Droit de vote par correspondance des personnes détenues
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative au droit de vote par correspondance des personnes détenues, présentée par Mme Laure Darcos et plusieurs de ses collègues à la demande du groupe Les Indépendants.
Discussion générale
Mme Laure Darcos, auteure de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP, UC et Les Républicains.) Je remercie de son soutien le président Malhuret pour l'inscription de ce texte à l'ordre du jour, ainsi que l'ensemble de mes collègues du groupe Les Indépendants, particulièrement Louis Vogel - je suis ravie qu'il soit le rapporteur du texte.
Les détenus, comme l'ensemble de nos concitoyens, ont la possibilité de participer à la vie démocratique de notre pays, sous réserve d'avoir conservé leurs droits civiques. Jusqu'en 1994, certains condamnés étaient de plein droit et sans limitation de durée déchus de leurs droits civiques. La privation du droit de vote est désormais limitée dans le temps.
Toutefois, ce droit est malaisé à mettre en oeuvre en raison de difficultés d'inscription sur les listes électorales ou à cause des modalités de vote. Ainsi, le taux de participation à l'élection présidentielle de 2017 des détenus n'a pas dépassé 2 %.
La loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a introduit à titre expérimental le vote par correspondance, sous pli fermé, pour les élections européennes de 2019, dans des conditions permettant de respecter le caractère secret et personnel du vote et la sincérité du scrutin.
La loi du 27 décembre 2019 Engagement et proximité a généralisé cette modalité de vote.
Enfin, la loi organique du 29 mars 2021 a modifié la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.
Malgré le volontarisme politique, le taux de participation un peu supérieur à 20 % reste en deçà des attentes.
Pour pouvoir voter par correspondance, les détenus doivent demander à être inscrits sur la liste électorale de la commune chef-lieu de département. Ils sont affectés dans un bureau de vote correspondant. Le chef de l'établissement pénitentiaire transmet au maire la demande d'inscription sur les listes électorales. La commission de propagande électorale livre les documents de propagande électorale. Les plis sont acheminés sous l'autorité du préfet ; ils sont remis au président du bureau de vote et conservés jusqu'à la fermeture du bureau. Le président du bureau de vote émarge en lieu et place du détenu et place l'enveloppe dans l'urne.
La procédure ne souffre aucune contestation. Dès lors, pourquoi légiférer ? Parce que les modalités de vote sont très imparfaites.
Stéphane Beaudet, maire d'Évry-Courcouronnes et président de l'association des maires d'Île-de-France, Kadir Mebarek, maire de Melun, Joaquim Pueyo, maire d'Alençon et d'autres ont exprimé le souhait d'une évolution législative.
Ils jugent qu'il ne faut pas faire voter des détenus dans la commune de détention, dont ils ignorent tout et auquel ils sont totalement étrangers. Que peuvent-ils penser de la rénovation d'une cantine scolaire ou de travaux dans une maison de retraite ? Or, ils peuvent représenter 5 % des électeurs : leur vote pèse sur le résultat des élections locales.
Le système actuel porte une atteinte sérieuse à l'égalité entre candidats. Comment justifier qu'un parlementaire autorisé à tout moment à visiter un établissement pénitentiaire puisse aller y faire campagne, quand un autre candidat voit les portes demeurer closes ?
Le rattachement des détenus au chef-lieu de département ne répond qu'à des considérations logistiques.
Ainsi, notre proposition de loi supprime la faculté du détenu de s'inscrire dans le chef-lieu ou dans la commune du lieu de détention. Nous souhaitons qu'il puisse s'inscrire dans la commune de son dernier domicile ou dans celle d'un proche parent, ascendant ou descendant.
Ainsi, nous répondons aux demandes des élus locaux tout en préservant le droit de vote des détenus.
La commission des lois a soulevé une difficulté logistique d'acheminement des enveloppes. Aussi nous établissons une distinction entre les élections nationales et européennes d'une part, et locales et législatives d'autre part : pour les premières, le vote par correspondance serait possible ; pour les secondes les détenus auraient le choix entre voter par procuration ou demander une autorisation de sortie. J'approuve pleinement cette modification.
Nous sommes parvenus à une position équilibrée. Je remercie les représentants du ministère de l'intérieur, de la Chancellerie et de l'administration pénitentiaire qui ont fait évoluer positivement ce texte, et salue une nouvelle fois le travail remarquable du rapporteur. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP, UC et Les Républicains ; Mme Patricia Schillinger applaudit également.)
M. Louis Vogel, rapporteur de la commission des lois . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Cette proposition de loi a été adoptée, avec modification, par notre commission.
Je reviens sur l'état du droit. Les détenus disposent du droit de vote au même titre que l'ensemble de nos concitoyens, sauf s'ils ont été déchus de leurs droits civiques. Pas moins de 57 000 détenus ont le droit de participer aux élections. Jusqu'en 2019 ils pouvaient voter seulement soit en demandant une autorisation de sortie soit par procuration.
Les conditions du vote par correspondance étaient particulièrement restrictives avant le covid, et peu adaptées aux détenus. Les autorisations de sortie sont toujours accordées de façon prudente : moins de 100 aux dernières élections. Cela entraînait un faible taux de participation d'environ 2 % avant 2019.
Désormais les détenus peuvent s'inscrire non seulement dans leur commune de rattachement initiale mais aussi dans plusieurs communes où ils ont résidé ou dans celle où résident des membres de leur famille. La commune du conjoint, concubin ou partenaire de Pacs a été ajoutée.
Surtout, la loi de 2019 a créé un vote par correspondance. Mais la contrainte de faire parvenir le matériel électoral et de renvoyer les bulletins par double enveloppe est trop difficile à surmonter.
Un bureau de vote virtuel a donc été créé au sein des établissements, correspondant au chef-lieu de département. Ce bureau de vote n'est pas officiel, mais il est bien réel. Une urne, un isoloir et une liste d'émargement sont physiquement présents dans la prison, mais le bureau de vote n'a pas d'existence administrative. Ensuite, l'urne est transportée au chef-lieu de département.
Cela a permis un taux de participation de 22 % aux européennes et de 19 % aux législatives.
Toutefois des difficultés de fond se posent. Le soi-disant vote par correspondance « rompt tout lien personnel entre l'électeur et la commune d'inscription et méconnaît la tradition de notre droit électoral », selon le Conseil d'État, dans son avis sur le projet de loi de 2019.
Il faudrait éviter tout effet disproportionné, du fait de la suppression du lien entre électeur et commune de rattachement. Dans plusieurs chefs-lieux, le nombre de détenus susceptibles d'être inscrits peut s'élever jusqu'à 11 % du corps électoral. Cela peut faire basculer une élection.
En la matière, ce n'est pas le contenu du vote qui importe, mais le fait que ce vote puisse déterminer l'issue d'élections locales alors même qu'il n'a aucun sens démocratique. Dans la majorité des cas c'est un vote hors sol (M. Alain Marc le confirme), car dénué de tout lien avec la commune de rattachement.
À l'inverse, le vote par correspondance n'a aucune incidence quand la circonscription est nationale - présidentielle, européennes, référendum.
Au vu du risque de contestation des résultats aux municipales, il faut faire évoluer le vote par correspondance.
La solution initiale de la proposition de loi, de bon sens, était de prévoir un véritable vote par correspondance pour que les détenus puissent voter dans leur commune de rattachement. Mais les auditions ont montré que les difficultés logistiques qu'elle entraînerait, et qui ont conduit d'ailleurs à l'abandon du vote par correspondance en 1975, demeuraient. On ne peut que regretter que ces difficultés empêchent de concilier vote par correspondance et rattachement électoral.
Parfois l'intendance, contrairement à ce que dit le Général, ne suit pas !
Je vous propose, en accord avec l'auteur de la proposition de loi, de distinguer les élections locales ou législatives d'une part, et les élections à circonscription nationale d'autre part, à savoir les élections européennes, les référendums et l'élection présidentielle - celle-ci relevant d'ailleurs d'une loi organique et non du code électoral.
Pour ces dernières, le vote par correspondance des détenus serait maintenu dans ses modalités actuelles. Pour les premières, les détenus voteraient en obtenant une autorisation de sortie ou par procuration.
Ainsi on respecte le droit de vote des détenus, dont les modalités ont été élargies par la loi de 2019 et par cette même proposition de loi. Les détenus peuvent en effet, comme tout citoyen, accorder procuration à une personne qui réside dans une autre commune.
L'administration pénitentiaire m'a dit en outre pouvoir faire le nécessaire pour encourager le vote par procuration.
Je vous soumettrai un amendement technique. Sous réserve de son adoption, la commission des lois vous propose d'adopter cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP et Les Républicains)
Mme Corinne Bourcier. - Excellent !
M. François-Noël Buffet, ministre auprès du ministre de l'intérieur . - Dans un an, des élections auront lieu : l'ensemble de nos compatriotes seront appelés aux urnes pour les élections municipales, qui sont toujours un moment fort de notre vie démocratique.
Les élections municipales mobilisent les électeurs : en 2014, la participation était ainsi de 64 %. Je ne mentionne pas 2020, chacun sachant combien le covid a perturbé ce scrutin.
La proposition de loi de Laure Darcos a pour objectif de résoudre un biais structurel auquel de nombreux candidats aux élections municipales sont exposés. Pouvoir voter aux prochaines élections est un temps fort du processus de réinsertion pour les détenus. Toutefois cela ne saurait déstabiliser l'expression démocratique. Or ce risque existe dans de nombreuses communes.
La loi de 2019 prévoit un lien électoral avec le chef-lieu sans qu'il n'y ait aucune attache avec ce territoire. Le Conseil d'État, dans son avis consultatif, a souligné « l'impact quantitatif significatif sur le corps électoral des communes concernées » par cette situation et alerté les pouvoirs publics sur le risque de déstabilisation du corps électoral. Il n'a pas été écouté. Il faut le regretter. À un an des prochaines échéances, ce risque est désormais avéré. Aucun démocrate ne peut accepter les conséquences concrètes de la loi de 2019.
Je prendrai l'exemple de Lille, où l'élection municipale s'est jouée en 2020 à 227 voix près. Pas moins de 400 détenus pourraient participer à la prochaine élection. Pouvons-nous accepter que l'avenir politique de la capitale des Flandres, dixième plus grande ville de France, soit ainsi déterminé par des gens qui n'ont aucun lien avec elle ?
À l'heure où il nous faut réparer le lien de confiance entre les Français et leurs élus, revenons sur cette anomalie démocratique.
C'est l'objet de cette proposition de loi, qui réserve la possibilité d'inscription sur les listes électorales aux communes de résidence avant incarcération, de résidence d'un ascendant ou d'un descendant.
En raison des difficultés logistiques, la commission des lois a limité cette possibilité aux seuls scrutins se déroulant dans le cadre d'une circonscription nationale. Le Gouvernement soutient cette proposition.
Pour les autres scrutins, il faudrait une permission de sortie ou une procuration, ce dernier dispositif ayant été assoupli puisqu'on peut la donner à une personne ne résidant pas dans la commune d'inscription. Cette proposition concilie la préservation de la sincérité du scrutin et l'exercice par les détenus de leur droit de vote.
Le Gouvernement émet un avis favorable à l'adoption de cette proposition de loi telle qu'issue des travaux de votre assemblée. (Applaudissements sur les travées des groupes INDEP, UC et Les Républicains)
Mme Nadège Havet . - (Applaudissements sur les travées du RDPI et du groupe INDEP ; M. Olivier Bitz applaudit également.) Déposée par Laure Darcos et plusieurs membres du groupe Les Indépendants, ce texte modifie les modalités de vote par correspondance des détenus. Ce droit de vote spécifique a été reconnu il y a cinquante ans, sous la présidence de Valéry Giscard d'Estaing. Ce dernier avait alors souligné que la prison signifiait privation de la liberté d'aller et venir, et rien d'autre.
Lorsqu'il avait serré la main d'un détenu en 1974, son geste avait suscité la polémique. C'était avant tout un geste humain, préfigurant cette reconnaissance civique.
Chaque détenu qui n'a pas été condamné définitivement à la perte de ses droits civiques doit pouvoir exercer son droit de vote.
En cas de refus de la permission de sortie, la procuration est possible. Il faut demander alors la délivrance d'un extrait de registre d'écrou justifiant l'incapacité à se rendre dans un bureau de vote. Mais se pose la question d'un mandataire de confiance. L'engagement électoral est resté longtemps très faible en raison des nombreux obstacles qui se présentaient.
Aux élections européennes de 2019, 4 500 détenus ont participé, soit une hausse sensible de la participation.
Le texte modifié par la commission des lois réserve le vote par correspondance aux élections européennes et présidentielles ainsi qu'aux référendums. Nous sommes, certes, attachés à la nécessité d'établir un lien de proximité effectif avec la commune de rattachement du détenu ou de sa famille, mais la proposition de loi initiale présentait des difficultés logistiques évidentes.
Mon groupe votera pour ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDPI et du groupe INDEP ; MM. Michel Laugier et Olivier Bitz applaudissent également.)
M. Michel Masset . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) Cette proposition de loi repose sur un constat encourageant : la citoyenneté et l'esprit républicain progressent dans les prisons. Le vote est un réel vecteur d'insertion.
L'instauration du vote par correspondance en 2019 était un projet ambitieux. L'augmentation des taux de participation qui a suivi démontre la réussite de ce dispositif. Le vote par correspondance est la modalité choisie par 90 % des détenus concernés. Il faut le maintenir, quitte à en repenser les modalités pour les adapter aux réalités du terrain.
Mais nous entendons les critiques. Le choix d'organiser le vote par correspondance sous la forme d'un bureau situé au chef-lieu a rompu tout lien personnel entre les électeurs et leur commune d'inscription. De plus, le nombre de détenus inscrits peut avoir un impact quantitatif significatif sur les scrutins, notamment municipaux.
Je salue donc l'initiative de Laure Darcos.
Le dispositif prévu initialement par la proposition de loi entraînait d'évidentes difficultés logistiques pour l'administration pénitentiaire - raison pour laquelle il n'avait pas été retenu en 2019. D'où le choix de la commission des lois, que nous comprenons.
Le RDSE votera ce texte, mais nous serons attentifs aux échanges à venir, puisqu'il entraîne un renoncement regrettable. Les élections municipales approchent. Nous devrons nous assurer que l'application de la loi n'entraîne pas un recul de la participation des détenus au scrutin.
L'exercice du droit de vote par les détenus contribue au maintien de leur lien avec la société ; c'est essentiel pour leur réinsertion. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPDI, du groupe INDEP et sur plusieurs travées du groupe Les Républicains)
M. Olivier Bitz . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC ; Mme Laure Darcos applaudit également.) Le temps de détention représente une sanction pour la personne condamnée et protège la société contre ses agissements, pendant un temps qui doit conduire à l'amendement de cette personne afin de prévenir la récidive. Pendant ce délai, tout doit être mis en oeuvre pour faciliter sa réinsertion.
L'exercice effectif de sa citoyenneté par une personne détenue, si aucune peine ne l'a déchue de ses droits civiques, est fondamental.
Lors de son discours du 6 mars 2018 à l'École nationale d'administration pénitentiaire (Énap), le Président de la République s'est engagé à accroître la participation des personnes détenues aux élections. Des évolutions notables ont été introduites lors de l'examen au Parlement de la loi du 27 décembre 2019. Le vote par correspondance en est la principale. Il a été instauré avec la possibilité de rattachement aux listes électorales du chef-lieu.
Ce vote par correspondance avec rattachement au chef-lieu de département ne pose pas de difficultés pour les élections nationales. Il en va tout autrement pour les élections locales, où ce rattachement n'a aucun sens, comme le Conseil d'État l'a souligné dans son avis sur la loi de décembre 2019.
Dans l'Orne, qui compte deux établissements pénitentiaires, pas moins de 130 détenus, et jusqu'à 300 si tous étaient inscrits, sont susceptibles de voter à l'élection municipale d'Alençon. Ces voix peuvent évidemment faire basculer l'élection, plus encore dans un contexte de faible participation. Les anciens maires peuvent se heurter à des difficultés certaines.
Alençon est en outre dirigée actuellement par un ancien directeur de prison ! Moi-même, ancien directeur des services pénitentiaires, je ne suis pas certain que j'aurais fait un tabac auprès des détenus dont j'avais la responsabilité... (Sourires) Ce problème est encore plus prégnant à Melun, Évry ou Basse-Terre.
Pour les scrutins nationaux, le dispositif ne pose pas de difficulté. Pour les scrutins locaux, la proposition de loi ne ferme pas la possibilité pour les personnes détenues de s'exprimer dans les urnes. Mais des correctifs doivent être introduits. Il faut resserrer les mailles pour les élections territoriales.
La proposition de loi amendée par le rapporteur, dont je salue le travail, présente de nouveaux équilibres que le groupe UC soutient sans réserve.
Enfin, la promotion de la citoyenneté auprès des détenus ne s'arrête pas à l'exercice du droit de vote. L'implication du détenu dans l'exécution de sa peine, son engagement pour une détention plus active et sa sensibilisation à la place que chaque individu a dans la société sont tout aussi importants. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; MM. Louis Vogel et Antoine Lefèvre applaudissent également.)
M. Ian Brossat . - Cette proposition de loi touche à une question essentielle. En démocratie, le droit de vote n'est pas un privilège, mais un droit fondamental. Or pendant longtemps les personnes détenues, de fait, en ont été privées.
La loi de 2019 a marqué un progrès. Ses résultats ont d'ailleurs été immédiats, au vu de l'augmentation du taux de participation : de 2 % à l'élection présidentielle de 2017 à 22 % à celle de 2022.
Pourtant des obstacles et incohérences demeurent.
L'inscription dans le chef-lieu de département est un critère purement administratif, sans lien ni avec le parcours de vie des détenus ni leur ancrage territorial. Les ajustements apportés par le texte sont donc bienvenus.
Le choix effectué est cohérent et réinscrit le vote des détenus dans leur vie réelle. La privation de liberté ne saurait être une privation de citoyenneté. Aussi, le droit de vote ne saurait être suspendu par commodité administrative, sous prétexte de difficultés logistiques.
Maintenir le lien avec la société est un élément clé de la réinsertion. Permettre aux détenus de voter, c'est leur donner une voix, les responsabiliser, les faire participer aux choix relatifs à l'avenir du pays.
En France, la peine privative de liberté ne doit pas être une peine privative de droits.
Ce texte va dans la bonne direction. C'est une avancée attendue et nécessaire, mais nous aurions pu aller plus loin. D'autres pays comme le Danemark ou la Pologne ont fait le choix de l'installation de bureaux de vote directement dans les établissements pénitentiaires, avec un accès facilité et sécurisé. Cette réflexion mériterait d'être menée en France.
Cette proposition de loi est néanmoins bienvenue, le groupe CRCE-K votera en sa faveur. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et du RDSE)
M. Guy Benarroche . - « Le droit de vote doit pouvoir être exercé plus simplement. Je vous le dis très sincèrement, on a essayé de m'expliquer pourquoi des détenus ne pouvaient pas voter. Je n'ai pas compris. Il semblerait que ce soit le seul endroit de la République où l'on ne sache pas organiser ni le vote par correspondance ni l'organisation d'un bureau. »
Ce ne sont pas mes paroles, mais celles du Président de la République Emmanuel Macron, le 6 mars 2018, à l'Énap. Le succès de 2019 n'a pas suscité un élan suffisant.
L'autorisation de sortie et la procuration, possibles depuis 1994, sont difficiles à mettre en oeuvre et ne se sont jamais traduites par une importante participation.
J'avais dès 2021 déposé des amendements en faveur d'une meilleure information des détenus sur leurs droits.
La prison est aussi un lieu de réinsertion. Priver matériellement les détenus d'exercer leurs droits civiques quand ils n'en ont pas été déchus est un non-sens.
Lors de la mission d'information sur le vote électronique ou de l'examen des propositions de loi modifiant le vote par procuration, je l'ai dit : le vote par correspondance est le seul à pouvoir garantir la sincérité du vote.
Je reste toujours surpris des reculs acceptés sur l'exercice des droits et libertés dans notre pays.
Les problèmes logistiques et le manque de volonté et de moyens pour y remédier ne peuvent justifier l'impossibilité de recourir au vote par correspondance. Je regrette cette explication de la commission des lois.
Alors que la participation aux élections est en baisse, l'augmentation de la participation des personnes détenues est attribuable au vote par correspondance.
En 2017, un peu plus de 300 permissions avaient été accordées pour l'élection présidentielle, selon l'Observatoire international des prisons. Mais cela ne pouvait pas toucher les 30 % des détenus en détention préventive - j'en profite pour dénoncer le recours démesuré à cette mesure d'exception.
Le sujet du vote en prison, c'est en réalité le sujet de la prison. La surpopulation carcérale atteint des niveaux sans précédent : 157 % d'occupation. Les quartiers des hommes de la prison des Baumettes à Marseille ont un taux d'occupation de plus de 200 % !
Nous ne pouvons pas voter un texte sur le vote par correspondance... qui ne permet pas le vote par correspondance.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie . - Lorsqu'on intervient en sixième position sur un texte contenant peu d'articles, la description de l'essentiel du dispositif a été exposée à plusieurs reprises. Ce n'est pas inutile, compte tenu de sa sophistication et de ses évolutions. Je ne vous parlerai donc pas de l'évolution du mode de scrutin des détenus à travers les âges, mais plutôt des droits que les détenus devraient avoir, si l'on considère qu'ils sont des citoyens à part entière.
Il fut un temps où une condamnation signifiait la privation du droit de vote. Ce n'est plus le cas. Elle signifie simplement parfois la privation du droit d'être élu.
Il est légitime que le détenu soit inscrit dans un bureau de vote de la commune de son établissement pénitentiaire, car il s'agit de son domicile. Ce n'est pas tordre la réalité du droit.
Cependant, la difficulté évoquée est quasiment insoluble.
La réponse apportée par le rapporteur n'est pas satisfaisante, malgré tous ses efforts. Comment concilier la possibilité pour un détenu d'être pleinement citoyen, donc de voter - alors que ce n'est pas l'urgence première pour tous les citoyens français... - sans que son vote n'influe sur le résultat du scrutin de sa commune de rattachement, avec laquelle il n'a pas d'attache réelle ?
En 2019, le législateur pensait avoir trouvé une solution, mais elle s'avère peu satisfaisante.
Par ailleurs, les difficultés logistiques de l'administration pénitentiaire sont réelles. Elles ont été rappelées dans l'excellent rapport de Mathieu Darnaud.
Procuration, permission de sortie, correspondance : voilà le triple système existant. Inscrire systématiquement les détenus dans la commune siège n'est pas cohérent. Je ne suis pas sûre que l'exemple de Lille soit le plus pertinent, monsieur le ministre, mais je reconnais là votre esprit taquin...
Le rapporteur a proposé une solution hybride, mettant de côté les élections à circonscription nationale. L'élection présidentielle est celle qui intéresse le plus les Français, et sans doute aussi les détenus. (M. Louis Vogel le confirme.)
Ce système hybride n'est pas totalement satisfaisant. Nous avons déposé un amendement reprenant l'exemple norvégien, pour installer des urnes physiques dans les prisons. Peut-être en arriverons-nous même au vote électronique, qui sera un réel progrès.
Si notre amendement n'était pas adopté, nous nous abstiendrions.
M. Alain Marc . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; MM. Olivier Bitz et Michel Laugier applaudissent également.) Le Sénat est très attentif au fonctionnement de notre démocratie, singulièrement de notre démocratie locale.
Ce texte vise à rétablir un équilibre nécessaire dans nos territoires.
La participation aux élections est l'un des principaux indicateurs de la vitalité de notre démocratie. La loi Engagement et proximité de 2019 comportait plusieurs dispositions destinées à accroître la participation de la population carcérale aux élections. La participation s'est améliorée depuis lors.
Le vote par correspondance entraîne la centralisation des voix des détenus au sein du chef-lieu de département. Pour les scrutins correspondant à une circonscription nationale, un tel décompte des voix n'est pas réellement problématique. En revanche, il en va autrement pour les scrutins locaux.
Agréger les voix des détenus au niveau du chef-lieu déséquilibre le décompte des voix de la commune. Les habitants doivent composer avec des électeurs qui ne fréquentent ni leur commune ni leur territoire. Les détenus représentent souvent 2 % des inscrits, voire 5 % et parfois jusqu'à 11 %.
Le rapporteur a opéré une distinction essentielle entre les scrutins au vu des contraintes logistiques présentées par la version initiale de la proposition de loi : le vote par correspondance serait possible uniquement pour les scrutins nationaux.
C'est le seul moyen d'éviter un résultat déséquilibré par l'agrégation artificielle des votes des détenus.
Le vote par procuration est une option sensible, dont le périmètre est accru par le texte. Il est très facile pour les détenus de trouver un mandataire. Cette proposition de loi est nécessaire pour garantir la représentativité des scrutins. Le groupe Les Indépendants votera unanimement en sa faveur. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; MM. Olivier Bitz et Michel Laugier applaudissent également.)
M. Antoine Lefèvre . - « La continuité sociale entre intérieur et extérieur est impérative si l'on veut limiter les risques de fracture à la sortie », comme le soulignait un rapport de 2010 sur le droit d'expression des détenus.
Les prisonniers sont en capacité de s'informer de la vie publique. Comme le disait Jean Favard, juge à la Cour de cassation, le « détenu-citoyen » est en mesure de participer activement à la vie de la nation.
La peine carcérale est un moyen de réapprendre les exigences de la vie civique, les droits et devoirs de la vie en collectivité.
Au 1er décembre 2024, sur 81 000 détenus, 57 000 demeuraient en capacité de voter. Depuis l'entrée en vigueur du nouveau code pénal en 1994, les détenus ne sont plus automatiquement déchus de leurs droits civiques. Cette déchéance des droits n'est utilisée qu'à titre résiduel par le juge : 0,7 % des peines en cours d'exécution.
Par ailleurs, dans sa décision Heurst contre Royaume-Uni de 2005, la Cour européenne des droits de l'homme a rappelé que l'interdiction générale et automatique du droit de vote constitue une atteinte grave aux droits politiques, incompatible avec les principes fondamentaux de la démocratie.
Pour autant, les détenus n'ont été que 2 % à voter à l'élection présidentielle de 2017, et moins de 1 % aux législatives.
La procuration ne garantit pas la confidentialité du souhait de vote et la permission de sortie est rarement accordée par le juge.
Les détenus placés en détention provisoire, en sûreté ou longue peine ne peuvent se voir accorder de permission.
Lors de sa visite de l'Énap en 2018, le Président de la République avait promis de simplifier le droit de vote en détention. C'est ainsi que la loi Engagement et proximité a introduit le vote par correspondance, qui s'est traduit par une hausse de la participation des détenus.
Le succès de ce dispositif est réel : jusqu'à 22 % de participation des détenus à la présidentielle de 2022. Les détenus sont de plus en plus nombreux à manifester leur intérêt pour les élections.
Notre mission de législateur est d'accompagner cette évolution.
Cette proposition de loi remédie à certaines carences de la loi Engagement et proximité.
Le Conseil d'État, dans son avis sur ce dernier texte, avait relevé deux principaux écueils : tout d'abord, le vote dans le chef-lieu supprime le lien entre l'électeur et la commune de rattachement. Or ce lien est l'expression de l'appartenance territoriale de l'électeur, mais aussi le socle de la légitimité de l'élu.
Rétablir le vote des détenus dans leur dernière commune de résidence procède d'une intention louable et leur donne voix au chapitre dans cette commune. C'est une façon de les responsabiliser. La peine carcérale doit engager sur la voie de la réhabilitation.
Toutefois, il y a un risque de déséquilibre du corps électoral. Une forte participation des détenus pourrait éloigner la commune de la tendance locale majoritaire. Cela pourrait favoriser la contestation de la légitimité du scrutin, d'autant que la concentration des détenus inscrits peut totaliser jusqu'à 11 % du corps électoral de la commune.
Afin d'éviter une trop forte distorsion des résultats, la loi de 2019 avait prévu la création d'un bureau de vote virtuel.
J'avais moi-même assuré la présidence du bureau n°20 de la ville de Laon qui centralise les votes des détenus de Laon et Château-Thierry. Toutefois des critiques ont été émises, notamment sur la mobilisation du personnel sur une journée entière alors que l'activité est concentrée sur le seul temps de dépôt des bulletins par les directeurs des deux centres.
La proposition de loi comportait des écueils auxquels la commission a remédié. L'acheminement des bulletins de vote vers la commune de résidence ne pouvait s'effectuer par voie postale. Il aurait fallu acheminer les bulletins de vote dans autant de communes qu'il y aurait eu de détenus électeurs.
Rapporteur spécial du budget de la mission « Justice », je sais combien l'autorité judiciaire a besoin de concentrer ses investissements sur des besoins autrement plus pressants.
Il convient de s'interroger sur les désencombrements, régulièrement ordonnés pour désengorger rapidement une maison d'arrêt trop surpeuplée. Nous devons retrouver un seuil acceptable de concentration de la population carcérale, le temps que des places en centre de détention ou en maison centrale se libèrent en nombre suffisant.
En définitive, la version du rapporteur nous semble un choix de sagesse. Elle offre un compromis entre maintien du lien territorial et garantie du vote par correspondance, moyen de l'expression démocratique en détention. Elle s'inscrit dans la lignée de l'intention initiale du texte de notre collègue Laure Darcos, dont je salue l'ambition humaniste.
Le groupe Les Républicains votera en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, INDEP et UC.)
Discussion des articles
Article unique
Mme la présidente. - Amendement n°1 de M. Benarroche et alii.
M. Guy Benarroche. - En supprimant la possibilité de vote par correspondance pour les municipales et régionales, le rapporteur porte atteinte au droit de vote des détenus.
Le vote par correspondance est une avancée et un succès, grâce auquel le détenu peut éviter des démarches administratives complexes.
Le vote par procuration ou lors d'une permission de sortie était rare. Les détenus ont été 11 229 à voter par correspondance au premier tour de l'élection présidentielle de 2022.
Le succès est là : 22,4 % de participation aux européennes de 2024, 21,8 % et 19 % pour les deux tours des élections législatives de 2024.
M. Louis Vogel, rapporteur. - Nous partageons tous le souhait d'accroître la participation au vote des détenus. Mais un vote sans lien avec le territoire n'a aucune valeur démocratique. Avis défavorable.
M. François-Noël Buffet, ministre. - Monsieur Benarroche, par principe, je ne veux pas être désagréable avec vous... (M. Guy Benarroche s'en amuse) mais avis défavorable.
Le vote par correspondance applicable aux Français de l'étranger est entaché d'un taux de nullité de 25 %. Il y a de tels enjeux de sécurité du vote qu'il n'a jamais été retenu pour les Français de l'Hexagone.
Vous souhaitez que les détenus puissent voter dans le lieu de leur résidence avant détention pour les élections municipales. C'est possible grâce au vote par procuration, dont les modalités ont été totalement assouplies.
L'amendement n°1 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°7 de M. Louis Vogel, au nom de la commission des lois.
M. Louis Vogel, rapporteur. - Cet amendement technique précise la notion de circonscription unique. En effet, le code électoral décrit la Guyane et la Martinique comme des circonscriptions uniques. Il faut préciser qu'il s'agit là des élections organisées à l'échelle nationale.
M. François-Noël Buffet, ministre. - Avis favorable.
L'amendement n°7 est adopté.
L'article unique, modifié, est adopté.
Après l'article unique
Mme la présidente. - Amendement n°2 de M. Benarroche et alii.
M. Guy Benarroche. - C'est un amendement d'appel pour privilégier la permission de sortie pour motif électoral, qui est dans les faits très peu accordée. Selon l'Observatoire international des prisons, le nombre de permissions de sortie accordées sur ce motif était de 200 pour l'élection présidentielle et 113 pour les élections législatives de 2017.
Tous les détenus ne sont pas éligibles à la détention de sortie, à commencer par les détenus en détention provisoire, qui sont tout de même 30 % de la population carcérale.
L'effectivité du droit de vote des détenus dépend de la mise en place de modalités simples et accessibles.
Pour rappel, 93 % des personnes détenues votant pour l'élection présidentielle de 2022 ont voté par correspondance.
M. Louis Vogel, rapporteur. - Il faut un contrôle de proportionnalité.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - On va dire ça comme ça...
M. Louis Vogel, rapporteur. - Il faut une appréciation au cas par cas, en fonction de la dangerosité des détenus. Avis défavorable.
M. François-Noël Buffet, ministre. - C'est un amendement d'appel, une déclaration d'intention.
Il y a une difficulté de fond : l'autorité judiciaire ne pourrait plus apprécier individuellement la dangerosité d'un détenu. Pour m'éviter d'abuser des avis défavorables, le mieux serait de retirer cet amendement. (Sourires)
M. Guy Benarroche. - C'était effectivement un amendement d'appel pour montrer l'importance du vote par correspondance.
L'amendement n°2 est retiré.
Mme la présidente. - Amendement n°5 de Mme Marie-Pierre de La Gontrie et du groupe SER.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Du sort de cet amendement dépend notre vote sur le texte. (Mme Laure Darcos s'en amuse.)
Nous souhaitons qu'à titre expérimental, un bureau de vote soit installé dans chaque établissement pénitentiaire. Les pays où un tel bureau est mis en place ont la plus forte participation. Nous demandons également un rapport évaluant l'impact de la mesure sur le taux de participation des détenus et les éventuelles difficultés logistiques rencontrées par l'administration pénitentiaire.
Le Sénat n'accepte jamais les demandes de rapport, certes, mais le ministre pourrait nous transmettre des éléments.
M. Louis Vogel, rapporteur. - Cela existe déjà pour les élections nationales à circonscription unique.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Pas partout.
M. Louis Vogel, rapporteur. - Ce n'est pas prévu pour les élections locales. Avis défavorable. Je vous rejoins en revanche sur la demande d'éléments adressée au ministre.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Suspense...
M. François-Noël Buffet, ministre. - Pas de suspense : le vote par correspondance au sein d'un lieu de détention existe, et perdure pour les élections nationales ; il est toujours organisé dans le lieu de détention. Retrait ou avis défavorable.
Nous n'avons aucune difficulté à vous fournir des éléments. J'appuierai votre demande auprès du garde des sceaux.
L'amendement n°5 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°3 de M. Benarroche et alii.
M. Guy Benarroche. - Cet amendement va dans le même sens que le précédent, avec une ambition moindre. Nous ne demandons pas une expérimentation, mais un rapport.
L'instauration des bureaux de vote dans les lieux de détention n'a jamais été expérimentée, car considérée comme trop complexe. Le Danemark et la Pologne ont pourtant suivi cette voie. Au Danemark, la participation aux législatives de 2011 a atteint 60 % chez les détenus.
L'absence d'urne dans les prisons n'est pas sans conséquence, puisque les détenus doivent voter avant la période de réserve électorale. Le dépouillement à la Chancellerie pose également question, tout comme la décision de publiciser les résultats du vote des détenus en tant que catégorie à part, et non par zone géographique.
M. Louis Vogel, rapporteur. - Nous avons débattu du fond. Sur la forme, notre assemblée n'a pas coutume de voter des demandes de rapport. Avis défavorable.
M. François-Noël Buffet, ministre. - Avis défavorable.
Le vote dans les lieux de détention existe.
Prévoir le vote physique pour les élections locales reviendrait à rattacher les votes à la commune d'installation de la prison. Quant à installer une urne pour chaque commune de résidence de chaque détenu, nous ne saurions pas faire !
Je vous invite à vous rendre, en tant que parlementaire, dans un lieu de détention un jour de vote, c'est tout à fait intéressant.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Et même un autre jour.
L'amendement n°3 n'est pas adopté.
Vote sur l'ensemble
Mme Laure Darcos . - Je remercie l'ensemble des groupes. Les échanges ont été très intéressants. Je remercie le questeur de m'avoir qualifiée d'humaniste. C'est dans cet esprit que j'ai rédigé ce texte, et aussi avec une vision politique - je pense notamment à la ville de Lille, pour les élections municipales à venir.
Je remercie tous ceux qui ont travaillé sur cette proposition de loi.
Monsieur le ministre, il faudrait inscrire rapidement ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale si l'on veut qu'il soit effectif pour les élections municipales.
M. François-Noël Buffet, ministre auprès du ministre de l'intérieur . - Nous essaierons d'inscrire rapidement ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
(Applaudissements sur les travées des groupes INDEP, UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)