Le domaine de la loi

La Constitution ne définit pas la loi mais pose un critère formel : aux termes de l'article 24, alinéa 1er , «  Le Parlement vote la loi ». En d'autres termes, une loi est un texte qui, en principe, émane du Parlement.

Mais la Constitution de la Vème République a aussi entendu cantonner l'intervention du législateur à certains domaines, énumérés à l'article 34 ; les matières non incluses dans le domaine de la loi relèvent du pouvoir réglementaire du Gouvernement (article 37 de la Constitution). 

On entendra par « lois » au sens de la présente fiche les normes prises en forme législative dans les domaines prévus par la Constitution. Avec l'évolution du statut des anciens Territoires d'outre-mer, est cependant apparue une catégorie nouvelle, dite « lois du pays », par lesquelles les assemblées délibérantes de Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française interviennent, dans les cas prévus par la Constitution, sur des matières qui, en métropole, relèveraient de la compétence du législateur. 

1 - Les lois votées par le Parlement

- Lois ordinaires ou lois simples :

Les lois ordinaires , c'est-à-dire celles qui obéissent aux règles communes de la procédure législative, sont les plus nombreuses. Parmi ces lois, certaines sont élaborées dans des conditions spécifiques : les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, dont l'examen est encadré par des conditions strictes, de délais notamment.

- Lois organiques :

Les lois organiques sont des lois prises dans les domaines limitativement énumérés par la Constitution pour en déterminer certaines modalités d'application. Comme elles prolongent directement le texte constitutionnel, la Constitution en a entouré l'adoption de garanties procédurales supplémentaires.

• Pour éviter leur examen précipité, un délai minimal est accordé aux assemblées pour les examiner : 15 jours entre le dépôt et la délibération.
• Parce qu'elles supposent un accord politique large, elles ne peuvent être adoptées en dernière lecture par l'Assemblée nationale qu'à la majorité absolue de ses membres.
• Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat (pour éviter que l'Assemblée nationale puisse statuer selon la procédure du dernier mot sur les textes fondamentaux concernant le Sénat).
• Les lois organiques font obligatoirement l'objet d'un examen de conformité à la Constitution par le Conseil Constitutionnel avant leur promulgation.

Ces garanties de procédure ont contribué au succès de la formule de la loi organique, dont le domaine a été progressivement étendu au fil des révisions constitutionnelles depuis une dizaine d'années : sujets d'intérêt communautaire, lois de financement de la sécurité sociale, statut des collectivités territoriales (celles d'outre-mer, notamment), possibilité d'adopter des lois à caractère expérimental, etc.

Cette évolution conduit à devoir adopter aujourd'hui par la voie d'une loi organique des dispositions qui semblent bien éloignées de l'application du texte constitutionnel (par exemple, la loi organique du 11 février 2002 portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française)...

- Lois constitutionnelles :

Au sommet de cet édifice juridique se trouvent les lois constitutionnelles. Supérieures à toutes les autres qui doivent s'y conformer, elles peuvent être adoptées par le Parlement dans les conditions suivantes :

• le texte, dont l'initiative revient au Président de la République -sur proposition du Premier ministre- ou à des parlementaires, doit être voté en termes identiques par le Sénat et l'Assemblée nationale ; à cet égard, contrairement à une affirmation fausse trop souvent entendue, le Sénat ne dispose d'aucun « droit de veto » en matière constitutionnelle : simplement, il exerce le même plein pouvoir d'appréciation que celui de l'Assemblée nationale ;
• l'approbation définitive passe - sur décision du Président de la République- soit par un référendum, soit par un vote à la majorité des 3/5e du Congrès du Parlement, qui réunit à Versailles députés et sénateurs ; si l'initiative est parlementaire, seule la voie du référendum est utilisable.

2 - Les lois non votées par le Parlement

- Lois référendaires :

L'article 11 de la Constitution permet au Chef de l'État, sur proposition du Gouvernement ou des deux assemblées, de soumettre au référendum «tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions».

Si le Parlement n'intervient pas dans le vote de la loi référendaire, il n'est cependant pas totalement tenu à l'écart : en effet, depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, lorsque le référendum est organisé sur proposition du Gouvernement, celui-ci est tenu de faire, devant chaque assemblée, une déclaration suivie d'un débat (dans le cas des référendums organisés sur la proposition conjointe des deux assemblées, ce débat a lieu au moment de la discussion de la motion correspondante).

Une procédure comparable a été instituée par le nouvel article 72-4 de la Constitution en cas de référendum organisé sur proposition du Gouvernement dans une collectivité territoriale d'outre-mer en vue d'un changement de statut subordonné au consentement des électeurs de la collectivité intéressée.

Bien que la Constitution ne l'ait pas explicitement prévu, la pratique référendaire depuis 1962 a touché aussi bien la matière constitutionnelle, qu'organique ou ordinaire.

- Le cas des ordonnances :

La Constitution ouvre la possibilité au Gouvernement de prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Toutefois, ces ordonnances, dont l'élaboration est encadrée par une loi d'autorisation elle-même adoptée par le Parlement (« l'habilitation législative »), ne prennent valeur législative qu'après ratification par une loi votée, elle aussi, par le Parlement.

3 - Les différentes fonctionnalités juridiques de la loi

On peut, pour simplifier, classer les lois en grandes catégories :

• les lois normatives qui fixent effectivement des règles ;
• les lois d'autorisation qui permettent au Gouvernement d'engager telle ou telle action. Dans cette catégorie entrent les lois autorisant la ratification des traités, ou encore les lois d'habilitation l'autorisant à prendre des ordonnances ;
• les lois déclaratives pour lesquelles le Parlement fixe de grands principes ou objectifs à atteindre, loi de programmation militaire, par exemple.

Il est à signaler que la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit dans la Constitution un nouvel article 37-1 aux termes duquel la loi (ainsi que le règlement) peuvent désormais comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental (par exemple, qui ne seront mises en œuvre que sur une partie du territoire national).

Depuis 1958 existe en France un contrôle de constitutionnalité de la loi. Sur saisine du Président de la République, du Premier ministre, du président de chaque assemblée, de 60 sénateurs ou 60 députés, une loi peut, après son adoption par le Parlement mais avant la promulgation, être déférée au Conseil constitutionnel. Le Conseil dispose d'un mois ou, sur demande du Gouvernement, de huit jours pour statuer.

La saisine par 60 parlementaires, instituée en 1974, est un instrument largement utilisé, notamment par l'opposition. Dès lors, la plupart des lois importantes font l'objet de ce contrôle.

Le Conseil exerce un double contrôle :

• sur la procédure d'élaboration des textes tout d'abord : le Conseil veille ainsi au respect des règles substantielles d'adoption des lois, aux conditions d'exercice du droit d'amendement, etc.
• sur le fond, le Conseil, au terme d'une évolution jurisprudentielle progressive et parfois contestée, juge la conformité des lois par rapport au dispositif (articles) même de la Constitution mais aussi en tenant compte des principes à valeur constitutionnelle qu'il tire ou déduit de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du préambule de la Constitution de la IVème République (1946).

Le Conseil peut déclarer une loi totalement ou partiellement non conforme. Les dispositions d'une loi déclarées inconstitutionnelles sont inapplicables. Une autre possibilité pour le Conseil consiste à déclarer une disposition législative conforme à la Constitution sous réserve de l'interprétation qu'il en donne (une sorte de « mode d'emploi » de la loi, en dehors duquel la Constitution ne serait pas respectée).