Comptes rendus analytiques officiels du 15 juillet 2009

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.

Discussion générale

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État.  - Nous voici réunis pour le rendez-vous de vérité budgétaire et comptable de l'année. Il peut sembler vain de se pencher sur l'année passée, lorsque tout nous presse de nous préoccuper du présent et de l'avenir. Cela dit, je reste convaincu de l'utilité de ce rendez-vous au cours duquel le Gouvernement doit rendre compte de sa gestion et ne pas se contenter d'afficher des intentions. Nos concitoyens ont plus que jamais besoin de la vérité des comptes et les ministres comme les élus ne seront crédibles que s'ils restaurent la transparence en ce domaine.

Par ailleurs, ce projet de loi de règlement n'est pas complètement étranger à l'actualité puisque la dégradation de notre déficit budgétaire en 2008 traduit la violence du retournement de la conjoncture. Ce déficit, de 56,3 milliards, est supérieur de 14,6 milliards à celui prévu en loi de finances initiale et, fait plus significatif, supérieur de 4,8 milliards à la dernière prévision du collectif voté en décembre dernier. Cette détérioration traduit les chocs que nous avons connus l'année dernière.

D'abord, le choc de l'inflation sur le premier semestre de 2008, qui s'est essentiellement répercuté sur la progression des dépenses. Celles-ci ont excédé de 4 milliards l'objectif fixé en loi de finances initiale, sous l'effet, essentiellement, d'une forte augmentation de la charge de la dette et, en particulier, du provisionnement de la charge d'indexation des obligations indexées. Sans surprise, la réserve de précaution constituée en début de gestion n'a pu à elle seule endiguer l'explosion de ce coût. Conçue pour faire face à des aléas de gestion, elle n'a évidemment pas vocation à amortir des secousses de l'ampleur ce celle que nous avons essuyée.

L'essentiel, c'est que ce dépassement de l'objectif de dépenses ne témoigne en rien d'un relâchement de nos efforts et ne peut être mis sur le compte de la maladie chronique qui touche nos finances publiques depuis trente ans. II faut le resituer dans le contexte d'une inflation qui a pratiquement doublé par rapport à la prévision sur laquelle a été construite la loi de finances initiale pour 2008. Rapportée à une inflation observée de 2,8 % en 2008, l'évolution des dépenses respecte strictement la règle du « zéro volume », règle d'autant plus exigeante en 2008 qu'elle s'apprécie désormais sur un périmètre de dépenses que nous avons élargi aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l'Union européenne ainsi qu'aux affectations de recettes, fiscales et non fiscales au profit de tiers.

Deuxième motif de satisfaction : d'incontestables progrès en 2008 dans l'assainissement des relations financières entre l'État et les régimes de sécurité sociale. L'exercice 2007 s'était soldé par la reconstitution d'une dette de 1,7 milliard envers les régimes malgré l'apurement de plus de 5 milliards de dettes constatées au 31 décembre 2006. Un an plus tard, cette dette ne s'est accrue que de 0,4 milliard. C'est là le fruit de nos efforts, d'abord dans l'amélioration de la budgétisation des crédits ; ensuite dans la poursuite de l'apurement des dettes anciennes puisque nous y avons encore consacré 750 millions ; enfin dans le redéploiement effectué en fin d'année pour gager l'ouverture de presque 800 millions de crédits sur les dotations à la sécurité sociale.

Une légère déception : l'objectif de stabilisation de la dette envers la sécurité sociale n'a pas été tout à fait tenu l'an dernier du fait, notamment, des effets de la crise avec, par exemple, la forte augmentation du coût des aides au logement. Car le deuxième choc, c'est celui de la crise économique apparue à la fin de l'année dernière et dont nous ressentons principalement les effets dans une moins-value de recettes fiscales qui frappe par son ampleur : le manque à gagner est de 11,7 milliards par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale. Sur ce montant, la crise en explique au moins 8,5 milliards.

Sans surprise, les moins-values sont concentrées sur les impôts les plus exposés au retournement de la conjoncture : les recettes de l'impôt sur les sociétés (IS) sont inférieures de 4,6 milliards aux prévisions initiales, celles de TVA le sont de 5,1 milliards. Ces chiffres ne sont que les signes avant-coureurs d'une crise qui se prolonge, avec plus d'acuité, en 2009. La baisse des acomptes d'IS versés en fin d'année dernière préfigure le manque à gagner qu'on observe cette année sur le solde dû au titre de l'exercice 2008 et, plus encore, la forte augmentation des restitutions d'IS. Même constat pour la TVA : au-delà de l'effet lié à l'accélération des délais de remboursement des crédits de TVA aux entreprises, la baisse des recettes de cette taxe témoigne surtout du déstockage des entreprises. Pour sa part, la consommation des ménages se maintient plutôt bien.

La crise n'a eu, en revanche, qu'une incidence limitée sur les comptes de l'exercice 2008. Le résultat comptable ressort en perte de 73,1 milliards en 2008 : c'est une dégradation d'un peu plus de 30 milliards par rapport à 2007 mais dont l'explication relève, en réalité, de facteurs en partie étrangers à la crise. Le résultat comptable est d'abord affecté par les reprises de dettes pour un montant de 13 milliards. La lecture du résultat est ensuite brouillée par la progression importante des provisions et amortissements : + 9 milliards. Dans un contexte où l'information comptable se veut toujours plus exhaustive pour répondre à l'exigence du certificateur, il serait hasardeux de tirer des enseignements de cette évolution d'une année sur l'autre.

L'enrichissement de la comptabilisation des éléments d'actif et de passif de l'État affecte également l'interprétation que l'on peut faire de l'évolution du bilan de l'État. Par rapport à 2007, l'amélioration du recensement et de la valorisation des actifs conduit à réévaluer de 555 à 639 milliards l'actif de l'État dans les comptes de l'exercice 2008.

Les travaux ont aussi été poursuivis, depuis l'an dernier, pour mieux identifier les provisions et les dettes non financières de l'État. Le montant du passif ressort ainsi à 1 325 milliards, incluant un peu plus de 1 000 milliards de dettes financières.

Cette double évolution, à l'actif et au passif, conduit en définitive à une dégradation limitée de la situation nette de l'État, compte tenu de montants très importants : 30 milliards pour une perte comptable de 70 milliards sur l'exercice.

Pour véritablement comparer ces chiffres, il faudra attendre l'année prochaine : nous allons, en effet, établir des comptes pro forma afin de mieux apprécier les résultats des exercices successifs.

A bien des égards, nous sommes encore en période de rodage. Les efforts constants que nous réalisons pour améliorer la qualité des comptes nuisent transitoirement à leur exploitation et surtout à leur comparaison. Avec un recul de trois années, nous devrions disposer, en 2010, d'un cadre d'analyse enfin stabilisé et complet. Nous récolterons ainsi les fruits d'une révolution comptable dans laquelle beaucoup d'entre vous se sont investis.

La certification des comptes, même assortie de réserves, est une reconnaissance importante des efforts accomplis depuis plusieurs années. II ne tient qu'à nous de faire des comptes un instrument de gestion publique et un outil de son contrôle.

A l'évidence, nous ne partons pas de zéro. Ainsi, les comptes nous ont obligés à nous pencher sur la gestion des stocks et de l'immobilier. Il faut poursuivre le mouvement afin de mieux apprécier la réalité des marges de manoeuvre budgétaire et de mieux développer l'analyse et la gestion des risques.

A défaut de donner un second souffle à la réforme comptable, nous risquons de la voir s'enfermer dans la recherche, assez vaine à mes yeux, de la certification pour elle-même. Or, la certification n'a qu'un intérêt : améliorer la transparence et donc la gestion. Il en va d'ailleurs de même en ce qui concerne la démarche de performance initiée par la Lolf.

La mesure de la performance de l'action publique est plus que jamais une ardente obligation. La Lolf a fait de l'examen du projet de loi de règlement un moment important du débat parlementaire. Malgré les contraintes de calendrier, ce rendez-vous entre le Parlement et le Gouvernement a gagné en importance et en crédit. Votre Haute assemblée s'est impliquée dans cet exercice en renouvelant, cette année, l'audition de ministres en commission élargie. Il faut donc se référer à tout le travail qui a été mené et non se cantonner aux débats dans l'hémicycle. Les comportements changent mais il est possible d'aller encore plus loin dans l'évaluation des résultats. Aujourd'hui, la démarche de performance se trouve trop souvent réduite aux objectifs et aux indicateurs de performance qui figurent dans les documents budgétaires.

Nous sommes, d'une certaine façon, prisonniers des choix faits au moment de la mise en oeuvre de la Lolf qui mêlent le contrôle de gestion à la vision politique. L'excès de complexité d'un outil nuit aux fins qu'il sert. Je souhaite éviter cet écueil car la Lolf est un instrument clé de la réforme de l'État.

Pour que nos objectifs et nos indicateurs soient utiles, il faut donc qu'ils soient tout d'abord renseignés, or ils ne le sont pas tous. Il faut ensuite qu'ils soient pertinents, proportionnés aux enjeux financiers et surtout compréhensibles. Nous devons éviter que ne s'instaure une lecture bureaucratique de la Lolf.

Des progrès ont été effectués depuis 2006 : le nombre d'indicateurs a été réduit de presque 20 % en trois ans mais il y en avait encore près de 1 300 en 2008. Nous avons donc poursuivi les travaux avec les ministères pour passer au crible la liste de ces indicateurs. Il faudra sans doute en réduire encore le nombre pour n'en retenir qu'un millier. Au-delà, il s'agit de mieux identifier la centaine d'indicateurs qui revêt une dimension politique propre à impliquer le décideur et celui qui le contrôle.

Voilà les enjeux de l'évaluation des politiques publiques et de l'exercice auquel invite la loi de règlement.

Est-il possible de rendre un service public de meilleure qualité à un moindre coût ? Cette question est au coeur de la RGPP, dont nous allons lancer la deuxième phase. Nous avons ainsi respecté les objectifs de réduction d'effectifs et nous sommes même allés au-delà, l'an dernier, sans rien abandonner de notre volonté de mieux servir nos concitoyens. Certains ministères ont pris de l'avance sur le calendrier de mise en oeuvre de réformes prévues dans la RGPP : les effectifs ont ainsi baissé de l'ordre de 28 000 équivalents temps plein (ETP) alors que l'objectif fixé par la loi de finances initiale était de 23 000 ETP.

Ce résultat conforte la faisabilité du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux. Certains ministères pourront d'ailleurs aller plus vite pour redéployer les économies dégagées sur la revalorisation des salaires des agents ou sur d'autres postes de dépenses. (Applaudissements à droite)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances.  - En l'absence de notre collègue Philippe Marini, retenu à l'étranger, il m'incombe de présenter le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de règlement pour 2008.

Il ne s'agit plus, comme cela a pu l'être par le passé, d'une simple formalité. L'examen de ce projet de loi se situe, en effet, à une phase charnière du cycle budgétaire. C'est à la fois un « moment de vérité », pour reprendre la formule désormais consacrée, permettant de confronter les prévisions aux dépenses effectives, c'est-à-dire les promesses aux réalisations, et un « moment de cohérence », où l'on est en mesure de tirer les conséquences de l'exécution du dernier budget en vue de l'élaboration de celui de l'année à venir. Le débat d'orientation budgétaire pour 2010, qui aura lieu demain, va ainsi pouvoir s'appuyer sur l'état des lieux auquel a procédé votre commission dans son rapport écrit sur l'exécution 2008.

Sans doute s'agit-il d'un rendez-vous traditionnel mais, cette année, il est moins anodin que jamais. C'est d'ailleurs pour cette raison que nous souhaiterions que ce débat trouve sa place durant la session ordinaire et, en tout état de cause, avant le 14 juillet, mais nous connaissons les contraintes qui ont pesé sur l'agenda parlementaire durant ce printemps.

L'année 2008 est doublement significative : elle traduit le choc de la crise mais aussi le poids du passé, c'est-à-dire 35 années de déficits. Elle est la première à subir, de façon déjà marquée, l'impact de la crise que traverse l'économie mondiale depuis le second semestre de 2008. Elle est aussi le reflet de la douce insouciance qui a conduit tous les gouvernements, depuis la crise du pétrole de 1973, à s'accommoder de déficits même en phase haute du cycle. A ces deux titres, elle préfigure la situation critique à laquelle nous allons devoir faire face en 2009.

Deux phénomènes majeurs caractérisent l'année budgétaire 2008 : le gonflement du déficit budgétaire, essentiellement dû à la nette chute des recettes fiscales consécutive au brutal ralentissement de l'activité économique mais aussi à la propension, il est vrai déjà ancienne, à accorder des allégements d'impôts non compensés. Deuxième phénomène : l'alourdissement de la charge de la dette publique, à la croissance de laquelle l'on semble se résigner, malgré la menace qu'elle constitue pour la pérennité de notre modèle économique et social.

Certes, l'inflation forte a laissé la place à une quasi-stabilité des prix, tandis que les taux d'intérêt diminuent pour atteindre des points bas historiques mais ces inversions de tendance ne changent pas l'attention toute particulière qu'il faut porter à la dette publique et à ses modalités de financement.

La dégradation tient, d'abord, au recul brutal de l'activité et à ses conséquences en matière de recettes mais elle résulte également, pour une large part, de la gestion budgétaire passée. Il ne faudrait pas que la crise ait « bon dos » et masque le fait que le déficit budgétaire est largement structurel.

La commission des finances a aussi relevé des points positifs : il convient de se féliciter de la maîtrise des dépenses, dont la progression reste limitée à la hausse des prix. De plus, les dépenses de personnel apparaissent maîtrisées, passant de 118,4 à 119,6 milliards. Cette tendance peut être rapprochée de l'évolution des effectifs de l'État. La consommation des emplois a ainsi diminué de plus de 78 000 ETP par rapport à 2007, soit 3,5 %. Celle-ci est essentiellement imputable à la décentralisation ou aux transferts de missions à certains opérateurs mais la diminution réelle s'élève quand même à 23 000 ETP.

On constate par ailleurs une sous-consommation de 21 861 ETP par rapport au plafond d'autorisation d'emplois autorisé en loi de finances initiale pour 2008. Cette sous-consommation résulte d'une surévaluation des plafonds d'emplois en loi de finances initiale, de mouvements de décentralisation de personnel et d'une diminution des effectifs réels des ministères.

Certains ministères semblent, à l'instar du ministère de l'écologie, avoir anticipé en 2008 les suppressions d'emplois programmées par le budget triennal de 2009-2011.

En revanche, du côté des recettes, ce projet de loi prolonge des tendances préoccupantes amorcées depuis quelques années. La diminution des recettes nettes de près de 12 milliards par rapport à la loi de finances initiale alimente de légitimes inquiétudes sur la soutenabilité de la loi de programmation des finances publiques, qui sous-estimait, dès l'origine, l'impact de la crise.

Détérioration de la conjoncture, impact des premières mesures de relance, certes ; mais le décalage croissant entre recettes brutes et recettes nettes tient aussi à une propension à multiplier les allégements fiscaux. Les aménagements de notre fiscalité, non compensés, sont financés par un endettement accru.

La commission des finances adresse ses compliments au ministre pour l'exécution 2008 : la dépense publique a été tenue. La définition de la norme du « zéro volume » fait toujours débat et les chiffres fournis illustrent les difficultés qui tiennent au périmètre et à la base de référence. Lorsqu'a été déposé le projet de loi de finances pour 2008, la progression de la norme de dépense élargie devait être nulle, avec une hypothèse d'inflation de 1,6 %. La progression de la dépense, sur l'exécution 2008, a dépassé de 4,1 milliards d'euros la prévision, soit une augmentation en valeur de 2,8 %, liée essentiellement au surplus de dépenses nettes du budget général, ainsi qu'à une augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne. L'inflation en 2008 s'étant établie à 2,8 %, la règle du « zéro volume » est finalement respectée. Heureuse coïncidence dont nous nous félicitons, même si nous savons que le phénomène ne se reproduira pas en 2009. Ayons le triomphe modeste car, d'exécution à exécution, la progression de la norme de dépense s'établit à 3,3 % en valeur et à 0,5 % en volume...

Des mesures de refinancement de l'économie ont été décidées en lois de finances rectificatives d'octobre 2008 et de février 2009. Or l'État a décidé de préfinancer, dès la fin de l'exercice 2009, une partie des mesures des plans de soutien, à hauteur de 10 milliards d'euros. Je vois dans cette initiative la fin de la politique de réduction de la trésorerie de l'État, entamée par l'un de vos prédécesseurs pour cause d'affichage maastrichtien. J'en comprenais la logique dans une situation normale : éviter que le maintien d'une trésorerie excédentaire ne se traduise par un supplément de dette pouvant faire apparaître un ratio dette sur PIB plus élevé que le strict nécessaire. Dans les circonstances actuelles, il est logique que la sécurité des paiements et le coût de refinancement priment sur le souci de faire diminuer la dette brute. Nous considérons du reste qu'il ne faut pas se focaliser sur la dette brute mais s'attacher aussi à la dette nette, voire aux engagements hors bilan des États...

Les conditions de marché ont conduit à une très forte augmentation de la dette à moins d'un an : l'encours des bons du Trésor à taux fixe constitue désormais 13,6 % de l'encours de la dette négociable de l'État. Conformément à la Lolf, le Parlement se prononce sur la variation du plafond de dette à plus d'un an ; mais son vote est privé de portée si l'essentiel du refinancement peut s'effectuer hors plafond par des emprunts à court terme ! L'amendement, cosigné par le rapporteur général et par M. Jean-Pierre Fourcade, est sans doute bien contraignant. Tous deux sont très attachés à la liberté de manoeuvre indispensable au Gouvernement en la matière, mais il y a là une vraie lacune de la Lolf et un reporting régulier sur les modalités de financement de la dette serait le bienvenu. Je ne doute pas, monsieur le ministre, que vous nous apporterez toutes les assurances nécessaires.

Durant l'exercice également, les émissions d'obligations indexées se sont considérablement développées : 15,5 milliards d'euros, soit 12 % des emprunts. Et le supplément d'inflation entre 2007 et 2008 a conduit à provisionner 4,6 milliards d'euros au lieu des 2,2 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale. Au total, la charge de la dette atteint 44,4 milliards d'euros en 2008, 5 milliards d'euros de plus qu'en exécution 2007. L'agence France Trésor a été autorisée à procéder à ces opérations bénéfiques à court terme. Mais au vu des risques qui s'y attachent, le Parlement ne devrait-il pas être mieux informé ? Ne devrait-il pas, même, fixer des bornes ? En effet, ce moyen de financement peut être lourd de conséquences pour les finances publiques, comme l'ont été historiquement tous les emprunts indexés. Faut-il laisser les seuls experts de France Trésor décider -même s'ils méritent toute notre considération ? Prenons conscience des risques. Il existe un niveau d'inflation qui assure la neutralité des taux d'émission. Si l'inflation est inférieure à 2,2 %, cela est bon pour le budget de l'État ; au-delà, la pénalité est lourde pour les finances publiques. Nous devons donc être attentifs. A court terme, l'inflation semble sous contrôle, mais à dix, vingt ou trente ans ?

Ne nous laissons pas non plus entraîner dans la spirale infinie du déficit permanent, l'équivalent pour les États du crédit revolving pour les particuliers : une facilité initialement indolore mais qui entraîne ensuite les pires difficultés. L'amendement que j'ai déposé à titre personnel, pour imposer la prise en compte de l'amortissement d'une fraction de la dette, est un appel à la responsabilité de tous. L'encours de la dette négociable est de 1 100 milliards d'euros ; il paraît sage de nous imposer un amortissement annuel -si on le prévoit sur cinquante ans, la charge de l'amortissement sera de 20 milliards d'euros par an. Je sais que M. le ministre cherche plutôt à réaliser des économies, mais je souhaite l'accompagner dans sa démarche pédagogique. On a voté l'amortissement de 150 milliards d'euros en 2009. Or qu'a-t-on fait pour financer ces 150 milliards ? On a emprunté ! Cette médecine douce pourrait avoir, à terme, les conséquences les plus préjudiciables !

Le rapport de votre commission des finances ne se borne pas à retracer les grandes lignes de l'exécution budgétaire ; un deuxième tome est consacré aux rapports de performance de chaque mission, pour tirer les conséquences des contrôles opérés par les rapporteurs spéciaux sur pièces et sur place. Il nous apparaît manifeste qu'il faudra réduire le nombre des indicateurs de performance. Dans le « petit hémicycle », nous avons rencontré douze de vos collègues, monsieur le ministre, pour discuter avec eux de l'usage des crédits.

La loi de règlement reste l'heure de vérité où on peut apprécier de façon synthétique l'adéquation des dotations budgétaires aux objectifs ainsi que, d'une façon générale, le niveau de performance des administrations de l'État dont dépend, à terme, notre capacité à maîtriser la dépense. La commission des finances vous invite à adopter ce projet de loi. (Applaudissements à droite)

M. Bernard Angels.  - La Lolf et son calendrier rénové nous fournissent la possibilité de débattre dès aujourd'hui de l'exercice budgétaire 2008, d'examiner les écarts par rapport à la loi de finances initiale, de nous interroger sur les causes profondes de cette dissemblance. Pour vous, la mauvaise conjoncture économique serait la principale explication de la dégradation de l'état de nos finances publiques. Mais selon la Cour des comptes, la réalité est bien différente : plus que les chocs de la crise et de l'inflation, ce sont bien des réformes structurelles inadaptées, à l'image de la loi Tepa, qui sont les principales responsables de ce dérapage.

Il est indispensable d'analyser d'abord les évolutions respectives des recettes et des dépenses publiques, afin de discerner les causes du déficit budgétaire, arrêté à 56,3 milliards d'euros pour l'année 2008.

Les recettes fiscales ont diminué de 2,5 % entre 2007 et 2008. Selon vous, la crise économique expliquerait 8,5 milliards de moins-values, mais je me suis livré à une addition d'une simplicité biblique grâce aux documents fort instructifs fournis par les magistrats de la rue Cambon.

La différence entre les recettes estimées en loi de finances initiales et le constat s'établit à 23 milliards, dont 5 milliards semblent liés à des surestimations, notamment de l'impôt sur le revenu. Quelque 7,8 milliards s'expliquent par des allégements fiscaux et 5,6 milliards par des transferts de charges -en majorité induites pour compenser les exonérations consenties dans la loi Tepa. La conjoncture explique donc un plus de 4 milliards, non 8,5 milliards. Il y a une grande marge entre vos chiffres et ceux de la Cour des comptes, car vous avez sciemment surestimé l'incidence de la crise.

En quatre ans, les recettes fiscales brutes ont augmenté de 58 milliards d'euros, alors que leur montant net diminue de 6 milliards. Pourquoi ce décalage ? En quatre ans, les impôts d'État ont été allégés de 30 milliards, 34 milliards de recettes fiscales ont été transférées à d'autres administrations publiques, dont 25 milliards en contrepartie de transferts de charges. Ces dispositions fiscales ont augmenté le déficit de 39 milliards d'euros. Et les mesures nouvelles pour 2008 ont diminué les recettes fiscales nettes de 10 milliards d'euros.

Vous prétendez avoir respecté la norme « zéro volume » en restreignant l'augmentation des dépenses publiques à la stricte inflation, évaluée à 2,8 %. Mais ce résultat est biaisé, car vous avez omis certaines dépenses, à l'image des 950 millions d'euros au titre de l'épargne logement, pour lesquels vous avez sollicité le Crédit foncier de France. Avec ces charges, l'augmentation réelle des dépenses publiques s'établit à 3,4 %.

Il est déplorable que le Gouvernement se soit soustrait à la sincérité budgétaire, fondement de la Lolf !

La sincérité budgétaire aurait aussi conduit à mettre en parallèle l'évolution de la dépense budgétaire et des dépenses fiscales, car l'effort fait sur la maîtrise de la première en 2008 fut conduit au prix d'une explosion des dépenses fiscales, qui représentent cette année 73 milliards d'euros, après une augmentation de 23 milliards en cinq ans, auxquels s'ajouteront 2,5 milliards avec la baisse de la TVA dans la restauration.

Depuis 2003, quinze nouvelles dépenses fiscales voient le jour chaque année, contre cinq entre 1980 et 2003 ! Ainsi, les dépenses fiscales représentent 21 % des dépenses totales et 27 % des dépenses du budget général.

Les économies réalisées pèsent lourdement sur l'investissement de l'État : il arrive loin derrière les collectivités territoriales, qui réalisent aujourd'hui plus de 70 % de l'investissement public. Or, le Président de la République vient d'annoncer que le « déficit d'avenir » financerait de « bons investissements ». Où est la cohérence entre la parole du chef de l'État et l'alourdissement des dépenses fiscales depuis deux ans ?

Ainsi, le niveau élevé de nos déficits budgétaire et structurel s'explique par la baisse marquée des recettes nettes de l'État, due aux allégements fiscaux et sociaux, outre la croissance soutenue des dépenses.

Commençons par le déficit budgétaire. Arrêté à 56,3 milliards d'euros, il excède les prévisions initiales de 14,6 milliards. En un an, il a augmenté de 0,7 point pour atteindre 3,4 % du PIB. Certes, le ralentissement de l'activité explique partiellement ce résultat, mais les recettes fiscales nettes auraient augmenté de 2,7 % sans les allégements d'impôt qui produisent leurs effets en année pleine pour la première fois en 2008. Voilà qui aurait nettement amélioré le solde budgétaire !

J'en viens aux reports de charges sur 2009, correspondant à des impayés en 2008, car ces 6 à 7 milliards d'euros font passer le déficit public à plus de 62 milliards d'euros. Dans un contexte de finances publiques fortement dégradé, vous avez persisté dans la fuite en avant, faisant des générations à venir les comptables de vos arbitrages.

Au surplus, vous vous êtes défaussé de votre responsabilité en invoquant des événements extérieurs. Mais si la crise avait déjà produit tous ses effets en 2008, elle aurait massivement pesé sur les résultats budgétaires de la zone euro et de toute l'Union européenne. Or, la France affiche un solde budgétaire parmi les plus dégradés.

M. Eric Woerth, ministre.  - Parce que nous avons le plus de prélèvements.

M. Bernard Angels.  - Les 3,5 % du PIB de déficit structurel français sont bien élevés au regard du reste de la zone euro, qui affiche 1,4 %. Si la crise avait été seule responsable, pourquoi la croissance française aurait-elle été deux fois plus faible que dans le reste de la zone euro ?

La France est devenue le quatrième État le plus endetté de la zone euro en points de PIB, derrière l'Italie, la Grèce et la Belgique, et le cinquième de l'Union européenne après la Hongrie. Notre déficit primaire atteint 0,6 point de PIB, alors que l'excédent primaire de la zone euro atteint 1,6 point de PIB. La diminution constante de nos recettes publiques depuis quatre ans oblige à financer par emprunt les intérêts de notre dette publique... L'écart se creuse avec nos voisins allemands, qui présentent une dette inférieure à la nôtre en points de PIB, pour la première fois depuis la création de l'euro.

Ces chiffres éloquents devraient vous conduire à préserver les recettes publiques pour faire face à la crise, dont les effets ont été véritablement désastreux en 2009. Insuffisamment préparée, la France subit de plein fouet les conséquences de la conjoncture.

En 2007 et 2008, la Cour des comptes s'était déjà inquiétée du déficit public, insuffisamment réduit au cours des années de croissance. Elle jugeait le déficit structurel trop élevé. En 2009, ces remarques revêtent une importance nouvelle, car la crise financière impose un plan de relance suffisant et pertinent, dont vous n'avez pas les moyens quand bien même vous l'auriez souhaité, car vous avez déséquilibré le budget. Je n'évoquerai pas l'absence de mesures soutenant la consommation des ménages modestes... Il eût fallu faire face à la conjoncture avec des finances publiques plus saines, car 25 milliards de recettes fiscales disparaîtront en 2009 par rapport à 2008, environ 10 milliards étant liés aux mesures de relance. Le déficit budgétaire pourrait donc dépasser 120 milliards en 2009, pour une dette publique avoisinant 80 % du PIB.

Bien que votre plan de relance soit le moins important de l'ensemble du G7 -à l'exception de l'Italie, qui n'a pris aucune mesure en ce sens- le déficit français restera en 2009 supérieur à celui des autres pays européens.

Je conclurai par le point d'orgue du Congrès de Versailles : l'annonce, par le chef de l'État, d'un grand emprunt national destiné à financer le fameux « déficit d'avenir » et qui devrait stimuler la croissance, grâce aux dépenses publiques induites. Je me réjouis que le Gouvernement ait compris que les dépenses publiques bien employées préparent l'avenir et relancent la croissance, mais je m'interroge sur la pertinence d'un tel outil dans notre contexte économique. Pourquoi n'avez-vous pas mis l'accent sur une revue générale, non des politiques publiques -la Cour des comptes a d'ailleurs souligné son peu d'efficacité, en estimant à 6 milliards et non à 8 le montant total des économies cumulées attendues à l'horizon 2011- mais des niches fiscales et sociales ? Une telle révision pourrait atténuer le déficit à un moment où l'État emprunte constamment.

Il est de votre responsabilité de prendre la mesure de l'impact des choix du Gouvernement. Les socialistes sauront vous le rappeler dès le débat de demain. (Applaudissements à gauche)

présidence de Mme Monique Papon,vice-présidente

M. Thierry Foucaud.  - Le président de la commission des finances a parlé d'un moment de vérité, d'un moment de cohérence. Tel est bien le sens de cette intervention. S'exprimant sur la loi de finances rectificative de décembre dernier, Marie-France Beaufils disait en effet : « S'il fallait trouver une raison de ne pas voter ce collectif, il suffirait de se pencher sur la situation désastreuse des comptes publics, un désastre amplifié encore en 2009 par ce qui a été décidé à la dernière minute ». Et de citer les derniers chiffres de l'Insee. Je n'aurai pas la mauvaise grâce de vous rappeler les discours que vous teniez alors sur la réalité d'un déficit calibré à 42 milliards à l'automne 2007. En ces temps reculés, M. de Rohan appelait à l'approfondissement de la réforme : le chemin de la croissance passait, assurait-il, par la poursuite des très grandes réformes engagées par le Président de la République, qu'il présentait comme la condition du développement et du progrès social. Nous devions, poursuivait-il, les mener à bout sans faiblesse car il y allait de notre crédibilité.

Oui, ce sont bien des temps révolus car, quand le déficit double, le redressement des comptes publics paraît mal parti. Fin prévisionniste, le rapporteur général se félicitait alors de la suppression de l'impôt de bourse, du relèvement du seuil d'exonération des plus-values immobilières, du régime des sociétés civiles immobilières cotées et autres mesures indifférentes au citoyen anonyme. Ce fin débatteur, qui m'aurait déjà interrompu s'il avait été là, conseillait la compétitivité et la rigueur. Parce que la première conditionnait tout, il se réjouissait que les deux Assemblées se fussent accordées sur l'industrie financière, véritable clef, à terme, de la compétitivité : la suppression de l'impôt de bourse en était une condition. Il est vrai que le CAC 40 évoluait alors entre 5 500 et 6 000 points. Mais il peine maintenant à demeurer à 3 000 points et l'atout économique majeur que l'industrie financière constituait pour le Royaume-Uni en est devenu le talon d'Achille avec la crise la plus formidable depuis 1929 : le lion de l'ingénierie financière a les griffes bien élimées !

La France, et c'est heureux, n'a pas encore tout à fait quitté la sphère de l'économie matérielle. L'exécution 2008 n'en a pas moins été marquée par une aggravation qui n'a pas attendu la tempête boursière de l'automne. Le déficit atteint 56 milliards, personne n'avait fait pire -mais il faudrait évoquer le ministre du budget du gouvernement Balladur. Cette forme de record va pourtant être nettement battue. Sans marquer plus d'émotion, le ministre du budget annonçait qu'on s'acheminait tranquillement vers un déficit de 125 à 130 milliards. Vos services, qui ont le sens de la litote, évaluent la dérive à 38,6 milliards en mai, dont 16,1 milliards dus au plan de relance, le reste étant imputable à « une évolution moins favorable des recettes fiscales » -un reste qui pèse quelque 22 milliards !

Inutile de multiplier les citations : l'essentiel est de revenir au principe de réalité et la réalité, c'est l'écueil sur lequel le pari économique du gouvernement Fillon s'est fracassé. La réalité, c'est que loin de favoriser le développement et l'emploi, votre politique a dégradé les comptes publics et augmenté le chômage. Le pouvoir d'achat est en berne malgré vos lois inapplicables, l'emploi est en charpie malgré vos discours ronflants. Tout ce qui a été entrepris depuis 2007 peut ainsi être jugé à la lumière des faits. On compte officiellement trois millions de chômeurs, et il n'y a que la communication gouvernementale pour feindre de croire qu'ils ne sont pas beaucoup plus nombreux ; la récession est durablement installée, les PME licencient, certaines disparaissent ; la bourse pique du nez ; les prix de l'immobilier reculent -c'était d'ailleurs nécessaire ; le bâtiment va de plus en plus mal et Mme Boutin a payé le prix des choix du pouvoir sarkozyste.

Et puis, à la source de tout, il y a le paquet fiscal de la loi Tepa. A grands coups de clairon, le Gouvernement vantait la défiscalisation des heures supplémentaires, mesure imbécile dont on sait quels arbitrages elle a suscité dans la gestion du personnel. Selon la Dares, elles ont baissé de 11 % au premier trimestre, malgré les soldes de début d'année. Restent les mesures relatives à la taxation du patrimoine, qui ont profité aux plus aisés sans permettre une relance de la consommation. On a annoncé des mesures de clémence en faveur des épargnants bernés par Madoff -les impôts de tous paieront pour ceux qui avaient préféré investir aux États-Unis. Il ne s'agit pas de simples particuliers : cela concerne Natixis, conseillée par la Financière de Rothschild et un certain François Pérol, celui-là même qui a été appelé pour redresser Natixis. Mais nous en reparlerons bientôt. Attendez donc que l'on évalue les actifs des caisses d'épargne et des banques populaires dont vous avez voté la fusion sans changer une virgule : on verra alors si votre vote n'a pas été pipé, comme cela s'est passé pour la loi de finances initiale avec les lois de finances rectificatives successives.

L'opposition s'oppose et nous avons voté contre le budget et contre les collectifs, lesquels n'ont d'ailleurs pas permis de mesurer exactement le déficit. Tout justifie donc notre vote : la relance a échoué, le déficit a dérapé et les recettes sont déprimées. Bravo !

Les dépenses, elles, sont tenues. Sauf la charge de la dette, qui représente 5 des 8 milliards de dérapage. La mauvaise herbe fiscale pousse jusqu'aux 90 milliards. Je n'ose imaginer ce que ce sera après le plan de relance... La charge de la dette dépassera le produit cumulé de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés.

Il est plus que temps de changer de braquet car qui paiera la facture ? Il est trop tard pour 2009, la logique délirante qui préside à vos choix depuis 2007 est toujours à l'oeuvre. Mais on peut changer le logiciel pour 2010 puisque vos recettes ont fait la preuve de leur nuisance.

Dans tous les cas, le groupe communiste ne votera pas ce projet de loi de règlement. (Applaudissements à gauche)

M. Joël Bourdin.  - Pour la troisième année, ce projet de loi de règlement se présente selon le mode Lolf. Cet instrument de contrôle de l'exécution budgétaire et d'évaluation de la mise en oeuvre des programmes s'inscrit pleinement dans la fonction de contrôle du Parlement. Toutefois, il doit être perfectionné et simplifié, afin notamment de réduire le nombre d'indicateurs de performance. La comparaison des exercices ne prendra tout son sens que lorsque le périmètre comptable aura été définitivement fixé. A ce titre, nous nous félicitons que vous ayez, monsieur le ministre, annoncé vouloir établir des comptes pro forma, à méthode et périmètres donnés.

Sur le fond, l'année 2008 a été marquée par la crise financière et économique, qui a entraîné au quatrième trimestre un recul du PIB de 1,6 % aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans la zone euro, et une perte de recettes fiscales de 8,5 milliards d'euros en France. Néanmoins, les effets en seront beaucoup plus visibles dans le projet de loi de règlement pour 2009.

La dégradation du contexte économique était antérieure au choc de l'automne 2008. En France et dans la zone euro, la très forte appréciation de la monnaie européenne, l'inflation du premier semestre 2008 et l'envolée des cours du pétrole et des matières premières avaient déjà eu des conséquences négatives. La croissance du PIB en France a été de 0,4 % en 2008 contre 2,3 % en 2007, avec une baisse de 1,5 % au quatrième trimestre. Alors qu'en 2007 le taux de chômage avait atteint son niveau le plus faible depuis 25 ans et que le rythme de créations d'emplois avait été le plus vigoureux depuis 2000, de nombreuses destructions d'emplois ont été observées fin 2008. Le secteur financier et le marché immobilier français ont plutôt mieux résisté à la crise que ceux de nos voisins européens, et la consommation des ménages a augmenté de 1 %. Le fort recul des prix des matières premières depuis l'été 2008 a entraîné un repli de l'inflation, passée en juillet 2008 d'un pic de 3,6 % sur un an à 0,7 % en janvier 2009 -sans déflation.

Le déficit budgétaire s'établit à 56,3 milliards d'euros, soit une dégradation de 17,9 milliards par rapport à 2007, de 14,6 milliards par rapport à la loi de finances initiale et de 4,8 milliards par rapport aux prévisions de la loi de finances rectificative pour 2008. Le creusement de ce déficit est essentiellement dû au financement des premières mesures de relance, que le Gouvernement n'a pas financé par une hausse des prélèvements, conformément à l'engagement du Président de la République. Le groupe UMP soutient ce choix, qui s'accompagne d'une maîtrise des dépenses essentielle pour un retour à l'équilibre de nos finances publiques dans un avenir encore indéfini.

Les 4 milliards d'euros de dépenses supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale correspondent à l'augmentation du taux d'inflation : nous nous félicitons du respect de la règle du « zéro volume » alors que le périmètre des dépenses a été élargi. Le non-remplacement d'un poste de fonctionnaire partant à la retraite sur deux a été une nouvelle fois respecté : 40 % des départs n'ont pas été remplacés, soit 28 000 équivalents temps plein au lieu des 23 000 prévus.

Malgré les difficultés conjoncturelles, des efforts importants sont consentis, avec un souci de sincérité et de transparence que nous saluons. La Cour des comptes a, en dehors de quelques réserves, certifié ces comptes et le Parlement a une nouvelle fois utilisé ses prérogatives de contrôle grâce au travail de son rapporteur général. Nous félicitons Philippe Marini et les 44 rapporteurs spéciaux pour leur utile contribution à l'examen de l'exécution budgétaire des missions.

La réforme budgétaire est en marche, et elle progresse. Le groupe UMP aborde donc l'examen de ce projet de loi de règlement dans un esprit très positif. (Applaudissements à droite et sur quelques bancs au centre)

M. Aymeri de Montesquiou.  - Le tsunami qui s'est abattu sur l'économie mondiale a disloqué le système bancaire, emporté de nombreuses entreprises et privé de travail des millions de salariés. Cette catastrophe a perturbé le budget des États. Monsieur le ministre, vous avez été d'autant plus incité à gérer au mieux la dépense publique que les déficits conjoncturels ont atteint des hauteurs himalayennes. Avec un périmètre de dépenses élargi, vous êtes parvenu à ne pas dépasser l'inflation. Privilégier l'investissement était une bonne décision, mais le problème du déficit structurel récurrent subsiste néanmoins.

Pour redresser nos finances publiques, il faut, tout d'abord, suivre les recommandations de la Cour des comptes. Selon son dernier rapport, les dépenses fiscales nouvelles représentent, pour la période 2006-2008, 55 milliards d'euros -vous vous étiez pourtant engagé à les baisser. La loi Tepa a coûté près de 6,5 milliards : pouvez-vous nous préciser quelles recettes supplémentaires elle a générées ? Cette loi, promulguée en période de croissance, ne devrait-elle pas être modulée en période de crise ? Plus inquiétant, les ressources de l'État diminuent du fait de choix politiques et fiscaux. Monsieur le ministre, reconnaissez-vous un bien-fondé à l'analyse de la Cour des comptes et appliquerez-vous ses recommandations ?

Ensuite, il faut réduire le nombre de fonctionnaires. Si la France s'en tenait à la moyenne européenne, elle économiserait 100 milliards chaque année. D'après le Président de la République, nos dépenses dans ce domaine seraient de 150 milliards supérieures à celles de l'Allemagne. Les décentralisations successives étaient nécessaires, mais très mal réalisées. Une nouvelle répartition des dépenses des collectivités, donc une nouvelle fiscalité, sont indispensables. Qu'allez-vous proposer dans le prolongement du rapport Balladur ? Pour l'État, l'objectif de non-remplacement des départs en retraite n'a pas été atteint puisqu'il a été de 40 % au lieu de 50 %. C'est insuffisant. Depuis 1992, le nombre de fonctionnaires a augmenté de un million pour s'élever à 5,2 millions malgré l'informatisation de l'administration. Avec le remplacement d'un fonctionnaire sur deux, l'économie n'est que de 1 % chaque année, soit un milliard d'euros.

Le gisement d'économies le plus important réside dans la suppression des niches fiscales ; notre commission des finances et notre rapporteur général font un travail remarquable en ce sens. Nous ne pourrons pas éviter une évaluation de toutes les niches, sans exclusive. Ainsi, selon plusieurs rapports, les 4,5 milliards consacrés à la prime pour l'emploi sont mal ciblés. Quant au crédit d'impôt visant à améliorer la performance énergétique des logements, il donne sans doute lieu à des avantages indirects perçus par certaines entreprises, qui en profitent pour augmenter leurs prix. Alors que la loi de finances initiale pour 2009 avait commencé à remettre en cause l'existence de ces niches, il serait opportun que vous rappeliez l'intérêt de Ieur disparition progressive, à l'exception de celles favorisant indéniablement l'investissement. En contrepartie, on pourrait baisser les taux des barèmes de l'impôt sur le revenu et sur les sociétés.

Cet exercice difficile consiste à privilégier l'intérêt général plutôt que les intérêts particuliers, et à trouver un équilibre entre efficacité et équité. En période de crise, pour limiter les dommages sur le tissu social et renforcer la cohésion, le souci d'équité l'emporte, ce qui explique le plafonnement décidé cette année. Mais il faudra s'interroger à l'avenir sur la pérennité de cet arbitrage. Monsieur le ministre, vous connaissez mieux que personne les anomalies qui rendent le retour à la croissance difficile. Nous avons besoin de connaître votre plan et votre calendrier pour supprimer ces niches, apparentées à des privilèges. A l'approche du 220^e anniversaire de la nuit du 4 août, montrez le même courage que vos prédécesseurs ! En aidant nos concitoyens à prendre conscience de l'ampleur des réformes nécessaires, cette crise doit permettre au Gouvernement d'accélérer les mesures indispensables pour retrouver un équilibre budgétaire.

La politique, c'est la mise en oeuvre de moyens pour atteindre des objectifs.

Une politique budgétaire doit oeuvrer pour un budget en équilibre, voire en excédent. Comment, et quand espérer un tel résultat ? Dans un an, dans cinq, dans dix ? Notre pays ne peut survivre avec un déficit structurel endémique, conséquence des renoncements des divers gouvernements qui se sont succédé depuis 1981. Les nouvelles grandes puissances parviennent à des comptes extérieurs et intérieurs excédentaires : elles nous tiendront dans la dépendance du débiteur. L'image humiliante de l'ambassadeur de France touchant son chèque à Washington dans les années 50 était celle d'un pays asservi...

On peut s'étonner que le Président de la République proscrive la « rigueur », pourtant appliquée par le Général de Gaulle. En 1958, l'impasse représentait 5 % du PNB ; en 1961, le budget était en équilibre. Pour conclure, je citerai le Général : « Sans l'effort de remise en ordre avec les sacrifices qu'il requiert et les espoirs qu'il comporte, nous resterons un pays à la traîne, oscillant entre le drame et la médiocrité. » (Applaudissements sur quelques bancs à droite ; Mme Anne-Marie Escoffier et M. Nicolas About applaudissent aussi)

M. Christian Gaudin.  - Le projet de loi de règlement, moment de vérité budgétaire, maillon-clé du chaînage vertueux introduit par la Lolf, doit permettre au Gouvernement et au Parlement d'évaluer l'efficacité des politiques publiques et d'améliorer la gestion pour les futurs budgets.

Je regrette que notre débat soit aussi bref : pour que notre contrôle soit réel, nous avons besoin de temps pour juger sur place et sur pièces. Un rapprochement entre la Cour des comptes et nos commissions des finances s'impose. Il nous faut également le temps d'étudier le projet de loi et ses annexes, afin de tirer les conséquences de l'exécution du budget de l'année écoulée avant d'établir les prévisions pour l'année à venir.

Le big bang budgétaire et comptable que l'on attendait de la Lolf n'a toujours pas eu lieu. Nombre d'acteurs de la gestion publique ne se sont pas approprié le nouveau modèle, et le lien entre la réforme comptable et la révision générale des politiques publiques n'a pas encore été fait.

Au prix d'un gros effort, le budget de l'État a été réparti en missions et programmes, dotés d'objectifs et d'indicateurs. Les responsables de programmes, au coeur du nouveau système, disposent en principe d'une plus grande liberté, mais peinent à trouver leur place. La programmation, la gestion et le suivi des crédits se font encore partiellement selon les anciennes modalités, la fongibilité est trop peu utilisée. Si la construction de perspectives pluriannuelles est un progrès, la remontée d'informations, l'utilisation des indicateurs, l'adaptation des moyens aux résultats demeurent insuffisants. Financements hors budget, sous-budgétisations, reports de charges, utilisation inappropriée de comptes spéciaux contreviennent à l'esprit et à la lettre de la loi. Ce n'est que si elle est pleinement appliquée, tout au long de l'exercice, que la Lolf deviendra la clé de voûte de la réforme de l'État. Cela exige une impulsion politique forte du Gouvernement et du Parlement, qui doit adopter une démarche constructive.

Le déficit s'établit à 56,3 milliards, en augmentation de 18 milliards. Pour la première fois depuis 2003, il est pire que celui prévu dans la loi de finances initiale. Il a représenté en 2008 plus du quart des recettes nettes. L'Union Centriste prône de longue date l'application à l'État de la règle d'or interdisant aux collectivités territoriales les déficits de fonctionnement. Or on s'en éloigne : le déficit de fonctionnement est de 73 milliards, plus qu'en 2007 !

Deuxième constat : l'État n'investit pratiquement plus. L'actif immobilisé a certes progressé de 58,5 milliards, mais si l'on retire le montant de l'intégration du spectre hertzien, les quotas CO2, les réévaluations et élargissements de périmètres, les investissements directs s'élèvent à 13,8 milliards, 3 milliards de moins qu'en 2007 ! La valeur comptable des actifs cédés -1,7 milliard en 2008- témoigne de la faiblesse des investissements nets : 12 milliards à peine.

Enfin, l'actif net négatif s'élève à 686 milliards fin 2008. C'est une dégradation de 30 milliards par rapport à 2007. Les dettes financières, elles aussi, se sont accrues d'environ 100 milliards.

La croissance de la dépense est trop rapide, indépendamment des mesures de relance. Le Gouvernement s'était fixé pour règle de ne pas dépasser l'inflation, estimée alors à 1,6 %. Si la règle du « zéro volume » a pu être respectée, c'est que l'inflation s'est établie à 2,8 % !

En majorant la norme de dépense des remboursements et dégrèvements d'impôts, des dépenses fiscales et des taxes affectées à des organismes tiers, nous sommes passés de 479 milliards en 2007 à 501 en 2008. On ne peut continuer ainsi. C'est l'ensemble du périmètre de dépenses qu'il faudra tenir en 2010, sachant que l'inflation avoisinera 1 %. J'encourage donc le Gouvernement à poursuivre l'élargissement de la norme.

En matière de recettes, l'incidence de la crise est indéniable. Pour autant, nous ne pouvons poursuivre les allégements fiscaux et les réductions d'impôts sans réduire les dépenses à due concurrence.

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - Très bien.

M. Christian Gaudin.  - Des progrès ont été accomplis. Les projets annuels de performances pour 2009 indiquent un chiffrage sur trois ans, le nombre de bénéficiaires pour 2007, les années de création et de dernière modification, ainsi qu'un classement des dépenses fiscales en fonction de l'objectif recherché. La présentation des quinze dépenses fiscales à enjeux est plus détaillée. La loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour 2009-2012 instaure un objectif annuel de dépenses fiscales indicatif, et prévoit que toute mesure législative créant ou modifiant une dépense fiscale doit être neutre pour les finances de l'État. Enfin, la loi prévoit l'évaluation des dépenses fiscales trois ans après leur entrée en vigueur, tandis que l'article 91 de la loi de finances pour 2009 instaure un plafonnement global des niches fiscales.

Pour reconstituer nos marges de manoeuvre, il nous faut toutefois aller plus loin : mettre un coup d'arrêt à la baisse des recettes, et revenir à la norme de la croissance zéro en volume. Le temps presse : la soutenabilité de nos finances publiques est en jeu, l'explosion de notre dette publique en germe.

L'article 34 de la Lolf prévoit que la loi de finances de l'année « fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an ». Or une partie croissante du besoin de financement de l'État est couverte par l'émission de dettes à moins d'un an. L'amendement tendant à prévoir, à titre expérimental, la fixation d'un plafond spécifique pour la variation de la dette à court terme semble donc opportun. Le groupe de l'Union Centriste le soutiendra. Il votera également à une grande majorité cette loi de règlement, en espérant qu'au-delà des incantations, elle aura permis de tirer des enseignements qui seront suivis d'effets. (Applaudissements sur la plupart des bancs au centre)

M. Eric Woerth, ministre.  - Monsieur le président Arthuis, je partage vos constats et vos préoccupations, s'agissant notamment de la dette. Merci d'avoir remarqué que la dépense a été tenue en 2008, ce qui nécessite de grands efforts de la part des gestionnaires comme des parlementaires.

Vous l'avez dit : la crise ne doit pas nous conduire à oublier le déficit structurel. Même si le déficit global de la France fut inférieur en 2008 à celui d'autres pays développés, la part structurelle de ce déficit reste plus élevée qu'ailleurs. Il faut donc continuer à réduire l'accélération des dépenses publiques. L'objectif du « zéro volume » n'est pas une lubie de bureaucrate ! En 2008, la hausse des dépenses n'a pas dépassé l'inflation. Nous pourrons revenir sur cette question demain, à l'occasion du débat sur l'orientation des finances publiques pour 2010.

Il faut également veiller à la bonne gouvernance, non pour occulter les problèmes de fond mais pour améliorer notre situation financière. Les indicateurs de performance créés par la Lolf sont souvent mal renseignés et ils sont trop nombreux : la mission d'évaluation au sein de la direction du budget propose d'en réduire le nombre de 1 300 à 1 000 et de sélectionner une centaine d'indicateurs parmi les plus significatifs qui puissent être consultés par tout un chacun et servir de base de données pour l'analyse de l'évolution de la gestion publique.

Vous vous êtes inquiété, monsieur le président, de la part importante de l'endettement à court terme -M. Fourcade doit y revenir tout à l'heure. Mais il est assez naturel d'y recourir en période de crise, et on nous reprocherait de ne pas le faire, car c'est la forme d'endettement la moins coûteuse. L'Allemagne et les Pays-Bas ne s'en privent pas... La part de la dette à court terme a d'ailleurs assez peu évolué par rapport à l'année dernière.

Les obligations indexées sur l'inflation constituent une part très faible de la dette publique -environ 16 % de la dette à plus d'un an et 13 % de la dette globale- et il ne faut pas en exagérer les risques car ceux-ci s'annulent à long terme. En 2008, l'inflation a provoqué une hausse de 4 milliards d'euros des intérêts de la dette, mais nous sommes revenus en 2009 à un niveau beaucoup plus raisonnable, de l'ordre de 200 ou 300 millions d'euros. En émettant ce genre de titres, nous montrons aux marchés que nous n'avons pas peur de l'avenir. Enfin, ces outils financiers permettent de répartir les risques à moyen terme sur l'ensemble des titres que nous lançons. Je pense comme vous que le Parlement devrait être mieux informé de cette question et plus régulièrement.

Le Gouvernement n'est pas toujours d'accord, monsieur Angels, avec les conclusions de la Cour des comptes. (On ironise à gauche) Nous reconnaissons sa compétence mais nous pensons qu'elle sous-estime les effets de la crise sur le budget de l'État : la Cour évalue les pertes de recettes fiscales à 4 milliards d'euros, le Gouvernement à 8,5 milliards d'euros. Nos méthodes diffèrent : pour notre part, nous nous fondons sur la moyenne des recettes des années précédentes, dont nous déduisons les éventuelles niches fiscales créées entre-temps.

Mme Nicole Bricq.  - Il faut arrêter d'en créer !

M. Eric Woerth, ministre.  - C'est un autre sujet. Quoi qu'il en soit, il est temps que cesse la bataille des chiffres. Le Gouvernement a écrit à la Cour pour lui faire part de ses divergences méthodologiques. Nous ne cherchons nullement à truquer les chiffres ! Mieux vaut regarder la réalité en face sinon elle nous rattrapera...

La Cour considère en outre que l'augmentation des dépenses dépasse le « zéro volume », mais comme je m'en suis expliqué devant votre commission, je considère que la méthodologie retenue n'est pas la bonne. La Cour intègre dans ses calculs des dépenses globales sans les annualiser, ce qui est pourtant la règle en comptabilité budgétaire : je pense notamment aux prêts accordés au titre du compte épargne logement, dont le volume s'élève à 950 millions d'euros. En outre, certaines dépenses sont comptabilisées deux fois, comme la charge de la dette et les pensions relevant des comptes spéciaux, qui figurent aussi au budget général. Le niveau des dépenses est ainsi rendu artificiellement élevé. (M. François Marc le conteste)

Vous avez parlé, monsieur Angels, de fuite en avant aux dépens des générations futures. Mais dans la situation de crise très grave où nous étions en 2008, nous aurions agi au détriment de ces générations si nous n'avions rien fait ! Il faut accepter, en temps de crise, que le déficit public s'aggrave.

M. François Marc.  - Vous provoquez cette aggravation !

Mme Nicole Bricq.  - Il aurait fallu profiter des années de croissance pour rétablir l'équilibre !

M. Eric Woerth, ministre.  - Vous avez vous-mêmes été aux affaires pendant des années fastes, sans avoir rien fait pour rééquilibrer les comptes publics.

Mme Nicole Bricq.  - Cela fait sept ans que vous gouvernez !

M. Eric Woerth, ministre.  - Vous ne pouvez pas répéter d'article en article que le plan de relance était insuffisant, puis nous accuser de creuser le déficit !

Mme Nicole Bricq.  - Nous nous expliquerons.

M. Eric Woerth, ministre.  - La première phase de la RGPP a permis de faire 7 ou 8 milliards d'économies à court terme, mais la nouvelle organisation du service public, la substitution d'une logique qualitative à une logique quantitative -car ce n'est pas le nombre de fonctionnaires qui compte mais l'efficacité du service public- aboutiront à long terme à une réduction bien plus importante des dépenses. Il faut poursuivre cet effort : ce sera l'objet de la deuxième phase qui s'entamera à la rentrée.

Monsieur Foucaud, je vous laisserai débattre avec M. Marini des mesures destinées à renforcer la place financière de Paris. A l'évidence, nos conceptions sont diamétralement opposées et il est difficile de les confronter sur un sujet limité comme celui des finances publiques : nos divergences sur ce point résultent de désaccords plus généraux sur la politique économique qu'il faut suivre.

Avec M. Bourdin, en revanche, nous partageons les mêmes présupposés théoriques.

M. Nicolas About.  - C'est rassurant !

M. Eric Woerth, ministre.  - L'aggravation du déficit public n'est pas due à l'augmentation des dépenses mais à la fragilisation des recettes, qui résulte de la crise. En 2009, les recettes prévues sont inférieures de 15 % à celles de l'exercice 2008 dont l'exécution était déjà minorée par rapport à 2007.

L'urgence est donc bien d'accélérer la sortie de crise.

Merci, monsieur Bourdin, d'avoir souligné la baisse des effectifs dans la fonction publique. C'est une tâche à laquelle il faudra également s'atteler dans nos collectivités locales...

Monsieur de Montesquiou, j'ai déjà dit que les 4 milliards de la Cour des comptes sont en deçà de la réalité. La sécurisation des recettes est devenue un objectif majeur. Conformément au souhait du Président de la République, il faut supprimer la taxe professionnelle...

Mme Nicole Bricq.  - C'est le moment !

M. Eric Woerth, ministre.  - ...si nous voulons attirer les entreprises sur notre territoire. La réduction des effectifs est déjà très importante dans la fonction publique : 100 000 personnes sur les trois dernières années et cela sans incidence sur la qualité du service public, notamment grâce à la rémunération au mérite. Sur le coût de la dépense fiscale, je présenterai une évaluation plus solide avec le projet de loi de finances. Des ajustements s'imposent pour limiter l'accès aux niches.

Oui, monsieur Gaudin, on pourrait encore améliorer l'examen du collectif. Mais il y a des progrès et, en la matière, le Sénat est en tête de classe, lui qui auditionne régulièrement tous les ministres. La modification des indicateurs de performance permettra de mieux évaluer les politiques publiques. L'objectif principal est désormais de faire diminuer notre déficit public d'un point de PIB chaque année. Nous concentrons nos dépenses sur les investissements ; il n'y a pas, d'un côté, l'État qui assure les dépenses de fonctionnement et, de l'autre, les collectivités locales qui se consacrent à l'investissement. Sur ce point, nous continuerons le débat. (Applaudissements à droite et sur quelques bancs au centre)

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - Il est impossible, dans cet hémicycle, de procéder à l'examen détaillé de la loi de règlement. C'est pourquoi nous avons choisi d'auditionner tous les membres du Gouvernement dans les salles Clémenceau ou Médicis où tous les sénateurs qui le désirent peuvent interroger les ministres de façon interactive.

Mais, monsieur le ministre, il faut reconnaître que l'exercice se complique lorsque ces auditions ont lieu juste avant ou pendant un remaniement... Cela dit, je me félicite, monsieur le ministre, que vous ayez été confirmé dans vos délicates fonctions. (Applaudissements à droite ; M. Nicolas About applaudit aussi)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Les articles premier à 9 sont successivement adoptés.

Articles additionnels avant l'article 10

Mme la présidente.  - Amendement n°1, présenté par M. Marini, au nom de la commission.

Avant l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les lois de finances pour 2010 et 2011 fixent un plafond pour la variation nette de la dette négociable de l'Etat à court terme. Cette dette s'entend comme celle résultant des emprunts d'une durée supérieure ou égale à trois mois et inférieure à un an.

En cas d'urgence, les emprunts qui auraient pour conséquence le dépassement de ce plafond ne peuvent être effectués qu'après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, sur le fondement d'un arrêté du ministre chargé des finances fixant un nouveau montant pour ledit plafond.

La commission chargée des finances de chaque assemblée fait connaître son avis au Premier ministre dans un délai de sept jours à compter de la notification qui lui a été faite du projet d'arrêté. La signature de l'arrêté ne peut intervenir qu'après réception des avis de ces commissions ou, à défaut, après l'expiration du délai susmentionné.

La ratification des modifications apportées sur le fondement des deux alinéas précédents au plafond de variation de la dette à court terme fixé en application du premier alinéa par la dernière loi de finances, est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

M. Jean-Pierre Fourcade.  - Le ministre a un peu anticipé sa réponse à notre amendement... Nous avons constaté que l'autorisation parlementaire requise pour émettre un emprunt à moyen ou long terme n'a plus beaucoup de sens dans la mesure où l'encours des emprunts à court terme est bien supérieur au plafond des emprunts à long et moyen termes. Au 30 juin, le total de ces derniers était de 104,7 milliards -le plafond étant de 150 milliards- tandis que le total des bons du Trésor atteignait 182 milliards. En d'autres termes, aujourd'hui notre dette à court terme est supérieure à notre dette à moyen et long termes.

Notre amendement propose donc de créer -à titre expérimental et pour les exercices 2010 et 2011- un second plafond de variation pour les titres de court terme -de trois mois à un an- afin de permette un contrôle plus précis du Parlement sur la dette tout en évitant au Gouvernement d'être gêné dans la gestion de la dette. Le fait de dépasser un des deux plafonds n'exigerait plus de loi de finances rectificative mais une simple information des deux commissions des finances, suivie d'une ratification dans la loi de finances suivante. Cela permettrait d'avoir une connaissance plus réaliste de notre endettement annuel.

M. Eric Woerth, ministre.  - Sur le fond, le Gouvernement n'est pas favorable car il a besoin de conserver une certaine souplesse de gestion. Le gain sur l'année est de 3 milliards ; nous serions coupables de ne pas en tenir compte. Cette stratégie du court terme avait déjà été employée en 1992-1993. Actuellement on y fait appel de manière raisonnable. Le court terme représente 16 % de l'emprunt total, contre 14 % en 2008 - et 8 % en 2007. L'Allemagne a un taux comparable et les Pays-Bas en sont à 18,7 %. Ce ne sont pourtant pas des pays laxistes.

La maturité moyenne de la dette a assez peu évolué : au 31 décembre 2008, elle se situait à 6 ans et 292 jours. Aujourd'hui, nous en sommes à 6 ans et 251 jours. En dehors des plafonds votés par le Parlement, nous avons besoin d'une souplesse infra-annuelle pour faire face à des dépenses ou des échéances imprévues, comme lors de retraits non anticipés sur les comptes du Trésor ou de dégradation de recettes : ainsi, cette année, le rendement de l'impôt sur les sociétés a diminué d'une bonne vingtaine de milliards. Pour faire face à ces aléas, nous avons besoin de mobiliser tous les instruments de financement possible.

Je vous adresserai donc des comptes rendus trimestriels afin d'expliquer les variations. J'en profiterai pour faire le point sur les obligations indexées. Vous disposerez donc de toutes les informations nécessaires, ce qui vous permet de retirer cet amendement.

M. Bernard Angels.  - Vous avez parlé à plusieurs reprises de gestion raisonnable, monsieur le ministre. Nous pensons que cet amendement est raisonnable et même indispensable. Nous voulons rester dans l'esprit de la Lolf et c'est pourquoi le groupe socialiste le votera.

M. Jean-Pierre Fourcade.  - La réponse de M. le ministre me donne presque satisfaction. (On ironise à gauche)

Mme Nicole Bricq.  - Presque !

M. Jean-Pierre Fourcade.  - Je retirerai mon amendement si le Gouvernement nous donne tous les mois la décomposition entre les emprunts à court, moyen et long termes. Mais dans le tableau des ressources de financement, que nous votons chaque année, figurent à la fois le plafond des emprunts à moyen et long termes prévu par la loi organique et un poste « variation des encours de bons du Trésor ». Au 30 juin, cette variation de 35 milliards est épuisée. Par conséquent, nous avons voté un article qui, aujourd'hui, n'a plus de sens. Je souhaite donc que dans le tableau que vous nous proposerez pour 2010, cette variation soit beaucoup plus large pour que le Parlement soit bien informé.

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - A l'évidence, la réponse de M. le ministre va dans le sens des préoccupations des auteurs de l'amendement. Cependant, la loi organique n'a pas totalement répondu aux espoirs du législateur, même s'il ne faut pas enfermer le Gouvernement dans un corset qui l'empêcherait de gérer intelligemment sa trésorerie.

Le législateur a prévu que l'on encadrerait l'endettement à plus d'un an. Il peut être tentant d'échapper à cet encadrement en souscrivant des titres à moins d'un an, surtout quand les taux d'intérêt sont inférieurs à 1 % !

L'information du Parlement est essentielle, ce qui suppose une reddition des comptes en temps réel. Cet amendement est perfectible et je préférerais une modification de la loi organique pour mieux asseoir la politique de l'endettement. Les documents actuels ne rendent pas vraiment compte de la situation et c'est ce que M. Marini appelait la semaine dernière en commission : « L'insoutenable légèreté de l'endettement ». (Sourires) Si cet amendement est retiré, ce sera un encouragement au dépôt d'une proposition de loi organique modifiant la loi du 1^er août 2001.

Mme Nicole Bricq.  - En commission, nous avons voté cet amendement avec nos collègues de la majorité, ce qui est assez rare.

M. Nicolas About.  - C'est même inquiétant ! (Sourires)

Mme Nicole Bricq.  - Pourquoi ne pas réunir la commission avant de retirer cet amendement ? Nous avons le sentiment d'être instrumentalisés et il pourrait en être de même pour l'amendement suivant. Ces amendements posent des questions de fond sur les déficits et sur la dette. Il est dommage que l'on n'aille pas au bout de la discussion en séance publique. Il n'y aurait pas de drame à ce que la majorité et le Gouvernement ne soient pas d'accord, d'autant qu'il s'agit plus de forme que de fond.

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - J'aurais en effet pu réunir la commission des finances mais je ne trahis pas l'esprit des délibérations de la commission en indiquant que les auteurs de l'amendement avaient conscience du caractère perfectible de leur initiative.

Mme Nicole Bricq.  - Vous aviez une semaine pour améliorer le texte !

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - Une disposition organique demande plus de travail ! Il s'agissait d'un amendement d'appel dont l'objet était de recueillir en séance publique l'avis du Gouvernement. La préoccupation première était d'être informés en temps réel de la politique conduite par le Gouvernement pour assurer le financement et l'amortissement du déficit.

L'amendement n°1 est retiré.

M. Eric Woerth, ministre.  - Nous sommes prêts à fournir des éléments d'information tous les mois si vous le souhaitez, mais nous devrons poursuivre les discussions afin que le Gouvernement dispose de la souplesse de gestion nécessaire et que le Parlement obtienne les données en temps réel.

Mme la présidente.  - Amendement n°2, présenté par M. Arthuis.

Avant l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La charge budgétaire correspondant au coût représentatif de l'amortissement de deux pour cent de la dette financière de l'État est inscrite chaque année en loi de finances au titre 4 de la mission « Engagements financiers de l'État » du budget général.

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - Il s'agit ici de l'amortissement de l'emprunt. La loi organique s'est préoccupée de cette question puisqu'elle a prévu que l'amortissement apparaitrait dans l'article d'équilibre. Mais cet amortissement peut être financé par la souscription à due concurrence d'autres emprunts. Il s'agit donc de médecine douce mais comme l'évolution de la dette publique est préoccupante -20 % du PIB en 1980, 40 % en 2000 et 100 % d'ici quelques années-, il faut impérativement y mettre un coup d'arrêt. Cette tendance est en effet intenable, insoutenable.

Pour faire oeuvre de pédagogie, la loi de finances initiale doit inscrire un montant d'amortissement minimal qui affecte le solde budgétaire. Pourquoi ne pas prévoir que la dette soit amortie en 50 ans, soit un peu plus de 20 milliards par an ? Ainsi, nos concitoyens comprendraient l'urgence de réduire les dépenses publiques ou, à défaut, de trouver des recettes afin d'amortir l'endettement du pays.

Cette contribution modeste est inspirée par la sagesse et par un souci de pédagogie. Commençons à rembourser la montagne de dette accumulée !

Mme la présidente.  - Et quel est l'avis de la commission ? (Sourires)

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - Un consensus s'est fait jour en commission pour souhaiter que l'amendement vienne en discussion...

Mme Nicole Bricq.  - Et soit voté !

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - ...car il va dans la bonne direction. Avant de le voter, nous souhaitions entendre l'avis du Gouvernement.

M. Jean-Claude Frécon.  - Amendement d'appel, peut-être ?

M. Eric Woerth, ministre.  - C'est un beau sujet... qui mérite plus ample discussion. Une telle comptabilisation dégraderait le solde budgétaire, ce qui n'est pas le but recherché par les temps qui courent. Cela serait aussi une première sur le plan comptable -aucune entreprise ne comptabilise le remboursement de capital. Et si l'on vous suivait, il faudrait à tout le moins intégrer également en recettes le produit de l'emprunt. L'emprunt n'est pas considéré comme une charge à inclure dans le compte d'exploitation puisqu'il a vocation à être remboursé. Bref, vous modifiez la logique comptable. Je signale qu'au bout de 50 ans, on n'aura pas remboursé l'emprunt, le solde ne sera pas nul -sauf à comptabiliser le remboursement réel. Finalement, il n'y aura d'impact que sur la norme de dépense ! Je vous propose de créer un groupe de travail associant votre commission et le ministère pour rechercher comment mieux traduire la réalité des choses.

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - Certes, les entreprises n'incluent pas dans leur compte de résultat l'amortissement de l'emprunt, mais elles amortissent les investissements productifs. En comptabilité budgétaire, rien de tel. La règle d'or, c'est l'interdiction des déficits de fonctionnement. Or quelle est la situation ? Si nous étions à l'équilibre et sans déficit de fonctionnement, nous ne disposerions pas du premier centime pour commencer à rembourser la dette. Pour que la dette soit éteinte au bout de 50 ans -la sagesse même !- il faudrait que les comptes soient équilibrés et qu'ils incluent en dépenses une capacité de remboursement de 2 % du montant de l'emprunt. Nous en sommes loin.

Comment, si nous ne fournissons pas à nos compatriotes une vue claire de la situation, espérer accomplir les réformes structurelles ? J'ajoute qu'il faudrait exprimer les dépenses en euros courants... D'autres pays ont réalisé des progrès considérables, alors que notre RGPP souffre d'une appropriation inégale (sourires) parmi vos collègues, monsieur le ministre -ce qui renforce l'estime que nous avons pour votre démarche, car elle ne doit pas être simple tous les jours.

Cessons de nous raconter des histoires, de jouer les illusionnistes, entrons enfin dans le vif du sujet, nous avons encore tant à accomplir ! L'amendement, je le sais, est perfectible, mettons-nous au travail pour améliorer la Lolf qui à cet égard autorise une dérive commode, masquant la gravité de la situation. Elle n'est pas sur ce point le levier de réforme que nous pensions mettre à la disposition du Gouvernement et du Parlement. Je retire l'amendement.

Mme Nicole Bricq.  - Non ! Quel dommage !

M. Jean Arthuis, président de la commission.  - J'ose penser, chère collègue, que vous soutiendrez avec le même enthousiasme la réduction des dépenses et la recherche de l'équilibre budgétaire !

L'amendement n°2 est retiré.

L'article 10 est adopté.

Vote sur l'ensemble

Mme Nicole Bricq.  - Année après année la loi de règlement est maltraitée au Parlement. Il n'y a pas le petit, le moyen ou le grand hémicycle mais le débat en séance publique. Or la loi de règlement n'a pas son espace de discussion dans notre hémicycle et c'est dommage car ce texte est un moment de vérité. La réforme du règlement intérieur n'a pas amélioré les choses.

M. le Ministre invoque la méthode -celle retenue par le Gouvernement, celle de la Cour des comptes. Mais les faits sont cruels, les chiffres sont têtus et le résultat est là ! Les deux amendements traitent d'un problème de fond, déficit et dette. L'appétit nous est venu grâce au vote en commission, mais après nous avoir appelés à nous intéresser à la question, vous retirez les amendements ! Quel dommage !

Nous voterons contre ce texte. Sans aller jusqu'à parler d'insincérité de la loi de finances, chaque année la loi de règlement révèle comment l'on a vécu dans l'illusion des déclarations initiales. L'hypothèse macro-économique est chaque fois fausse, cette année elle l'est plus encore qu'avant. Le président de la commission nous invite à cesser d'écouter les illusionnistes : relisez nos débats de loi de finances initiale et vous constaterez qui tenait le langage de la raison.

Nous sommes de farouches ennemis de la dette, car sa charge obère les marges de manoeuvre budgétaires, donc pénalise les plus pauvres, ceux qui n'ont pour vivre que le capital public. Monsieur le ministre, vous ne vous trouvez pas dans un congrès du parti socialiste mais face à des parlementaires aguerris qui connaissent très bien ces questions ! (Marques d'étonnement à droite)

Nous allons aborder la sortie de crise avec une grave déficience.

Entrée dans la crise avec un appareil productif affaibli, une dette et un déficit publics très forts, la France connaîtra une sortie de crise obérée par les comptes publics.

Autre raison de nous opposer : l'avenir de l'Europe. Pouvons-nous durablement conduire des politiques budgétaires contradictoires de part et d'autre du Rhin ? L'enjeu est la pérennité de l'euro, qui nous a protégés jusqu'ici. Les deux amendements présentaient donc un intérêt politique, car il faut envoyer un signal.

Nous étions opposés à la loi de finances initiale ; nous voterons contre la loi de règlement.

L'ensemble du projet de loi est mis aux voix par scrutin public de droit.

Mme la présidente.  - Voici les résultats du scrutin :

Le Sénat a adopté.