II- LE CONTENU DE LA CHARTE
La Charte européenne de l'autonomie locale est un document relativement bref : dix-huit articles précédés d'un préambule en huit points.
Pour M. Alain Delcamp, longtemps président du groupe des experts indépendants (3 ( * )) chargé par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de suivre l'application de la Charte, on peut distinguer, dans le texte, trois volets :
- la définition de l'autonomie locale ;
- le fondement de l'autonomie locale ;
- l'exercice de l'autonomie locale.
Le troisième volet se subdivise en conditions relatives à la liberté d'action ou « liberté de faire », d'une part, et en conditions relatives aux moyens juridiques humains et financiers ou « moyens de faire », d'autre part.
A. DÉFINITION DE L'AUTONOMIE LOCALE
Ce volet -majeur- est tout entier contenu dans le premier paragraphe de l'article 3 de la Charte, d'une part, et dans l'article 2, d'autre part.
Le premier texte représente un effort intéressant et novateur de conceptualisation juridique.
Dans la Constitution française, par exemple, la notion de « libre administration des collectivités locales », susceptible d'être rattachée de celle d'autonomie locale (art. 72) est affirmée mais non explicitée (4 ( * )) .
Les autres constitutions des pays membres du Conseil de l'Europe (en tout cas, ceux de « constitution ancienne ») restent elles-mêmes souvent laconiques sur le contenu de l'idée d'autonomie locale.
L'article 3 précise dans son premier paragraphe ce qu'il faut entendre par autonomie locale au sens de la Charte.
L'autonomie locale est le droit et la capacité effective pour les collectivités de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.
Tous les termes utilisés ont évidemment leur importance. L'autonomie locale est un « droit » dont sont titulaires les collectivités démocratiquement élues. Elle est aussi une « capacité effective » soit un ensemble de moyens juridiques (compétences protégées par la loi - voir art. 4.1), humains (statut du personnel local - voir art. 6) et financiers (ressources propres « suffisantes » - voir art. 9).
Si le droit et la capacité de « gestion » (sur le personnel et les finances) ne posent pas de problèmes majeurs, le droit et la capacité de « régler » une « part importante des affaires publiques » renvoient au « pouvoir réglementaire » des collectivités territoriales ; celui-ci a été affirmé solennellement, en France, par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 selon laquelle « dans les conditions prévues par la loi , [les collectivités territoriales] disposent d'un pouvoir réglementaire dans l'exercice de leurs compétences » (art. 72, alinéa 3 de la Constitution) (5 ( * )).
L'autonomie locale, les collectivités en bénéficient « sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations ». Il s'agit bien là d'une « responsabilité politique » devant le corps des citoyens dont elles émanent à travers l'élection directe.
Le premier paragraphe de l'article 3 énonce que le droit pour les collectivités locales de gérer et de régler une part « importante » des affaires publiques s'exerce dans le cadre de la loi . L'article 2 dispose, de son côté, que « le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne, et, autant que possible, dans la Constitution ».
Les moyens de l'autonomie locale doivent s'exercer dans un cadre et se conformer à des règles fixées par la loi ou par la Constitution.
L'autonomie locale bénéficie d'une protection législative ou constitutionnelle, mais dans le respect de l'Etat de droit et de la hiérarchie des légitimités démocratiques.
C'est l'assemblée élue par élection directe au niveau national ou régional (le Parlement national, voire une assemblée régionale dans un Etat fédéral ou doté de régions détenant une part du pouvoir législatif) qui fixe, après un débat démocratique et dans le respect de la Constitution, les règles de base du cadre dans lequel s'exercera « l'autonomie » des autorités élues au niveau local. Il ne peut donc, dans ces conditions, être question d'« indépendance » des collectivités locales.
Mais la Charte s'oppose à ce qu'un Etat s'en remette à de simples dispositions réglementaires -donc déterminées par le pouvoir exécutif- pour fixer les règles de son organisation territoriale.
La Charte a-t-elle ou non exercé une influence directe sur le puissant mouvement -apparemment irréversible- de « démocratisation territoriale » observé au cours des 10 ou 15 dernières années au sein des nations du Conseil de l'Europe ?
S'agissant de « vieilles démocraties », est-il besoin de rappeler que depuis la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 (soit trois ans avant la ratification parlementaire de la Charte), l'« organisation » de la République française est « décentralisée » (art. 2 de la Constitution) et qu'ont été, par ailleurs, affirmés le principe de « subsidiarité » (art. 72, alinéa 2 de la Constitution), le pouvoir « réglementaire » (art. 72, alinéa 3), ainsi que le droit à l'« expérimentation locale » (art. 72, alinéa 4) des collectivités territoriales (6 ( * )).
La Constitution italienne, quant à elle, reconnaît et favorise les autonomies locales ; elle met en oeuvre la plus large décentralisation administrative dans les services qui dépendent de l'Etat ; elle harmonise les principes et les méthodes de sa législation avec les exigences de l'autonomie et de la décentralisation .
La République italienne est composée des communes, des provinces, des métropoles, des régions et de l'Etat. Ces collectivités autonomes ont des statuts, des pouvoirs et des fonctions qui leur sont propres.
Dans l'Etat « régionalisé » que constitue la République italienne, le pouvoir législatif est, d'ailleurs, exercé par l'Etat et par les régions dans le respect de la Constitution et des engagements nés de l'ordonnancement communautaires et des obligations internationales.
En Espagne, la Constitution reconnaît et garantit le « droit à l'autonomie des régions qui la composent et la solidarité entre elles ».
Elle protège notamment l'autonomie des communes dont le gouvernement et l'administration incombent à des conseils municipaux composés d'un maire et de conseillers élus au suffrage universel, égalitaire, libre, direct et secret.
Le gouvernement et l'administration autonome des provinces sont confiés à des conseils généraux ou à des collectivités à caractère représentatif.
En Allemagne, la Loi fondamentale apporte une garantie fédérale aux Länder mais aussi aux communes auxquelles doit être garanti le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale, dans le cadre des lois.
L'Allemagne, comme le Portugal, poursuivent une réflexion sur l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux et notamment sur le cumul des mandats.
Le Royaume-Uni depuis 2001, les Pays-Bas depuis 2002 ont engagé un processus de réformes de leurs systèmes politiques locaux.
Relevons que dans plusieurs Etats de l'Europe centrale et orientale, les « nouvelles » constitutions ont, souvent, consacré à l'autonomie locale des dispositions nombreuses et détaillées.
La Pologne et la République tchèque ont récemment adopté les dispositions constitutionnelles précisant que les fonctions d'administration territoriales sont exercées par les communes , en dehors de celles attribuées par la loi à d'autres collectivités.
Autres exemples : l'Estonie qui s'est directement inspirée de la Charte pour la réforme de son système local ou encore la Lettonie dont la législation relative au gouvernement local a repris textuellement 26 des 30 paragraphes de la Charte.
On n'insistera jamais assez sur le rôle joué par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux au cours des 15 dernières années pour aider les nouvelles démocraties d'Europe Centrale et Orientale à mettre en place un système de démocratie locale et régionale.
B. FONDEMENT DE L'AUTONOMIE LOCALE
Selon la Charte, l'autonomie locale se fonde tout d'abord sur une légitimité démocratique ou politique . Plus précisément, pour reprendre une formule de M. Alain Delcamp, sur « la souveraineté que confère l'élection dans le cadre d'un territoire et des lois de l'Etat ». Cette légitimité implique que toute collectivité élue dans ces conditions bénéficie d'un principe de compétence générale dès lors que cette compétence n'empiète pas sur des compétences attribuées à d'autres collectivités par les « lois de l'Etat » (7 ( * )).
Cette exigence a été notamment soulignée par le second volet (1998) du troisième rapport général du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en Europe.
En matière d'autonomie locale, la liberté doit donc être la règle, la limitation l'exception.
L'article 3-2 de la Charte met l'accent sur les conditions « politiques » de l'exercice de la responsabilité locale. Celle-ci doit être exercée par des conseils ou des assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux.
Cette question de la responsabilité des autorités exécutives locales devant les conseils élus a posé, en France, problème.
Le Gouvernement français, dans l'une de ses trois déclarations interprétatives, a considéré que le mot « pouvant » devait être entendu comme une faculté et non comme une obligation, mettant un terme aux objections qui ont, en partie, motivé le long délai de ratification.
Notre organisation territoriale ne reconnaît pas, en effet, la responsabilité des exécutifs locaux devant les assemblées délibérantes , sauf dans le cas de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française ou de la collectivité territoriale de Corse.
Selon les experts européens, le fonctionnement des « comités » à l'anglaise ou des exécutifs collectifs de certains Länder allemands ne contrevient pas, sur ce point, aux exigences de la Charte.
Par ailleurs, le deuxième paragraphe ménage pour les Etats signataires la possibilité de mettre en place diverses formes de « démocratie directe » locale, en énonçant que les dispositions précitées ne portent pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens , au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi.
En France, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (mise en oeuvre par la loi organique n° 2003-705 du 1 er août 2003) a inscrit le « référendum local » dans la Constitution.
Selon l'article 72-1, les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale, peuvent, à son initiative, être soumis par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité.
Dans les conditions prévues par la loi, le référendum local a valeur décisionnelle .
La France connaît, par ailleurs, de nombreuses autres « formes » de participation directe des citoyens à l'échelon local et régional :
- la consultation locale ouverte aux communes par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et étendue aux départements et aux régions par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Elle porte sur toute affaire relevant de la compétence de l'assemblée locale concernée. L'avis des électeurs est consultatif ;
- les commissions consultatives des services publics locaux dans les communes de plus de 10.000 habitants (loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité) (8 ( * )) ;
- les conseils de quartier dans les communes de plus de 80.000 habitants (même loi) ;
- les commissions communales pour l'accessibilité des personnes handicapées dans les communes de plus de 5.000 habitants (loi 2005-102 du 11 février 2005) ;
- faculté de créer des comités consultatifs (commissions extra-municipales, commissions municipales élargies) pour les communes, consacrée par la loi précitée du 6 février 1992 ;
- les conseils économiques et sociaux régionaux .
C. EXERCICE DE L'AUTONOMIE LOCALE
Une fois définie l'autonomie locale et rappelé le fondement de cette autonomie, la Charte s'attache à en préciser les conditions d'exercice.
Ces conditions d'une « gestion autonome » reposent sur deux piliers qui sont la liberté d'action, d'une part, et des moyens suffisants, d'autre part.
Le premier se décompose en deux volets : la « sécurité juridique » et « la liberté juridique ».
Le second a trait aux moyens juridiques, humains et financiers de l'autonomie locale.
1. La liberté d'action
Les dispositions de ce volet sont particulièrement importantes en ce sens qu'elles illustrent une priorité manifeste de la Charte : entourer l'exercice de l'autonomie locale d'un certain nombre de garanties procédurales qui, plus sans doute qu'une définition approfondie du contenu, sont de nature à en assurer la pérennité compte tenu de la grande variété des systèmes territoriaux en présence.
o Au titre de la sécurité juridique , la Charte pose deux principes : celui du « libre exercice du mandat » (art. 7-1) et celui de la définition légale ou constitutionnelle de compétences « de base » si possible « pleines et entières » (art. 4-1 et 4-4) (on retrouve l'idée des « blocs de compétence » retenus par les lois françaises de décentralisation de 1982-1983).
L'article 11 de la Charte garantit, par ailleurs, ce libre exercice ainsi que la sphère légale de compétence par l'exigence procédurale d'un droit de recours pour les collectivités territoriales devant une instance juridictionnelle.
- Le libre exercice du mandat
Il suppose, tout d'abord, pour les élus locaux, une sécurité « matérielle ». L'article 7-2 de la Charte exige une compensation financière correspondant aux frais entraînés par l'exercice du mandat, une rémunération du travail accompli ainsi qu'une couverture sociale adéquate.
Mais il s'agit aussi et surtout de protéger, par un statut, élus et conseils élus contre les procédures éventuelles de suspension, de destitution ou de dissolution.
Selon l'article 7-1 : « Le statut des élus locaux doit assurer le libre exercice de leur mandat ».
Des procédures de destitution manifestement contraires à l'esprit et à la lettre de la Charte ont longtemps subsisté dans un certain nombre de pays, notamment certaines nouvelles démocraties de l'Europe centrale et orientale.
Les mécanismes de contrôle de l'application de la Charte mis en place par le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux ont, notamment sur ce volet, joué un rôle décisif en matière de démocratisation territoriale, très caractéristique du processus évolutif dans lequel se sont engagés volontairement les Etats qui ont signé et ratifié la Charte .
Dans le cas de la France, rappelons que pour le Conseil d'Etat, la liberté d'exercice du mandat des élus locaux constitue une « liberté fondamentale ». (CE, 9 avril 2004, Vast, req. N° 263759).
- La légalité des « compétences de base » (art.4-1)
Ce principe est hautement affirmé par l'article 4, premier paragraphe, de la Charte selon lequel les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi .
- Le droit de recours devant une instance juridictionnelle (art.11)
Selon l'article 11 de la Charte, « les collectivités locales doivent disposer d'un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale qui sont consacrés dans la Constitution ou la législation interne ».
Si ce droit est fondamental pour assurer la protection effective de la sphère d'autonomie des collectivités territoriales, sa mise en oeuvre suppose que soient intégrées dans les ordres juridiques les dispositions procédurales adaptées.
Lorsque l'autonomie locale est « consacrée » dans la Constitution, un véritable contrôle juridictionnel suppose tout à la fois la présence d'une Cour constitutionnelle d'une part, mais aussi l'existence d'une procédure permettant aux collectivités d'exercer un recours devant cette instance pour défendre leurs prérogatives, d'autre part. L'Allemagne, l'Autriche, l'Italie, le Portugal paraissent remplir cette condition.
Lorsque l'autonomie locale est prévue par la loi, l'existence d'un ordre de juridictions administratives (comme c'est le cas en Espagne, en Finlande, en France, en Grèce...) peut suppléer à l'absence d'un régime de recours des collectivités devant une cour constitutionnelle.
En statuant par voie d'exception, les juridictions civiles (comme en Scandinavie, par exemple) peuvent enfin, elles aussi, assurer un contrôle de conformité des actes ou décisions qui remettraient en cause la sphère d'autonomie des collectivités territoriales.
o S'agissant de la liberté juridique des collectivités locales, la Charte propose :
- de « réguler » le contrôle administratif des actes des collectivités locales (art. 8 et 11) ;
- de permettre aux collectivités de s'associer sur le plan national et international (art 10) ;
- d'affirmer un principe « d'auto-organisation administrative » (art. 6-1).
- Le contrôle administratif (art. 8 et 11)
Lui sont consacrés trois paragraphes de l'article 8 de la Charte.
Ces textes insistent sur la légalité du contrôle administratif : le contrôle doit être un contrôle de légalité des actes des collectivités. Le contrôle d'opportunité, exceptionnel, reste autorisé mais s'agissant des tâches se rattachant aux missions « déléguées » aux collectivités.
Les deux premiers paragraphes sont ainsi rédigés :
« Tout contrôle administratif sur les collectivités locales ne peut être exercé que selon les formes et dans les cas prévus par la Constitution ou par la loi (9 ( * )).
« Tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l'opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales ».
Quant au troisième paragraphe, il énonce que le contrôle administratif des collectivités locales doit être exercé dans le respect d'une proportionnalité entre l'ampleur de l'intervention de l'autorité de contrôle et l'importance des intérêts qu'elle entend préserver.
Ce principe de « proportionnalité » ainsi énoncé était, notons-le, précurseur. Il est aujourd'hui -avec le principe de subsidiarité affirmé, par ailleurs, dans la Charte- au coeur des débats actuels au sein de l'Union européenne.
Mais, comment garantir ces règles d'encadrement du contrôle administratif de l'Etat ? Précisément par les voies de recours juridictionnels mentionnés à l'article 11 de la Charte contre l'exercice abusif de la tutelle et des contrôles administratifs.
- Le droit d'association (art. 10)
Selon l'article 10 de la Charte (paragraphes 1, 2) : les collectivités locales ont le droit, dans l'exercice de leurs compétences, de coopérer et, dans le cadre de la loi, de s'associer avec d'autres collectivités locales pour la réalisation de tâches d'intérêt commun.
Le droit des collectivités locales d'adhérer à une association pour la protection et la promotion de leurs intérêts communs et celui d'adhérer à une association internationale de collectivités locales doivent être reconnus dans chaque Etat.
Le paragraphe 3 que les collectivités peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d'autres Etats.
Grâce au système associatif, les différentes catégories de collectivités locales peuvent présenter un front commun face aux autorités centrales.
C'est le cas dans les pays nordiques mais aussi en France où l'influence des associations de maires, de petites villes, de grandes villes, de départements, de régions et de communautés de collectivités est loin d'être négligeable.
En France, le droit d'association a aussi donné naissance aux « pays ».
Plus d'un tiers des quelque 280 « pays » reconnus sont des associations de type loi de 1901 entre communes et communautés de communes.
Sur le plan international, la Charte assure un fondement et une légitimité solides à la coopération décentralisée en plein essor depuis un certain nombre d'années.
S'agissant de la coopération transfrontalière, en plus des principes de la Charte, les pays membres du Conseil de l'Europe peuvent s'appuyer sur les dispositions de la convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du 21 mai 1980.
Rappelons qu'aux termes de l'article 2 de ladite convention : est considérée comme coopération transfrontalière toute concertation visant à renforcer et à développer les rapports de voisinage entre collectivités ou autorités territoriales relevant de deux ou plusieurs parties contractantes, ainsi que la conclusion des accords et des arrangements utiles à cette fin. La coopération transfrontalière s'exerce dans le cadre des compétences des collectivités ou autorités territoriales, telles qu'elles sont définies par le droit interne. L'étendue ou la nature de ces compétences ne sont pas affectées par la convention.
- « L'auto-organisation administrative » (art. 6-1)
Vient en dernier lieu le principe de « l'auto-organisation administrative ».
L'article 6-1 de la Charte dispose que les collectivités locales doivent être mises en mesure d'organiser leurs structures administratives internes en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et dans un souci d'efficacité. Le texte permet toutefois à la législation nationale (ou régionale) de déterminer les principes généraux régissant ces structures.
Ces dispositions, souligne le rapport explicatif, doivent rester limitées de manière à ne pas imposer de structures organisationnelles rigides. Pourraient relever, par exemple, des législations centrales ou régionales certaines dispositions spécifiques concernant la formation de certaines commissions ou la création de certains postes administratifs.
2. Des moyens suffisants
o La capacité juridique : les compétences
Le premier paragraphe de l'article 4 de la Charte distingue les compétences de base et les compétences à objet spécifique des collectivités locales.
Les premières devront être fixées de préférence au niveau constitutionnel ou, en tout cas, par la loi.
Ce principe de légalité des compétences de base des collectivités locales n'empêche pas que soient attribuées à celles-ci des compétences à objet spécifique dans le cadre fixé par la loi.
Le rapport explicatif sur la Charte rappelle qu'un certain nombre de pays prévoient, en faveur de certaines collectivités territoriales (notamment les régions), des délégations parlementaires de pouvoir sur des compétences spécifiques, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre des directives européennes, dès lors que le Parlement conserve des pouvoirs de contrôle suffisants sur l'exercice des pouvoirs ainsi délégués.
Dans le domaine législatif, relevons qu'en Espagne, les « Cortes » peuvent, dans les matières relevant de la compétence de l'Etat, attribuer à toutes les communautés autonomes ou à certaines d'entre elles, la faculté de décréter, en ce qui les concerne, des normes législatives dans le cadre des principes, des bases et des directives fixés par une loi de l'Etat.
Chaque loi-cadre arrête, sans préjudice de la compétence des tribunaux, les modalités de contrôle qu'exerceront les Cortes sur les normes législatives des communautés autonomes (art. 150 de la Constitution du 27 décembre 1978).
L'Etat peut, par ailleurs, transférer aux communautés autonomes, par une loi organique, des facultés lui appartenant qui « par leur nature même, sont susceptibles d'être transférées ou déléguées ».
Le deuxième paragraphe de l'article 4 exige que les collectivités locales bénéficient, dans le cadre de la loi, d'une pleine latitude pour exercer leur initiative pour toute question qui n'est pas attribuée à une autre autorité.
C'est le législateur national qui est appelé à délimiter la sphère des compétences des différentes collectivités publiques.
Le troisième paragraphe pose le principe fondamental selon lequel l'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale, incomber de préférence aux autorités les plus proches des citoyens . Là encore, ce principe que l'on qualifie communément de principe de subsidiarité peut souffrir des exceptions : le texte évoque ainsi le cas où l' ampleur et la nature de la tâche ou encore des exigences d' efficacité ou d' économie nécessitent l'attribution d'une responsabilité à une autre autorité que l'autorité décentralisée.
En clair, les responsabilités publiques doivent être normalement confiées à l'échelon le plus local des collectivités territoriales.
Le quatrième paragraphe de l'article 4 plaide pour l'attribution aux collectivités locales de blocs de compétences . Le législateur interne est appelé à clarifier les domaines de compétence afin que les pouvoirs confiés aux collectivités soient normalement pleins et exclusifs . Seule la loi est habilitée à prévoir les cas où sont susceptibles d'être mises en cause ou limitées par une autre autorité les compétences dévolues aux collectivités locales.
Comme le souligne le rapport explicatif, l'intervention locale peut être accompagnée d'une action complémentaire conduite à un autre niveau (par exemple, une autorité centrale ou régionale) mais à condition que cette initiative nouvelle intervienne dans le cadre de dispositions législatives clairement formulées .
En France, les lois de décentralisation des 7 janvier et 22 juillet 1983 se sont efforcées de transférer de l'Etat aux collectivités territoriales des blocs de compétence homogènes.
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux , dans sa résolution 94 (2000) sur la démocratie locale et régionale en France, s'est « félicité », à cet égard, de la législation française issue des lois de 1983, en faisant observer que : « dans d'autres pays, la logique de gestion du secteur concerné passe souvent au premier plan sans que les répercussions sur les compétences locales soient abordées comme une question à part entière ».
Le cinquième paragraphe prévoit le cas où l'exécution de certaines fonctions dont la responsabilité incombe, en dernier ressort, à des autorités supra-locales, peut être confiée, pour des raisons d'efficacité, aux collectivités locales en raison notamment de leur structure administrative et de leur connaissance de la situation locale.
En France, on sait que les maires agissent au nom de l'Etat dans un certain nombre de secteurs sous le contrôle du préfet (organisation des élections, attestations ou certifications diverses...) ou du procureur de la République (état civil, police judiciaire...). Dans le domaine social, les collectivités locales (et notamment les départements) sont souvent le relais territorial de l'Etat providence avec la distribution d'aides (RMI, allocation personnalisée d'autonomie...) dont le régime et les modalités d'attribution sont déterminés par l'Etat.
Dans ces cas de délégation des pouvoirs par une autorité centrale (ou régionale), la Charte pose le principe selon lequel les collectivités locales doivent jouir, autant qu'il est possible, de la liberté d'adapter leur exercice aux conditions locales, sauf, admet le rapport explicatif, pour « certaines fonctions » telles que la délivrance de documents d'identité pour laquelle la nécessité d'une réglementation uniforme pourra ne laisser aucune place à un quelconque pouvoir « discrétionnaire » d'adaptation de la collectivité locale.
Dans le domaine social, en particulier, cette disposition de la Charte n'en ouvre pas moins des perspectives intéressantes.
L'article 4 de la Charte s'achève par un sixième paragraphe qui institue un principe d'obligation de consultation des collectivités locales, en temps utile et de façon appropriée, au cours des « processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement ».
Sont ici visés les domaines de compétence qui relèvent des collectivités locales mais aussi ceux qui se situent hors de cette sphère tout en ayant un impact particulier sur elles. Selon le rapport explicatif, il est ici souhaité que les modalités et le calendrier des consultations « soient tels » que les collectivités aient une possibilité effective d'exercer une influence sauf circonstances exceptionnelles comme en cas d'urgence.
Par ailleurs, le rapport juge que la consultation devra s'effectuer directement avec la ou les collectivités concernées ou, dans le cas où plusieurs collectivités sont concernées, indirectement par l'intermédiaire de leurs associations.
Selon l'article 5 de la Charte, « pour toute modification des limites territoriales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet ».
Pour le rapport explicatif, la Charte ne propose ici un droit de veto mais juge indispensable une consultation préalable, directe ou indirecte, de la collectivité sur des propositions -celles qui ont trait à la modification des limites territoriales- qui « revêtent évidemment une importance fondamentale pour une collectivité locale et ses citoyens ».
La procédure référendaire est considérée avec faveur dans les pays où les législations nationales l'ont prévue. Mais « d'autres modes de consultation » sont possibles, ajoute le rapport.
En France, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré le « référendum local » notamment sur les sujets mentionnés aux articles 4-1 et 5 de la Charte.
Selon l'article 72-1 de la Constitution, dans les conditions prévues par la loi organique (10 ( * )), les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité.
Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier ou de modifier son organisation , la Constitution française prévoit qu'il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi.
Cette question du partage des compétences est, à l'évidence, centrale. La tradition juridique de l'Europe du Nord a plutôt privilégié, jusqu'à présent, une conception souple, méfiante des « rigidités », en énonçant des règles de procédure plutôt qu'en s'attachant au « contenu » des compétences.
Le choix français a plutôt été celui de l'inventaire des secteurs d'activité et de la clarification législative des sphères de compétences et donc des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales sous le contrôle du juge. Cette solution présente, en tout cas, l'avantage d'une plus grande sécurité de gestion dans les différents niveaux de collectivités publiques.
Le principe de « subsidiarité » en tant que critère de partage des compétences entre autorités nationales et autorités locales 11 ( * ) ne s'est imposé que progressivement. En tant que tel, le principe est rarement affiché explicitement dans les constitutions nationales.
Il s'inscrit plutôt dans la tradition germanique et celle de l'Europe du Nord. Dès 1976, en France, la « Commission de développement des responsabilités locales (dans son rapport « Vivre ensemble ») le définissait ainsi : [le principe] conduit à rechercher toujours le niveau adéquat d'exercice des compétences, un niveau supérieur n'étant appelé que dans les cas où les niveaux inférieurs ne peuvent pas exercer eux-mêmes les compétences correspondantes. L'Etat doit ainsi déléguer aux collectivités tous les pouvoirs que celles-ci sont en mesure d'exercer ».
La décentralisation « à la française » (où le pouvoir central attribue, de façon « descendante » , un certain nombre de compétences propres aux collectivités locales) s'est longtemps accordée avec un système politique local combinant affirmation d'une compétence générale de principe (à chaque niveau d'administration local) et pouvoir d'appréciation et d'annulation (l'ancienne « tutelle ») du représentant de l'Etat.
Les lois de décentralisation de 1982-1983 ont bouleversé ce système. En attribuant à chaque niveau (la commune, le département, la région) un bloc de compétences aussi homogène que possible, elles ont introduit dans le système français, un élément de « subsidiarité » qui rompt, à l'évidence, avec la logique du système précédent.
A contrario, les organisations territoriales de pays comme l'Autriche, la Suisse ou les Pays-Bas se sont toujours conformées à une règle de subsidiarité, c'est-à-dire un système « ascendant », dans lequel « les compétences (la plénitude des compétences) s'exercent à la base à l'exception de celles qui sont retenues au niveau supérieur. Dans l'autre cas (le système français, par exemple), les compétences globales sont au sommet et c'est seulement celles qui sont confiées à l'échelon inférieur que celui-ci va assumer (12 ( * )) ».
Les Etats fédéraux (l'Allemagne, l'Autriche) appliquent, quant à eux, le plus souvent au niveau local un principe de partage des compétences qui prévaut entre la Fédération et les Etats fédérés, et qui s'apparente clairement au principe de subsidiarité.
Trois points méritent encore d'être soulignés :
La notion de « compétence pleine et entière » ne signifie pas qu'un échelon d'administration territoriale doit posséder la totalité d'une compétence (développement économique, action sociale...) ce qui serait peu réaliste. La plupart des grandes compétences sont désormais partagées . Il reste qu'un bloc cohérent d'exercice de la compétence , un mode spécifique d'application est possible à chaque niveau de collectivité. Comme le souligne M. Alain Delcamp, « l'autonomie locale n'est pas une sphère isolée mais un élément essentiel d'un système bâti sur la notion de coopération entre niveaux d'administration ».
S'agissant de la distinction compétences propres / compétences déléguées (inspirée par les Etats fédéraux dans lesquels les services centraux préfèrent confier l'exécution de certaines tâches fédérales à des autorités territoriales décentralisées, ce qui permet de faire l'économie d'une organisation territoriale de leurs services), on relèvera que le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux a attiré l'attention des Etats membres sur les risques d'un développement excessif des compétences déléguées par rapport aux compétences propres.
Les risques résident dans la confusion possible de la part des autorités centrales entre les deux modes de contrôle applicables aux actes des collectivités locales :
- ceux qui relèvent des « compétences de base » protégées, en principe, par les principes de l'autonomie locale ;
- ceux qui résultent des compétences déléguées par l'Etat et qui peuvent, légitimement faire l'objet d'un contrôle plus strict.
Enfin, la notion de « part importante des affaires publiques », renvoie, en réalité, à la part des budgets locaux dans l'ensemble des budgets publics . A cet égard, la France (13 ( * )) et l'Allemagne se situent dans une moyenne satisfaisante (un gros quart environ des dépenses publiques) étant observé que les écarts constatés dépendent, en grande partie, des choix nationaux opérés quant au « statut » de la collectivité territoriale, simple « gestionnaire du territoire » dans certains cas, niveau fondamental de distribution des aides de « l'Etat providence » dans d'autres cas.
o Les moyens humains
L'article 6-1 de la Charte dispose, nous l'avons vu, que « les collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les structures administratives internes dont elles entendent se doter en vue de les adapter à leurs besoins spécifiques afin de permettre une gestion efficace ».
C'est le principe d'auto-organisation administrative, déjà évoqué, qui ne fait pas obstacle à des dispositions plus générales posées par la loi.
Selon le rapport explicatif, ces « dispositions plus générales » doivent rester toutefois limitées de manière à ne pas imposer de structures organisationnelles rigides. Pourraient relever, par exemple, des législations centrales certaines dispositions spécifiques concernant la création de certains postes administratifs.
L'article 6-2 de la Charte a trait au statut du personnel des collectivités locales. Celles-ci doivent pouvoir recruter et employer un personnel dont la qualité corresponde aux responsabilités assumées par elles. Le statut du personnel des collectivités locales devra ainsi permettre un recrutement de qualité fondé sur les principes du mérite et de la compétence . A cette fin, il devra comporter des conditions adéquates de formation, de rémunération, et de perspectives de carrière.
En France, la création, dès 1984, d'une fonction publique territoriale se caractérisant par l'existence d'un statut général pour les fonctionnaires des communes, des départements et des régions a anticipé l'exigence de la Charte.
o Les moyens financiers
L'article 9 de la Charte pose les principes de l'autonomie financière des collectivités locales.
L'existence de ressources propres , tout d'abord. Celles-ci (art. 9-1) doivent être suffisantes pour permettre notamment aux collectivités locales de fixer librement leurs priorités de dépenses dans le cadre, bien sûr, des compétences qui leur ont été dévolues par la Constitution ou par la loi.
La Charte ajoute (art. 9-2) que le niveau des ressources financières des collectivités locales doit être proportionné au coût réel desdites compétences.
Mais l'autonomie financière ne suppose-t-elle pas la responsabilité politique devant les citoyens électeurs et contribuables ? Aussi, l'article 9-3 de la Charte prévoit qu'une partie au moins des ressources financières des collectivités locales devra provenir d'impôts ou de redevances dont les taux auront été fixés librement par la collectivité locale, dans les limites fixées par la loi.
En France, il est à noter que la liberté de vote des taux des emprunts locaux (dans les limites de la loi, laquelle détermine des plafonds ainsi que des règles de variation proportionnelle des différentes taxes), a été établie dès 1980 suivie, à partir de 1982, par la suppression de la tutelle sur les actes budgétaires des collectivités territoriales.
Le nouvel article 72-2 de notre Constitution, issu de la réforme constitutionnelle de 2003, a consacré dans notre ordre juridique un principe d'autonomie financière.
L'article 9-4 insiste sur la nécessité pour les « systèmes financiers » des collectivités locales de reposer sur des ressources suffisamment diversifiées et évolutives pour ne pas être, sur la durée, en décalage avec l'évolution réelle du coût de l'exercice des compétences (ou des nouvelles compétences) des collectivités locales.
Les débats actuels, en France, sur le niveau des compensations par l'Etat des charges résultant des compétences nouvelles nées de la décentralisation traduisent toute l'importance de cette garantie inscrite dans la Charte.
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux estimait, d'ailleurs, en 2000, que si, d'un point de vue statique , le transfert des moyens financiers correspondant au transfert de compétences de l'Acte I de la décentralisation s'était effectué « correctement », la « dynamique d'évolution ultérieure de ces transferts fut au contraire source de controverse . La situation n'a guère changé après l'Acte II.
L'article 9-5 a trait à la mise en place nécessaire de procédures de péréquation financière ou de mesures équivalentes afin de corriger les effets de la répartition inégale des « ressources potentielles » de financement (ce qui correspond, peu ou prou, à ce que la France a tenté de mesurer avec le « potentiel fiscal » et aujourd'hui avec le potentiel financier des communes, des départements ou des régions) ainsi que des charges qui leur incombent.
Au Sénat, les débats récents sur la péréquation territoriale se sont inscrits dans cette ligne en préconisant des mesures de correction des inégalités entre collectivités locales en termes de ressources, mais aussi de charges.
Depuis 2003, l'article 72-2 de la Constitution dispose que la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales .
L'article 9-5 de la Charte précise aussi que les procédures de péréquation ou les mesures équivalentes destinées à corriger les inégalités territoriales ne devront pas « réduire la liberté d'option des collectivités locales dans leur domaine de responsabilité ».
Au sujet de cette dernière disposition, le Gouvernement avait, comme nous le verrons, envisagé une déclaration interprétative de la Charte. (voir rapport Sénat - M. Daniel Goulet - n° 15, 2005-2006, p. 15).
L'article 9-6 institue une obligation de concertation avec les collectivités locales en ce qui concerne la législation relative à la redistribution des ressources affectées aux collectivités.
En France, ces transferts aux collectivités de catégories d'impôts ou d'une partie de catégories d'impôts d'Etat sont loin d'être négligeables (TIPP).
Dans sa résolution 94 des 23-25 mai 2000, sur la démocratie locale et régionale en France, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en Europe, faisait observer que cette disposition « ne manquera pas d'intéresser tout particulièrement les élus régionaux qui critiquent la manière dont ils ont été informés des intentions du Gouvernement de supprimer la part régionale de la taxe d'habitation.
Dans la mesure du possible, précise encore la Charte (art. 9-7), les subventions accordées aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques sous peine de remettre en cause « la liberté fondamentale de la politique de la collectivité locale dans son propre domaine de compétence ».
La France satisfait globalement à ce principe, avec la dotation globale de fonctionnement (DGF) créée en 1974, la dotation globale d'équipement et la dotation générale de décentralisation (1982).
Le rapport explicatif souligne la nécessité de prendre en compte la grande variété des systèmes locaux de financement existant dans les Etats signataires s'agissant de la part des ressources totales des budgets locaux que représentent les subventions.
Il préconise d'éviter le « recours excessif » aux subventions spécifiques tout en jugeant « acceptable » un ratio élevé subventions spécifiques/subventions globalisées dès lors que la part des subventions dans les recettes totales des collectivités est relativement faible.
En 2000, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux en Europe jugeait favorablement la proportion des ressources propres des collectivités territoriales françaises.
En 2004, les ressources propres (produits de la fiscalité locale, redevances domaniales ...) des communes et des départements représentaient respectivement 61,3 % et 63,4 % de leurs ressources totales. Il reste que l'Etat reste le premier contributeur local ce qui n'est pas sans « fragiliser » l'autonomie financière des collectivités.
L'article 9-1 de la Charte a trait à l'accès des collectivités locales aux marchés nationaux de capitaux afin de financer leurs investissements. Selon le rapport explicatif, ces règles relatives aux « possibilités de crédit » des collectivités pourront être fixées par le législateur national compte tenu de la structure spécifique des marchés de capitaux.
* (3) cf. voir intervention de M. Alain Delcamp lors du colloque organisé au Sénat sous le haut patronage de M. Christian Poncelet, Président du Sénat et du Conseil de l'Europe, le 26 juin 2001
* (4) Le Conseil constitutionnel est, heureusement, venu « suppléer » au relatif silence de la Constitution. Toute collectivité territoriale doit être administrée par un conseil élu au suffrage universel direct ou indirect et « doté d'attributions effectives » (8 et 23 août 1985, 85-196 DC, évolution de la Nouvelle-Calédonie). La collectivité librement administrée doit disposer de moyens humains et financiers lui permettant d'être autonome, notamment par rapport à l'Etat (24 juillet 1991, 91-298 DC, loi DDOEF).
* (5) Dès 2002, au demeurant, le Conseil constitutionnel reconnaissait l'existence de ce « pouvoir » (CC, 17 janvier 2002, 2001-454 DC, loi relative à la Corse).
* (6) En dépit de la réforme constitutionnelle de 2003, la plupart des observateurs considèrent, cependant, que la France est demeurée un Etat « unitaire ». Ils se fondent notamment sur l'article 72 alinéa 6 de la Constitution qui dispose : « Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts communs, du contrôle administratif et du respect des lois. »
* (7) Selon quelques auteurs, les lois françaises de décentralisation de 1982-1983 ont supprimé la « vocation générale » traditionnelle des collectivités territoriales françaises. Selon eux, la rédaction issue de la loi du 7 janvier 1983 de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales (« les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leurs compétences ») signifie que les conseils élus ne peuvent régler que les affaires relevant de compétences limitativement énumérées.
Pour la majorité des auteurs, cependant, les articles L. 2121-29 (communes), L. 3211-1 (départements) et L. 4221-1 (régions) du CGCT doivent être « lus » comme réaffirmant la clause traditionnelle de compétence générale des conseils municipaux et généraux et consacrant celle des conseils régionaux.
* (8) La loi du 27 février 2002 prévoit aussi la création obligatoire de cette commission consultative dans les EPCI de plus de 50.000 habitants et dans les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants.
* ( 9 ) En France, l'article 72 alinéa 6 de la Constitution énonce que dans les collectivités territoriales, le représentant de l'Etat a la charge du contrôle administratif.
* (10) La loi organique n° 2003-705 du 1 er août 2003 prévoit qu'un projet est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits participent au scrutin et s'il obtient la majorité des suffrages exprimés. La première consultation de ce type a été organisée le 6 juillet 2003 sur le nouveau statut de la Corse. Comme on s'en souvient, les électeurs ont émis un vote de désapprobation.
* (11) Au niveau de l'Union européenne, on sait que la notion est utilisée pour déterminer la répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres.
* (12) Jean Rivero. Rapport de synthèse du colloque organisé à Aix-en-Provence en octobre 1980.
* (13) Pays, dans lequel, en 2004, les dépenses des collectivités locales et de leurs groupements représentaient 60 % du budget de l'Etat.