Assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au financement des régimes d'assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale, présentée par M. Claude Domeizel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Discussion générale
M. Claude Domeizel, auteur de la proposition de loi. - Trente-cinq régimes obligatoires forment un paysage des retraites dans lequel nos concitoyens ont parfois du mal à se retrouver. Avec 930 000 pensionnés, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) représente le troisième régime après le régime général et celui des fonctionnaires. Avec 2 036 000 cotisants pour 932 000 retraités, elle présente un ratio toujours favorable de 2,18 actifs pour un retraité. Cependant, comme tous les régimes, elle connaît une lente dégradation depuis les 4,5 atteints dans les années 1980. Les transferts de personnels de l'État avec la décentralisation, la compensation entre régimes spéciaux et des exonérations de contributions ont eu sur les comptes un impact que cette proposition de loi tend à neutraliser tout en clarifiant les relations avec l'État. Le groupe socialiste considère que c'est indispensable : dès 2018, l'équilibre financier de la caisse sera rompu.
Le système des retraites par répartition est basé sur la solidarité entre actifs et retraités et cette solidarité doit s'exercer entre régimes par répartition au sein d'un groupe socioprofessionnel. Les évolutions intervenues depuis la guerre ont bouleversé le paysage et certains régimes, tels que celui des mines, ont éprouvé de plus en plus de difficultés à établir un équilibre de gestion. La loi du 24 décembre 1974 a donc institué, dans le respect de l'autonomie de chacun, une compensation financière entre les régimes d'assurance vieillesse des salariés ainsi qu'entre salariés et non-salariés. Basée sur les pensions les plus basses, cette compensation générale s'est traduite, pour la CNRACL, par un prélèvement allant jusqu'à 1,5 milliard l'an, soit 34 milliards depuis 1974.
La célèbre et décriée surcompensation constitue le deuxième étage de la fusée. Au prétexte de renforcer la solidarité entre régimes, la loi de finances pour 1986 a puisé 4 milliards de francs dans les réserves de la CNRACL. Des calculs complexes ayant abouti à des résultats nettement supérieurs, ils furent pondérés par un coefficient réducteur de 22 %.
Depuis, c'est un simple décret qui fait varier ce coefficient, qui est monté jusqu'à 38 %. La surcompensation est une sorte de pompe dont un décret ajuste la puissance d'aspiration ; 27 milliards d'euros ont ainsi été prélevés depuis 1986. Si l'on ajoute la compensation généralisée, la CNRACL a contribué depuis 1975 pour 61 milliards à la solidarité entre régimes. Par nécessité plus que par générosité, la loi du 21 août 2003 a programmé la disparition de la surcompensation. Si un décret doit en fixer la progressivité, aucune étape chiffrée n'a été prévue. La proposition de loi précise que la baisse du taux ne pourra être inférieure à 5 % pour les années 2010 et 2011.
Au moment où la surcompensation va disparaître, il m'est apparu utile de rappeler ce qu'était ce système injuste et opaque qui a conduit, via la cotisation employeur, à une augmentation de l'impôt local et a été, pendant vingt cinq ans, vainement combattu par les élus locaux. Le comble aura été que la CNRACL, pourtant excédentaire, a dû emprunter pour y faire face.
J'en viens au transfert des fonctionnaires d'État vers les collectivités territoriales. La question n'a pas vraiment été traitée par la loi du 13 août 2004. A ce jour, un peu plus de 102 000 fonctionnaires ont été transférés, dont 79 000 ont choisi l'intégration. Pour la CNRACL, ce n'est pas marginal : ils représentent 6,5 % des fonctionnaires territoriaux et 4 % de ses actifs. Les 23 000 autres conservent leurs droits à la retraite au service des pensions de l'État. La moyenne d'âge des 79 000 intégrés étant en moyenne de 47 ans, on peut s'attendre à des départs à la retraite en nombre vers 2018, et même plus tôt au regard du taux de féminisation de ces agents. Les pouvoirs publics ont quatre solutions. Le rétablissement des charges revenant aux deux régimes à chaque départ à la retraite serait très difficile ; le versement par l'État d'une soulte à la CNRACL serait possible, mais cette soulte risquerait de disparaître des comptes de la caisse par le biais de la compensation ; ne rien faire conduirait à long terme à pénaliser de nouveau la CNRACL. C'est la quatrième solution que nous proposons : assurer la neutralité financière des transferts entre le compte d'affectation spéciale des pensions de l'État et la caisse. Pour ce groupe fermé de fonctionnaires intégrés, et jusqu'au départ à la retraite du dernier de ceux-ci, cette solution se traduira d'une part par un reversement à l'État des cotisations perçues par la CNRACL pour ces fonctionnaires et de l'autre par un remboursement par l'État des pensions de droit direct et dérivé versées par la CNRACL. Ces transferts seront, dans un premier temps, favorables à l'État ; mais les flux s'inverseront lorsque la caisse atteindra son équilibre financier, sans doute dans les dix ou quinze ans à venir. Les modalités d'application de ce dispositif sont renvoyées à une convention entre État et CNRACL.
Pour les fonctionnaires en position de détachement, le taux de la contribution employeur est celui du régime des pensions civiles des fonctionnaires de l'État, soit 60,14 % depuis le 1er janvier 2009 -il était encore de 39,5 % en 2007. Nous proposons de le limiter à celui applicable à la CNRACL, soit 27,3 %. Cela parait logique : lorsqu'une collectivité accueille dans les conditions de droit commun des fonctionnaires d'État en détachement, elle s'engage en toute connaissance de cause, et notamment à verser à l'État une contribution patronale au taux le plus fort. Mais dans le cas qui nous occupe, ce n'est pas elle qui choisit mais le fonctionnaire.
Je veux aborder également la question des centres communaux et intercommunaux d'action sociale qui bénéficient, depuis 1999, d'une exonération de la cotisation patronale d'assurance vieillesse. Cette exonération concerne certains de leurs fonctionnaires en contrepartie des tâches qu'ils effectuent au domicile de personnes bénéficiaires de prestations d'aide ménagère. Nous proposons de préciser que l'exonération n'est possible qu'au titre des seuls fonctionnaires relevant du cadre d'emplois des agents sociaux. Je rappelle que le montant des cotisations vieillesse ainsi exonérées au détriment de la CNRACL s'est élevé à plus de 154 millions d'euros depuis 1999. La proposition de loi instaure en outre une compensation intégrale de cette exonération au profit de la CNRACL.
J'attire enfin votre attention sur deux points connexes. La loi sur La Poste vient en discussion la semaine prochaine, qui aura des conséquences désastreuses pour l'Ircantec si les agents sont transférés vers l'Association générale des institutions de retraite des cadres (Agirc) et l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés(Arrco). Le groupe socialiste présentera un amendement pour préserver l'avenir de l'Ircantec. Le deuxième concerne trois décrets pris le 26 août 2009, relatifs à l'organisation du service des retraités de l'État, à la création d'un service spécifique et à l'institution d'un comité de coordination stratégique. Ces décrets préfigurent-ils la création d'un véritable régime de retraite des fonctionnaires de l'État ? A plus ou moins long terme, le Gouvernement a-t-il l'intention de créer un seul régime de retraite pour tous les fonctionnaires ? Votre réponse, madame la secrétaire d'État, intéressera les fonctionnaires, comme les collectivités territoriales et les hôpitaux...
Vous l'aurez compris : notre proposition de loi tend à clarifier les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. (Applaudissements à gauche)
M. Dominique Leclerc, rapporteur de la commission des affaires sociales. - La CNRACL est un des principaux régimes spéciaux de la sécurité sociale. Elle a reçu, en 2008, les cotisations de plus de 2 millions d'actifs et versé des prestations à 900 000 pensionnés, 480 000 de la fonction publique territoriale et 420 000 de la fonction publique hospitalière.
La proposition de loi tend à préserver son équilibre financier à l'heure où elle est confrontée à deux évolutions qui affectent durablement ses comptes. La première est la dégradation du ratio démographique sous l'effet du vieillissement de la population : les charges de prestations ont crû de 8 % en 2008 tandis que le produit des cotisations ne progressait que de 5 %. La seconde est le transfert de personnels dans le cadre de l'acte II de la décentralisation. D'où un afflux de nouveaux affiliés à la CNRACL, des cotisants aujourd'hui pensionnés demain.
Les projections financières sont donc particulièrement inquiétantes, avec une dégradation permanente du solde, négatif à partir de 2020 pour atteindre un déficit de 11,3 milliards d'euros en 2050, si l'on en croit les prévisions établies par le Conseil d'orientation des retraites en 2007 à partir d'hypothèses optimistes rendues caduques par la crise économique.
Fortement menacé à moyen et long termes, l'équilibre des comptes de la CNRACL subit dans l'immédiat l'incidence financière de la surcompensation entre régimes spéciaux, à laquelle s'ajoutent les exonérations de cotisations patronales dont bénéficient les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS et Cias).
La proposition de loi tend à surmonter ces difficultés en neutralisant les incidences financières de ces mesures et en assurant la compensation financière des transferts de fonctionnaires liés à la deuxième vague de décentralisation.
Connaissant l'équilibre financier précaire de la caisse, notre commission souscrit à ces objectifs. Elle soutient particulièrement trois mesures : la poursuite de la diminution du taux de la surcompensation, qui devrait disparaître fin 2012 conformément à la loi de 2003 réformant les retraites ; le rétablissement de l'exonération initiale dont bénéficiaient les CCAS et les Cias sur les rémunérations des aides à domicile, une mesure inscrite à l'article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 ; la neutralisation financière des transferts entre l'État et les collectivités territoriales, selon un mécanisme repris par l'article 27 du projet de loi finances pour 2010.
Bien qu'il traduise des préoccupations justifiées, le texte qui nous est soumis ne reçoit pas l'entier assentiment de notre commission sur trois points : inscrite à l'article premier, la diminution du taux de recouvrement de la surcompensation n'est pas de nature législative ; la mise en cause des modalités de compensation des agents détachés, figurant à l'article 2, serait à terme préjudiciable aux employeurs locaux ; l'exonération intégrale de cotisations patronales au bénéfice des CCAS et Cias, instituée à l'article 3, n'est pas opportune dans le contexte actuel des finances de l'État.
La commission n'a toutefois pas modifié la rédaction de notre collègue, pour respecter son souhait de voir la séance publique discuter le texte initial et pour montrer que nous partageons son diagnostic, à défaut de soutenir toutes ses propositions.
La commission s'en remet au vote du Sénat pour les amendements. (Applaudissements à droite)
Mme Nora Berra, secrétaire d'État chargée des aînés. - Il n'est pas neutre que cette proposition de loi soit présentée par le sénateur qui préside la CNRACL, puisque ce texte marque la conclusion des échanges constructifs qu'il a eus ès qualités, en 2009, avec le Gouvernement pour trouver une solution consensuelle pour deux points majeurs. Monsieur le sénateur, M. Woerth vous a écrit début octobre une lettre à ce propos.
Le premier point porte sur les conséquences de l'acte II de la décentralisation pour les finances de la CNRACL.
En effet, les trois quarts des 110 000 fonctionnaires transférés ont choisi d'intégrer la fonction publique territoriale. La CNRACL perçoit donc leur cotisation et devra verser leur pension de retraite, mais elle juge ce dispositif préjudiciable à long terme. De son côté, l'État estimait que l'obligation de servir le paiement des pensions en cours tout en perdant les cotisations de certains fonctionnaires opérait à son préjudice une rupture avec le principe d'un régime de retraite par répartition. Les experts s'affrontent depuis plusieurs années dans une bataille de chiffres dont le Gouvernement et vous-même, monsieur le sénateur, ont souhaité sortir par le haut.
Une solution a naturellement émergé : plutôt que de se lancer dans un débat sans fin pour déterminer les perdants, rétablissons le statu quo ante sur le plan financier. Ainsi, l'État versera les pensions de retraite des fonctionnaires ayant opté pour la fonction publique territoriale ; la CNRACL lui reversera le produit de leurs cotisations, tout en conservant leur gestion. Le dispositif s'éteindra avec le décès du dernier ayant droit d'un fonctionnaire décentralisé. Ce retour à la situation d'avant 2004 est évidemment neutre pour les agents, pour les employeurs territoriaux, pour la CNRACL et l'État.
Concrètement, la CNRACL établira chaque année le solde des cotisations perçues et des prestations versées. En fonction du résultat, elle reversera l'excédent au compte d'affectation spéciale de pension de l'État ou en percevra une subvention d'équilibre, selon des modalités incontestables, transparentes et vérifiables, qui devront être fixées d'ici la fin de l'année. Le Gouvernement souhaite les intégrer dans la loi de finances pour 2010.
Le deuxième point résolu concerne la suppression de la compensation spécifique, communément appelée « surcompensation ».
Fortement attendue par la CNRACL, cette mesure figure dans la loi de 2003 réformant les retraites mais sa suppression induit une charge élevée pour l'État, qui devra majorer les subventions d'équilibre versées à plusieurs régimes spéciaux. C'est pourquoi les difficultés budgétaires de l'exercice 2009, conjuguées aux effets de la décentralisation, ont maintenu à 12 % le taux de la cotisation perçue cette année. Monsieur le président de la CNRACL, le Gouvernement vous est reconnaissant d'avoir accepté cette stabilisation mais il souhaite mettre fin au dispositif. Conformément à la volonté du législateur, le processus reprendra en 2010 pour s'achever en 2012 après une baisse linéaire de 4 points par an, rythme maximum que l'État puisse atteindre, bien que vous souhaitiez l'accélérer. Il est vrai que la CNRACL pourrait être en déficit l'année prochaine, comme la plupart des régimes de sécurité sociale... Nous pourrons clore ainsi un dispositif qui a suscité, depuis sa création en 1987, une large opposition des instances du régime que vous présidez.
Ainsi, les discussions positives ont permis de trouver ensemble une solution à de grands dossiers pendants depuis plusieurs années. Nous devons désormais assurer collectivement la pérennité du système de retraite. Le rendez-vous de 2010 sera déterminant.
J'en viens à deux interrogations qui ont été formulées.
La première concerne l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec), plus précisément l'affiliation des agents contractuels de La Poste après le changement de statut de l'entreprise publique. Le Gouvernement ne souhaite pas déstabiliser l'Ircantec, réformée il y a un an. En outre, le changement de statut ne doit pas être préjudiciable aux salariés. Les régimes complémentaires concernés ont donc été priés de réfléchir aux modalités évitant ces écueils.
La deuxième interrogation porte sur le service des pensions de l'État. La révision générale des politiques publiques a conclu que le service rendu aux fonctionnaires n'atteignait pas celui dont bénéficiaient les affiliés des régimes privés.
Le Gouvernement a décidé de créer à Bercy un service à compétence nationale pour la gestion des retraites de l'État. Il s'éteindra en 2012. (Applaudissements à droite)
Mme Françoise Laborde. - Je souhaite tout d'abord exprimer mon étonnement quant aux reproches adressés à la commission des affaires sociales pour n'avoir pas amendé ce texte avant son passage en séance publique. La commission a voulu permettre le débat en séance publique sur la base de la proposition de loi initiale. Il aurait été facile d'écourter l'examen d'une proposition de loi composée seulement de cinq articles ! La commission en a décidé autrement, ce que certains ont jugé contraire à l'esprit de la révision constitutionnelle du 21 juillet 2008. Je considère que ce choix, empreint de sagesse, est conforme à l'esprit de la Constitution. Je n'étais pas encore sur ces bancs mais j'ai bien entendu à l'époque que la réforme visait globalement à revaloriser le rôle du Parlement et, dans le détail, à améliorer la place des groupes minoritaires et d'opposition. En permettant l'examen en séance publique de la proposition de loi de notre collègue Domeizel, la commission respecte l'initiative parlementaire, d'autant plus que celle-ci émane de l'opposition. Cette attitude est bien conforme à l'esprit de la Constitution révisée.
Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales. - Merci.
Mme Françoise Laborde. - La proposition de loi que nous avons donc la chance d'examiner est destinée à préserver l'équilibre financier de la Caisse nationale des agents de retraite des collectivités locales (CNRACL), permettre à ce régime spécial de survivre avec un cadre financier de plus en plus contraint. Comme pour tous les régimes de la sécurité sociale, la dégradation du ratio démographique laisse entrevoir un déficit abyssal de 11,3 milliards en 2050. Certes, aujourd'hui, la caisse est en équilibre, grâce au plan de redressement élaboré en 1992. Malheureusement, le retour à l'équilibre amorcé en 2003 avec un excédent de 320 millions, ne va pas durer. La CNRACL bénéficie actuellement de l'essor des effectifs des collectivités locales mais ces cotisants sont de futurs pensionnés qu'il faudra assumer, en tenant compte de dispositifs très pesants pour l'équilibre de cette caisse.
C'est sur ces dispositifs que la proposition de loi entend agir. Il s'agit tout d'abord de revoir la surcompensation, qui permet de compenser les disparités démographiques entre les régimes spéciaux et de résorber les inégalités de capacité contributive entre les assurés de ces régimes. La surcompensation répond à une bonne intention mais, conduite à dose excessive, elle se retourne contre les caisses qui ont la chance d'avoir le meilleur ratio démographique. Le taux de la surcompensation a atteint des sommets pour la CNARCL : 38 % en 1993. Depuis, le législateur a heureusement poussé à la baisse.
La proposition de loi veut y mettre fin, prolongeant en cela l'article 9 de la loi portant réforme des retraites, adoptée en 2003. Il est en effet nécessaire d'interrompre un dispositif trop pénalisant et de se pencher sur la question de la contribution employeur due par les collectivités territoriales pour la couverture des charges de pension des fonctionnaires de l'État détachés sans limitation de durée dans ces collectivités. Avons-nous des projections permettant de trouver le juste équilibre entre ce qui est bon pour la CNAACL et ce qui est bon pour les collectivités locales ?
Le premier alinéa de l'article 3 est plutôt consensuel, puisqu'il est proposé par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. L'article 4 prévoit la compensation par l'État des charges dues au transfert de certains de ses agents vers les collectivités locales. Il corrige la fâcheuse tendance de l'État de profiter de la décentralisation pour se délester de charges financières. Les collectivités locales en savent quelque chose, la CNRACL aussi !
Ce régime spécial a connu une période faste ; elle est bien finie. Puisqu'il a maintenant les mêmes difficultés que les autres régimes, il est normal de neutraliser les incidences financières de dispositifs qu'il supporte difficilement aujourd'hui. Le RDSE est donc très favorable à la proposition de loi.
Ce débat renvoie à celui, plus général, sur l'avenir très préoccupant de l'ensemble de notre protection sociale. Le déficit du régime général atteindra 30,6 milliards en 2010. Que va proposer le Gouvernement ? Un autre grand emprunt ? Les radicaux de gauche seront très vigilants pour que les réponses apportées ne mettent pas en péril le principe fondateur de la sécurité sociale : la solidarité. (Applaudissements à gauche)
M. François Autain. - La CNRACL gère la retraite des agents des collectivités locales et territoriales, ainsi que celles des fonctionnaires hospitaliers. Cette gestion est assise sur un principe fondamental à nos yeux, celui de la retraite par répartition. La situation excédentaire de la CNRACL prouve que le système solidaire de retraites par répartition est économiquement efficace : avec 2 millions de cotisants pour 950 000 retraités, la caisse connaît une situation confortable, qui permet d'ailleurs au Gouvernement de lui imposer la surcompensation.
Outre ses bons résultats, la CNRACL présente la caractéristique d'être la seule caisse de retraite dont le conseil d'administration comporte en son sein des représentants des employeurs et des salariés élus, tout comme est élu son président, notre collègue Domeizel. Cette spécificité n'est peut-être pas sans incidence sur la bonne santé de la caisse, non plus que sur cette proposition de loi dont j'ai cru comprendre qu'elle avait fait l'objet, la semaine dernière, d'une présentation et d'une discussion en conseil d'administration.
Comment ne pas souscrire aux quatre articles de ce texte ? A la suite d'un bilan qu'avait demandé la CGT sur les conséquences de l'application des lois de 2003 à la CNRACL, le conseil d'administration de la caisse a formulé des propositions très proches de celles dont nous discutons aujourd'hui. Lors des premières lois de décentralisation, notre groupe s'était déjà inquiété d'un risque de transfert massif de dépenses publiques de l'État vers les collectivités locales. Nous voyons aujourd'hui que la compensation n'est pas effective pour ce qui relève des cotisations dues au titre des pensions civiles des fonctionnaires en détachement n'ayant pas opté pour l'intégration.
Le taux de contribution dû par l'employeur pour ces fonctionnaires, dont les collectivités ne demandaient pas le transfert, est de 60,14 %, alors qu'il n'est que de 27,3 % pour les fonctionnaires détachés ayant opté pour l'intégration. Bref, on fait payer aux collectivités locales à qui ce transfert a été imposé le même taux qu'à celles qui ont manifesté leur volonté d'accueillir des fonctionnaires en détachement. Il ne s'agit pas de stigmatiser des agents qui n'ont pas demandé à être intégrés dans la collectivité locale où ils sont en détachement. Il s'agit de ne pas faire peser sur les collectivités des dépenses importantes découlant de la seule volonté de l'État.
C'est pourquoi nous soutenons la proposition d'établir un taux de contribution employeur unique pour l'ensemble des fonctionnaires relevant de la CNRACL.
L'article premier de cette proposition de loi permet l'application de l'article 9 de la loi du 21 août 2003, qui avait prévu une baisse progressive du taux de surcompensation qui pèse sur les régimes spéciaux, jusqu'à l'extinction prévue théoriquement en 2012. Je dis « théoriquement » car il n'y a pas eu, en 2009, de diminution du taux. Cette surcompensation n'est pas légitime car les régimes spéciaux -et la CNRACL en est un parfait exemple- sont en équilibre et dégagent même des bénéfices. Cette vérité, le Gouvernement ne veut pas l'entendre, comme il n'a pas voulu l'entendre en 2007 quand il a été question de la réforme des régimes spéciaux de retraites. Les régimes spéciaux participent à hauteur de 47 % à la compensation, quand le régime général ne participe que pour 46 %. Cette compensation importante va pour 70 % aux exploitants agricoles, pour 24 % aux commerçants et artisans, les régimes spéciaux ne recevant que 7 %. C'est pourquoi nous soutenons cet article premier : la surcompensation fait peser d'importantes dépenses sur la CNRACL.
Ces dépenses, si elles ne mettent pas en cause -à court terme- l'équilibre de la caisse, pourraient toutefois la fragiliser dans l'avenir, particulièrement si l'on s'en tient aux estimations du Conseil d'orientation des retraites, estimations assises sur un principe simple, la diminution du nombre de cotisants. Pour notre part, nous contestons cette analyse qui entérine par avance des choix politiques -car c'est bien de cela dont il s'agit- dogmatiques, destinés à réduire les dépenses publiques, qu'elles soient nationales ou locales. Cela prend par exemple la forme du recours massif aux agents contractuels en lieu et place de titulaires et au non-remplacement de fonctionnaires, au bénéfice d'une externalisation des services. L'urgence est à l'accroissement des ressources et l'on voit bien comment, à l'occasion de cette proposition de loi, la question de l'emploi est étroitement liée à celle des retraites. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Jacky Le Menn. - Cette proposition de loi vise à conforter la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et à améliorer les finances des collectivités locales mises à mal ces dernières années, notamment par les transferts de charges de toutes natures en provenance de l'État, transferts dont les compensations n'ont pas suivi, nonobstant les engagements qui avaient été pris. Je pense notamment à l'Allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour laquelle l'État avait promis une compensation de 50 %, alors qu'elle est aujourd'hui, en moyenne, de 28 à 30 % et que l'état de dépendance lié au vieillissement de la population s'accroît. Cette dépense touche les départements dont les recettes diminuent -par exemple celles liées aux droits de mutation-, ce sera pire dans un avenir proche avec les modifications annoncées des impôts locaux et la disparition de la taxe professionnelle...
Cette proposition de loi soulagera également les budgets hospitaliers dont la situation est extrêmement difficile, voire catastrophique dans le cas de nombreux CHU. Malgré la loi Hôpital, cette situation des hôpitaux n'est pas près de s'améliorer compte tenu du niveau de l'Ondam prévu pour 2010 et de diverses mesures prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
La CNRACL est confrontée à une double évolution qui fragilise ses comptes à moyen et long termes. D'abord, comme l'ensemble des régimes de retraite, celui des fonctionnaires territoriaux mais aussi des hospitaliers connaît une dégradation continue de son ratio démographique sous l'effet du vieillissement de la population. Cela entraine une progression de plus en plus rapide de ses charges alors que ses ressources -ou produits de cotisations- stagnent. La seconde évolution tient aux transferts de personnels, notamment les plus récents opérés dans le cadre de l'acte II de la décentralisation. Nous touchons ici au taux de contribution employeur des collectivités au régime des pensions civiles pour les fonctionnaires de l'État en détachement.
Cette proposition de loi vise donc à neutraliser les effets financiers, sur la CNRACL, de certaines mesures -comme la surcompensation entre régimes spéciaux ou les exonérations de cotisations pour les personnels des centres communaux et intercommunaux d'action sociale. Elle vise aussi à régler la question de la compensation financière des transferts de personnels. Les mesures qu'elle avance sont plus que nécessaires : la programmation de la suppression progressive du taux de surcompensation en 2012 ; un conventionnement entre l'État et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales afin de neutraliser les effets du transfert de personnels de l'État vers les conseils généraux et les conseils régionaux -il s'agit des personnels techniciens, ouvriers et de service des collèges et lycées, relevant antérieurement de l'éducation nationale ainsi que du personnel venant des directions départementales de l'équipement-, cela pour ne pas pénaliser les finances des collectivités locales qui n'ont pas choisi d'accueillir ces agents. Cette proposition de loi institue aussi une compensation de l'exonération de contributions pour les centres communaux et intercommunaux d'action sociale. Enfin, il est proposé de compenser les conséquences financières du présent texte pour l'État et pour les organismes de sécurité sociale par des taxes additionnelles aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Cette proposition de loi, claire et nécessaire, garantit l'équilibre financier de ce régime spécial à moyen et à long terme et étaye les finances des collectivités locales et des établissements hospitaliers, ce qui est urgent. (Applaudissements à gauche et sur les bancs du RDSE)
M. Alain Gournac. - Ce texte propose des solutions aux difficultés financières de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, affectée par une double contrainte. D'abord, le vieillissement de la population qui provoque un déséquilibre entre le nombre des cotisants et celui des pensionnés, problème commun à tous les régimes de retraite mais particulièrement aigu pour la CNRACL au vu des projections du Conseil d'orientation des retraites. Ensuite, l'afflux massif de cotisants à la suite des transferts de personnels liés à l'acte Il de la décentralisation.
Nous comprenons la préoccupation des auteurs de la proposition de loi, et plus particulièrement celle de son premier signataire, président de cette caisse de retraite. Mais, si nous sommes d'accord sur la nécessité de préserver l'équilibre financier de cette dernière, nous ne pouvons adopter le texte en l'état et c'est pourquoi je présenterai, au nom du groupe UMP, deux amendements.
L'article premier répond au problème de la surcompensation, c'est-à-dire la compensation spécifique due aux disparités démographiques et financières entre les régimes spéciaux de retraite. Cependant, la proposition de baisser le taux de recouvrement de cette surcompensation relève du règlement. De plus, le Gouvernement a déjà prévu, dans le projet de loi de finances pour 2010, une baisse de 4 points et a confirmé la disparition de ce mécanisme pour 2012.
L'article 2 propose de plafonner le taux de cotisation au régime des pensions de l'État lorsqu'un agent choisit le détachement sans limitation de durée. Or, les collectivités territoriales sont gagnantes avec le système actuel qui ne prévoit pas de révision du niveau de la compensation au titre de la cotisation retraite employeur, que le choix de l'agent soit de rester fonctionnaire de l'État ou d'intégrer la fonction publique territoriale. En effet, la proportion des agents intégrant la fonction publique territoriale est d'environ 75 % des fonctionnaires transférés et le taux de cotisation versé à la Caisse nationale est toujours sensiblement plus faible que celui compensé par l'État. Il n'est donc pas souhaitable de modifier les modalités de compensation alors même que l'article 4 de la proposition de loi apporte une solution pour clore le débat entre la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et l'État sur les modalités de compensation des charges dues au transfert de personnels.
Le rendez-vous sur les retraites, l'année prochaine, devra être l'occasion d'aller au-delà de l'examen des flux financiers entre les régimes de retraite. Ceux-ci étant tous en difficulté financière, il est urgent d'aborder la question de fond des modalités qui permettront d'assurer, dans une logique d'équité intergénérationnelle, la pérennité de l'ensemble de notre système de retraite.
M. Christian Cambon. - Il semble indispensable, avant de décider toute nouvelle mesure, d'alléger les charges de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales de certaines dispositions législatives qui affectent lourdement son équilibre financier. Même si la situation démographique et financière de la CNRACL est aujourd'hui relativement meilleure que celle de nombreux autres régimes, en raison du dynamisme du recrutement dans la fonction publique territoriale, d'ici à 2012, près de 40 % des fonctionnaires territoriaux partiront à la retraite.
A réglementation constante, les dernières projections du Conseil d'orientation des retraites anticipent un déséquilibre financier de la CNRACL en 2018. Outre que son rapport démographique brut est passé de 4,53 cotisants pour un retraité en 1980 à 2,21 cotisants pour un retraité en 2008, la caisse, de par les mécanismes de compensation généralisée et de surcompensation, a pris une part essentielle dans le financement de certains régimes de retraite déficitaires, si bien que sa trésorerie a fini par être menacée. En effet, dès la création du système de compensation en 1974 et de surcompensation en 1985, la bonne santé financière de la caisse et son rapport démographique favorable l'ont placée largement en tête des contributeurs. Entre 1974 et 2007, 56 milliards ont été ainsi prélevés sur les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, mais également sur leurs employeurs ! En clair, c'est l'impôt local qui finance les retraites versées par les régimes déficitaires. Cette situation ne correspond à aucune logique économique ou sociale, ni même aux principes fixés par les lois de décentralisation depuis 1982. La hausse tant décriée de la fiscalité locale est en fait liée, pour partie, à des paramètres que les élus locaux ne maîtrisent aucunement. Il en va de même de la politique de développement des emplois de service ou familiaux : son financement doit relever du budget de l'État et non de celui des collectivités locales ou des hôpitaux.
M. Alain Gournac. - Très bien !
M. Christian Cambon. - Après avoir évoqué la santé financière des employeurs publics locaux, rappelons que 32 % des pensionnés de la caisse perçoivent des retraites comprises entre 800 et 1 099,99 euros (M. Alain Gournac le confirme) à un âge où ils sont pourtant en droit de mener une vie décente, à l'abri de tout souci pécuniaire. En outre, toutes les études le montrent, les Français sont prêts à cotiser plus et plus longtemps dès lors que le niveau de leur retraite est préservé. Il nous faudra prendre en compte cette attente lors de la réforme des retraites prévue pour 2010.
Concernant la proposition de loi, je suivrai la position défendue précédemment par M. Gournac au nom du groupe UMP. (Applaudissements à droite)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Article premier
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L'article 9 de la loi n°2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, est complété par une phrase ainsi rédigée :
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« Pour les exercices 2010 et 2011, cette réduction est au moins égale à 5 points. »
M. Claude Domeizel. - La commission, a souligné le rapporteur, a choisi de proposer en discussion le texte de l'auteur de la proposition de loi. Mais si elle avait apporté des modifications, cela n'aurait rien changé au débat... Dans mon intervention, j'ai souligné le lien entre la disparition de la surcompensation, l'article premier et les dispositions concernant les personnels transférés dans le cadre de la décentralisation. Je n'ignore pas que l'évolution du taux relève du niveau réglementaire...
M. Alain Gournac. - Ah !
M. Claude Domeizel. - Mais le législateur doit encadrer les décrets du Gouvernement. Nous sommes dans notre rôle ! Cette année, le taux de la surcompensation est de 12 %, comme en 2008. Qui me dit qu'il sera effectivement réduit entre 2010 et 2012 ?
M. François Autain. - Exact !
M. Claude Domeizel. - Vous me répondrez qu'il n'y a pas une grande différence entre ma proposition et celle du Gouvernement : je demande une baisse de 5 % et lui de 4 %. C'est vrai, mais ce 1 % est symbolique car, avec un taux de 7 %, la caisse pourrait revenir à l'équilibre en 2010. Il est, en outre, surprenant que la caisse de retraite qui va verser 450 millions en 2010 au titre des agents transférés refuse un taux de 7 %. L'État est pingre... D'autant plus surprenant que la contribution de la CNRACL s'élève à 61,6 milliard depuis 1974. Bref, nous avons tout intérêt à accepter le dispositif relatif aux agents transférés et, symboliquement, à rechercher l'équilibre financier de la CNRACL. Pour toutes ces raisons, supprimer l'article premier serait fort regrettable.
M. le président. - Amendement n°1, présenté par Mme Procaccia et les membres du groupe UMP.
Supprimer cet article.
M. Alain Gournac. - Remarque liminaire, l'État n'est pas pingre, il est économe ! (Exclamations amusées) J'ai écouté avec attention M. Domeizel car il est un expert, mais il ne m'a pas convaincu... La fixation du taux de compensation et son évolution, comme pour l'ensemble des dispositifs de compensation existant entre les régimes sociaux, relèvent du pouvoir réglementaire. Dans le projet de loi de finances pour 2010, il est prévu de réduire le taux de surcompensation de 12 à 8 % à partir du 1er janvier 2010. Un nouveau décret sera donc pris avant la fin de l'année.
M. Claude Domeizel. - Et après ?
Mme Muguette Dini, présidente de la commission. - Après, c'est prévu !
M. Alain Gournac. - De fait, le Gouvernement a confirmé la suppression de la surcompensation en 2012, conformément à la loi de 2003, avec une nouvelle baisse en 2011. D'où cet amendement de suppression.
M. Dominique Leclerc, rapporteur. - Il est bon de débattre de nouveau de ces questions en séance après les premiers échanges que nous avions eus en commission. Pour revenir à l'article premier, les contributions de la CNRACL étaient très fortes. Heureusement, un gouvernement, en 2003, a décidé d'organiser l'extinction de la surcompensation. Que ne l'a-t-on fait plus tôt ! Soit, le coup d'arrêt porté à la réduction du taux de surcompensation en 2008 est regrettable...
M. Alain Gournac. - En effet !
M. Dominique Leclerc, rapporteur. - La question relève du domaine réglementaire, donc rejet. En revanche, l'engagement du ministre du budget de procéder à l'extinction complète de la surcompensation d'ici deux ans est très attendu.
Mme Nora Berra, secrétaire d'État. - J'ajoute que M. Woerth a indiqué, dans une lettre, que le taux de surcompensation serait de 4 % en 2011, puis nul en 2012. Favorable.
M. François Autain. - Je voterai contre l'amendement de suppression. Certes, l'État est économe mais il ne tient pas toujours ses promesses ! Nous sommes bien placés pour le savoir. Il nous avait promis un retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale en 2003, en 2007, en 2009, en 2011 et, enfin, en 2012... Cette année, le Gouvernement ne s'est pas engagé sur une date en faisant preuve de prudence.
M. Robert del Picchia. - Avec raison !
M. François Autain. - Inscrire l'extinction de la surcompensation dans la loi apporterait une garantie supplémentaire dont nous avons bien besoin. Nous ne voterons pas cet amendement.
M. Jacky Le Menn. - Le diagnostic est partagé. Nous avions accepté le principe de la surcompensation à l'époque où l'avenir financier du régime n'était pas menacé, mais la situation a changé. La loi de 2003 avait prévu une extinction de la surcompensation en 2012, avec un calendrier précis. Je m'étonne que l'étape prévue en 2009 n'ait pas été respectée...
La mesure est d'ordre réglementaire, certes, mais pour rattraper le retard, il faudrait une diminution supérieure à 5 points. A défaut, le résultat financier sera déficitaire. Nous voterons contre l'amendement.
L'amendement n°1 est adopté et l'article premier est supprimé.
Article 2
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L'avant-dernier alinéa de l'article 46 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État est complété par une phrase ainsi rédigée :
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« Toutefois, dans le cas où un fonctionnaire est détaché auprès d'une collectivité locale ou d'un de ses établissements publics dans le cadre de l'article 109 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et de l'article x de la loi x du x relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, ce taux ne peut être supérieur à celui fixé pour la contribution de ces collectivités et établissements à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. »
M. le président. - Amendement n°2, présenté par Mme Procaccia et les membres du groupe UMP.
Supprimer cet article.
M. Alain Gournac. - L'article 119 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu une compensation financière de l'État aux collectivités locales pour les compétences transférées sur une base non révisable.
Ainsi, l'État compense aux collectivités locales le coût salarial des agents qui choisissent de conserver leur statut de fonctionnaire de l'État ou qui sont détachés d'office, y compris les charges employeur au titre du régime de retraite de l'État de l'année de transfert. Ultérieurement, l'employeur territorial cotise au taux de droit commun du régime de l'État auquel est resté affilié le fonctionnaire sans que le niveau de la compensation soit révisé.
Si ces agents intègrent ensuite la fonction publique territoriale, la compensation financière de l'État n'est pas réduite alors que le taux de cotisation de l'employeur baisse : 27,30 % pour la CNRACL contre 39,5 %, 50 % ou 55 %, selon l'année du transfert, pour l'État.
En pratique, les agents déjà transférés choisissent à 70 % l'intégration dans la fonction publique territoriale, immédiatement ou à terme. La loi du 13 août 2004 est donc protectrice des intérêts financiers des collectivités locales. La modification apportée par la proposition de loi aurait des conséquences défavorables pour les employeurs locaux.
M. Dominique Leclerc, rapporteur. - On peut imaginer qu'à terme, les collectivités locales seront gagnantes, sachant que les deux tiers des agents déjà transférés optent pour la fonction publique territoriale. Avis favorable.
Mme Nora Berra, secrétaire d'État. - L'article 2 serait préjudiciable aux collectivités locales. Avis favorable.
M. Claude Domeizel. - J'ai écouté M. Gournac avec attention. Son amendement a été proposé par des présidents de conseils généraux, qui craignent d'être perdants. Nous nous abstiendrons, pour éventuellement déposer un amendement lors du projet de loi de financement de la sécurité sociale, car il faudra sans doute réécrire la loi de 2004.
L'amendement n°2 est adopté et l'article 2 est supprimé
Article 3
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L'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
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1° Le début du dernier alinéa du III est ainsi rédigé :
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« Les rémunérations des fonctionnaires relevant du cadre d'emploi des agents sociaux d'un centre ... (le reste sans changement) » ;
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2° Dans le IV, après la référence : « au III » sont insérés les mots : « , à l'exception de celles visées par son dernier alinéa. »
M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.
Rédiger ainsi cet article :
Au dernier alinéa du III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, les mots : « d'un » sont remplacés par les mots : « relevant du cadre d'emplois des agents sociaux territoriaux en fonction dans un ».
Mme Nora Berra, secrétaire d'État. - La CNRACL est confrontée à une lecture extensive du champ des exonérations de charges patronales pour les CCAS. Les décisions de justice élargissent le champ des catégories de personnel concernées.
Cet amendement reprend une mesure prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale mais écarte une compensation par l'État, qui n'est pas prévue pour le régime général et que la situation des finances publiques ne permet pas.
M. Dominique Leclerc, rapporteur. - Il faut revenir au champ d'application initiale de cette exonération, pour éviter les dérives. Dans un contexte budgétaire difficile, il est en outre impensable de prévoir une compensation intégrale. Avis favorable.
M. Jacky Le Menn. - Notre désaccord porte sur le refus du principe d'une compensation par l'État. Depuis 2004, la plupart des exonérations et niches sociales ne sont pas compensées, ce qui signifie, comme le dit très bien Alain Vasselle, que « l'État fait le choix délibéré de mettre à la charge de la sécurité sociale des politiques qui sont de sa responsabilité ». Nous ne partageons pas ce choix et voterons donc contre cet amendement.
M. Alain Gournac. - Le groupe UMP votera cet amendement et regrette de ne l'avoir pas proposé lui-même !
M. François Autain. - Nous voterons contre l'amendement.
Depuis 1999, les CCAS bénéficient, pour certains de leurs agents, d'une exonération de la part patronale de cotisation vieillesse, ce qui coûte 154 millions à la CNRACL. Ce poids financier risque d'augmenter avec le temps, car de très nombreux CCAS entendent étendre cette exonération à l'ensemble de leurs agents, preuve des difficultés qu'ils rencontrent pour parvenir à l'équilibre, faute de financements. Les départements refusent en effet de financer des activités ne relevant pas de leurs compétences obligatoires. Certains, souvent gérés par la majorité présidentielle, refusent même de financer des activités relevant de leur compétence obligatoire ! Ainsi, le conseil général des Hauts-de-Seine refuse de prendre en charge le traitement des dossiers Handicap gérés par les CCAS, au motif qu'il existe, à l'autre bout du département, une Maison départementale du handicap...
La CNRACL n'a pas à compenser les dépenses que l'État et les départements refusent d'assumer !
L'amendement n°3 est adopté et devient l'article 3.
Article 4
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L'article 108 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est ainsi modifié :
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1° La dernière phrase est ainsi rédigée :
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« Les effets de cette intégration sont neutralisés jusqu'à l'extinction des droits directs et dérivés nés de l'affiliation de ces fonctionnaires à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales par des transferts financiers entre ce régime et le compte d'affectation spéciale Pensions visé à l'article 51 de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 portant loi de finances pour 2006. » ;
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2° Il est complété par un paragraphe ainsi rédigé :
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« II. - Les dispositions du présent article dont les modalités d'application sont précisées par une convention conclue entre la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et l'État entrent en vigueur à compter du 1er janvier qui suit la promulgation de la présente loi. »
M. le président. - Amendement n°4, présenté par le Gouvernement.
Rédiger ainsi cet article :
I. - La dernière phrase de l'article 108 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est remplacée par trois phrases ainsi rédigées :
« La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales reverse à l'État, pour ces fonctionnaires, les cotisations perçues. En contrepartie, l'État rembourse à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales le montant brut des pensions versées à ces agents ainsi que les charges supplémentaires afférentes dues au titre des dispositions de l'article L. 134-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités de mise en oeuvre de ce reversement et de ce remboursement sont précisées par un décret pris après avis du conseil d'administration de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. »
II. - L'article 51 de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :
1° Après le e) 1° du A du I, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« ...) Les versements de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales effectués en application de l'article 108 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; » ;
2° Après le c) du 2° du A du I, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« ...) Les versements à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales effectués en application de l'article 108 de la loi du 13 août 2004 précitée ; ».
III. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2010. »
Mme Nora Berra, secrétaire d'État. - Cet article a le même objet que l'article 27 du projet de loi de finances pour 2010 et instaure les mêmes modalités. Nous proposons de reprendre la rédaction du projet de loi de finances, qui a bénéficié de l'analyse du Conseil d'État et précise les modalités de suivi des flux financiers entre les régimes.
M. Dominique Leclerc, rapporteur. - Cette rédaction, qui sera reprise par la loi de finances pour 2010, est plus conforme aux objectifs de l'article 4 : avis favorable.
M. Jacky Le Menn. - Nous voterons cet amendement.
M. Claude Domeizel. - Effectivement, puisque cette rédaction est préférable à celle de l'auteur de l'amendement et n'en modifie pas le sens, nous ne pouvons voter contre...
M. Christian Cointat. - Je ne comprends pas pourquoi nous devrions voter un texte que nous allons adopter dans le cadre de la loi de finances. Cette dernière se suffit à elle-même : pourquoi multiplier des textes rédigés de la même façon ?
L'amendement n°4 est adopté et devient l'article 4.
Article 5
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I. - Les conséquences financières résultant pour l'État de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
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II. - Les conséquences financières résultant pour les organismes de sécurité sociale de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
M. le président. - Amendement n°5, présenté par le Gouvernement.
Supprimer cet article.
Mme Nora Berra, secrétaire d'État. - Le Gouvernement lève le gage.
M. Dominique Leclerc, rapporteur. - Nous n'avons pu examiner cet amendement en commission mais cette suppression est logique : avis favorable.
L'amendement n°5 est adopté et l'article 5 est supprimé.
Vote sur l'ensemble
M. Claude Domeizel. - La version modifiée de ce texte en préserve l'essentiel, pour ce qui est notamment des CCAS et du périmètre des personnels concernés par l'article 3. L'article 4 est quasiment identique. Toutefois, la suppression de l'article premier, de l'article 2 et d'une partie de l'article 3 dénature l'objectif recherché par la proposition de loi. Nous ne nous opposerons cependant pas au texte ainsi amendé. A titre personnel, j'aurais voté pour mais je me rallie à mon groupe, qui s'abstiendra.
M. François Autain. - Le texte que nous allons voter n'est pas le même que celui sur lequel nous nous sommes exprimés durant la discussion générale.
M. Robert del Picchia. - Vous pouvez voter pour, maintenant. (Sourires)
M. François Autain. - Les amendements du Gouvernement vont plutôt dans le bon sens mais j'étais opposé à la suppression de certains articles. Tout bien pesé, nous nous abstiendrons en raison de la façon dont ce texte a été élaboré.
M. Dominique Leclerc, rapporteur. - Pour la première fois depuis la réforme de la Constitution, notre commission a examiné une proposition de loi. Nous avons tenu à ce que ce texte soit examiné intégralement en séance publique après avoir entendu les points de vue de chacun en commission. Dans l'esprit de la réforme, les membres de l'opposition ont pu exprimer leur volonté politique sur un sujet précis, comme ils l'ont fait lors de la précédente discussion au sujet d'une directive européenne. Chacun a exprimé sa position et son appréciation de l'action du Gouvernement : nous arrivons à un vote en toute logique.
M. le président. - Effectivement, les droits de l'opposition ont été respectés et le texte présenté n'était pas dénaturé. Le vote respecte les positions de chacun et chacun a pu s'exprimer.
M. Alain Gournac. - C'est une bonne chose.
M. Christian Cointat. - C'est un progrès.
La proposition de loi est adoptée, les groupes socialistes et CRC s'abstenant.
La séance est suspendue à midi cinquante-cinq.
La séance reprend à 15 heures.
présidence de Mme Monique Papon,vice-présidente