnel de la réforme, et a été doté de 5 millions d'euros en 2009.

Pour 2010, la dotation de ce fonds a été doublée pour s'établir à 10 millions d'euros. Les critères d'éligibilité seront de deux ordres :

- l'évolution démographique négative de la commune ;

- les mouvements à la baisse de la population du bassin de vie de la commune (baisse du nombre d'élèves dans les établissements d'enseignement situés sur le territoire de la commune, baisse de la fréquentation des services publics ayant pour conséquence de produire un surdimensionnement des infrastructures de nature à induire des coûts fixes élevés déséquilibrant le fonctionnement de certains services).

O. EXTENSION AUX SURFACES MARITIMES CLASSÉES EN CoeUR DE PARC NATIONAL DU BÉNÉFICE DE LA DOTATION « CoeUR DE PARC NATUREL NATIONAL » (ARTICLE 131 LFI)

Cette disposition vise à permettre aux communes des îles de Sein, Molène et Ouessant de percevoir la dotation allouée aux communes situées au sein d'un parc naturel marin, mentionnée à l' article L. 334-3 du code de l'environnement .

* ¹ Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et un fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes.

* ² Zone urbaine sensible/zone franche urbaine