Bilan annuel 2006-2007 de la décentralisation (dispositions législatives)

VI. EDUCATION ET CULTURE

Seul le titre II de la présente loi, qui modifie le régime de l'engagement éducatif et crée un nouveau statut pour les personnels pédagogiques occasionnels des centres de vacances concerne les collectivités territoriales.

Chaque année, le plus souvent pendant les vacances scolaires, 36 000 directeurs et 200 000 animateurs occasionnels accueillent près de 1,5 million d'enfants dans les centres de vacances et près de 5 millions dans les centres de loisirs sans hébergement.

M. Bernard Murat, rapporteur du projet de loi au Sénat, révèle que, avant l'adoption de la loi, leur situation juridique jusqu'ici régie par l'annexe II à la convention collective de l'animation, était remise en cause d'une part, par une jurisprudence qui visait à banaliser leurs contrats de travail, en alignant leurs salaires et cotisations sociales sur les minima sociaux, et d'autre part, par la loi sur les 35 heures qui fixait de nouvelles règles d'équivalences des temps de travail.

Selon le rapporteur, les conditions particulières d'exercice de leur activité, qui imposent une présence permanente auprès des enfants et des adultes handicapés et empêchent de déterminer le temps de travail effectif, justifiaient une adaptation aux règles du code du travail .

Le projet de loi initial ne prévoyait cependant d'appliquer le nouveau régime de l'engagement éducatif qu'aux organismes publics à but non lucratifs et créait ainsi un risque de concurrence déloyale vis-à-vis d'organismes qui accueillent des enfants dans les mêmes conditions que les associations.

9 % des séjours d'engagement éducatif sont en effet organisés par l es collectivités territoriales, notamment à travers les centres de loisirs sans hébergement (CLSH) qui participent à l'égalité géographique et à la mixité sociale.

Afin de résoudre ce problème, l'Assemblée nationale et le Sénat ont étendu le champ d'application du système dérogatoire aux collectivités territoriales .

Est ainsi notamment qualifié d'engagement éducatif le fait, pour une personne physique, de participer de façon occasionnelle (moins de quatre-vingts jours par an) :

- à des fonctions d'animation ou de direction d'un accueil collectif de mineurs organisé à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs par toute personne morale , dans les conditions prévues aux articles L. 227-4 et suivants du code de l'action sociale et des familles ;

- à des fonctions d'animation ou de direction, pour le compte d'une personne physique ou morale bénéficiant de l'agrément « Vacances adaptées organisées », prévu à l'article 48 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;

- à l'accompagnement exclusif des activités de loisirs et des activités sportives, dans des établissements et services pour enfants, adolescents ou adultes handicapés, ou lors de séjours d'accueil temporaire pour des activités liées aux vacances, pour le compte d'une personne morale agréée au titre de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles .

Ces personnels pédagogiques occasionnels continuent à relever du code du travail , mais dans des conditions largement dérogatoires :

- s'agissant de leur rémunération, l'État fixera par décret le montant minimum journalier , par référence au SMIC, qui leur sera versé mensuellement, sans préjudice des indemnités et avantages en nature dont ils pourront bénéficier. Pour ce faire, le texte permet la dérogation aux chapitres I ^er (salaire minimum de croissance) et II (heures supplémentaires) du titre IV du livre I ^er du code du travail ;

- s'agissant de la durée du travail, elle sera fixée par une convention ou un accord de branche étendu, ou à défaut par décret, sachant que le nombre de journées travaillées ne pourra excéder pour chaque personne un plafond annuel de 80 et que l'intéressé devra bénéficier d'un repos hebdomadaire minimum de 24 heures consécutives. A cet effet, le texte permet la dérogation aux chapitres II (durée du travail) et III (travail de nuit) du titre I ^er du livre II, et aux chapitres préliminaires (repos quotidien) et I ^er (repos hebdomadaire) du titre II du même livre.

La loi n° 2006-636 du 1 ^er juin 2006 relative aux délégués départementaux de l'éducation nationale (DDEN) est parue au Journal officiel du 2 juin 2006 . Elle modifie deux articles de la partie législative du code de l'éducation et met fin à la polémique née de l'empêchement pour un DDEN de siéger dans une école de sa commune.

L'article 40 de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école avait prévu que les délégués départementaux de l'éducation nationale, chargés de l'inspection des écoles publiques et privées, « ne peuvent exercer leur mission que dans des établissements autres que ceux de leur commune ou, à Paris, Lyon et Marseille, de leur arrondissement de résidence ».

La loi n° 2006-636 adoucit cette interdiction : son article 1 ^er modifie l'article L. 241-4 du code de l'éducation, qui dispose désormais que les délégués départementaux, dès lors qu'ils exercent un mandat municipal , « ne peuvent intervenir dans les écoles situées sur le territoire de la commune dans laquelle ils sont élus , ni dans les écoles au fonctionnement desquelles cette commune participe ».

L'article 2 de la loi complète l'article L. 421-10 du code de l'éducation par un alinéa qui stipule que les personnes recrutées par les établissements publics locaux d'enseignement dans le cadre d'un emploi aidé peuvent exercer leurs fonctions dans un ou plusieurs établissements ou écoles . Dans ce dernier cas, les directeurs d'école peuvent participer à la procédure de recrutement.

La loi n° 2006-636 est d'application directe et ne prévoit pas de mesure réglementaire.

La loi n° 2006-723 du 22 juin 2006 modifiant le code général des collectivités territoriales et la loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle, est parue au Journal officiel du 23 juin 2006.

Rappelons que la loi du 4 janvier 2002, d'origine sénatoriale, a instauré un cadre juridique nouveau dans le domaine culturel, l'établissement public de coopération culturelle (EPCC) qui organise, dans le cadre de la décentralisation et de la logique du cofinancement, le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales, ou seulement entre ces dernières pour la gestion d'équipements culturels structurants.

Il existe déjà une trentaine de ces structures dont le nombre est en progression constante. Le dispositif répond aux trois préoccupations principales qui ont inspiré la loi de 2002 : offrir un cadre d'organisation adapté aux spécificités des services culturels et garantissant une certaine stabilité et pérennité, fournir un dispositif associant souplesse de fonctionnement et rigueur de gestion, et permettre un partenariat équilibré, sur la base du volontariat, entre les collectivités publiques membres de l'EPCC.

La loi du 22 juin 2006 a pour origine une proposition de loi de MM. Ivan Renar (CRC, Nord), Jacques Valade (UMP, Gironde) et plusieurs de leurs collègues, modifiant le code général des collectivités territoriales et la loi du 4 janvier 2002 que les députés ont adoptée, mercredi 7 juin 2006, dans les mêmes termes que le Sénat.

Ce texte reprend les réflexions issues du bilan d'étape adopté par la commission des Affaires culturelles du Sénat sur les difficultés d'application des textes régissant l'EPCC. Elle vise à apporter davantage de souplesse de fonctionnement aux partenaires souhaitant coopérer au sein d'un EPCC et préciser le statut du directeur d'établissement, afin de favoriser la confiance entre professionnels et élus, et encourager le recours au statut d'EPCC.

L'article premier prévoit qu'un établissement public national pourra désormais participer à la création d'un EPCC . Par ailleurs, un EPCC pourra non seulement gérer, mais aussi créer un service public culturel et assurer la maîtrise d'ouvrage de l'investissement concerné.

L'article 2 prévoit que l'autorité administrative compétente pour décider de la création d'un EPCC puisse être le préfet de région ou celui de département .

L'article 3 propose de modifier la composition du conseil d'administration de l'EPCC. Il s'agit tout d'abord de conforter la place de l'État dans le respect de l'esprit de partenariat qui doit prévaloir au sein du conseil, en supprimant la règle actuelle qui impose à l'État une participation minoritaire, quand bien même il serait le contributeur majoritaire. Les partenaires fixeront eux-mêmes la répartition des sièges.

Par ailleurs, l'article 3 laisse au maire de la commune, siège de l'établissement, la possibilité de devenir membre du conseil d'administration, dans le cas où la ville n'est pas partenaire et n'intervient pas dans le financement. En outre, des établissements publics nationaux ou des fondations pourront participer au conseil d'administration d'un EPCC. Les entreprises pourront donc participer au financement de la politique culturelle par le biais d'une structure relevant du mécénat : l'article 3 précise enfin les modalités de l'élection des représentants du personnel au sein du conseil d'administration, avec l'organisation d'une élection spécifique afin d'éviter la confusion des missions respectives des représentants du personnel au sein d'un conseil d'administration et des délégués du personnel.

L'article 4 a plusieurs objectifs : clarifier le mode de recrutement du directeur ; encourager la création d'EPCC dans l'ensemble des secteurs de la culture ; et renforcer le cadre législatif consacré aux enseignements artistiques.

Après un article de coordination, l'article 6 concerne les dispositions transitoires qui règlent le moment spécifique du transfert de l'activité d'une structure culturelle existante vers un EPCC. Le maintien du directeur au sein du nouvel établissement est assuré pendant une période limitée à trois ans au maximum. Cette disposition - qui ne s'applique qu'en cas de transfert de l'activité d'une structure unique - permettra la mise en place sereine de la nouvelle structure et comblera une lacune de la loi de 2002 relative au statut du directeur.

La loi n° 2006-792 du 5 juillet 2006 autorisant l'adhésion à la convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles (JO du 6 juillet 2006) a été adoptée à l'unanimité par le Sénat, le 27 juin 2006, après l'Assemblée nationale, le 8 juin 2006 .

La convention de l'UNESCO du 20 octobre 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, comble un vide juridique en instaurant un cadre mondial de protection et de promotion de la diversité culturelle. Cette convention reconnaît la double nature des biens et activités culturels, autorise les parties à protéger la diversité culturelle et à prendre des mesures appropriées et les incite à reconnaître le rôle des artistes et créateurs.

L'apport le plus original de cette convention, face à l'accélération du libre-échange, est la légitimation de l'action publique dans le domaine culturel , l'autorisation et l'encouragement donnés aux États d'agir par tous moyens sans se voir opposer les règles du commerce international pour préserver et développer la diversité des expressions culturelles .

Le caractère novateur de la convention adoptée le 20 octobre 2005 par l'UNESCO réside donc, en premier lieu, dans la reconnaissance de la nature spécifique du champ culturel et de la contribution de la culture au développement économique et à la cohésion sociale. Mais il réside surtout dans la reconnaissance du droit souverain des États d'adopter et de mettre en oeuvre des politiques culturelles .

La convention institue en effet une permission d'agir donnée aux gouvernements qui le souhaitent. La convention appelle à soutenir les industries culturelles des pays en développement qui manquent des moyens élémentaires de production et de diffusion.

La convention est une incitation, pour les États, à ne pas se refermer sur soi, à agir avec les autres pays. La coopération internationale est essentielle car elle compense l'aspect « protectionniste » que pourrait, aux yeux de certains, présenter la convention.

Cette dimension d'échange est fondamentale pour convaincre les pays les moins bien dotés, du Sud et de l'Europe centrale et orientale, de partager les objectifs de la Convention.

L'article premier définit les objectifs de la convention. Celle-ci vise notamment à reconnaître la nature spécifique des activités et services culturels en tant que porteurs d'identité, de valeurs et de sens, et à réaffirmer l'importance du lien entre culture et développement, en particulier pour les pays en développement.

La convention définit la diversité culturelle comme la multiplicité des formes par lesquelles les cultures des groupes ou des sociétés trouvent leur expression. Il peut donc s'agir d'expressions culturelles non matérialisées par des produits culturels (y compris le folklore, les cérémonies religieuses ou rituelles, les modes de préparation ou de consommation des aliments...).

Selon la convention, la diversité culturelle vise tous les modes de création , production, diffusion ou distribution artistique, quels que soient les moyens et technologies utilisés, ce qui permettra d'inclure les nouvelles technologies.

La convention affirme le droit souverain des États de conserver, d'adopter et de mettre en oeuvre les politiques et mesures qu'ils jugent appropriées pour la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles sur leur territoire.

Elle précise ( articles 5 à 7 ) qu'un État partie peut adopter des mesures au niveau national destinées à protéger et promouvoir la diversité des expressions culturelles sur son territoire.

L'article 6 donne des exemples de mesures qui peuvent être prises par les États, mais n'en dresse pas une liste exhaustive.

De plus, la convention ( article 8 ) prévoit qu'un État puisse, lorsque les expressions culturelles sont soumises, sur son territoire, à un risque d'extinction ou à une grave menace, prendre toutes les mesures de protection appropriées.

La convention rappelle ( article 2 § 6 ) que la protection et la promotion de la diversité culturelle sont une condition essentielle pour un développement durable au bénéfice de générations présentes et futures.

Par ailleurs, elle engage les États parties à soutenir la coopération pour le développement et la réduction de la pauvreté, en particulier avec les pays en développement ( articles 14 à 17 ). Les moyens proposés sont :

- le renforcement des industries culturelles des pays en développement ;

- le renforcement des capacités par l'échange d'informations, d'expériences et d'expertises, la formation des ressources humaines, le développement des moyennes, petites et micro-entreprises ;

- le soutien financier, notamment par l'établissement d'un Fonds international pour la diversité culturelle ( article 18 ).

L'entrée en vigueur de la convention est subordonnée à sa ratification par trente États.

La loi n° 2006-961 du 1 ^er août 2006 relative aux droits d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information (JO du 3 août 2006), institue une exception en faveur des actes de reproduction spécifiques effectués par les collectivités territoriales, leurs musées, bibliothèques, et leurs archives, qui ne recherchent aucun avantage commercial direct.

Cette exception, qui évitera aux collectivités de conclure des contrats complexes avec les sociétés de répartition des droits, modifie la législation relative au dépôt légal. La loi prévoit en effet une « exception de recherche » au régime du droit d'auteur , prévue, à titre facultatif, sous deux formes :

- une exception au droit exclusif de reproduction , pour ce qui concerne les actes de reproduction spécifiques effectués par des bibliothèques accessibles au public , des établissements d'enseignement , des musées ou des archives , à condition de ne rechercher aucun avantage commercial ou économique direct ou indirect ;

- une exception au droit exclusif de communication , lorsqu'il s'agit de l'utilisation, à des fins de recherches ou d'études privées, au moyen de terminaux spécialisés, par des particuliers, dans les locaux des établissements visés précédemment, d'oeuvres et d'autres objets protégés faisant partie de leur collection.

La loi prévoit que la consultation doit :

- être individuelle . Cette exigence exclut la consultation dans le cadre notamment d'un cours collectif ou d'un séminaire ;

- avoir lieu sur place au sein de l'organisme dépositaire . Cette contrainte interdit toute extension par Internet ou sous forme de cd-rom ou de dvd-rom ;

- être limitée à des postes de consultation , interdisant donc la reproduction, ne servant qu'aux seuls « chercheurs dûment accrédités » par chaque organisme, suivant des conditions ressortissant au pouvoir réglementaire ou à la direction desdits organismes. Ainsi, le simple citoyen développant un projet de recherche personnelle peut se trouver exclu de l'accès aux oeuvres déposées.

La loi comprend par ailleurs des dispositions relatives à la reconnaissance d'un droit pour « les auteurs agents publics ». Lorsque l'oeuvre est exploitée pour la réalisation d'une mission de service public ne donnant pas lieu à exploitation commerciale, l'administration bénéficie d'une cession légale des droits patrimoniaux. La loi reconnaît expressément aux agents publics la qualité d'auteur pour les oeuvres réalisées dans le cadre de leurs fonctions sous réserve qu'elles n'aient pas la nature d'oeuvres collectives au sens de l'article L. 113-2 du Code de la propriété intellectuelle.

Structurée autour de 41 articles, la loi n°2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur organise l'extinction de la diffusion analogique de la télévision au 30 novembre 2011 et le passage à cette date au « tout numérique ». La loi comporte notamment une incitation à l'extension de la couverture de la télévision numérique terrestre.