COMPTES RENDUS DE LA CE MISSIONS DES AGENCES DE L'ÉTAT

- Présidence de Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Audition de M. Sylvain Waserman, président, Mme Patricia Blanc et M. Baptiste Perrissin-Fabert, directeurs généraux délégués de l'Agence de la transition écologique (Ademe)

M. Pierre Barros, président. - Nous recevons cet après-midi M. Sylvain Waserman, président, Mme Patricia Blanc, directrice générale déléguée, et M. Baptiste Perrissin-Fabert, directeur général délégué de l'Agence de la transition écologique (Ademe).

Cette réunion s'inscrit dans le cycle d'auditions que nous consacrons cette semaine à des agences actives dans le secteur de l'environnement et de l'agriculture : nous recevrons en effet l'Office français de la biodiversité (OFB) à 15 h 30, les agences de l'eau à 17 h, puis jeudi après-midi, FranceAgriMer, l'Agence de services et de paiement (ASP) et les syndicats agricoles.

L'Ademe est un établissement public industriel et commercial (EPIC), créé en 1990. Son domaine d'intervention comprend - la liste est longue : la prévention de la pollution de l'air, de la production de déchets et de la pollution des sols ; le réaménagement des installations de stockage de déchets ultimes ; la réalisation d'économies d'énergie et de matières premières ; le développement des énergies renouvelables et des technologies propres ; la lutte contre les nuisances sonores. Deux missions ont été ajoutées en 2019 : la lutte contre le réchauffement climatique et l'adaptation au changement climatique. Enfin, depuis 2023, l'Ademe est chargée du suivi statistique des installations agrivoltaïques.

Compte tenu de la diversité de ces missions, parvenez-vous à les mener toutes de front ? Sur lesquelles mettez-vous l'accent, soit de votre propre initiative, soit à la demande de vos autorités de tutelle ?

Le nom même de l'agence présente un intérêt pour nos travaux : alors que le code de l'environnement définit l'Ademe comme l'« Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie », vous utilisez depuis quelques années l'appellation d'« Agence de la transition écologique » ; que signifie ce changement de nom ? Qui l'a décidé et reflète-t-il l'évolution de vos missions légales ou des activités que vous conduisez en pratique ?

L'Ademe, comme l'OFB que nous verrons tout à l'heure, a souvent été citée ces derniers mois, avec parfois des batailles de chiffres, et il faut bien reconnaître qu'il n'est pas très facile de savoir exactement de quoi l'on parle. Vous écriviez dans une lettre ouverte, le 21 février dernier, que l'État a confié 3,4 milliards d'euros à l'Ademe en 2024. Or les comptes approuvés par votre conseil d'administration le 6 mars dernier font état d'un montant de recettes de l'ordre de 1 milliard d'euros, auxquels s'ajoutent environ 950 millions d'euros au titre de divers dispositifs gérés pour compte de tiers tels que France 2030.

Il serait donc utile, afin que nos échanges puissent s'établir sur de bons fondements, que vous clarifiiez ce qu'est le « budget » de l'Ademe, c'est-à-dire le montant total des fonds passant par l'Agence en 2024 et en 2025 à un titre ou à un autre, en décomposant selon que ces fonds sont versés à des tiers - bénéficiaires d'aides ou autres dépenses - ou au fonctionnement interne de l`Agence. Enfin, vous préciserez dans quelle mesure le versement de ces aides nécessite un travail important d'instruction, d'étude ou de contrôle de la part de vos services, car c'est cela qui peut justifier les frais de fonctionnement ou de personnel.

Il me revient de vous indiquer que cette audition est diffusée en direct et en différé sur le site internet du Sénat. Elle fera également l'objet d'un compte rendu publié.

Je rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Je vous remercie enfin d'indiquer, le cas échéant, vos éventuels liens d'intérêts ou conflits d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite à prêter successivement serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Sylvain Waserman, Mme Patricia Blanc et M. Baptiste Perrissin-Fabert prêtent serment.

M. Sylvain Waserman, président de l'Agence de la transition écologique (Ademe). - Je vous remercie de l'occasion qui nous est donnée d'apporter notre contribution au débat. Je le ferai en rappelant quatre éléments et en formulant quatre propositions, à l'aune des travaux que vous avez engagés et des réflexions en cours.

Je commencerai par le budget : fixé à 3,4 milliards d'euros, il est celui que l'État nous demande d'opérer pour son compte.

Selon la segmentation, une partie de ce budget, qui s'élève à 1,683 milliards d'euros, est dite « pour compte de tiers ». Par exemple, dans le cadre de France 2030, nous opérons le budget de transition écologique. Nos ingénieurs instruisent les dossiers, les classent et les analysent ; la contractualisation est réalisée avec l'Ademe, mais la décision est prise par le secrétariat général pour l'investissement (SGPI) ou par le Premier ministre. Pour autant, cela reste un contrat entre l'Ademe et le bénéficiaire pour opérer la décision qui est prise par un tiers.

Quant au budget « incitatif », c'est celui qui est voté par l'Agence en conseil d'administration. En 2024, il était de 1,373 milliards d'euros, dédiés essentiellement au fonds Chaleur - 820 millions d'euros -, au fonds Économie circulaire - 300 millions d'euros - et à l'ensemble des frais de fonctionnement, des coûts des ressources humaines et des autres activités. À cela s'ajoutent quelques budgets que nous opérons, dont certains volets du Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires, dit « Fonds vert », ressources externes ou éléments des filières à responsabilité élargie des producteurs (REP).

La gestion est complexe pour nous, car à chaque système correspond un processus spécifique de décision. Toutefois, cette complexité n'affecte pas le bénéficiaire, dans la mesure où son interlocuteur reste l'Ademe, qui contractualise le versement de l'aide.

Puisque M. le président l'a évoqué, j'attire votre attention sur le fait que chaque aide de l'État nous impose deux missions.

La première mission vise à garantir la bonne utilisation de l'argent public, ce qui inclut pour chaque dossier l'évaluation, par nos ingénieurs, de l'« efficacité carbone » de l'euro investi - la décarbonation des entreprises fait partie des grandes masses financières. Grosso modo, il s'agit de chiffrer, pour chaque million d'euros d'argent public, les économies réalisées en tonnes de carbone. Cette analyse permet de fonder la décision que prendra le SGPI ou le Premier ministre pour ce qui concerne France 2030. Ensuite, la phase de contractualisation, mêlant des juristes et des ingénieurs, ne se réduit pas à un simple virement. Le contrat s'étale dans le temps, donne lieu à des jalons de versement et fixe des critères techniques à atteindre pour prétendre à d'autres financements. Toute cette ingénierie est l'une des responsabilités de l'Ademe.

La seconde mission consiste à travailler avec les porteurs de projets pour enrichir ces projets quand le cadre juridique le permet. Par exemple, dans les réseaux de chaleur, nous sommes aux côtés des collectivités pour les aider dans leur réflexion et dans la mise en oeuvre des priorités, notamment dans le choix des énergies renouvelables utilisées.

Le deuxième point est la structure territoriale que nous utilisons à l'Ademe et les évolutions intervenues depuis l'an dernier. Depuis la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS », le préfet de région est le délégué territorial de l'Ademe. En conséquence, nos directeurs régionaux assistent presque partout au comité de l'administration régionale (CAR), et à tout le moins à des points réguliers avec le préfet de région. De plus, ils sont évalués par lui et ne sont recrutés qu'avec son accord - à l'issue d'un entretien. Enfin, le contreseing du préfet de région doit être apposé sur les engagements territoriaux auprès des collectivités.

En prenant mes fonctions, j'avais été choqué de constater qu'un préfet de département pouvait découvrir, lors d'un échange avec un président de communauté de communes, que l'Ademe - donc l'État - était en train de travailler avec elle sur tel ou tel dispositif. Cette situation a été résolue au milieu de l'année 2024, puisque nous avons mis en place un reporting trimestriel - non pas des décisions prises, mais de tous les projets en cours - à destination du préfet de département. Ce dernier dispose désormais d'un droit de regard sur les engagements et les projets de l'Agence avec les acteurs de son département.

Troisième point : la notion d'expertise et à la façon dont nous gérons celle-ci. Sur cette question aussi, de profondes modifications sont intervenues en 2024. Je suis accompagné de deux directeurs généraux délégués : Patricia Blanc traite plus spécifiquement de la généralisation et de l'accélération de la transition écologique, tandis que Baptiste Perrissin-Fabert est chargé de l'expertise. Le choix, opéré avec le ministre de tutelle, d'un poste dédié sur l'expertise visait à apporter des améliorations, non pas tant dans les compétences elles-mêmes, que dans l'articulation et l'engineering du processus. Par exemple, nous avons mis en place un système de gestion des connaissances appelé Gecko, pour avoir une traçabilité de l'ensemble de nos études, analyses et avis, et ce de leur genèse à leur publication.

Nous avons aussi procédé à un reengineering du processus en segmentant nos différents types d'études - à côté de celles qui relèvent du quotidien, il existe des études phares ou stratégiques - et, surtout, en les planifiant pour donner au ministère une visibilité complète de toutes les études qui ont été lancées ou qui sont sur le point d'être conclues en 2025. Cette planification garantit un meilleur arbitrage entre les différentes sources de production d'études, qu'il s'agisse du Commissariat général au développement durable (CGDD), d'une direction, du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema), de l'Ademe ou d'un autre opérateur. Ce rôle de pilotage pourra être exercé réellement, ce qui n'était pas complètement le cas auparavant. En dépit des commandes du ministère, certaines études pouvaient rester longtemps sous le radar...

Enfin, je soulignerai l'importance de la structuration de notre activité pour nos élus. En ma qualité de maire d'un village et président de communauté de communes, j'ai piloté des projets et mis en place la redevance incitative. Mais c'est lorsque je suis arrivé à l'Ademe, à Angers, que j'ai pris conscience de tout ce que ces informations auraient pu m'apporter. Nous avons donc cherché les moyens d'ouvrir notre expertise au maximum. À cette fin, sous l'impulsion des deux ministres de l'époque, Christophe Béchu et Agnès Pannier-Runacher, nous avons lancé le réseau « Élus pour agir », qui réunit 3 600 élus lors de sessions et de webinaires, en vue du partage des clefs de décryptage de la transition écologique, concernant notamment la façon dont les problèmes peuvent se matérialiser sur le territoire.

En réponse à vos réflexions, je formulerai quatre propositions concrètes.

La première concerne le pilotage ministériel. La ministre de la transition écologique anime une revue des missions. De plus, dans le cadre de l'expertise, nous avons la possibilité d'assurer pleinement la transparence et la planification de nos études. S'agissant de la rationalisation des expertises, je milite pour que les ingénieurs - qu'ils travaillent au Cerema, à l'Ademe ou ailleurs - utilisent une seule méthodologie par thématique dans la sphère étatique. Il ressort des échanges de la « revue des missions » que le ministère peut désormais être garant du référentiel des méthodologies, avec toutes les conséquences qui en résultent : par exemple, l'opérateur chargé de cette méthodologie ouvrira sa gouvernance aux autres. Quoi qu'il en soit, cela évitera des redondances et des confusions. Grâce à ces nouveautés, nous sommes aujourd'hui en mesure d'aller un cran plus loin dans la finesse de ce pilotage.

La deuxième proposition s'inspire du modèle - à mon sens satisfaisant - de la loi 3DS, qui a fait du préfet de région le délégué territorial de l'Ademe. Nous pourrions projeter le modèle vers une logique où le préfet de région serait en quelque sorte la tour de contrôle de tous les opérateurs de la transition écologique sur sa région. Et si le préfet de département disposait, comme nous l'avons mis en oeuvre, d'un reporting trimestriel et, à terme, d'un système d'information en temps réel de l'ensemble des travaux en cours sur son département, ce serait l'arbitrage le plus puissant ! Nous ne sommes pas très loin de cette visibilité au niveau du département : c'est en progressant sur ce modèle territorial que nous pourrons l'atteindre.

La troisième proposition consiste à ce que nous allions un cran plus loin dans la mutualisation des systèmes d'information (SI). Pourquoi ? Parce que les budgets sont importants pour chaque opérateur et qu'il existe à mon sens certains SI de référence. À l'Ademe, nous utilisons par exemple le SI Opale pour instruire les aides. Vu de Bercy, c'est-à-dire de très loin, notre productivité - autrement dit, le ratio entre le montant du budget confié par l'État et le nombre d'équivalents temps plein (ETP) - a augmenté de 155 % en quatre ans. Cela s'explique par trois facteurs : un très bon SI piloté par mes prédécesseurs ; un reengineering de processus mené à bien en 2024 ; enfin, une forte charge opérationnelle.

Je vous suggère également de poser une règle décisionnelle assez claire : on ne lance pas une refonte des SI sans avoir vérifié au préalable la pertinence des systèmes existants. Un tiers arbitre pourrait en juger, étant précisé que les montants en jeu sont importants. Cela se justifie surtout pour les opérateurs dont ce n'est pas le coeur de métier.

L'exemple le plus typique est celui de l'intelligence artificielle (IA), pour lequel tout reste à faire. Avec le Cerema, nous avons décidé d'engager une réflexion à ce sujet et de l'étendre ensuite à l'ensemble des opérateurs qui le souhaitent. Nous travaillons main dans la main pour lancer une IA de confiance sur la transition écologique, qui se nourrisse uniquement d'éléments et de rapports scientifiques tels que ceux de l'Ademe, du Cerema, etc.

Ma quatrième proposition a trait à la communication de l'État sur la transition écologique. Eu égard à la multiplicité d'acteurs, on pourrait imaginer une bannière commune à l'instar de France services dans les collectivités, par exemple. Cela permettrait de réaffirmer, comme je le fais systématiquement dans mes discours, qu'il s'agit bien de l'argent de l'État, et non de celui de l'Ademe.

Pour conclure, nos débats revêtent trois dimensions différentes.

Premièrement, est-il pertinent que l'État investisse 3,4 milliards d'euros, via l'Ademe, sur la transition écologique ? Les entreprises ont plus que jamais besoin de lui pour leur décarbonation, qui n'est pas rentable à court terme. Si elles continuent à agir, ce n'est pas pour faire plaisir à un ministre, à une politique ou pour correspondre à leur propre vision de ce que devrait être le climat en 2050 ; c'est pour répondre à un enjeu qu'elles considèrent comme stratégique.

La situation est la même pour les collectivités territoriales. À ce propos, je voudrais remercier le Sénat de son volontarisme sur le fonds Chaleur, qui - sous l'impulsion d'Agnès Pannier-Runacher - a été préservé à hauteur de 800 millions d'euros. Au total, l'État a investi dans cet outil extrêmement important 4,3 milliards d'euros, qui représentent de 1 milliard à 4 milliards d'euros d'économies sur les importations - en fonction de l'évolution du prix du gaz. Cet investissement est positif, car il améliore chaque année le déficit de la balance commerciale et favorise notre souveraineté.

Deuxièmement, l'Ademe fait-elle bien son travail ? L'an dernier, l'Inspection générale des finances (IGF) a réalisé un audit complet sur quatre sites de l'Ademe. Durant quatre mois, chacune de nos dépenses a été scrutée. L'IGF a conclu que l'Ademe était globalement bien gérée - en valeur absolue, le coût moyen par ETP est resté stable au cours des trois ou quatre dernières années. Elle a même recommandé, pour la première fois à ma connaissance dans un rapport de l'IGF, l'augmentation des effectifs de l'Agence. Enfin, elle a suggéré des axes d'amélioration, notamment pour l'efficacité des réseaux ou la structuration de nos achats. Nous suivons ces points avec le conseil d'administration.

Troisièmement, y a-t-il d'autres modèles possibles ? Bien sûr. Autre question sous-jacente : à quoi servent un opérateur et un modèle d'opérateur ? Ce qui caractérise un opérateur, c'est le fait d'avoir un objectif, un contrat d'objectifs et de performance (COP) et des indicateurs de résultats. Lors des dix dernières années, quatre audits de fond et 76 autres types d'audits ont été réalisés, notamment par l'IGF et la Cour des comptes. Ces contrôles sont légitimes, mais cette focalisation sur un objectif précis nous permet d'évaluer la stratégie et le pilotage d'une politique publique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Mes premières questions portent sur le fonctionnement de l'Ademe en tant que tel.

Comment justifiez-vous son statut d'EPIC, alors que, sur un budget légèrement supérieur à 1 milliard d'euros - hors opérations pour compte de tiers -, seulement 44,2 millions d'euros sont des fonds propres ?

Comme l'a rappelé le président, le périmètre de l'Ademe s'étend aux nuisances sonores. Pourquoi l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (Acnusa) exerce-t-elle un contrôle à côté et non à l'intérieur de l'Ademe ?

La plupart des agents de l'Ademe travaillent dans les trois sites dédiés aux services centraux. Dans ce cas, que coordonne vraiment le préfet en sa qualité de délégué territorial ? Pour quelle raison reçoit-il en entretien le chef de l'antenne régionale ?

Le réseau « Élus pour agir » s'apparente-t-il à celui du Cerema ? L'adhésion des collectivités leur confère-t-elle la priorité pour certaines interventions ?

M. Sylvain Waserman. - L'ensemble de nos missions nous est conféré par la loi : un texte fondateur et 40 morceaux de textes de loi précisent notre rôle, parfois via des circulaires. Nous n'inventons pas nos responsabilités. Nous mettons en oeuvre ce que le Parlement décide et tâchons de répondre aux exigences que fixe la loi.

Le statut d'EPIC nous donne de la flexibilité : par exemple, nous avons pu créer une filiale sur des méthodologies qui s'adressent aux entreprises, permettant de facturer des formations. Cette méthodologie, très particulière, permet d'évaluer les plans de décarbonation et a été reconnue par la Banque de France, avec laquelle nous avons signé une convention, la Banque de France estimant qu'il s'agissait de la meilleure méthodologie existante. Avec le Mouvement des entreprises de France (Medef), le Club ETI (entreprises de taille intermédiaire) et la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), nous organisons un tour de France entre mai et octobre pour montrer que cette méthodologie est à disposition des entreprises.

Nous portons alors le message suivant : tout chef d'entreprise présente des matrices de risques à ses actionnaires, tout chef d'entreprise se pose la question stratégique de savoir jusqu'où décarboner. Si le chef d'entreprise fait le choix de la décarbonation, notre thèse est qu'il peut en faire un avantage concurrentiel. La loi impose aux marchés publics d'avoir en 2026 des clauses environnementales obligatoires. Les collectivités devront comparer les candidatures en fonction d'éléments tangibles ; cette méthodologie ACT Adaptation permet de se distinguer. En accord avec notre tutelle nous avons monté une filiale. En effet, lors de ma prise de fonctions, étant donné les plafonds d'emploi, le temps d'attente pour bénéficier de la méthodologie était de six mois. Ainsi, nous avons pu gagner en flexibilité, pour pouvoir facturer aux entreprises - à un coût très faible d'ailleurs - et ainsi recouvrer nos coûts.

Cela étant dit, d'autres statuts seraient possibles ; celui-ci a été fixé par la loi, il ne nous pose pas de problème opérationnel.

Les directions régionales comptent 225 agents : ce n'est pas du tout de la figuration ni du passe-plat ! Ainsi, nous avons beaucoup d'expertise et de proximité. Chaque préfet de département a un interlocuteur dans les directions régionales, tout comme les élus. Cette proximité est la valeur ajoutée de notre modèle. Nous avons évidemment des équipes en central, car l'État opère des programmes en central, comme le programme national France 2030. Dans ce cas, que les dossiers soient dans le Limousin, dans le Gers où à Brest, nous étudions les dossiers en centrale

L'articulation des logiques territoriales entre le siège et les directions régionales, de manière ascendante et descendante, est essentielle et fait la force de l'Ademe. Il existe une logique descendante : grands accords internationaux, politiques européennes, une stratégie nationale bas-carbone (SNBC), politique pluriannuelle de l'énergie (PPE), contrat d'objectifs et de performance territoriaux. Mais il existe aussi une logique ascendante, grâce à une fantastique innovation présente dans nos territoires. J'ai fait 72 déplacements depuis le début de ma présidence : nos territoires ont une force et une vitalité réelles. Notre rôle est aussi de faire de l'essaimage : par exemple, nous avons repéré des méthodologies très intéressantes de réseaux de chaleur en Île-de-France, qui sont devenues ensuite des méthodologies nationales. Notre rôle est aussi de voir quelle innovation pourrait bénéficier à tous. Ce rôle d'essaimage part bien de la réalité du terrain.

Notre expertise se nourrit énormément de ces remontées du terrain. Il n'y a pas une seule méthodologie qui soit faite en chambre. Ainsi, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur deux a adopté notre méthodologie Trajectoire d'adaptation au changement climatique des territoires (TACTT), méthodologie de référence pour les collectivités territoriales, alors qu'il n'existe aucune obligation ni aucune conditionnalité pour obtenir une subvention. Cette méthodologie s'est nourrie de notre expérience terrain.

Je constate que l'articulation entre les équipes centrales et régionales est notre force. Couper ce lien très fort entre le siège et les régions serait une erreur.

Pour un projet de pyrogazéification, un projet de géothermie profonde qui demande de savoir s'il y a du lithium - cela rend éligible au fonds de garantie -, seuls quelques experts nationaux maîtrisent les sujets ; or ils sont présents soit en région, soit au siège. L'imbrication de notre expertise se nourrit de notre expérience terrain.

Le réseau « Élus pour agir » concerne tout type d'élus, et uniquement des élus. Nous agissons toujours en trois temps. Nous expliquons comment les grandes problématiques se traduisent concrètement dans la vie des territoires - je pense aux canicules, aux rénovations d'écoles - ; nous organisons des partages d'expériences entre élus, où les échanges sont très libres et où ils parlent de leurs difficultés et de leurs réussites en tant qu'élus ; enfin, nous portons à leur connaissance les outils existants et les financements de l'État à disposition, de manière très ouverte, et avec les autres opérateurs avec lesquels nous travaillons fréquemment.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pouvez-vous détailler la doctrine d'intervention de votre filiale Ademe Développement. Comme décide-t-elle où investir ? Vérifiez-vous que les projets dans lesquels elle investit relèvent bien du champ de compétence de l'Ademe ?

Comment sont réalisées vos études ? Sont-elles toutes réalisées en interne, faites-vous appel à des prestataires extérieurs, avez-vous des conventions de partenariats avec d'autres opérateurs ou agences de l'État ? Comment s'organisent la sous-traitance ou la cotraitance avec le Cerema ? Pourquoi l'entité publique ne demanderait-elle pas directement au Cerema, plutôt que de passer par l'Ademe ?

Quelles méthodes déployez-vous pour mesurer l'efficacité de l'argent public investi ? Avez-vous des équipes d'économistes ? Comment évaluez-vous le retour sur investissement ?

M. Sylvain Waserman. - Concernant Ademe Développement, depuis un an et demi nous n'avons pris aucune participation. Nous avons une stratégie claire pour gérer les actifs : ne plus utiliser ce véhicule, tout en honorant les engagements pris précédemment. Nous gérons l'extinction.

Il faut distinguer cette entité de l'entité Ademe Investissement, car il y a parfois une confusion dans le débat public : Ademe Investissement ne fait qu'opérer les décisions prises par l'État, nous n'avons pas de droit de vote. La logique est la suivante : investir en fonds propres dans des entreprises qui, si elles réussissent en passant à l'échelle, pourraient avoir un impact significatif. Les cinq personnes décisionnaires sont cinq représentants de différentes directions de l'État, nous ne faisons qu'opérer pour son compte. L'Ademe n'a aucun pouvoir de décision.

Concernant la sous-traitance sur les études, l'Ademe produit 600 publications par an, principalement des retours d'expérience. Un cas d'école : via France 2030, nous accompagnons telle ou telle entreprise dont le cas nous semble intéressant ; nous publions alors un retour d'expérience, par transparence et pour capitaliser sur cette connaissance. Telle est la gestion courante de notre base de connaissances fondée sur nos retours d'expérience, qui sont d'ailleurs publics.

Nous publions 70 avis par an. Chaque avis propose un point à 360 degrés de l'état de la connaissance sur un sujet. Nous ne créons pas de connaissance, mais nous consolidons l'état existant du savoir sur un thème donné, par exemple sur la biomasse et son utilisation ou sur le stockage de l'électricité.

Enfin, nous menons des études, parfois très longues, par exemple sur le cycle de vie du véhicule électrique, ou encore sur les pompes à chaleur (PAC). Ainsi, nous avons observé en conditions réelles 100 domiciles disposant de PAC, instrumentés avec des outils de mesure, pendant deux ans pour avoir deux périodes de chauffe, selon une méthodologie extrêmement solide, au-dessus de tout soupçon. Il n'existe pas de référentiel sur les PAC ; il nous semblait important de proposer cette réflexion au débat public et que le ministère puisse savoir ce qu'il en est des performances des PAC. Ces études sont de long terme.

Sur l'analyse du cycle de vie, notre expert est celui qui travaille sur la modélisation du réseau électrique. Nous travaillons avec Réseau de transport d'électricité (RTE), mais RTE n'est pas prestataire. Modéliser le réseau électrique en fonction de l'augmentation du parc de véhicules fait partie du cycle de vie.

Comme en informatique, où il existe une maîtrise d'ouvrage, soit nous faisons les études en propre, soit nous sous-traitons, ce pour deux raisons : disposer d'une expertise de pointe, ou bien accélérer le rythme des études.

C'est le cas pour les plans de transition sectoriels : ces études massives permettent de déterminer comment les filières de l'acier, du ciment ou du papier pourront se décarboner. Nous avons travaillé avec l'ensemble des entreprises et des parties prenantes. Nous avons réalisé les six premières études avec nos ressources internes. Nous avons constaté que décarboner une entreprise n'est pas la même chose que décarboner un secteur. Par exemple, l'implantation géographique sur le captage de CO₂ compte dans l'efficacité économique du modèle. Nous avons sous-traité deux de ces études en parallèle pour pouvoir les reproduire sur deux autres segments, en reprenant nos méthodologies.

L'utilisation de la sous-traitance est due à des raisons liées à l'expertise ou plus anecdotiquement à des raisons de charge. Notre mission reste d'assurer la maîtrise d'ouvrage et donc de capitaliser sur la connaissance produite. Bref, nous réalisons une partie de nos études en interne, une autre partie est sous-traitée.

Concernant le Cerema, je veux expliquer ce que j'ai fait, lors de ma prise de fonctions, avec Pascal Berteaud, directeur général du Cerema, avec l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) et avec la Banque des territoires. Lors de mes auditions pour la présidence de l'Ademe, les parlementaires m'ont dit à trois reprises qu'il y avait des zones de recoupement. Nous avons donc écrit, nous, les quatre responsables des quatre entités, la même lettre à tous nos directeurs régionaux, pour qu'ils évaluent ces zones de recoupement et examinent si nous répondons correctement aux demandes d'ingénierie des collectivités.

Nous avons constaté plus de zones de recoupement avec le Cerema qu'avec les autres agences. Nous avons entamé - une première - des comités exécutifs communs avec le Cerema, notamment pour faire avancer la thèse suivante : une seule méthodologie dans la sphère de l'État. Ainsi, nous avons fait le premier pas en abandonnant notre méthodologie sur la nature en ville au profit de celle du Cerema, qui s'appelle Sésame et qui était meilleure que la nôtre ; le Cerema a fait le deuxième pas en reprenant notre méthodologie TACCT ; nous avons lancé une troisième étape sur les friches et une quatrième étape, en cours, sur les mobilités douces. Cela permettra au ministère d'avoir un référentiel partagé de méthodologies dans la sphère de l'État, et ainsi d'éviter les redondances.

Vis-à-vis des collectivités territoriales, qui représentent 30 % de notre activité, nous ne faisons pas le même métier : le Cerema vend des prestations, l'Ademe opère des subventions pour le compte de l'État. Notre base d'expertise est commune, dans des domaines disjoints ou qui présentent des recoupements, et que nous sommes en train d'évaluer grâce à nos comités exécutifs communs.

En matière d'efficacité de l'argent public investi, nous avons des équipes spécialisées dans l'évaluation des politiques publiques. Ainsi, nous pouvons produire les chiffres très solides que je vous ai cités, par exemple sur le fonds Chaleur. Ainsi, chaque dossier que nous gérons est efficace et nous pouvons, dans nos comités de pilotage, suivre l'impact en matière d'efficacité carbone de l'euro investi. Oui, nous disposons de ces compétences, qui sont intimement liées à l'analyse financière et à l'analyse technique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pourriez-vous, dans vos réponses écrites, nous préciser la part de vos études qui est externalisée ? Vous avez répondu sans nous donner le chiffre.

Concernant la mise en place des politiques publiques, l'idée n'est pas tant de mesurer l'impact de la tonne de CO₂ investie que de vérifier que la tonne de CO₂ investie via cet outil coûte moins cher que la tonne de CO₂ investie via un autre outil. Dès lors, jugez-vous pertinent d'avoir attribué 1,8 milliard d'euros à ArcelorMittal, dans le cadre de Territoires d'industrie ? Aurions-nous pu investir autrement, de manière plus efficace ?

Des dispositifs reposent uniquement sur des subventions, alors que les technologies sont déjà assez matures ; ces dernières pourraient très bien se développer avec des avances remboursables ou des prêts, logique initiale des programmes d'investissements d'avenir (PIA). En effet, certaines technologies seront bien rentables sur le long terme. L'État pourrait, en attendant qu'elles atteignent cette rentabilité, agir comme prêteur, avec des taux très bas, pour faciliter la mise en oeuvre des projets. L'État n'est pas obligé de donner de l'argent à fonds perdu. Qu'en pensez-vous ?

Certains fonds ne pourraient-ils pas être complètement délégués à des collectivités, aux régions notamment, pour éviter les doublons ? Vous avez en effet insisté sur la manière dont vous travaillez avec les acteurs locaux.

M. Pierre Barros, président. - Le Sénat mène actuellement une autre commission d'enquête sur les aides publiques aux entreprises. Mme le rapporteur questionne la pertinence des aides publiques de l'État qui passent par des opérateurs. L'opérateur devrait fournir une analyse qualitative, mesurer le rendement et assurer l'évaluation de l'efficacité de ces aides.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Ne manque-t-il pas un signal-prix ? Les filières, grâce à ce signal-prix, pourraient d'elles-mêmes examiner comment diminuer leur empreinte carbone pour ne plus payer d'amende.

Aujourd'hui, une entité publique se retrouve à devoir réaliser des études et fournir un service qui pourrait être payé par le secteur privé s'il existait une véritable incitation. Partagez-vous cette analyse ?

M. Sylvain Waserman. - Nos listes de KPI, ou indicateurs clés de performance, incluent l'impact de l'action sur les projets terminés, les tonnes de carbone évitées, l'efficacité de l'euro dépensé au regard des émissions de CO₂, des données sur les déchets détournés du stockage, avec des tendanciels pour toutes les années, pour chaque dossier, le tout en open data.

Concernant le groupe ArcelorMittal, l'aide est de 850 millions d'euros, pour un projet de 1,7 milliard d'euros. La direction générale des entreprises (DGE) a piloté les négociations, et je pense que l'État a raison d'accompagner ArcelorMittal dans sa décarbonation. L'acier est produit au charbon. Des pays comme la Suède ont une stratégie de totale décarbonation de leur acier. Des salariés sont inquiets, car ArcelorMittal a demandé de repousser de huit mois la décision définitive d'acceptation de la subvention de l'État. Les entreprises ne guettent pas les subventions de l'État, ArcelorMittal n'est pas sûr d'accepter.

M. Pierre Barros, président. - Oui, car ils ne sont pas sûrs de rester !

M. Sylvain Waserman. - En effet, c'est la raison pour laquelle l'inquiétude est légitime. Pourquoi ? Parce que se décarboner est un signe de pérennité de l'entreprise. Une entreprise qui veut être pérenne se décarbone.

Monsieur le président, vous insistez sur un point essentiel. Quand l'État intervient auprès d'une entreprise pour qu'elle se décarbone, il pérennise l'emploi. Quand l'entreprise investit de son côté 850 millions d'euros, elle est dans une logique de pérennisation. Vous avez raison : l'État doit être présent pour pérenniser les activités et protéger l'emploi. C'est une finalité très importante de l'action de l'État, au-delà de l'enjeu climatique.

Les avances remboursables constituent une piste très intéressante, nous l'examinons à la demande de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), par exemple sur les réseaux de chaleur et la récupération de la chaleur fatale de l'industrie. Cependant, récupérer la chaleur fatale est difficile : les entreprises s'interrogent sur la pérennité des entreprises qui fourniraient cette énergie. Le ministère y travaille : la création d'un fonds de garantie est à l'étude, solution qui pourrait être plus impactante qu'une simple subvention.

Sur les transferts aux régions, la loi 3DS permet un nouveau modèle de délégation, qui n'est pas de la décentralisation. C'est un travail main dans la main avec les régions volontaires : nous déléguons une partie du fonds Chaleur, pour avoir une granularité plus forte, car il ne nous est pas possible de rencontrer chacune des petites communautés de communes. Nous passons donc parfois des contrats de délégation avec des syndicats d'énergie et des régions. Les régions Grand Est, Nouvelle-Aquitaine, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Bretagne ont fait ce choix, la dernière il y a deux semaines. Les régions bénéficient de ces fonds, mais selon des règles décidées par l'État et votées au conseil d'administration. Ces règles s'imposent au moment de la délégation : les règles sont donc transférées, notamment en matière de priorisation des énergies renouvelables - énergie fatale en premier, géothermie, solaire thermique, puis seulement biomasse, cette dernière rencontrant des tensions dans certaines régions. Il faut être très vigilant à cette hiérarchie dans les choix de ces différentes solutions.

Sur le signal-prix du carbone, restons à notre juste place. Nous ne faisons pas le prix du carbone. Notre rôle commence un peu là où la réglementation s'arrête. S'il y avait une obligation de décarbonation, l'État n'aurait pas forcément à l'accompagner financièrement. Chaque entreprise est libre de faire le choix de la récupération de la chaleur fatale. L'Ademe intervient en soutien pour enclencher une forme de bascule et rendre possible ces projets.

Le législateur peut décider ce qu'il veut en matière de signal-prix du carbone, et il existe un marché du carbone qui répond à d'autres dynamiques. L'Ademe intervient auprès de celles et de ceux, élus ou chefs d'entreprise, qui décident de mener un projet de décarbonation ou de piloter un projet d'infrastructures d'énergies renouvelables. Nous n'avons jamais rien imposé à personne. Un chef d'entreprise décide, en fonction de son intérêt stratégique, d'avancer dans la décarbonation. Notre mission est d'être aux côtés des porteurs de projet, grâce à notre expertise et avec les financements de l'État, pour qu'ils réussissent leur projet de transition écologique - pas plus, pas moins. C'est un rôle déterminant : les acteurs ont besoin d'une expertise solide et des financements de l'État pour optimiser les chances de succès de leur projet.

Mme Pauline Martin. - Je vais revenir sur l'une des questions qui vous a été posée et que vous semblez avoir habilement détournée.

J'ai bien compris que vous souhaitiez optimiser les méthodologies entre les différents opérateurs, et cela est tout à votre honneur. Toutefois, pour poser la question de manière parfaitement directe : quel serait le bien-fondé d'un regroupement entre l'Ademe, le Cerema et l'ANCT ? Certes, le Cerema fait des prestations tandis que l'Ademe opère. Mais un modèle différent reste envisageable, à en croire ce qui nous a été suggéré dans le cadre d'autres auditions. Qu'en pensez-vous ?

De plus, en tant qu'ancienne élue locale, j'aimerais savoir comment vous vous positionnez auprès des collectivités, en particulier sur les projets territoriaux à propos desquels l'Ademe et la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) peuvent « se refiler la patate chaude avec délice », si je puis le dire ainsi, de sorte que les territoires y perdent en lisibilité. Est-ce qu'un guichet unique, ou en tout cas un regroupement conséquent des opérateurs, ne pourrait pas simplifier les démarches ?

M. Hervé Reynaud. - Les questions qui se posent sont légitimes dès lors qu'il s'agit d'améliorer l'efficacité de l'action publique et d'optimiser les moyens des agences. Vous avez d'ailleurs répondu assez fermement, ces derniers mois, à un certain nombre d'accusations mettant en cause l'Ademe.

Toutefois, au cours des auditions, nous avons constaté qu'il existait encore des chevauchements et que l'optimisation des moyens n'était pas parfaite, les responsables d'autres opérateurs proposant encore des regroupements, des fusions et des possibilités d'amélioration de fonctionnement.

Vous avez-vous-même été élu local et vous connaissez l'obligation d'économie de moyens qui s'impose à nous. Comment expliquez-vous les propos très durs qui ont été tenus à l'encontre de l'Ademe ? Au-delà des pistes que vous avez suggérées, que proposez-vous pour parvenir à une rationalisation des moyens ?

M. Sylvain Waserman. - La décision de créer un guichet unique est à la main des régions et certaines l'ont fait. Dès lors qu'il y a un guichet unique, il n'y a plus aucun risque de double instruction. L'État et la région peuvent avancer en parfaite harmonie, la main dans la main, car ils trouvent là une marque commune. La région Grand Est a été la première à créer un guichet unique, suivie par celle du Centre-Val-de-Loire. Encore une fois, le dispositif est entièrement à la main des régions. Elles peuvent choisir aussi bien de ne pas parler à l'État que de créer un guichet unique avec lui, au travers de l'Ademe, pour l'instruction des dossiers sur la transition écologique. C'est leur choix. En tout cas, la loi rend cela possible, et nous travaillons main dans la main avec de nombreuses régions, car ce sont des acteurs déterminants.

En tant qu'élu régional - je le suis encore -, j'ai piloté le premier schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) qui a été mis en place dans le Grand Est, et je crois que la force du modèle de coopération entre l'État et les régions sur la transition écologique est la formule gagnante.

En effet, si l'on prend l'exemple d'une entreprise qui veut se développer de façon significative dans un territoire, pour instruire son dossier, il faudra d'abord en faire une lecture technique, presque mathématique, en adoptant un point de vue d'ingénieur : la technologie que propose l'entreprise est-elle efficace ? Est-ce qu'elle vaut l'argent public que l'on peut y investir ? Mais ensuite, il faudra prendre en compte les politiques publiques de la région où se trouve l'entreprise, car il peut exister des stratégies de développement particulières, comme celles mises en oeuvre dans la vallée de la chimie ou dans la vallée de l'automobile, par exemple. Or l'Ademe ne connaît pas forcément la vision que les élus régionaux défendent et, à l'inverse, la région n'est pas experte de certains procédés techniques comme la pyrogazéification ou la géothermie profonde, pour reprendre les exemples précédents.

J'ai rencontré tous les préfets de région et quasiment tous les élus de région, à divers niveaux. Au quotidien, le travail avec les collectivités territoriales se passe très bien. Les situations peuvent être plus ou moins compliquées, mais tout se fait sous l'égide du préfet. Ainsi, à Rennes, il y a deux semaines, nous avons signé avec le préfet de région et le président de région un accord prévoyant les modalités d'une délégation de fonds. Le choix de ce modèle est à la main des régions, sous l'égide du préfet, et nous sommes à leur disposition.

Je ne vais pas du tout éluder la question qui porte sur la possibilité de fusionner les organismes. Je commencerai par rappeler que tous les modèles sont possibles et que c'est vous qui en décidez. En effet, la création de l'Ademe ou du Cerema, ainsi que les missions qui nous sont confiées, relèvent de la loi et donc de votre décision.

En réalité, en matière de fusion, tout dépend des objectifs que l'on se fixe. La contrainte budgétaire a pour conséquence qu'il est irresponsable de gaspiller l'argent public en faisant les mêmes choses, de façon redondante, à deux endroits différents. Je pense que, compte tenu des propositions qui sont faites et des avancées que nous pouvons constater, il est possible de garantir le recours à une seule méthodologie par thématique dans la sphère de l'État, de manière à ce qu'il n'y ait pas deux études similaires menées par l'Ademe, le Cerema ou le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). En effet, la ministre est en train de piloter une revue des missions exigeante, qui ne s'en tient pas à examiner les missions du point de vue de la loi, mais qui en étudie la mise en oeuvre au travers des travaux et des publications qui sont produites.

En outre, la logique que j'ai décrite s'applique aussi à d'autres opérateurs. Par exemple, nous disposions d'une méthodologie et d'un outil pour calculer l'empreinte carbone. Nous avons travaillé avec les agences de l'eau, qui oeuvrent comme nous pour les entreprises et les collectivités territoriales, en exerçant le même métier que nous, puisqu'elles leur apportent des financements, mais sur le thème connexe de l'eau. Nous avons donc étendu l'empreinte carbone à l'empreinte eau et carbone, en travaillant main dans la main avec les agences de l'eau, pour avoir la vision la plus complète possible. Or nous n'avons pour cela créé aucune redondance sur l'expertise, puisque les agences de l'eau ont gardé l'expertise de l'eau tandis que l'Ademe a conservé l'expertise de l'outil carbone étendu à l'eau.

Il en va de même pour la biodiversité. L'OFB s'est montré intéressé par notre méthodologie ACT qui traite le carbone et a suggéré de développer un module sur la biodiversité. Or nous n'avons pas pour autant créé de compétence sur la biodiversité à l'Ademe. L'OFB apporte ses compétences en la matière et nous apportons nos compétences de méthodologie aux entreprises que nous côtoyons au quotidien.

Pour en revenir spécifiquement à la thématique de la fusion, il faut tenir compte du fait qu'une fusion prend du temps et est forcément inflationniste. En effet, il existe toujours des différences entre les grilles de salaires et, pour les fusionner, la construction se fait vers le haut. Il a fallu cinq ans ou sept ans pour réussir le Cerema.

Nous devons économiser 105 millions de tonnes de carbone en cinq ans, si nous voulons atteindre les objectifs fixés pour 2030. L'Ademe dispose d'une machine opérationnelle de 3,4 milliards d'euros pour atteindre cet objectif, en tout cas pour y contribuer à sa juste place. La pression opérationnelle est lourde, car il faut des équipes qui fonctionnent pour permettre un gain de productivité de 155 %. Par conséquent, je ne veux pas que l'on perde trois ans et que l'on fasse dysfonctionner une machine qui marche bien.

Ma conviction est que, même si tous les modèles sont possibles, nous n'avons pas aujourd'hui le luxe de nous payer une fusion, d'autant que nous disposons de solutions opérantes pour optimiser l'existant.

Quelles peuvent être les redondances de moyens ? Si les méthodologies sont harmonisées et qu'elles sont bien attribuées, il n'y aura pas d'études redondantes. La semaine dernière, nous nous sommes rendus à Lyon pour travailler avec le Cerema sur la planification de nos travaux. Nous les avons tous passés en revue pour identifier d'éventuelles zones de recoupement. Par exemple, le Cerema prévoit de mener un important travail sur la façon dont les mobilités peuvent s'intégrer au cadre urbain, car cela relève de sa compétence. L'Ademe s'intéressera, quant à elle, aux sujets d'innovation portant sur les véhicules. Nous sommes en train de définir exactement ces limites.

Maintenant qu'il dispose de la liste exhaustive des études qui sont lancées, le ministère est capable d'effectuer ce type d'arbitrage et d'optimisation.

En ce qui me concerne, je crois aux modèles d'agilité et d'efficacité, à condition qu'il existe des moyens d'exercer un contrôle, à la fois au niveau de l'arbitrage territorial rendu par les préfets et dans le pilotage du ministère, puisque celui-ci peut désormais le faire grâce à la revue des missions. Il existe des solutions simples, rapides et opérantes pour éviter la fusion, car il s'agit d'un processus qui nécessitera de changer la loi et qui prendra trois ou quatre ans, alors que le délai pour atteindre l'objectif que nous nous sommes fixé est urgent.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez parlé de la fusion, mais qu'en est-il de la réinternalisation, qui consisterait à replacer au sein du ministère les agents qui relèvent du droit public ? Considérez-vous qu'il soit impossible de l'envisager ? On éviterait ainsi d'avoir à aligner les grilles de salaires par le haut.

M. Sylvain Waserman. - Nos effectifs ne comptent que 3 % de fonctionnaires en détachement. Tous les autres agents relèvent d'un contrat de droit privé. La question n'est donc pas opérante pour l'Ademe.

Je considère d'ailleurs que ce taux est trop faible et qu'il faudrait plus de mixité dans les parcours. C'est une chance d'avoir des fonctionnaires en détachement et c'est aussi une chance d'avoir des gens qui ont travaillé en entreprise.

Notre modèle de fonctionnement en tant qu'opérateur nous apporte des possibilités de flexibilité que n'a pas l'État. C'est le cas, par exemple, quand nous cherchons à obtenir des fonds européens. Ainsi, notre méthodologie ACT n'a pas été commandée par le ministère, mais elle a abouti dans le cadre de notre réponse à l'appel à projet européen Finance ClimAct et elle est désormais reconnue par la Banque de France.

Dans la logique de l'opérateur, l'agilité est un élément essentiel. Ainsi, le 31 juillet de l'année passée, nous avons signé avec le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire une convention visant à confier à l'Ademe la gestion du renouvellement forestier. L'équipe a été constituée en deux mois, entre septembre et octobre, c'est-à-dire que nous avons recruté 23 personnes, ce qui n'aurait pas été possible sans faire preuve d'agilité. En outre, comme notre plafond d'emploi ne pouvait pas évoluer compte tenu de la rapidité de la commande - il fallait planter les arbres avant l'automne -, nous avons dû faire appel à des intérimaires pour un recrutement sur des postes d'ingénieur. Nous avons eu la chance - j'insiste sur ce mot - de trouver des jeunes ingénieurs qui ont accepté de quitter les entreprises privées où ils étaient employés en contrat à durée indéterminée, pour exercer un emploi temporaire et moins bien payé à l'Ademe, parce que c'est chez nous qu'ils trouvaient du sens à leur travail. Je leur suis très reconnaissant et, bien évidemment, quand l'État a augmenté notre plafond de ressources de 99 ETP au 1^er janvier 2024, nous avons internalisé certains de ces jeunes au profil d'ingénieur. Cette souplesse est l'une des forces des opérateurs.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous nous dites que l'Ademe a embauché 23 personnes sur une compétence forêt pour laquelle il existe déjà un opérateur national - l'Office national des forêts (ONF) -, ainsi que le Centre national de la propriété forestière (CNPF) pour les forêts privées ! Pourquoi donc fallait-il que l'Ademe intervienne dans ce secteur avec ses propres agents ?

M. Sylvain Waserman. - Il s'agit d'agents intérimaires et nous sommes intervenus parce que l'État nous le demandait.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il y a donc un problème au niveau de la tutelle de l'État et de son organisation ?

M. Sylvain Waserman. - Rassurez-vous, ce budget n'a pas été pérennisé dans les arbitrages budgétaires et l'Ademe n'est plus chargée de sa mission de renouvellement forestier. Le problème est donc résolu.

Un serrage de ceinture évident nous contraint dans les arbitrages que nous devons rendre, de sorte que nous sommes conduits à recentrer notre activité sur notre coeur de métier. Par exemple, nous avons dû arrêter un fonds spécifique qui existait pour favoriser le tourisme durable.

En revanche, nous opérons les budgets que l'État nous demande d'opérer. Sur les poids lourds électriques, le ministère nous a demandé de conduire un appel à projets, car cela relève de notre compétence. En effet, nous savons mobiliser et construire des équipes en un temps record, de manière à ce que l'État puisse réagir sur ce genre de sujet, en quelques mois, en faisant preuve d'une vitesse et d'une agilité très fortes. Notre compétence, dans ce cadre, n'est donc pas seulement d'ingénierie, mais consiste aussi à savoir gérer un appel à projet pour le compte de l'État. C'est pour cela que l'État a fait appel à nous et nous avons répondu à cet appel avec le plus de professionnalisme et d'implication possible.

Croyez-moi, sur le sujet du renouvellement forestier, comme sur tous les autres sujets que l'État nous confie, notamment les poids lourds électriques, nous sommes soumis à une pression opérationnelle très forte et il n'y a rien de confortable. Au contraire, nous devons répondre à une exigence de résultat, parce que la politique publique nécessite que nous nous montrions extrêmement agiles, qu'il s'agisse de faire décoller l'utilisation des poids lourds électriques ou de renouveler avant l'automne les arbres de nos forêts.

Mme Ghislaine Senée. - La question de la pertinence des investissements est fondamentale, à un moment où les élus sont nombreux à juger qu'il n'est pas forcément très intéressant ni très important d'investir dans l'écologie et que, s'il faut sabrer dans le budget des agences, mieux vaut viser celles qui sont chargées de l'écologie, parce que l'écologie, « ça commence à bien faire ! ». Je crois que c'est là le coeur du sujet.

Vous nous avez expliqué que la moitié des 3,4 milliards d'euros de votre budget est constituée de fonds que vous gérez pour le compte de l'État, de sorte que vous êtes l'interlocuteur des entreprises et des collectivités dans le cadre de dispositifs qui relèvent en réalité de l'État. Vous gérez également 1,3 milliard d'euros de budget incitatif, consacrés à des dispositifs comme le fonds Chaleur ou le fonds Économie circulaire. Vos actions concernent les entreprises à 70 %.

La question que nous nous posons est de savoir s'il ne faudrait pas fusionner l'Ademe, le Cerema et l'ANCT ou, en tout cas, reprendre leur action au niveau des ministères. Toutefois, il me semble important de distinguer, d'une part, un État et des ministères stratèges et, d'autre part, des modules très opérationnels qui mettent en place les politiques publiques.

Vous travaillez à identifier les zones de chevauchement de l'action des agences et vous avez mené un travail approfondi avec le Cerema sur ce sujet. Nous aurions besoin, dans le cadre de cette commission d'enquête, de savoir très précisément quels sont les champs de recouvrement qui existent, quelles sont les cibles sur lesquelles ils portent, c'est-à-dire quelles entreprises, ou quelles collectivités ils concernent, et quels sont les moyens de gagner en efficacité, d'optimiser l'organisation et de mieux répartir les tâches. Je suis très sensible à la question de la méthodologie et mieux vaut, en effet, simplifier les dispositifs plutôt que les multiplier.

Je suis convaincue que le Cerema donne de l'espoir à tous ceux que le réchauffement climatique inquiète. Il y a cinq ans, on considérait que si le réchauffement atteignait quatre degrés Celsius, l'effondrement ne serait pas très loin. Désormais, certains médias laissent entendre que ce ne serait pas grave, alors que ce n'est pas vrai. En effet, des climatologues anglais ont démontré dans une récente étude que les modèles de gestion des risques se trompaient et que d'ici à 2070, c'est-à-dire dans quarante-cinq ans, il risquait d'y avoir un effondrement qui affecterait jusqu'à 4 milliards de personnes. Plutôt que de nous interroger sur le fait de savoir s'il est judicieux d'investir dans la décarbonation des entreprises ou s'il y a trop de fonctionnaires qui travaillent sur le sujet, mieux vaudrait réfléchir aux moyens d'atteindre les objectifs qui ont été fixés pour faire en sorte que nous n'arrivions jamais à un réchauffement des températures de quatre degrés Celsius.

M. Christian Bilhac. - Pour évoquer un problème plus particulier, ne croyez-vous pas que l'on manque de contrôle sur les primes distribuées ?

Je suis de l'Hérault, région viticole où l'on utilise des interceps, ces outils qui évitent le désherbage dans les vignes. Ceux qui les achètent bénéficient d'une aide, mais depuis la mise en place de ce financement, les prix ont augmenté de 35 %.

Autre exemple, il y a quinze ans, j'ai décidé de faire installer des panneaux solaires sur le toit de ma maison. L'installateur m'a annoncé un prix de l'ordre de 15 000 euros. J'ai pris le temps de réfléchir et quand je l'ai rappelé pour lancer le projet, il m'a dit que l'État avait supprimé l'aide de 4 000 euros. Je me suis donc inquiété d'une augmentation du prix en conséquence, mais il m'a rassuré en me disant qu'il me ferait une remise de 4 000 euros. Je ne sais pas comment vous analysez cela, mais j'ai eu l'impression que l'on prenait l'État pour une vache à lait et que l'on faisait payer au client un bénéfice exorbitant qui disparaissait automatiquement avec la suppression de l'aide.

C'est pourquoi je vous pose cette question : n'entre-t-il pas dans votre rôle d'exercer un certain contrôle sur les dérives de prix que l'on constate dès lors que vous mettez en place, à juste titre, des aides pour encourager la transition écologique dans tous les domaines ? Sans contrôle, ces aides finissent par entraîner un dérapage des prix assez inquiétant.

M. Cédric Vial. - Vous avez dit que l'Ademe employait 3 % d'agents détachés de la fonction publique, les autres étant des agents sous contrat de droit privé. Pour ce qui est des agents détachés, pourriez-vous nous dire en moyenne de combien leur rémunération est supérieure ou inférieure à ce que prévoit la grille de la fonction publique à laquelle ils étaient rattachés avant d'être recrutés par votre agence ?

M. Sylvain Waserman. - Madame la sénatrice Senée, je souscris à ce que vous avez dit sur l'urgence de la situation, car c'est un fait scientifique, et pas une opinion. Nous sommes dans un sprint. L'argent public est rare et précieux, et nous devons l'optimiser, d'où la nécessité de faire 155 % de gains de productivité et celle de surveiller l'efficacité carbone de chaque euro investi, comme le fait le ministère. Nous rendons compte de toutes ces évolutions à la DGEC, dont les représentants assistent à tous nos conseils d'administration et avec laquelle nous dialoguons en permanence. Certes, des améliorations sont possibles, mais encore une fois nous sommes dans un sprint.

Tous les systèmes sont en amélioration continue, conformément aux axes qui ont été définis. Nous vous communiquerons les résultats des travaux que nous avons menés avec le Cerema, car nos équipes sont en train de les affiner et de clarifier les frontières entre les agences quand elles doivent l'être.

Quoi qu'il en soit, je partage votre sentiment : le temps est précieux tout autant que l'argent de l'État. Les Anglo-Saxons ont coutume de dire qu'il ne faut pas réparer ce qui n'est pas cassé. Or nous faisons des gains de productivité sur les 3,4 milliards d'euros que nous gérons et nous rendons des comptes dans une transparence totale et absolue, puisque tout est en open data. Certes, nous pouvons encore nous améliorer, comme tout le monde, mais ne cassez pas ce qui fonctionne !

Monsieur le sénateur Bilhac, j'avoue que ma compétence est trop limitée pour pouvoir répondre à votre question, car l'Ademe ne s'occupe ni des interceps ni des panneaux photovoltaïques pour les particuliers. Je ne peux donc pas me prononcer sur ces sujets précis.

En revanche, le ministre de l'économie et le ministre de l'industrie disent souvent que les subventions de l'État portent sur des activités qui sont très peu rentables pour les entreprises. Certaines entreprises hésitent à se décarboner parce que le contexte économique est difficile et nous tentons de les convaincre de le faire dans le cadre des projets que nous menons. La situation est donc différente des exemples que vous avez donnés.

Monsieur le sénateur Vial, quand un fonctionnaire demande à ce que nous le recrutions, tout le processus est validé par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) auquel nous soumettons une proposition de salaire. La prime de détachement n'existe plus, de sorte que les salaires de l'Ademe sont en moyenne inférieurs à ceux de nos homologues. C'est du moins ce qui résulte de l'étude menée par l'IGF. Par conséquent, les gens ne viennent pas chez nous pour l'argent.

Mme Patricia Blanc, directrice générale déléguée de l'Ademe. - Il n'y a plus de prime de détachement. Quand un fonctionnaire en détachement vient travailler chez nous, le salaire qui lui est proposé est celui qu'il aurait s'il restait en position normale d'activité dans son administration. Ce salaire est vérifié par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel sur chaque contrat de détachement.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le salaire de base est défini en fonction de la grille et de l'échelon, mais s'y ajoutent les indemnités de service et autres, n'est-ce pas ?

Mme Patricia Blanc. - Quand un fonctionnaire est en détachement, ce qui est mon cas personnel, l'ensemble des composantes de sa rémunération, qui inclut en effet une série d'indemnités liées à chaque corps de fonctionnaires, est exactement le même que s'il exerçait dans sa position normale d'activité au sein d'un ministère ou dans une Dreal. Il n'y a pas de prime supplémentaire ou de gain supplémentaire lorsque l'on vient en détachement à l'Ademe.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - La ventilation de la prime n'est-elle pas plus large dans les agences plutôt que dans les ministères en administration centrale ?

Mme Patricia Blanc. - Parmi les composants de la prime, il y a une part variable que l'État tend à développer, même si tous les fonctionnaires en détachement n'en bénéficient pas. Pour prendre l'exemple de ma situation personnelle, je bénéficie de cette part variable parce que je suis membre de la direction générale de l'Ademe. En effet, sous le contrôle de notre président-directeur général, les trois personnes qui forment la direction générale de l'Ademe bénéficient de parts variables qui sont indexées sur les objectifs de résultat de l'établissement.

J'étais précédemment directrice d'administration centrale. Je peux donc témoigner que les directeurs d'administration centrale ont des parts variables de même amplitude que celles que je constate dans mon poste actuel.

En revanche, les fonctionnaires en détachement qui ne sont pas membres de la direction générale de l'Ademe n'ont pas ces parts variables.

Indexer les parts variables sur les objectifs de résultat de l'établissement est une pratique classique dans la rémunération des dirigeants d'établissement public.

M. Cédric Vial. - Nous sommes dans une commission d'enquête et votre réponse est importante. Si j'ai bien compris, hormis à la direction générale, les agents qui sont en position de détachement touchent à l'Ademe la même somme qu'ils toucheraient s'ils étaient dans leur corps d'origine et sur la grille de la fonction publique à laquelle ils étaient rattachés précédemment. C'est bien ce que vous êtes en train de nous dire ?

Mme Patricia Blanc. - C'est le même ordre de grandeur. Ensuite, cela dépend des positions d'activité. Il n'y a pas de réponse immédiatement simple. En cabinet ministériel, il y a des primes associées aux servitudes et au cabinet ministériel. Il y a donc des primes qui sont spécifiques à la fonction ou à l'activité. Mais ce sont les mêmes grilles qui s'appliquent.

M. Cédric Vial. - Il n'y a pas de détachement en cabinet ministériel et les agents y sont affectés, ce qui est une situation un peu différente, dans la mesure où il y a des indemnités de sujétion. Ma question porte sur les agents en détachement, pas sur ceux qui sont mis à disposition. Ils ne bénéficient pas d'indemnités de sujétion, mais vous devez passer une convention de détachement avec le ministère qui vous affecte l'agent. Est-ce donc vous qui déterminez la rémunération, sans être liés par la grille de la fonction publique initiale ? Tel était le sens de ma question. Autrement dit, est-ce que vous me confirmez que vous recrutez les agents sur la même base que la grille de la fonction publique de l'administration à laquelle ils étaient rattachés ? Ou bien leur attribuez-vous un salaire supérieur à cette grille, comme vous êtes en droit de le faire ?

Mme Patricia Blanc. - Je vous confirme que pour la partie fixe comme pour les primes, nous demandons très concrètement une fiche financière au ministère d'origine. Ce ministère nous indique la rémunération qu'il verserait à l'agent si celui-ci restait en position normale d'activité et nous appliquons cette rémunération avec une nuance : à l'issue de la période de détachement, qui est en général de trois ans, si l'agent devait bénéficier d'un changement d'échelon prévisionnel dans son corps d'origine, nous anticipons en le prévoyant pour que l'agent ne soit pas pénalisé, puisqu'il n'aura pas son changement d'échelon en détachement. Mais il s'agit bien de la même rémunération et nous la fixons sur la base d'une fiche financière qui nous est fournie et qui est validée par le ministère d'origine.

Je précise que nous n'employons pas que des fonctionnaires en détachement, mais aussi des fonctionnaires mis à disposition sur un métier très spécifique qui est celui de la gestion des sols pollués. Il s'agit d'un métier historique de l'Ademe pour lequel des agents sont mis à disposition, notamment par les Dreal. Il y a donc deux catégories de fonctionnaires qui exercent chez nous.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Un fonctionnaire en détachement qui bénéficierait d'un changement d'échelon dans son corps d'origine ne verrait pas ce changement s'appliquer pendant sa période de détachement ? Et s'il est nommé en chef pendant sa période de détachement, vous le laissez sur la grille de l'ingénieur ? Cela ne se passait pas comme cela auparavant.

M. Baptiste Perrissin-Fabert, directeur général délégué de l'Ademe. - Cela correspond à mon cas personnel et je confirme donc que c'est ainsi que cela se passe. Avant que je rejoigne la direction générale déléguée où je bénéficie d'une prime variable, j'étais directeur exécutif de l'expertise et des programmes et je ne bénéficiais pas de cette part variable. J'ai même accepté une baisse de mon salaire par rapport à mon poste précédent en cabinet ministériel.

M. Sylvain Waserman. - Je vous apporterai des éléments factuels sur ce sujet. En effet, les gens qui viennent chez nous acceptent très souvent de diminuer leur salaire et l'IGF, à l'issue de son inspection, a constaté que nous étions en moyenne moins payés qu'ailleurs. Je ne voudrais donc pas laisser penser que les opérateurs seraient une espèce de manne financière pour les gens qui viennent travailler chez eux. Les gens qui choisissent de travailler à l'Ademe le font par vocation et par engagement. Je me fais donc un point d'honneur de vous transmettre en toute transparence, mais conformément aux règles d'anonymisation, des éléments de réponse très précis et ultra factuels, afin de ne pas en rester à une impression.

M. Pierre Barros, président. - Nous vous remercions pour ces propos éclairants.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 36.

Audition de M. Olivier Thibault, directeur général de l'Office français de la biodiversité (OFB)

M. Pierre Barros, président. - Monsieur le directeur général, madame le rapporteur, mes chers collègues, nous recevons M. Olivier Thibault, directeur général de l'Office français de la biodiversité (OFB).

Cette audition fait suite à celle de l'Ademe et précède l'audition des six agences de l'eau. Nous recevrons jeudi FranceAgriMer, l'Agence de services et de paiement (ASP) et les syndicats agricoles, ce qui nous donnera un aperçu des agences agissant dans le secteur environnemental et agricole.

L'OFB est une agence jeune, puisqu'elle a été créée le 1^er janvier 2020 par la réunion de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l'Agence française pour la biodiversité. Cette dernière résultait elle-même de la fusion de quatre établissements en 2017. C'est le premier sujet sur lequel je vous interrogerai : comment, concrètement, se sont passées ces fusions successives, qui plus est dans le contexte de la crise sanitaire, et estimez-vous que l'OFB dispose au bout de cinq ans d'une organisation unifiée permettant de réaliser de véritables synergies entre ces activités et les personnes qui les réalisent ?

Cette question est d'autant plus importante que le code de l'environnement confie à l'OFB des missions très variées : police de l'environnement, police sanitaire, gestion de parcs naturels marins, connaissance générale sur les espèces et les milieux. Vous êtes donc à la fois des experts et des contrôleurs, dotés de moyens de police qui ont fait l'objet de mises en cause récentes : tout le monde a en tête les déclarations du Premier ministre dans sa politique générale, à la mi-janvier, sur le port d'armes par les agents de l'OFB, alors même qu'une circulaire avait prévu un mois plus tôt que ce port devrait être moins visible. Vous pourrez bien sûr revenir sur ce point, mais notre commission d'enquête ne cherche pas à mettre en cause tel ou tel opérateur, et encore moins ses agents. Nous cherchons surtout à comprendre comment l'État doit organiser ses missions, en passant -- ou en ne passant pas -- par une agence dotée d'autonomie, de la manière qui soit la plus efficace et la plus compréhensible pour les usagers, les citoyens, les entreprises et les collectivités territoriales.

À cet égard, la manière dont l'OFB s'inscrit dans le paysage des opérateurs de l'État dans les territoires nous intéresse tout particulièrement : la biodiversité fait aussi partie des objectifs des agences de l'eau. Nous les recevrons tout à l'heure : quelles sont vos relations et en quoi est-il justifié d'avoir des structures distinctes alors que vous avez tant de relations avec ces agences, y compris sur le plan financier puisque les agences de l'eau, opérateurs de l'État, financent partiellement un autre opérateur de l'État qui est l'OFB ?

Avant de vous laisser la parole pour un propos introductif, il me revient de vous indiquer que cette audition est diffusée en direct et en différé sur le site internet du Sénat et qu'un compte rendu sera publié.

Je dois également vous rappeler qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal, qui peuvent aller de trois à sept ans d'emprisonnement et de 45 000 euros à 100 000 euros d'amende. Je vous remercie par ailleurs de nous faire part de vos éventuels liens d'intérêts en relation avec l'objet de la commission d'enquête.

Je vous invite donc à prêter serment de dire toute la vérité, rien que la vérité, à lever la main droite et à dire « Je le jure ».

M. Thibault prête serment.

M. Olivier Thibault, directeur général de l'Office français de la biodiversité. - Je vous remercie pour cette invitation et vais répondre à vos questions en présentant l'Office français de la biodiversité.

L'OFB est un établissement à la fois jeune, avec cinq ans d'existence, et héritier d'une longue histoire remontant à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Nous avons acquis une véritable expertise en matière de fusion, ayant vécu une dizaine d'années de regroupements successifs. Ces fusions ont concerné le Conseil supérieur de la pêche, devenu l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, l'Agence des aires marines protégées, Parcs nationaux de France, le GIP ATEN, spécialisé dans la formation, et en 2020, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. Aujourd'hui, l'OFB est un établissement intégré dans le domaine de la biodiversité, articulé autour de trois grands axes : la connaissance, l'accompagnement et la protection.

La fusion représente un véritable défi, nécessitant du temps pour l'adaptation, l'acculturation et la reconstruction des systèmes d'information, des outils informatiques et de paie. Avec 3 000 agents répartis sur l'ensemble du territoire, ce processus a été complexe, aboutissant à notre raison d'être : protéger le vivant pour préserver l'avenir. Cette fusion a été réalisée dans un contexte difficile, avec une période de préfiguration d'une durée très courte de moins d'un an et le début de la crise sanitaire peu après sa mise en place. Malgré ces obstacles, la fusion a porté ses fruits, comme l'atteste le premier rapport de la Cour des comptes sur les quatre premières années de fonctionnement de l'établissement. Ce rapport souligne que l'OFB exerce ses missions et a répondu aux objectifs en termes d'utilisation de l'argent public et de construction de l'établissement. Il a également mis en lumière la faiblesse des financements et des effectifs au regard de l'ampleur des missions confiées, notamment en comparaison avec des établissements similaires en Suède, en Espagne et en Allemagne. Il est important de noter que, si l'OFB et ses composantes ont perdu environ 100 postes depuis 2010, le champ de ses missions s'est considérablement élargi par rapport aux anciennes missions de garde-chasse et de garde-pêche.

Nous avons reçu plusieurs rapports positifs, notamment celui de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, avec le rapport du sénateur Bacci. Ce dernier, complémentaire à celui de la Cour des comptes, s'est concentré sur le fonctionnement de l'établissement et a reconnu le rôle positif de l'OFB dans la protection des milieux et des espèces. Cependant, il a également mis en évidence des points d'amélioration, notamment concernant notre positionnement vis-à-vis de l'extérieur. Nous devons encore travailler sur l'équilibre entre la police et l'accompagnement, entre le répressif et la pédagogie, ainsi que sur l'acceptabilité de nos actions. Il est crucial de faire la distinction entre ce qui relève de la norme et ce qui concerne son application. Ces derniers mois, nous avons constaté que les critiques portaient souvent plus sur la norme elle-même que sur son application par nos agents. Les questions de posture ou d'armement ne sont que des symptômes de sujets plus profonds. Ce sont des sujets politiques importants qui soulèvent des questions sur les normes que nous voulons dans notre pays et sur notre adaptation aux changements climatiques.

Nous avons reçu une dizaine de missions d'inspection du Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), de l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD), de l'Inspection générale de la justice (IGJ), de l'Inspection générale de finances (IGF), qui mettent en évidence un fort besoin d'accompagnement et de financements pour de nombreuses missions. Nous sommes face à de véritables enjeux stratégiques que nous devons relever dès maintenant, sous peine de les voir s'aggraver.

Notre établissement possède des atouts majeurs liés à sa raison d'être : protéger le vivant et préserver notre avenir. Premièrement, le continuum entre nos trois grandes missions : connaître, accompagner et protéger. Cette approche globale et intégrée de la préservation de la biodiversité est notre force. L'OFB est chargé d'instrumenter le vivant, de collecter des données et de les mettre à disposition du public. Nous gérons les systèmes d'information sur l'eau, la biodiversité et les milieux marins, ce qui permet d'évaluer objectivement l'évolution de ces milieux. Il est crucial de comprendre précisément ce qui se passe pour apporter des réponses appropriées.

Nous avons développé des outils pour accompagner les différents acteurs dans leur transition écologique. Pour les collectivités, nous proposons des atlas de la biodiversité communale. Pour les jeunes, nous avons mis en place plus de 500 aires éducatives. Pour les entreprises, nous offrons des systèmes de diagnostic et d'action en collaboration avec d'autres opérateurs comme l'Ademe.

Nous gérons nous-mêmes des espaces protégés, dont huit parcs naturels marins, ainsi que des réserves qui servent de laboratoires pour tester différentes approches de protection de la biodiversité.

Notre mission de police de l'environnement, bien que la plus connue, ne représente qu'une partie de notre action. Nous ne créons pas les normes, nous les appliquons, garantissant ainsi l'état de droit et l'égalité des citoyens devant la loi. Cette police est ancrée dans les territoires, sous l'autorité du préfet pour la partie administrative et du procureur pour la partie judiciaire.

Il est important de comprendre que, lorsque nous parlons de biodiversité, nous ne parlons pas seulement de « petites bêtes et de petites fleurs », mais de l'eau que nous buvons, de l'air que nous respirons, de la nourriture que nous mangeons et de l'écosystème dans lequel nous vivons tous. Détruire la biodiversité, c'est mettre en péril notre propre existence.

La structure de l'OFB lui permet d'agir à l'échelle nationale, régionale et départementale, avec deux tiers de nos agents présents sur le terrain dans 189 représentations. Nous disposons d'une expertise pluridisciplinaire, avec des inspecteurs environnementaux, des ingénieurs, des experts, des vétérinaires, des techniciens, des scientifiques, des chercheurs, ce qui nous permet de répondre efficacement aux problèmes spécifiques de chaque territoire.

Enfin, notre gouvernance est solide. Nous sommes un établissement public administratif sous double tutelle des ministères chargés de l'environnement et de l'agriculture. Nous fonctionnons avec un contrat d'objectifs pluriannuel, une lettre de mission annuelle pour le directeur général, et un conseil d'administration qui intègre l'ensemble des parties prenantes. Notre conseil d'administration comprend deux représentants du Sénat, des élus départementaux et régionaux, ainsi que des pêcheurs, des chasseurs, des associations de protection de l'environnement et des établissements publics. Cette composition garantit une transparence totale sur nos attributions financières.

L'Office français de la biodiversité, qui a aujourd'hui cinq ans, a considérablement renforcé son autorité en matière environnementale, notamment grâce à la collaboration avec les agriculteurs. Notre expertise est de plus en plus reconnue et notre ancrage territorial est une réalité. Actuellement, nous devons travailler sur notre intégration dans les territoires avec les différents acteurs, en partie à cause des conséquences de la crise sanitaire qui nous a contraints à nous recentrer sur nous-mêmes. Nous cherchons maintenant à nous tourner vers les élus et nos différents interlocuteurs pour établir des partenariats, définir des objectifs communs pour les territoires et trouver un équilibre entre accompagnement et police. Il est important de souligner que nous ne sommes pas des militants, mais des professionnels. Deux tiers de nos agents sont présents sur le terrain, dans les territoires, au plus près des acteurs locaux. Nous appliquons la loi et la réglementation telles que définies par le Parlement et le Gouvernement.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Votre établissement a connu des fusions successives. J'aimerais avoir des précisions sur les 100 postes qui ont disparu depuis 2010. S'agit-il de postes dans les fonctions support ou d'intervention ? Quelle proportion des emplois représentent ces 100 postes ? Concernant les fonctions support, pouvez-vous nous indiquer leur nombre avant 2016, et aujourd'hui en 2025 ? Ces fusions se sont-elles opérées à masse salariale constante ou y a-t-il eu un alignement par le haut des rémunérations ?

Vous avez mentionné 189 implantations. Un rapport de l'IGF et du CGEDD faisait état en 2018 de structures avec des effectifs inférieurs à 9 équivalents temps plein (ETP). Cette situation a-t-elle été corrigée ? Avez-vous atteint l'effectif cible dans chacune de ces implantations, notamment pour assurer efficacement le rôle de police de l'environnement ?

Enfin, quelle est actuellement la proportion de fonctionnaires à l'OFB ? Sont-ils en position normale d'activité, en détachement ou sous un autre statut ?

M. Olivier Thibault. - Merci pour ces questions. Je vais tâcher d'y répondre le plus précisément possible. Tout d'abord, c'est 200 ETP que nous avons perdus depuis 2010. En réalité, nous en avons même perdu davantage, mais nous en avons récupéré 47 l'année dernière et 15 l'année précédente. Entre 2014 et 2016, nous perdions entre 40 et 60 ETP par an.

La fusion a permis une amélioration qualitative significative, notamment au niveau des fonctions support. Alors que les systèmes de chaque établissement manquaient de robustesse, la création d'un établissement de 3 000 personnes a nécessité la mise en place de systèmes beaucoup plus solides. Par exemple, la gestion de la paie pour 3 000 personnes ne peut pas se faire de la même manière que pour 15 personnes. Cette fusion nous a obligés à professionnaliser nos processus, notamment en matière de marchés publics et d'attribution d'aides. Nos systèmes ont d'ailleurs été validés et salués par la Cour des comptes pour leur professionnalisation.

Concernant les effectifs, nous manquons actuellement de personnel dans certains domaines, notamment les systèmes d'information. Ce manque nous contraint parfois à faire des choix que nous préférerions éviter, comme opter pour des marchés ou des offres intégrées plutôt que de réaliser des développements en interne, ce qui soulève des questions de maintenance.

Quant aux statuts des agents, nous avons plusieurs types de populations. Dans les territoires, nous comptons environ 1 700 techniciens de l'environnement et agents assermentés sur nos 3 000 agents, en position normale d'activité. Nous comptons également quelques fonctionnaires d'autres corps (policiers, douaniers, militaires) en seconde carrière, qui peuvent être détachés avant d'être intégrés dans le corps. Les postes de direction sont parfois occupés par des fonctionnaires détachés, avec un système de fiche financière contrôlé par notre contrôleur budgétaire pour éviter toute dérive salariale. Enfin, certains de nos agents ne sont pas fonctionnaires et relèvent d'un quasi-statut. L'OFB est confronté à de nombreux problèmes liés à ce quasi-statut obligatoire. Ce statut, mis en place il y a quelques années, est similaire à celui des agences de l'eau. Il présente un inconvénient majeur : les grilles de rémunération sont inférieures de 20 % à 40 % à celles des contractuels du ministère de l'Environnement. Cette situation est documentée dans le rapport de la Cour des comptes et fait partie des revendications syndicales pour une évolution des conditions de rémunération à l'OFB.

Concernant l'évolution de la masse salariale, l'augmentation du compte d'affectation spéciale « Pensions » a entraîné une hausse de quelques millions d'euros dans notre budget, mais cela concerne les retraites et non les agents en activité.

Quant au nombre d'implantations, nous avons réalisé un important travail de rationalisation. Partant de 251 implantations de bureau en 2020 lors de la création de l'OFB, nous en sommes aujourd'hui à 189, soit une réduction de 25 % en quatre ans. Ce processus a été mené de manière réfléchie, en rapprochant nos implantations des cités administratives et des directions départementales du territoire (DDT) ou en les regroupant, pour créer des synergies dans le travail d'instruction et renforcer les liens avec les préfets, qui sont les délégués territoriaux de l'OFB pour la police administrative.

Notre défi actuel consiste à trouver le bon équilibre, car la force de l'OFB réside dans sa présence territoriale. Nous maintenons une ou deux implantations par département, en fonction de la géographie et des contraintes de déplacement. Par exemple, dans les territoires montagneux, nous pouvons avoir une implantation à l'est et une à l'ouest, pour assurer une couverture efficace.

Concernant l'effectif cible, la situation est complexe. L'effectif cible théorique passé n'est pas atteint en raison des baisses d'effectifs, mais nous avons dû répondre à des demandes d'augmentation d'agents dans certains domaines, comme les parcs naturels marins ou la thématique de la mer. Actuellement, nos effectifs sont inférieurs aux cibles initiales des établissements avant la fusion. Cette situation nous oblige à faire des choix en termes de priorisation des interventions et des sollicitations.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pensez-vous que le ministère a clairement défini la répartition des rôles et des missions entre les niveaux régional et départemental de l'État et les agences environnementales, comme l'OFB ? Cette répartition est-elle claire pour tous les acteurs ? Ou bien, ne devrions-nous pas envisager une structure unique au niveau du département ou de la région, mutualisant les agents de l'OFB, des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et des DDT ?

Concernant le statut, un agent relevant du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », soumis au quasi-statut des agences de l'eau et de l'OFB, peut-il postuler sur des postes ouverts au titre du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » du ministère de l'Environnement ? La mobilité est-elle possible dans les deux sens ?

M. Olivier Thibault. - La mobilité entre les programmes 113 et 217 est théoriquement possible, mais en pratique, elle est complexe. La portabilité du contrat à durée indéterminée existe sur le papier, mais reste difficile à mettre en oeuvre. Cette mobilité a du sens, car elle permet de construire des parcours qualifiants pour nos agents et d'éviter la stagnation professionnelle. L'intégration de personnes venant des DDT, des DREAL ou d'autres opérateurs enrichit notre établissement grâce à la diversité des cultures professionnelles.

Concernant la répartition des rôles et des missions, à l'OFB, nous avons une mission claire définie par notre contrat d'objectifs. Notre priorité actuelle n'est pas de restructurer à nouveau l'écosystème, mais d'appliquer les règles existantes. Prenons l'exemple de la police de l'environnement : une stratégie nationale de contrôle a été établie en janvier 2023, demandant aux préfets d'organiser une mission interservices de l'eau, de hiérarchiser les enjeux, de coordonner le travail entre les différents corps d'instruction et de contrôle et de communiquer sur cette politique de contrôle. Nos agents interviennent ensuite dans ce cadre établi. La difficulté survient lorsque la communication sur la politique de contrôle est insuffisante. L'année dernière, deux tiers des préfets ont jugé inopportun de communiquer sur ce sujet. C'est alors plus difficile pour nos agents. Je suis un fervent défenseur du rôle du préfet au niveau départemental pour organiser et coordonner les différents enjeux. Par exemple, dans le cas du partage de l'eau, l'intervention du préfet est cruciale pour assurer l'équité et l'efficacité des contrôles, notamment en période de sécheresse. En conclusion, lorsqu'il y a un consensus sur ce qui doit être contrôlé et une communication claire, notre action est beaucoup plus efficace et acceptée, même par ceux qui font l'objet des contrôles.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez évoqué la question du contrôle, et je souhaite l'étendre aux agences de l'eau. Aujourd'hui, est-il simple pour un acteur de savoir vers qui se tourner pour obtenir une subvention dans le domaine de l'eau et de la biodiversité ? L'OFB peut en verser, l'agence de l'eau également.

La question de la police environnementale est claire : il s'agit uniquement du rôle de l'OFB, mais les responsabilités des autres missions sont plus floues.

M. Olivier Thibault. - Ces questions sont très pertinentes. Je suis confronté à des injonctions contradictoires. Depuis un an, l'on m'explique que l'OFB fait trop de contrôle et de répression, et pas assez d'accompagnement. Pour faire de l'accompagnement, il faut plus de personnel sur le terrain ou des outils d'accompagnement et d'incitation. Actuellement, les aides territoriales relèvent plutôt des agences de l'eau, tandis que les aides nationales sont du ressort de l'OFB. L'OFB n'a pas d'aide territoriale, seulement des systèmes nationaux, conçus pour être complémentaires et non superposés avec les agences de l'eau.

L'enjeu stratégique pour l'OFB est de trouver un équilibre entre accompagnement et contrôle a posteriori. Nous devons répondre aux besoins des collectivités, entreprises et agriculteurs, mais il s'agit d'un exercice délicat.

Si on demande à l'OFB de ne faire que du régalien et de laisser d'autres acteurs s'occuper des aides pour plus d'efficience, il ne faudra pas lui reprocher de ne faire que du répressif et pas de l'accompagnement.

Nos systèmes d'aides sont très cadrés. Par exemple, le plan Ecophyto est doté de 41 millions d'euros par an, encadré par les ministères de l'agriculture, de l'environnement et de la santé. Pour l'écocontribution, 10 millions d'euros sont réservés aux chasseurs. Pour la solidarité outre-mer, un plan de 35 millions d'euros est cadré et nous jouons le rôle des agences de l'eau dans ces territoires. Ces domaines d'intervention sont clairs et non redondants. Nous n'avons pas de conflits de périmètre entre opérateurs. Les agences de l'eau restent l'opérateur territorial principal.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Dans l'écosystème des opérateurs, deux semblent fonctionner de manière plus autonome : l'Établissement public du Marais poitevin, dont on a beaucoup parlé récemment, et le Conservatoire de l'espace littoral et des espaces lacustres. Pensez-vous que ces deux établissements doivent rester indépendants ? L'Établissement public du Marais poitevin est une petite structure ; or vous avez souligné l'intérêt des grandes structures. Si cet établissement devait être supprimé, à qui confieriez-vous ses missions : l'OFB, le Parc régional, ou l'agence de l'eau Loire-Bretagne ?

Quant au Conservatoire du littoral, qui s'occupe principalement de politique de préemption et d'entretien, est-il toujours pertinent d'avoir une gestion séparée entre la bande littorale par le Conservatoire et le reste des espaces par l'OFB ?

M. Olivier Thibault. - Les compétences de l'Établissement public du Marais poitevin, initialement créé pour une durée limitée, pourraient être confiées aux collectivités territoriales locales. Cependant, ces dernières préfèrent unanimement qu'il reste sous la tutelle de l'État. La gestion de l'eau dans le Marais poitevin est complexe, et un équilibre a été trouvé avec cet établissement public, malgré quelques difficultés juridiques persistantes. Il faut noter que l'Établissement public du Marais poitevin et les parcs nationaux sont rattachés à l'OFB, notion peu commune dans le droit français, ce qui s'avère être un système efficient. Ce rattachement implique que l'OFB gère pour ces établissements plusieurs tâches administratives : la paie, un service facturier, la gestion du corps des techniciens de l'environnement de ces établissements, le site internet des parcs nationaux, et une grande partie du back-office. Cette mutualisation permet de sécuriser et de solidifier ces structures, tout en préservant la gouvernance locale des parcs nationaux, essentielle pour eux.

Concernant le Conservatoire du littoral, son métier est très différent du nôtre. Il s'agit d'un opérateur foncier qui acquiert, préempte, gère ou fait gérer des territoires. L'OFB, en revanche, ne possède que très peu de terrains. Il n'y a donc pas de réelle synergie ou de plus-value à envisager entre l'OFB et le Conservatoire du littoral, leurs missions et structures financières étant fondamentalement différentes.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous comprenons effectivement la différence entre les métiers. Cependant, étant donné que les deux domaines concernent la préservation de la biodiversité et la conservation des espaces naturels, il était nécessaire de poser la question et de recueillir votre avis.

J'aimerais également avoir votre point de vue sur la question de la mobilisation des fonds européens. Je suppose que votre statut d'opérateur vous offre plus de flexibilité que si vous étiez une direction au sein du ministère. Pensez-vous avoir atteint le maximum de ce que l'on peut espérer, ou y a-t-il encore des opportunités à saisir, notamment concernant le projet LIFE ? Enfin, j'aimerais vous interroger sur deux nouvelles réformes concernant l'OFB et leurs modalités de mise en oeuvre.

M. Olivier Thibault. - Notre statut d'opérateur nous permet effectivement de rechercher des financements différents de ceux d'un service de l'État. J'en identifie au moins trois types. Concernant les fonds européens, nous nous sommes spécialisés ces dernières années sur le programme LIFE. Nous avons constaté que d'importants fonds européens étaient disponibles pour la préservation de la biodiversité, et que la France était en retard par rapport à d'autres pays européens dans ce domaine. Nous avons mis en place un système très structuré pour obtenir ces fonds, ce qui fonctionne très bien. Actuellement, nous nous interrogeons sur les limites de cette démarche, car elle implique des enjeux de rapportage et de trésorerie. Nous gérons plusieurs projets LIFE : sur l'adaptation au changement climatique, sur l'Outre-mer, sur les espèces marines mobiles, sur les habitats marins, sur la biodiversité en France, etc. Cela représente plusieurs dizaines de millions d'euros que nous obtenons pour nous-mêmes ou pour d'autres acteurs. Cette capacité est liée à notre statut d'établissement public et à notre taille, car les enjeux de trésorerie peuvent être complexes pour des structures plus petites.

Nous développons également la recherche de financements privés, notamment à travers le mécénat. Cela nous permet de financer des opérations de restauration spécifiques avec des financements apportés par des entreprises, tout en les sensibilisant à leur empreinte sur la biodiversité. Cette approche change la perception, car il s'agit d'argent privé investi dans des projets publics, plutôt que l'inverse.

Enfin, nous collaborons avec les collectivités, en particulier les conseils régionaux, qui sont chefs de file pour la biodiversité. Cette collaboration fonctionne très bien dans certaines régions, moins dans d'autres. Nous avons mis en place un système d'agences régionales de la biodiversité, qui permet de créer des effets de levier.

Tous ces mécanismes sont des avantages liés à notre statut d'opérateur. Nous cherchons constamment à maximiser notre impact et à trouver des solutions innovantes pour financer nos actions en faveur de la biodiversité.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - J'ai deux autres questions à vous poser. La première concerne la circulaire du 4 novembre 2024, qui crée dans chaque département une mission interservices agricoles (MISA) regroupant plus de quinze agences et services. Comment envisagez-vous la mise en oeuvre de cette mission ? Vous semble-t-elle réalisable, considérant l'articulation nécessaire entre ces nombreuses entités ?

La seconde question porte sur la recommandation de la mission flash CGAAER-IGEDD, dont les conclusions ont été publiées le 19 mars dernier. Cette mission recommande la création d'un guichet unique en DDT dans chaque département. Comment percevez-vous ce guichet unique et comment l'OFB pourrait-il s'intégrer dans ce dispositif ?

M. Olivier Thibault. - Concernant les MISA, sur le principe je pense qu'il s'agit d'une excellente initiative. La coordination des services de l'État pour éviter les visites multiples à court intervalle est très positive. L'OFB s'inscrit pleinement dans ce système. Cela permettra également un meilleur partage des informations sur les exploitations à contrôler, ce qui n'est pas toujours simple.

D'un point de vue quantitatif, cela ne change pas énormément la situation actuelle. Selon le rapport, 80 % des agriculteurs ne reçoivent pas de contrôle dans l'année, 8 % sont contrôlés une fois, et seulement 1 % sont contrôlés plus d'une fois. Cependant, ces 1% sont cruciaux. À l'OFB, nous constatons souvent que, lorsqu'un agriculteur commence à avoir des difficultés, tous les aspects de son exploitation sont affectés. Des problèmes financiers peuvent entraîner des négligences dans les soins aux animaux ou la gestion des déchets, et potentiellement causer des problèmes de pollution. Ce nouveau système permettra une meilleure coordination pour identifier et accompagner ces situations difficiles avant qu'elles ne deviennent critiques. Il s'agit surtout d'améliorer l'efficacité des contrôles, notamment pour les exploitations en difficulté.

Il est important de souligner que cette coordination ne concerne que les contrôles administratifs. Il ne faut pas croire qu'un contrôle unique annuel signifie qu'on peut ensuite agir en toute impunité. Par exemple, un arrêté sécheresse peut survenir en cours d'année et nécessiter un nouveau contrôle. L'enjeu maintenant est de mettre en oeuvre ce système de manière efficace, en trouvant le bon équilibre entre la résolution administrative des problèmes et le recours à la voie judiciaire quand c'est nécessaire. Il faut que cette coordination des services fonctionne concrètement sur le terrain.

En réalité, nous avons testé cette approche des guichets uniques à certains endroits et les résultats sont très positifs. À l'OFB, nous avons formulé plusieurs propositions. Beaucoup de nos interlocuteurs nous font remarquer, parfois à juste titre, que la réglementation est complexe et difficile à comprendre. Il est donc nécessaire d'apporter une réponse structurée à ce type de situation. C'est pourquoi nous avons proposé une dizaine de fiches pédagogiques portant sur les contrôles qui posent le plus souvent problème. Je peux citer par exemple la taille des haies, le curage des cours d'eau, les traitements, etc. Ce sont des sujets qui soulèvent fréquemment des questions. Nous avons besoin de réponses harmonisées au niveau de l'État pour ces thématiques. C'est le préfet, via ses services, principalement la DDT, qui établit la norme dans le département. Il me semble très pertinent que l'État, par l'intermédiaire du préfet ou de la DDT, élabore des fiches sur certains types de réglementations afin d'avoir une règle claire, affichée et partagée.

M. Jean-Marc Vayssouze-Faure. - Je tiens tout d'abord à souligner que nous sommes pleinement conscients de la difficulté de votre mission. Lors de moments de tension, vous êtes en première ligne, et les atteintes subies par les agents de votre office sont injustes. Nous devons faire preuve de compassion face à ce qu'ils ont vécu. Votre rôle est d'appliquer la loi. En tant que parlementaires, nous avons une responsabilité, puisque nous votons les lois. Cependant, une grande partie de la norme provient aujourd'hui de l'aspect réglementaire, parfois produit par une administration qui n'a pas toujours conscience des enjeux sur le terrain. Nombre d'entre nous sommes convaincus que la norme et la loi doivent s'adapter à des territoires différents, où les enjeux varient, ce qui nécessite une part d'interprétation, d'autant plus que, parfois, des normes environnementales peuvent s'opposer les unes aux autres. Par exemple, nous avons dû mettre en place sur mon territoire une unité d'ultrafiltration pour améliorer la qualité de l'eau, qui devait être construite à proximité de la source, mais les lois sur la biodiversité nous obligeaient à respecter l'habitat du lézard ocellé. Nous avons de nombreux exemples similaires : une unité d'assainissement qui doit respecter une espèce protégée, ou des aménagements pour mettre en valeur le patrimoine d'une église qui s'opposent à la nidification des alouettes.

Vous avez indiqué que vous n'avez pas suffisamment d'implantation locale pour bien comprendre le terrain. Quels pourraient être vos alliés dans ce contexte ? Nous avons évoqué plus tôt la question des agents de l'État sur le terrain, des DDT, des DREAL. Nous avons parfois l'impression qu'il n'y a pas de communication entre ces différents acteurs.

Concernant les collectivités, je comprends qu'elles n'ont pas le pouvoir de police si l'on veut une application uniforme de la loi sur le territoire. Cependant, elles ont certainement un rôle important à jouer dans la préparation à l'application des lois. En tant qu'ancien responsable d'une communauté d'agglomération, j'ai parfois eu l'impression qu'il n'y avait pas d'échange ni de dialogue entre les différents acteurs. Si nous ne résolvons pas ces problèmes de communication et de compréhension mutuelle, il sera très difficile à l'avenir de faire accepter des lois environnementales pourtant nécessaires. Sans l'adhésion à la loi et à la norme environnementale, la situation deviendra problématique et tout le monde sera perdant.

M. Hervé Maurey. - Votre agence a déjà fait l'expérience d'une fusion, et même de plusieurs fusions en peu de temps. Avez-vous aujourd'hui établi un bilan pour déterminer si ces fusions ont effectivement permis de réaliser des économies et d'accroître l'efficacité ? Le coeur de cette commission d'enquête correspond à la question des économies qui pourraient être générées par des suppressions et des regroupements d'agences. Sur ce sujet, votre expérience est particulièrement précieuse.

M. Olivier Thibault. - Merci, Monsieur le Sénateur, pour vos mots concernant les agents de l'OFB. Nous avons effectivement vécu des moments difficiles. Depuis un an, nous essayons de faire en sorte que cela nous aide à progresser et à trouver des solutions.

Concernant l'amélioration de l'application de la loi, je suis frappé par un point lorsque nous discutons de la complexité de la loi et de la nécessité de la simplifier. La lisibilité et la simplicité de la loi sont systématiquement confondues avec l'adaptabilité au cas par cas. En réalité, chaque fois que l'on parle de simplification, les gens comprennent qu'ils vont obtenir des exemptions supplémentaires ou que des cas particuliers seront pris en compte, leur permettant de ne pas appliquer certaines règles. Au final, le texte est beaucoup plus touffu, complexe et incompréhensible qu'au départ. Au lieu de chercher une loi simple et lisible qui fonctionnerait dans 80 % des cas, avec la possibilité de discuter pour les 20 % restants, on cherche à tout écrire, notamment toutes les possibilités d'exemptions.

Prenons l'exemple des 14 réglementations sur les haies. À l'origine, c'était assez simple : on voulait les protéger en raison des nombreux services écosystémiques qu'elles offrent. Les haies permettent de lutter contre les inondations, de retenir la terre, elles ont des aspects paysagers, elles contribuent à la rétention d'eau et à la biodiversité. Cependant, lors de la construction d'un patrimoine, il faut pouvoir supprimer ou déplacer une haie. Quand on passe d'un élevage à une culture, il faut pouvoir rationaliser le foncier, donc couper les haies. Pour la construction d'une route, il faut pouvoir éliminer les risques d'accidents, donc enlever les haies.

C'est ainsi que la réglementation se complexifie progressivement. Pour chaque type de politique, nous avons créé des exceptions à l'objectif de protection globale. Le résultat correspond à un ensemble de 14 réglementations complexes que personne ne maîtrise vraiment.

Telle est la difficulté inhérente à notre système en France, où l'on cherche à anticiper et codifier toutes les exceptions possibles. La politique agricole commune illustre parfaitement cette tendance. Il s'agit de maximiser les aides tout en minimisant les contraintes réglementaires, ce qui aboutit à des mécanismes extrêmement complexes. Aujourd'hui, l'application de toutes ces réglementations devient réellement difficile. De plus, nous nous imposons des obligations de rapportage compliquées pour justifier que l'on se place bien dans l'une des exceptions. Il faut effectivement travailler sur ce point, en acceptant des solutions plus simples, même si elles ne résolvent pas tous les problèmes, tout en confiant à un acteur le pouvoir de valider les exceptions en fonction d'un objectif global. C'est ce qui avait été fait pour les retournements de prairies, avec un accord sur un pourcentage maximum en la matière. Malheureusement, après trois ans, la limite a été dépassée, nous ramenant au point de départ ; en conséquence, un système complexe a été remis en place pour bloquer les abus.

Nous devons réfléchir ensemble à la manière de préserver l'esprit de la loi et ses objectifs tout en assumant ces derniers. Trop souvent, nous nous abritons derrière la réglementation en la blâmant pour les contraintes qu'elle impose. Il s'agit là d'un défi collectif qui relève d'abord de la loi, puis du réglementaire.

Vous avez souligné que les normes s'opposaient. Une norme ne prend pas en compte toutes les autres. Il faut accepter que nous travaillons sur des écosystèmes, particulièrement dans le domaine de la biodiversité. Vos exemples illustrent bien ce dilemme : l'interdiction d'entretenir une haie pendant la nidification des oiseaux malgré la nécessité de préparer les terrains avant l'été pour prévenir les incendies. La solution n'est pas d'imposer les travaux juste avant l'été, mais d'adopter une vision plus large de l'aménagement du territoire. Il faut démontrer l'impact positif de certaines actions sur la biodiversité, tout en justifiant certaines actions spécifiques à des endroits précis. Cela nécessite une approche globale que nous devons accepter.

M. Jean-Marc Vayssouze-Faure. - Vous évoquez vos difficultés sur le terrain. Avec qui travaillez-vous pour que vos décisions puissent être partagées et acceptées ?

M. Olivier Thibault. - Je ne cherche pas à augmenter le nombre de nos implantations. Les 189 existantes me semblent suffisantes et nous permettent d'être présents dans tous les territoires, ce qui est essentiel pour nous. Cependant, nous manquons d'effectifs dans ces implantations pour mener à bien toutes les missions qui nous sont confiées. Face à cette situation, nous cherchons des alliés et des relais, qui varient selon les sujets. Prenons l'exemple de la chasse. Certains regrettent l'époque où les gardes-chasse de l'ONCFS pouvaient avoir une connaissance approfondie de chaque association de chasse sur le territoire ; avec 14 personnes par département pour toute la police de l'eau, sanitaire et environnementale, il n'est pas possible de faire le même travail. Aujourd'hui, nous devons travailler en bonne intelligence avec les agents de développement des fédérations, les gardes champêtres et les maires pour obtenir les informations nécessaires et intervenir efficacement. Concrètement, nous ne menons plus de nuits de lutte anti-braconnage au hasard. En revanche, dès que nous recevons un renseignement fiable d'une fédération de chasse ou d'une collectivité, nous intervenons. Nous avons mené plusieurs opérations anti-braconnage réussies récemment, grâce à nos liens avec les chasseurs et les maires. Cette collaboration avec les acteurs du territoire est fondamentale.

Concernant l'expansion de l'OFB, nous sommes maintenant suffisamment importants pour avoir des processus solides de back-office et de financement. Notre priorité actuelle est de renforcer nos liens avec les acteurs dans les territoires. J'ai demandé à tous mes services de reprendre contact avec les parlementaires et les élus, ne serait-ce que pour expliquer notre métier, car le contrôle des exploitations agricoles ne représente que 6 % de notre activité. Notre objectif est de reconstruire des alliances au service des politiques territoriales, dans le but d'avoir un environnement de qualité pour tous. Nous sommes souvent trop anthropocentrés dans nos décisions, privilégiant l'intérêt humain à court terme. En protégeant la biodiversité, nous travaillons pour l'homme sur un horizon un peu plus long, mais avec des retours d'expérience rapides.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Avant de conclure, une dernière question : parmi toutes les missions accomplies par l'OFB, lesquelles pourraient être transférées à des tiers, notamment au secteur privé, sans compromettre la mission et surtout les objectifs de l'Établissement ?

M. Olivier Thibault. - Cette question est difficile à aborder. Ma préoccupation actuelle est plutôt de savoir comment répartir et coordonner le travail de tous les acteurs du territoire pour une efficacité optimale. Plutôt que de déléguer des missions, je préfère réfléchir à une meilleure organisation collective, impliquant l'État et les différentes parties prenantes. Nous avons besoin de l'implication des préfets et d'une bonne coordination avec les collectivités pour un aménagement du territoire réfléchi. Or nous sommes souvent consultés trop tardivement pour des avis techniques ou des contrôles, alors que les projets sont déjà lancés. L'expérience montre que, lorsqu'un projet démarre mal, les problèmes s'accumulent et s'aggravent avec le temps. Notre priorité devrait être d'organiser et de coordonner l'action de chacun, en respectant les responsabilités de tous, plutôt que de chercher à transférer des missions. C'est de cette approche collaborative dont nous avons besoin aujourd'hui pour relever efficacement les défis environnementaux.

Actuellement, il est crucial que l'OFB ne soit pas cantonné à ses missions de police, car cela réduirait son action au seul aspect punitif, au détriment de l'accompagnement. Nous avons besoin d'un équilibre entre l'accompagnement et la police, et cela ne fonctionne que si nous parvenons à convaincre et à expliquer la légitimité de nos actions. Par exemple, si l'on demande à la gendarmerie pourquoi elle ne s'implique pas davantage dans les questions environnementales, on constate rapidement que, sans une connaissance approfondie de la faune et des enjeux spécifiques, on est vite dépassé. Cette expertise spécifique est indispensable. Par conséquent, il est bien plus efficace de travailler ensemble sur les deux aspects de notre mission plutôt que d'essayer d'intégrer l'un dans l'autre.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je vais reformuler ma question. Dans l'hypothèse d'un financement de l'effort de guerre, si le budget de l'OFB était réduit de 30 %, quelles missions abandonner ? Mettons de côté la question du statut des agents et supposons que vous n'ayez que des agents privés. Il s'agit d'un scénario purement théorique. Avec 30 % de budget en moins, quelles seraient vos priorités ?

M. Olivier Thibault. - Face à une réduction brutale de 30 % du budget, nous serions contraints d'arrêter les missions d'accompagnement. Actuellement, deux tiers de notre budget sont consacrés au fonctionnement de l'OFB, principalement pour les salaires et les frais opérationnels comme l'essence et les véhicules, essentiels pour le travail de terrain. Il faudrait également maintenir le financement des parcs. Une telle réduction impliquerait donc l'arrêt de 30% des missions d'accompagnement. Ensuite, il faudrait examiner les contradictions potentielles, car réduire le volet punitif pour favoriser l'accompagnement soulèverait des débats.

M. Pierre Barros, président. - Merci, monsieur le directeur général, pour cet échange et le temps que vous nous avez consacré cet après-midi.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Christophe Leblanc, directeur général adjoint de l'agence de l'eau Rhin-Meuse, Mme Isabelle Matykowski, directrice générale de l'agence de l'eau Artois-Picardie, MM. Nicolas Mourlon, directeur général de l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse, Loïc Obled, directeur général de l'agence de l'eau Loire-Bretagne, Mmes Sandrine Rocard, directrice générale de l'agence de l'eau Seine-Normandie et Aude Witten, directrice générale adjointe de l'agence de l'eau Adour-Garonne(sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 35.

- Présidence de Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Audition de M. Martin Gutton, directeur général de FranceAgriMer(sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Sylvain Maestracci, président-directeur général de l'Agence de services et de paiement (ASP)(sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de représentants de syndicats agricoles - MM. Stéphane Galais, Thomas Gilbert, secrétaires nationaux de la Confédération paysanne et Mme Amélie Rebière, vice-présidente de la Coordination Rurale(sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de représentants de syndicats agricoles - MM. Yannick Fialip, membre du bureau de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) et Quentin Le Guillous, secrétaire général des Jeunes Agriculteurs(sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 00.