L'examen des textes en commission

Aux termes de l'article 43 de la Constitution : « Les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à l’une des commissions permanentes dont le nombre est limité à huit dans chaque assemblée. À la demande du Gouvernement ou de l’assemblée qui en est saisie, les projets ou propositions de loi sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet. »

Qu'elle ait lieu en commission permanente ou – cas beaucoup plus rare – en commission spéciale, la discussion des projets et propositions de loi en commission est une phase déterminante de la procédure législative. C'est à ce stade, en effet, que sont arrêtées les principales orientations – sur le fond comme sur la forme – sur lesquelles le Sénat sera appelé à statuer en séance plénière.

À cette étape, le rapporteur, qui a la confiance de la commission, exerce une grande influence, perceptible tout au long de la discussion du texte.

Le texte en discussion est envoyé « au fond », c'est-à-dire pour son examen principal, à une commission permanente (ou spéciale) et selon le cas, « pour avis », à une ou plusieurs autres commissions permanentes ayant demandé à examiner certains de ses aspects.

1 - Saisine au fond

Il ressort de l'article 16 du Règlement du Sénat que les sept commissions permanentes, en fonction de leurs domaines de compétence, sont saisies par les soins du Président du Sénat de tous les projets ou propositions entrant dans leur compétence, sauf dans les cas où une commission spéciale est constituée.

Les projets de loi de finances sont envoyés de plein droit à la commission des finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale à la commission des affaires sociales.

La constitution d'une commission spéciale résulte soit d'une demande du Gouvernement, soit d'une décision du Sénat sur proposition de son Président ou de la Conférence des Présidents, ou à de la demande du président d'une commission permanente ou du président d'un groupe politique du Sénat.

Si l’examen par une commission spéciale est parfois décidé pour des textes dont les dispositions touchent au domaine de compétence de plusieurs commissions permanentes, il demeure relativement exceptionnel. Dans de telles situations, le texte est le plus souvent envoyé à une commission permanente, les autres commissions intéressées étant saisies « pour avis » (cf infra).

2 - Saisines pour avis

Il est fréquent, en raison de la variété des questions abordées dans un même texte, que la commission permanente saisie au fond ne soit pas seule concernée et qu'une ou plusieurs autres commissions souhaitent être saisies sur tout ou partie seulement du texte.

S'il n'est saisi que d'une seule demande de renvoi pour avis par une commission permanente, le Président du Sénat y fait droit lui-même. Si, au contraire, plusieurs demandes de renvoi pour avis sont formulées, le Président saisit la Conférence des Présidents[1], qui peut ordonner les renvois ainsi demandés ou proposer au Sénat la création d'une commission spéciale. 

1 - La nomination du rapporteur

La commission est chargée d'élaborer le texte qui sera discuté en séance plénière. Toutefois, dans le cas des projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale et de révision de la Constitution, la discussion en séance plénière porte sur le texte déposé par le Gouvernement.

La commission saisie désigne parmi ses membres un (ou plusieurs) rapporteur(s) chargé d’un travail préalable d'étude et de consultation qui est présenté devant la commission. Le rapporteur, qui a la confiance de la commission, exerce une grande influence, perceptible tout au long de la discussion du texte. Sa désignation répond à des critères politiques mais elle prend en compte aussi la compétence, l’expertise acquise et la spécialisation technique des parlementaires membres de la commission. C’est le rapporteur qui défendra, en séance plénière et à tous les stades de l’examen du texte, y compris en cas de réunion de la commission mixte paritaire, le point de vue adopté par la commission qu’il représente.

En France, les rapporteurs ont un rôle plus déterminant que dans beaucoup d'autres parlements étrangers où, bien souvent, ils se contentent de présenter en séance plénière la position adoptée en commission.

Bénéficiant de la confiance de la commission et de la connaissance du texte qui lui est confié, le rapporteur parvient généralement à faire adopter la plupart des modifications qu'il propose. De même, la commission, pour les mêmes raisons, est la plupart du temps suivie par l'assemblée plénière de telle sorte que d'un bout à l'autre de la discussion législative, le rapporteur est véritablement l'homme-clé de la décision du Sénat

La désignation du rapporteur se fait le plus souvent par consensus. Toutefois, en cas de multiples candidatures, il est procédé à un vote à la majorité absolue aux premier et deuxième tours et à la majorité relative au troisième. En cas d'égalité des suffrages, le candidat le plus âgé est nommé rapporteur.

La désignation du rapporteur pour avis obéit aux mêmes règles.

2 - Le travail du rapporteur

Le rapporteur se livre à un important travail préparatoire, assisté d'un ou plusieurs administrateurs appartenant au service de la commission. Il étudie le texte, s'entoure de tous les avis qu'il juge nécessaires, adresse le cas échéant un questionnaire au Gouvernement et procède à des auditions. Il peut notamment rencontrer les membres des cabinets ministériels, les administrations centrales, les représentants des institutions ou organisations concernées ainsi que toute personnalité qualifiée.

À l’issue de ce travail, le rapporteur arrête les orientations et élabore les amendements qu'il proposera à la commission. Il prépare le rapport écrit qui sera publié après la réunion d’examen du texte en commission.

On doit noter que le rapporteur pour avis a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond. Réciproquement, le rapporteur de la commission saisie au fond a le droit de participer avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis.

1 - Travaux préparatoires à l'examen du rapport

Avant d'examiner le projet de rapport présenté par le rapporteur, la commission dispose de plusieurs moyens pour approfondir sa capacité d'expertise du texte en discussion.

a - Auditions

La commission peut procéder à l'audition de toute personne qu'elle estime particulièrement qualifiée et des représentants de tout organisme qu'elle juge concernés par le texte en discussion.

La commission peut aussi entendre le ou les ministres compétents, appelés à exposer les raisons des réformes proposées et à répondre aux questions des parlementaires (sur tous les textes importants, c'est le ministre lui-même qui propose d'être entendu, pour présenter son projet et recueillir, du même coup, les premières impressions des membres de la commission).

Enfin, les auteurs des propositions de loi ou de résolution et les auteurs d'amendements, non membres de la commission qui les examine, sont entendus sur décision de celle-ci.

b - Missions d'information

Les commissions peuvent aussi désigner une mission d'information en France ou à l'étranger. Ce peut être le cas sur des textes intéressant une collectivité territoriale donnée (Corse, collectivité territoriale d'outre-mer), ou encore la ratification d'un traité multilatéral ou européen sur lequel il importe de connaître la position de nos partenaires.

2 - Examen du rapport

• L'examen du texte est inscrit à l'ordre du jour de la commission par son président, avec l'accord du rapporteur et en tenant compte de l'ordre du jour de la séance publique. Le Règlement du Sénat prévoit que cette réunion intervient deux semaines au moins avant la discussion du projet ou de la proposition de loi par le Sénat, le délai pouvant toutefois être inférieur avec accord de la Conférence des Présidents. Chaque membre de la commission reçoit une lettre de convocation qui est également communiquée au secrétariat de chaque groupe.
   
• Le rapporteur procède, le plus souvent, à un exposé général et développe devant la commission un certain nombre de considérations sur l'ensemble du texte. Il rappelle les dispositions en vigueur, expose et commente les objectifs du projet ou de la proposition de loi, donne son sentiment sur l'économie générale du texte, et justifie éventuellement les principales modifications qu'il suggère d'apporter.
  Cet exposé est suivi d'une discussion générale au cours de laquelle chaque commissaire peut exprimer son opinion sur l'ensemble du texte et demander des précisions au rapporteur.
   
• Le président appelle ensuite l'examen des articles à moins que la commission n'ait décidé d'opposer à l'ensemble du texte une exception d'irrecevabilité ou une question préalable (ce qui équivaut à proposer le rejet du texte), dont elle élabore alors le texte et précise le moment où elle souhaite sa discussion en séance plénière.

Si, comme dans la plupart des cas, la commission passe à la discussion des articles, les amendements déposés sur chacun d’entre eux par le rapporteur, tout sénateur, le cas échéant, la commission saisie pour avis ou le Gouvernement sont tour à tour examinés et la commission se prononce, après discussion, par un vote, le plus souvent à main levée. Le président de la commission n'a pas voix prépondérante ; en cas de partage égal des voix, le Président constate que la disposition mise aux voix ne recueille pas de majorité, donc n'est pas adoptée.

À la fin de la discussion des articles, la commission se prononce sur le texte modifié par les amendements qu’elle a adoptés. C’est sur la base de ce texte, publié après avoir été approuvé par la commission, que s’engagera la discussion en séance publique. Toutefois, lorsque la commission n’adopte pas de texte, la discussion en séance porte, en application de l’article 42, alinéa 1, de la Constitution, sur le texte initial ou sur le texte adopté par l’Assemblée nationale.

S’agissant des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi que des projets de révision constitutionnelle, la discussion en séance porte sur le texte déposé ou transmis (article 42, alinéa 2 de la Constitution). Lors de leur examen en commission, celle-ci examine et adopte des amendements qui ne sont pas directement intégrés au texte mais seront présentés par le rapporteur et discutés en séance publique.

• Compte tenu des décisions de la commission, le rapporteur rédige un rapport. Dans certains cas exceptionnels, dus notamment à la brièveté du délai entre la réunion de la commission et l'examen en séance plénière, le rapport en séance plénière sera exclusivement oral. Mais, principal instrument de travail des sénateurs, le rapport est quasiment toujours déposé et publié avant l'examen du texte en séance plénière.

Le rapport écrit comprend ordinairement une synthèse qui expose les éléments essentiels de la situation en vigueur, des dispositions du texte proposé et des orientations retenues par la commission.

Vient ensuite l'examen des articles qui permet, à l'occasion de chacun d'eux, d'apporter des explications plus techniques et plus précises et de justifier les amendements proposés par la commission.

Le rapport comprend également le compte rendu de la réunion d’examen en commission. Il est éventuellement complété par le compte rendu des auditions effectuées par la commission, par la liste des personnes entendues par le rapporteur et par toute annexe utile à l'information des parlementaires.

• Si l’examen des textes en commission constitue par principe l’étape préalable à leur examen en séance publique, le Règlement du Sénat prévoit une procédure de « législation en commission », expérimentée à compter de 2015 et pérennisée en 2017. La Conférence des Présidents peut en effet décider que le droit d’amendement des sénateurs et du Gouvernement sur un projet ou une proposition de loi s’exerce uniquement en commission. Cette procédure ne peut toutefois être mise en œuvre en cas d’opposition du Gouvernement, du président de la commission ou d’un président de groupe, ni sur les projets de révision constitutionnelle ou les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Lorsqu’elle est engagée, tous les sénateurs, comme le Gouvernement, peuvent participer à la réunion de la commission. Le texte adopté par la commission est ensuite directement mis aux voix en séance publique, chaque groupe politique pouvant effectuer une explication de vote après l’intervention du Gouvernement et de la commission. Lorsqu’un texte est adopté dans le cadre de la législation en commission, le Gouvernement, le président de la commission et tout président de groupe disposent de la possibilité de demander un retour à la procédure normale jusqu’au vendredi précédant la date prévue pour le vote en séance publique.

3 - Publicité des travaux des commissions

Chaque réunion de commission donne lieu à un compte rendu détaillé publié sur internet.
Est également effectué un enregistrement déposé aux archives du Sénat. Il a un caractère confidentiel mais les sénateurs peuvent en prendre connaissance à leur demande.

La commission peut décider la publicité, par les moyens de son choix, de tout ou partie de ses travaux.

L'instrument le plus couramment utilisé est le communiqué de presse dont la décision revient au président de la commission. Par ailleurs, certaines auditions sont ouvertes à la presse ou au public et peuvent être enregistrées pour une diffusion sur la chaîne de télévision parlementaire. L'examen des rapports, en revanche, se déroule généralement à huis clos, bien qu'il soit tout à fait possible de l'ouvrir au public.

1 - Examen des amendements dits « extérieurs »

Avant la discussion du texte en séance publique, la commission compétente au fond doit se réunir pour se prononcer sur les amendements qui émanent du Gouvernement ou d'autres sénateurs ou éventuellement de la commission saisie pour avis.

En pratique, la commission au fond se prononce sur ces amendements sous forme assez laconique : favorable, défavorable ou « sagesse ». Cette dernière formule signifie que la commission s'en remet, sur ce point, à « la sagesse » du Sénat (c'est-à-dire qu'elle laisse à chaque sénateur le soin de se déterminer en toute appréciation personnelle).

La commission peut, sur certains amendements déposés par des sénateurs, réserver sa proposition en demandant d’entendre préalablement l’avis du Gouvernement.

L'avis de la commission sera, ensuite, exposé par le rapporteur en séance au cours de l'examen des articles avant le vote sur chaque amendement.

2 - Réexamen du texte en commission

La commission peut être appelée à réexaminer tout ou partie du texte en discussion en cas d'adoption en séance plénière d'une motion de renvoi en commission, d'une demande de renvoi pour coordination ou d'une demande de seconde délibération : ces voies de procédure sont rarement mises en œuvre, en dehors des textes très complexes (la loi de finances, par exemple) ou soulevant des problèmes politiques nécessitant des arbitrages de dernier instant.

3 - Suivi du texte en séance plénière

Plus généralement, le rapporteur et le président de la commission, assistés des administrateurs concernés, suivent l'ensemble de l'examen du texte en séance plénière. Ils sont chargés d'y exposer et d'y défendre le point de vue de la commission. Ce rôle se poursuit à tous les stades de la navette et, notamment, en cas de réunion de la commission mixte paritaire, puisqu'il est d'usage constant que le rapporteur de la commission soit désigné aussi rapporteur pour son assemblée des conclusions de la CMP.

4 - Contrôle de l'application des lois

Si le rôle du rapporteur dans la procédure législative s'arrête avec le dernier vote sur l'ensemble du texte en discussion, le Règlement du Sénat lui confie cependant la responsabilité de suivre l’application de la loi après sa promulgation, y compris les ordonnances publiées sur son fondement.

Cette mission s’inscrit dans le contrôle de l’application des lois exercé par le Sénat depuis 1971. Il donne lieu à un suivi de la parution des textes réglementaires d’application, mentionnés dans le dossier législatif de chaque loi promulguée, et fait l’objet d’un bilan annuel permettant d’interpeller le Gouvernement sur les dispositions inappliquées faute de parution de textes réglementaires et de vérifier la conformité des textes réglementaires parus avec les intentions du législateur.

[1] La Conférence des Présidents a pour fonction de fixer l'ordre du jour et d'organiser les débats en séance plénière.