- Mercredi 6 mai 2020
- Justice et affaires intérieures - Respect de l'État de droit en Europe dans le contexte de la pandémie de Covid-19 - Communication et examen d'un avis politique de M. Philippe Bonnecarrère (par téléconférence)
- Économie, finances et fiscalité - Réponses des pays européens aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire - Communication de M. Didier Marie (par téléconférence)
Mercredi 6 mai 2020
- Présidence de M. Jean Bizet, président -
La réunion est ouverte à 11heures 45.
Justice et affaires intérieures - Respect de l'État de droit en Europe dans le contexte de la pandémie de Covid-19 - Communication et examen d'un avis politique de M. Philippe Bonnecarrère (par téléconférence)
M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, nous nous réunissons aujourd'hui pour faire un point sur la réponse européenne à la pandémie de Covid-19, dans une approche comparative. J'ai souhaité que notre commission effectue un suivi de la réaction des divers États membres afin de situer la réponse donnée par notre pays au sein du paysage européen et de nous assurer que les fondements de l'Union ne sont pas excessivement remis en cause. Deux volets m'ont semblé devoir mériter notre attention. D'une part, le contexte pandémique interroge la question du respect de l'État de droit et met à mal nos droits et libertés fondamentales de manière profonde, au risque de réveiller l'angoisse d'un basculement dans une société de surveillance. D'autre part, chaque pays se trouvant paralysé - mais à des degrés divers - par le confinement destiné à freiner la pandémie, la plupart des États membres ont consenti des efforts importants pour soutenir leurs entreprises et leurs ménages, au risque de porter atteinte à l'unité du marché intérieur et à la loyauté des conditions de concurrence qui en constitue le socle. Ces deux aspects seront présentés successivement par Philippe Bonnecarrère, membre de la commission des lois, particulièrement sensible aux questions de l'État de droit, et par Didier Marie, également membre de la commission des lois, mais aussi très attentif à la dimension économique de la construction européenne puisqu'il est rapporteur de notre commission sur le plan d'investissement pour l'Europe.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Pour lutter contre la pandémie de Covid-19, les gouvernements européens ont dû prendre des mesures ayant des incidences importantes sur la démocratie, l'État de droit et les droits de l'Homme - en France, on parle d'ailleurs d' « état d'urgence sanitaire ». Naturellement, les impératifs de santé publique rendent indispensables des mesures exceptionnelles. Mais il n'existait pas jusqu'à présent de précédent d'une crise sanitaire ayant fondé autant de mesures d'exception.
J'ai néanmoins cherché à regarder si celles-ci restaient compatibles avec le respect de l'État de droit et des droits fondamentaux prévu par la Charte européenne, cet équilibre constituant un objectif à atteindre dans nos démocraties européennes. D'autant plus que la crise du coronavirus se déroule dans un climat de « compétition » entre démocraties libérales et systèmes autoritaires et que, au moins dans un premier temps, les enquêtes d'opinion témoignent d'une large acceptation des mesures restrictives.
Les États européens abordent la crise sanitaire de façons très différentes, en fonction de leur mode interne d'organisation administrative.
Naturellement, je ne peux pas, dans le cadre de cette communication, passer en revue la situation dans chacun des États membres, mais je vais m'efforcer de dégager des tendances générales ou mentionner des spécificités nationales qui retiennent l'attention. Je m'abstiendrai d'aborder le cas de la France, qui fait l'objet de travaux d'autres commissions, et que vous connaissez bien.
J'observe que les États membres ont abordé la pandémie de Covid-19 alors qu'ils se trouvaient dans des situations hétérogènes du point de vue de l'organisation des pouvoirs publics.
Cette pandémie est naturellement une épreuve pour tous les pays, mais elle est particulièrement redoutable pour certains. Ainsi, en Roumanie, la crise sanitaire aggrave les problèmes structurels. Ce pays, où la défiance envers la classe politique et les institutions est profonde et la corruption élevée, avait connu un débat sur la privatisation du système de santé. La pandémie a démontré la nécessité d'un système de santé public fort, mais a aussi révélé la gravité de la situation roumaine à cet égard. La Roumanie a les dépenses de santé les plus faibles de l'Union européenne et a connu une émigration massive de médecins au cours des années ayant suivi son adhésion.
Le contexte institutionnel ou politique a pu influer sur la gestion de la pandémie, surtout là où il existe des faiblesses du système de gouvernance.
Ainsi, en Espagne, les politiques de santé et la gestion des hôpitaux, ainsi que celle de nombreux services sociaux tels que les établissements pour personnes âgées, relèvent de la compétence des communautés autonomes, le ministère de la santé ayant des pouvoirs limités. Des difficultés de coordination entre l'échelon central et l'échelon autonomique sont apparues, par exemple sur la décision de fermer les écoles ou sur les canaux de communication, chacune des 17 communautés autonomes ayant mis en service sa ligne téléphonique d'information. Plus largement, le climat politique espagnol est dégradé depuis plusieurs années, comme le montrent la fragmentation du paysage politique, l'instabilité électorale ou les fortes tensions sécessionnistes en Catalogne. Un tel climat politique rend le consensus difficile. En Allemagne, la loi de 2001 relative à la lutte contre les épidémies prévoit que les mesures sont prises par les Länder, le niveau fédéral ayant une fonction de coordination. Néanmoins, cette loi a été très récemment modifiée pour renforcer les compétences fédérales, même si Berlin et les autorités des Länder se sont mis d'accord tant sur les mesures de confinement et de fermeture des commerces que sur des règles communes de déconfinement. On le voit, la gestion de cette crise peut soumettre à des tensions le principe de subsidiarité à l'intérieur des États car, dans un contexte inédit, il existe des interrogations sur le niveau d'administration le plus efficace.
Certains pays peu touchés par le coronavirus ont pourtant connu des débats internes sur la qualité de la gestion de la crise sanitaire. C'est le cas en Finlande, où les critiques ont été vives sur une approche jugée trop laxiste. L'Autorité de la santé finlandaise avait ainsi assuré que les capacités du système de santé seraient suffisantes pour faire face à la pandémie, ce qui n'a pas été le cas. De même, alors que les personnes arrivant en Finlande de l'étranger devaient être placées en quarantaine, aucune mesure concrète n'avait été prise dans les aéroports et les ports. Ce dysfonctionnement a mis en évidence l'absence d'un véritable centre de gestion de crise et a conduit le très populaire président de la République à réclamer la création d'un conseil de crise. En fait, le gouvernement finlandais s'est retrouvé confronté à une législation obsolète ne lui permettant pas de mettre en oeuvre les restrictions nécessaires. Il a dû déclarer l'état d'urgence dans la précipitation, pour la première fois depuis la guerre.
Au contraire, certains États apparaissant comme fragilisés ont bien géré la crise, du moins jusqu'à présent. C'est le cas du Portugal. Alors que le pays est confronté à un exode important de sa jeunesse qualifiée, en particulier dans le domaine de la santé, et dépourvu d'expérience dans la gestion de crise sanitaire, les autorités ont réagi particulièrement vite. La Grèce est dans le même cas. Elle sort d'une longue crise au cours de laquelle elle a perdu le quart de sa richesse nationale ; en outre, son système de santé, y compris le personnel médical, a été très affecté par les coupes budgétaires imposées par ses créanciers internationaux. Pourtant, elle ne compte à ce jour qu'une centaine de victimes, pour une population similaire à celle de la Belgique. Le gouvernement grec a, lui aussi, pris très tôt des mesures drastiques.
Enfin, je voudrais dire un mot sur la Suède qui, vous le savez, fait figure d'exception dans sa façon d'affronter la pandémie puisque la population n'est pas confinée, ni les écoles, commerces et restaurants fermés. Selon certains observateurs, cette situation s'expliquerait en partie par la combinaison entre la grande indépendance de l'Agence de santé publique suédoise et le haut niveau de confiance du public à son égard (80 % en avril dernier selon un sondage), qui attend du gouvernement qu'il suive les recommandations de l'Agence. La gestion de l'épidémie illustre en fait le système d'administration politique du pays.
La plupart des mesures d'urgence prises pour lutter contre la pandémie relèvent de la compétence des États membres. Les effets de ces mesures sur les droits fondamentaux illustrent les limites des compétences européennes en la matière. Toutefois, et il s'agit d'un constat tout à fait positif, on observe une réelle vigilance sur la question du respect de l'État de droit en Europe pendant la pandémie, de la part des organisations spécialisées dans la démocratie et les droits de l'Homme.
C'est le cas en particulier du Conseil de l'Europe et de l'Union européenne qui, à la fois, rappellent certains grands principes, exercent un suivi et apportent un soutien à leurs États membres. Ces rappel, suivi et soutien émanent de différentes instances de ces organisations.
Pour ce qui concerne le Conseil de l'Europe, sa Secrétaire générale a diffusé une « boîte à outils » destinée aux 47 États membres. Ce document insiste sur les dérogations à la Convention européenne des droits de l'Homme qui peuvent être rendues nécessaires par l'état d'urgence, et que les États doivent alors notifier. À ce stade, dix États ont procédé à cette notification au titre de l'article 15 de la Convention (l'Albanie, l'Arménie, l'Estonie, la Géorgie, la Lettonie, la Moldavie, la Macédoine du Nord, la Roumanie, Serbie et Saint-Marin). Je note que la France n'en fait pas partie ; d'ailleurs seuls trois États membres de l'Union européenne ont notifié des dérogations : l'Estonie, la Lettonie et la Roumanie. Il faudra rester attentif aux conclusions que la Cour européenne des droits de l'Homme en tirera lorsqu'elle sera appelée à juger les affaires dont elle ne manquera pas d'être saisie. Le document rappelle ensuite les principes qui doivent être respectés en cas d'urgence : légalité, caractère limité dans le temps, nécessité, séparation des pouvoirs et contrôle parlementaire et judiciaire de l'exécutif. Enfin, il rappelle les normes à respecter pendant l'état d'urgence, telles que la liberté de conscience, la liberté d'expression, le droit à un procès équitable, la protection des données personnelles ou encore l'interdiction de la discrimination, en renvoyant à la réglementation applicable et à la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l'Homme.
Par ailleurs, la protection des données personnelles a également fait l'objet de recommandations, à la fois du Comité des ministres du Conseil de l'Europe, sur les impacts des systèmes algorithmiques sur les droits de l'Homme, et sous la forme de deux déclarations successives de la présidente du comité de la Convention 108 et du commissaire à la protection des données du Conseil de l'Europe. Son comité bioéthique a fait une déclaration sur le même sujet.
Enfin, le président de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, avec ses homologues de l'OTAN et de l'OSCE, a publié une déclaration sur le rôle des parlements pendant l'épidémie. Selon ce texte, les parlements, non seulement, ont un rôle important pour adopter les mesures d'urgence, contrôler le gouvernement et exercer un contre-pouvoir, mais devront aussi remplir leurs missions lors de la sortie de crise.
L'Union européenne, de son côté, est également intervenue, à plusieurs reprises et sous différentes formes, sur le respect de l'État de droit.
La Présidente von der Leyen a publié une déclaration, le 31 mars, dans laquelle elle a rappelé l'importance de préserver les valeurs européennes et estimé que les mesures d'urgence prises devaient être conformes aux principes fondamentaux énoncés dans les traités. Elle a également insisté sur le caractère provisoire et limité au nécessaire, ainsi que strictement proportionné des mesures à prendre. Elle a enfin indiqué que la Commission, « dans un esprit de coopération », suivra de près l'application des mesures d'urgence dans chacun des États membres. Sur ce point, l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, dont le siège est à Vienne, publie des rapports réguliers et très documentés sur les conséquences de la pandémie en matière de droits fondamentaux au sein des Vingt-Sept.
Par ailleurs, diverses publications de l'Union abordent cette problématique, ainsi que la protection des données dans le cadre des débats sur l'utilisation du traçage numérique pour lutter contre le Covid-19. Je peux ainsi citer une recommandation de la Commission proposant une boîte à outils relative aux applications mobiles et à l'utilisation de données de mobilité anonymisées, une communication de la Commission donnant des orientations sur la protection des données, une autre communication en vue de la levée des mesures de confinement ou encore la récente résolution du Parlement européen sur la lutte contre la pandémie de Covid-19 et ses conséquences. Par ailleurs, la Commission s'est engagée pour limiter la désinformation qui a explosé depuis le début de la pandémie.
On notera également que 19 États membres ont signé la déclaration sur l'État de droit du 2 avril 2020, dans laquelle ils se disent « profondément préoccupés par le risque de violation des principes de l'État de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux découlant de l'adoption de certaines mesures d'urgence » et soutiennent l'initiative de la Commission de surveiller les mesures d'urgence et leur application afin de garantir le respect des valeurs fondamentales de l'Union.
Lors du Conseil affaires générales du 22 avril, la Commission a présenté un aperçu des mesures mises en oeuvre dans les Vingt-Sept, indiquant que, dans la plupart des États membres, les mesures extraordinaires restent limitées et soumises à un contrôle parlementaire.
Enfin, des ONG assurent aussi un suivi du respect de l'État de droit. C'est le cas, par exemple, d'Amnesty International, à un niveau plus large que celui de l'Europe.
Pour autant, les droits fondamentaux sont sous tension.
Se fondant sur leur Constitution, comme en Espagne, et/ou une loi spécifique, dix-sept États membres ont déclaré l'état d'urgence - l'Italie a été le premier, le 31 janvier 2020. Parmi eux, plusieurs appliquent un dispositif équivalent, mais ayant une dénomination particulière : état de danger en Hongrie (le premier niveau sur une échelle de six prévue dans la Constitution), situation d'urgence en Estonie ou état d'alerte en Espagne. Neuf États membres n'ont pas recours à l'état d'urgence : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la Croatie, le Danemark, la Grèce, Malte, les Pays-Bas et la Pologne - cette dernière, par exemple, dispose d'une législation sur l'état d'urgence, mais a choisi de déclencher un état de menace épidémique. Il faut aussi relever le cas de la Suède, dont la législation ignore le concept même d'état d'urgence. Néanmoins, le parlement suédois a récemment adopté une loi autorisant le gouvernement à prendre des mesures d'urgence avec effet immédiat au cas où l'Agence de santé publique ferait des recommandations plus strictes.
En principe, ces législations d'exception ont un objet limité au contexte de pandémie et une durée d'application limitée. Dans plusieurs États membres, la loi d'urgence mentionne explicitement que les mesures exceptionnelles n'impliquent pas la suspension des droits fondamentaux et doivent rester cantonnées au strict nécessaire ou insiste sur le principe de proportionnalité. C'est le cas en Allemagne, où ces mesures peuvent être adaptées par les Länder en fonction de leurs spécificités, en Espagne, au Portugal ou en Roumanie. L'état de menace épidémique polonais ne comporte pas de dispositions sur le caractère limité et proportionné des mesures prises sur son fondement, alors que c'est le cas de l'état d'urgence - l'opposition polonaise a d'ailleurs évoqué un état d'urgence déguisé. De même, il ne prévoit pas de possibilités de recours, ce qui ne paraît pas conforme à la Convention européenne des droits de l'Homme. Quant à la Hongrie, les critiques sur l'état d'urgence portent principalement sur l'absence d'une date d'expiration des mesures prises, même si notre ambassadrice à Budapest nous a présenté les garde-fous parlementaires et constitutionnels prévus par la loi hongroise.
De même, ces mesures d'urgence ne doivent pas porter atteinte aux droits des personnes les plus vulnérables telles que les détenus, les migrants et demandeurs d'asile, les sans-abri, qui ont droit à une aide spécifique, médicale, psychologique ou matérielle (principalement, logement et fourniture de repas).
Le non-respect des mesures d'urgence est logiquement sanctionné. Ces sanctions peuvent être lourdes, comme en Allemagne (amende jusqu'à 25 000 euros) ou en Espagne (jusque 600 000 euros d'amende et un an de prison). Encore faut-il qu'elles restent, elles aussi, proportionnées. En Hongrie, le non-respect des mesures exceptionnelles peut être puni d'une peine de 5 ans de prison, et différents nouveaux délits ont été introduits, qui peuvent porter atteinte à la liberté d'expression. Plusieurs étudiants iraniens en Hongrie ont été expulsés pour violation des règles de contrôle de l'épidémie, mais un recours est pendant devant la justice. En Roumanie, les sanctions peuvent aller jusqu'à 15 ans de prison, si des personnels de santé sont contaminés.
L'état d'urgence a partout été approuvé par le parlement, ou sa prolongation autorisée par lui. Cette dernière peut parfois donner lieu à des débats, comme en Espagne, où le gouvernement minoritaire de Pedro Sanchez n'a pas obtenu l'accord de certains indépendantistes catalans et de Vox. De même, le parlement adopte les réponses économiques à la crise. Il n'en demeure pas moins que le fonctionnement parlementaire est affecté pour des raisons sanitaires (modifications de l'ordre du jour, reports de sessions ou de réunions, éloignement des parlementaires, vidéo ou audioconférences, etc.). Des mesures d'examen à distance ont parfois été introduites, seulement pour les séances plénières, par exemple en Finlande et en Grèce, ou pour les réunions de commissions, par exemple en Italie, au Danemark ou en République tchèque. Le parlement espagnol a rendu possible le vote à distance. La Pologne, la Belgique ou encore l'Estonie ont mis en place des méthodes de travail et de vote à distance au sein de leur parlement.
Par ailleurs, la crise sanitaire a souvent eu des conséquences sur la vie politique des États européens. En Espagne, les élections régionales prévues en Galice et au Pays Basque ont été reportées. Il en est de même en Roumanie, pour les élections locales prévues en juin, ou pour les élections régionales en Italie, prévues au printemps, mais reportées sine die. À Chypre, l'élection présidentielle prévue le 26 avril a été reportée au 11 octobre. En revanche, en Belgique, la crise sanitaire a provoqué un sursaut politique en faveur de l'unité : alors que le pays attendait la formation d'un gouvernement de plein exercice depuis mai 2019, dix partis se sont finalement mis d'accord pour que Sophie Wilmès reçoive le soutien du Parlement pour une durée de trois à six mois. Enfin, vous connaissez la situation en Pologne, où le maintien de l'élection présidentielle du 10 mai, prévue par correspondance, a suscité des critiques de la Commission européenne et du Parlement européen. Il convient toutefois de rappeler que, si l'état de catastrophe naturelle interdit d'organiser des élections, celui-ci n'a pas été déclaré.
La pandémie a aussi un impact sur le bon fonctionnement des systèmes judiciaires : suspension des procédures, traitement des dossiers les plus urgents, report de délais, modification des méthodes de travail (développement de la procédure écrite et visioconférences). La coopération judiciaire européenne a également été suspendue. La CJUE a insisté sur le fait qu'elle assurait la continuité de ses missions. Les ministres européens de la justice ont fait le point sur ces différentes mesures d'urgence, lors de la réunion du Conseil JAI du 6 avril, et sont convenus que toute mesure extraordinaire prise devait être conforme aux valeurs fondamentales de l'Union. Par ailleurs, le commissaire européen à la justice, Didier Reynders, a proposé la création d'un groupe de gestion de crise sur le mandat d'arrêt européen.
Nous devons faire un constat : les mesures d'urgence prises pour lutter contre la pandémie portent atteinte à de nombreux droits fondamentaux de centaines de millions de personnes en Europe.
La liberté de circulation et de mouvement est bien sûr la première concernée. L'espace Schengen ne fonctionne plus aujourd'hui, et jusqu'au 15 mai au moins, du fait du rétablissement de contrôles aux frontières intérieures. Onze États membres ont complètement fermé leurs frontières, et la plupart des autres partiellement. L'Irlande, qui ne fait pas partie de l'espace Schengen, est le seul État membre à ne pas avoir introduit de mesures de contrôle spécifiques à ses frontières. Le transport aérien de passagers est très fortement perturbé.
Certains pays, comme l'Autriche, ont interdit l'accès à leur territoire de ressortissants de pays tiers, voire à des ressortissants expressément désignés - la Hongrie a ainsi d'abord interdit son territoire aux ressortissants italiens, chinois ou iraniens, puis à tous les non-Hongrois. Les contrôles aux frontières sont plus ou moins importants et peuvent s'accompagner de conditions sanitaires telles que la capacité de prouver sa négativité au Covid-19 ou une quarantaine de 14 jours au retour dans le pays, comme en Autriche.
Pour limiter le risque contagieux, 26 États membres ont introduit des mesures de confinement plus ou moins restrictives, qui affectent la liberté de mouvement des citoyens obligés de produire des autorisations de déplacement valables uniquement dans des cas limités. Le confinement a entraîné la fermeture des établissements scolaires et universitaires, cafés et restaurants, des commerces non-essentiels. Ces mesures ont pu être d'abord circonscrites à des régions, voire des municipalités, puis progressivement étendues à l'ensemble du territoire, comme en Italie. Elles sont parfois déclinées au niveau local. Nous connaissons l'exception suédoise sur ce point.
La liberté de réunion est aussi particulièrement concernée, les réunions excédant un nombre très limité de personnes n'appartenant pas à la famille, parfois seulement deux ou trois, étant généralement interdites. Les activités sportives et culturelles sont suspendues et/ou reportées.
Le juge a parfois été amené, en plein confinement, à limiter ces restrictions au droit de réunion. Ainsi, en Allemagne, le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe, dans deux jugements rendus le 15 et le 17 avril derniers, a constaté une atteinte manifeste à la liberté de réunion. Il a estimé que l'administration aurait pu prendre une décision d'interdiction de réunions plus adaptée à la situation : si le Tribunal constitutionnel sanctionne les interdictions in abstracto, il n'exclut pas le bien-fondé d'une interdiction in concreto. À cette occasion, il a rappelé que l'exercice de la liberté reste la règle, sa restriction l'exception. Toujours est-il que ces jugements démontrent l'existence d'un contrôle judiciaire sur la protection des libertés en période de pandémie majeure et, par là même, la continuité de l'activité de la cour constitutionnelle.
D'autres droits fondamentaux sont en partie affectés par les mesures d'urgence prises pour lutter contre la pandémie.
Je peux citer : la liberté de culte, avec les conséquences sur les offices et les obsèques ; le droit au travail, dès lors que certaines personnes ne peuvent recourir au télétravail, ce qui crée des inégalités entre salariés ; le droit à l'éducation - le cas de la Roumanie notamment a été signalé : l'enseignement à distance y a été promu du fait de la fermeture des écoles, mais le ministère n'aurait fourni aucun dispositif informatique opérationnel, tandis que beaucoup d'étudiants n'auraient pas accès à Internet ; les droits économiques, la fermeture de nombreux commerces mettant à mal la liberté d'entreprendre ; les droits sociaux tels que le droit à une vie familiale normale.
Dans ce contexte de restriction des droits fondamentaux, une attention particulière doit être portée aux personnes vulnérables telles que les personnes âgées en institution, les personnes handicapées, les sans-abri, les victimes de violences domestiques, à commencer par les femmes, les détenus ou encore les migrants et demandeurs d'asile. Les mesures d'urgence en Roumanie n'auraient ainsi pas suffisamment pris en compte ces publics en difficulté.
On le sait, la situation des détenus est tendue. Les ministres européens de la justice, réunis le 6 avril, ont d'ailleurs discuté de la situation dans les prisons, où les mutineries et tentatives d'évasion se sont multipliées, en Italie notamment, en réaction aux restrictions de visites ou d'activités prises face à la pandémie. Plusieurs États membres ont pris des mesures pour désengorger leurs prisons, notamment par des libérations temporaires ou anticipées de certaines catégories de prisonniers, des amnisties ou encore la détention à domicile. Le Conseil de l'Europe est attentif aux critères sur lesquels sont prises ces décisions. Ainsi, en Turquie, des milliers de prisonniers ont été libérés du fait de la pandémie, sauf... les prisonniers politiques.
La plupart des États membres ont suspendu les procédures d'asile et les dispositions du règlement de Dublin. La situation dans les camps de migrants en Grèce reste difficile, mais ceux-ci continuent de bénéficier d'une aide européenne. La Hongrie a suspendu la possibilité pour les demandeurs d'asile de déposer une demande. Malte a déclaré ne plus être en mesure d'accueillir des migrants secourus en Méditerranée. En revanche, le Portugal a décidé de considérer de façon temporaire les migrants et les demandeurs d'asile comme ses ressortissants afin qu'ils puissent accéder aux soins de santé.
Enfin, la pandémie est propice - ce n'est guère surprenant - à un fort regain de désinformation, en particulier sur les réseaux sociaux, où des ingérences étrangères ont pu être identifiées. La lutte contre ce phénomène a parfois engendré des excès. Ainsi, en Roumanie, un décret a prévu le retrait de contenus et le blocage de sites Internet propageant des fausses informations sur la pandémie, sans toutefois la possibilité d'introduire un recours contre ces mesures. Des cas d'obstacles dressés aux investigations des journalistes ont été rapportés, par exemple en Italie et en République tchèque. Vous vous rappelez également les propos de notre ambassadrice en Hongrie sur le point d'attention que constitue la liberté de la presse. Dans de nombreux pays, l'épidémie a aussi donné lieu, tout au moins au début, à des propos discriminatoires, en particulier à l'égard des communautés chinoise ou asiatique et des ressortissants italiens. Certains responsables politiques eux-mêmes ont pu établir un lien entre immigration illégale et coronavirus.
Par ailleurs, dans plusieurs États membres, des informations ont fait état publiquement de l'identité de malades ou de personnes soupçonnées de propager le virus, violant ainsi le secret médical.
Au total, dans la plupart des États membres, la gestion de la crise a conduit à un renforcement du pouvoir exécutif et à un effacement relatif du parlement dans la prise de décision, alors que les mesures d'urgence, généralement prises sur le fondement de décrets et d'ordonnances, affaiblissent nécessairement les libertés démocratiques. Il est fort probable que plusieurs de ces mesures soient déférées devant la justice, y compris jusque devant la Cour européenne des droits de l'Homme. Des plaintes sont déjà en cours devant la cour constitutionnelle dans certains pays. Nous devrons être vigilants sur les décisions qui seront rendues.
La protection des droits fondamentaux me conduit naturellement à aborder celle des données personnelles, question soulevée par la mise en place d'applications de traçage numérique des contacts.
Cette question fait l'objet de débats nourris, au plan national, comme au niveau européen, entre les États membres, au Parlement européen, comme du côté des scientifiques et des différents intervenants techniques. La société civile et les ONG alimentent également ces débats. La démarche n'apparaît pas, en tant que telle, en contradiction avec les textes fondamentaux en matière de protection des droits et libertés. Encore faut-il que sa pertinence scientifique à l'appui de la lutte contre l'épidémie soit établie, et que les modalités techniques utiles en soient précisément évaluées.
Je vous propose d'appeler à une évaluation objective et transparente, sur une base scientifique, des avantages potentiels, pour la santé publique, de l'utilisation de telles applications, dans une stratégie sanitaire européenne globale en vue du déconfinement. Il me semble en outre indispensable que les études d'impact soient systématiquement publiées préalablement à leur déploiement.
Dans la mesure où il s'agit de collecter et de traiter des données à caractère personnel particulièrement sensibles, il convient également de rappeler que, conformément au règlement général sur la protection des données (RGPD) et à la directive dite e-privacy, collecte et traitement doivent être temporaires, strictement nécessaires et proportionnés à la finalité légitime poursuivie.
Les organisations européennes, Conseil de l'Europe et Union européenne, cherchent à faciliter une meilleure coordination au niveau intra-européen. À cet égard, le caractère interopérable des applications nationales doit être systématiquement recherché. Le virus ne connaît pas de frontières et la levée du déconfinement se traduira à terme par une multiplication des déplacements. Admettons-le cependant : cette coordination est à l'heure présente très insuffisante, met en cause la crédibilité de l'Union et la confiance éventuelle du citoyen dans la pertinence de telles applications. La divergence apparue récemment entre la France et l'Allemagne, entre tenants d'une gestion centralisée pour les uns et décentralisée pour les autres, n'est pas qu'un simple débat d'experts numériques et adresse aux opinions publiques un message dont il ne faut pas sous-estimer la charge négative.
Vous avez entendu, la semaine dernière, les propos du Contrôleur européen de la protection des données, lors de son audition par notre commission. Certains principes font l'unanimité, en particulier le caractère strictement volontaire de la collecte de données et de l'utilisation des applications, qui doivent être strictement limitées aux besoins de la lutte contre l'épidémie. Il me paraît important de préciser en outre que l'utilisation de ces applications doit se faire exclusivement sous le contrôle des autorités de santé.
Par ailleurs, la protection des données à caractère personnel doit être incluse dans les systèmes techniques dès leur conception et par défaut. Pour une meilleure transparence, je vous propose de recommander à cet égard la publication des codes sources. Je vous propose de demander en outre que les algorithmes fassent l'objet d'une supervision humaine constante.
Je vous invite également à saluer les efforts de développement d'applications autonomes vis-à-vis des solutions techniques développées par des acteurs privés extra-européens, qu'elles soient nationales ou pan-européennes, afin d'assurer le respect des normes de protection des données personnelles qui sont élevées en Europe. Il n'est pas certain à l'heure présente qu'il soit possible de mener en même temps une démarche numérique efficace contre la pandémie et de reconquérir notre souveraineté numérique. À cet égard, une vigilance particulière doit être mise en oeuvre à l'égard de transferts vers des pays tiers de données personnelles anonymisées, notamment de données de santé, qui pourraient être collectées par ces applications, y compris lorsque ce transfert est effectué à des fins de recherche scientifique.
Enfin, pour ce qui est choix du dispositif de stockage des données, vous avez pu constater qu'il fait l'objet de débats nourris, certains recommandant un système centralisé, d'autres, comme vient de le faire l'Allemagne, des dispositifs décentralisés, comme je l'ai évoqué précédemment. Sur ce point, comme sur celui de savoir si les pays de l'Union avancent ou non sur le chemin de la souveraineté, je vous suggère de ne pas prendre position pour l'heure, dès lors, bien sûr, que l'ensemble des autres préalables et prescriptions protectrices des données de nos concitoyens seraient respectés. Je vous proposerai en revanche de souligner que, si la lutte contre l'épidémie n'est pas une compétence européenne, l'efficacité de la coordination couplée au respect des libertés publiques et privées influencera lourdement le regard du citoyen européen sur la construction européenne. L'Union européenne doit encore convaincre de sa capacité à répondre aux crises.
M. Jean Bizet, président. - Merci Monsieur le Rapporteur.
M. Jean-Yves Leconte. - Merci Philippe Bonnecarrère pour votre communication. Je vous ai adressé quelques suggestions préalablement à cette réunion. Si, dans les premiers temps, la manière dont l'Europe a répondu à la crise, a été plutôt décevante, il ne faut pas désespérer... Il faut continuer d'agir pour corriger les choses. Je proposerai de rappeler, au début de cet avis politique très complet, l'exigence d'une coopération européenne pour réussir le déconfinement dans les pays de l'Union. Cette coordination est essentielle pour réussir à rétablir la liberté de circuler, à faire redémarrer l'économie et gérer la crise sociale. Cette coopération, qui a été défaillante au début de la pandémie, en mars, doit se développer en s'appuyant sur les fondements et les valeurs européennes de solidarité entre les États et de respect des droits des personnes.
Philippe Bonnecarrère, qui était en première ligne dans le combat concernant l'article 6 du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire, adopté cette nuit, a évoqué la question des applications de traçage. Nous ne pouvons pas faire abstraction des méthodes de collecte de données qui sont actuellement mises en place dans la plupart des pays de l'Union européenne pour remonter les chaînes de contamination. Je vous ai proposé un ajout sur ce sujet qui pourrait être « La Commission des affaires européennes (...) considère que les dispositifs de collecte des données pour remonter des chaînes de contamination qui sont actuellement mises en place par la plupart des pays de l'Union européenne doivent s'inscrire dans les exigences du RGPD, du droit des personnes et respecter les conditions d'exploitation et de conservation des données communes. Ils doivent être conçus pour être interopérables afin de tenir compte de la situation des frontaliers, des transporteurs, et faciliter le retour complet et rapide de la liberté de circulation dans l'Union européenne. »
Enfin, concernant la Pologne, nous pourrions dire que la gestion de la crise sanitaire y a été correcte et même plus rapide que dans la plupart des pays européens, avec des questionnaires à l'arrivée dans le pays et des prises de température dès fin février-début mars. Une application de suivi par géolocalisation a été mise en place pour faire respecter les quarantaines. Le déconfinement est relativement rapide en Pologne. Toutefois, le problème est l'exploitation politique que le Gouvernement a voulu faire de cette belle réussite en modifiant les règles électorales afin que l'élection présidentielle se tienne dimanche prochain par correspondance, plutôt que de la reporter. Nous sommes mercredi, et l'organisation de ce scrutin n'a aucun fondement légal puisque la navette parlementaire sur le sujet n'est pas terminée. C'est une situation incroyable dans l'Union européenne ! Notre commission ne peut pas adopter un avis politique sur l'État de droit dans l'Union européenne en fermant les yeux sur ce qui se passe en Pologne. Ce n'est pas la tradition, mais je propose de conclure cet avis avec les termes suivants : « La commission marque sa préoccupation sur l'imbroglio démocratique et juridique dans lequel se sont déroulées la campagne électorale de l'élection présidentielle polonaise et la préparation du scrutin dont le premier tour est pour l'instant prévu le 10 mai 2020. La commission salue l'engagement constant, depuis juin 1989, du Sénat polonais en faveur de la défense des valeurs européennes, de la démocratie et de l'État de droit en Pologne. » C'est actuellement le Sénat polonais qui défend la stabilité juridique et le respect de l'État de droit. Notre avis politique pourrait donc saluer les positions prises par la chambre haute polonaise.
M. Jean Bizet, président. - Vous pointez à juste titre ce qui se passe en Pologne. Nous pourrions trouver une formule un peu moins ciblée sur la Pologne, en rappelant que les autorités nationales devraient s'abstenir de procéder à des modifications de la législation électorale pendant la pandémie. Je laisse le rapporteur vous répondre sur ce point.
Il me semble que vos autres remarques, Jean-Yves Leconte, sont soit satisfaites, soit superfétatoires.
M. André Gattolin, vice-président. - Je tiens à féliciter notre collègue, Philippe Bonnecarrère, pour la précision, la vue générale de l'avis politique qu'il nous a présenté et le fait d'avoir largement évoqué le Conseil de l'Europe. En tant que membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) et de sa commission des affaires juridiques et des droits de l'Homme, nous travaillons intensément sur cette question des droits. Je trouve regrettable que l'on réduise trop souvent notre analyse aux seuls États membres de l'Union européenne car nombre de ces enjeux concernent également des États voisins, membres du Conseil de l'Europe - comme la Suisse - qui ont des réponses intéressantes à la crise, malheureusement trop peu mentionnées.
J'approuve globalement ce projet d'avis politique, et je souscris à la proposition de notre collègue Jean-Yves Leconte de saluer la position du Sénat polonais. C'est particulièrement important au regard de la comparaison qui est souvent faite entre la Pologne et la Hongrie. Que le régime nous plaise ou non, la Hongrie respecte au moins les procédures internes et constitutionnelles.
Au Portugal et en Grèce, les bons résultats sont certainement liés au fait que ces deux pays n'ont pas connu de foyers épidémiques, contrairement aux pays les plus touchés comme l'Italie ou la France, avec ceux de Mulhouse et de l'Oise.
Avant de s'interroger sur les systèmes de traçage ou de respect du RGPD, rappelons que la première des privations de droits, aujourd'hui, est l'interdiction de circuler librement.
Enfin, je tiens à évoquer la problématique du risque de circulation du virus dans les prisons, rappelé fort justement par le rapporteur. En Italie, au tout début du confinement, il y a eu des morts et des révoltes dans les prisons. Celles-ci sont toujours surpeuplées. La France a procédé à plus de 11 000 sorties anticipées de prison, revenant à un niveau d'occupation conforme à nos engagements devant la Cour européenne des droits de l'Homme.
M. Jean Bizet, président. - J'ai bien compris le message appuyé en direction du Sénat polonais. Je pense que nous pourrions y souscrire.
M. René Danesi. - Un passage de ce projet d'avis politique m'interpelle car il illustre le proverbe selon lequel l'enfer est pavé de bonnes intentions : « La commission des affaires européennes du Sénat (...) estime dès lors que tous les citoyens doivent avoir accès tout au long de cette crise sanitaire à des informations exactes, vérifiées et étayées par les autorités de santé publique, y compris dans différentes langues étrangères. » Encore faudrait-il que ces autorités publiques sanitaires soient d'accord entre elles, ce qui est loin d'être le cas. Par ailleurs, cette phrase ouvre la porte à l'idée d'une vérité gouvernementale. C'est ce que le Gouvernement français a tenté avec son site « Desinfox coronavirus » qu'il vient de fermer car il était très critiqué par toutes les rédactions. Je propose donc la suppression des mots « vérifiées et étayées par les autorités de santé publique ».
M. André Reichardt. - Il me semble également impossible de ne pas mentionner explicitement, dans cet avis politique, l'élection présidentielle polonaise, toujours prévue le 10 mai, dans des circonstances très contestables. Je laisse le soin au rapporteur de choisir les termes appropriés, mais nous ne pouvons pas nous limiter à indiquer de façon générale que notre commission affirme « que les considérations de santé publique et le respect des libertés démocratiques doivent aller de pair ».
Par ailleurs, en tant que sénateur alsacien préoccupé par la question de la coopération européenne dans les régions transfrontalières, je constate malheureusement que l'Europe n'a pas réglé cette question. J'avais pourtant sollicité notre ambassadeur auprès de l'Union européenne qui m'avait répondu que l'Europe s'en préoccupait. Nous rencontrons le même problème pour le déconfinement que pour le confinement. Rien n'est structuré, rien n'est organisé. Des travailleurs frontaliers se traînent sur les routes pour aller travailler parce qu'il y a des barrages aux frontières et que certains points de passage sont fermés. Des difficultés existent aussi pour les parents qui résident dans deux pays différents et dont la garde des enfants est partagée. Les Allemands ont commencé à déconfiner il y a déjà dix jours. J'aimerais aller plus loin que ce que propose notre rapporteur lorsqu'il parle, à juste titre, des applications de traçage « en ordre dispersé par les États membres ».
L'avis politique indique que le développement de ces diverses applications « est de nature à limiter leur efficacité à l'échelle de l'Union et à retarder la levée des mesures restreignant la liberté de circulation dans l'Union, à amoindrir la confiance du citoyen dans la pertinence de telles applications et ainsi à en diminuer l'acceptabilité sociale ; soutient en conséquence la mise en place coordonnée d'applications interopérables au sein de l'Union européenne. » C'est vrai, mais dès lors que nous savons que les Allemands se sont désolidarisés de l'application StopCovid, il faut éviter que la recherche d'interopérabilité entre la France et l'Allemagne conduise à une usine à gaz et crée des attentes d'une nouvelle application qui seraient préjudiciables aux Français et aux Allemands en retardant la mise en oeuvre d'une application de traçage pour accompagner la levée du confinement.
M. Simon Sutour. - Si j'approuve l'avis politique qui nous est présenté, je l'aurais cependant souhaité plus « musclé », particulièrement sur deux points.
Sur le traçage, je souscris à la proposition de Jean-Yves Leconte. Le respect du RGPD doit être la moindre des choses dans les États de l'Union, mais nous pouvons le rappeler en cette période.
Je salue les interventions de Philippe Bonnecarrère lors de l'examen du projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire.
Je pense également qu'il n'est pas possible, à quatre jours de l'élection présidentielle polonaise, de ne pas parler du scandale qui a lieu dans ce pays. Un avis politique doit être ferme pour être pris en considération. Nous ne pouvons pas, aujourd'hui, voter un avis politique sans signaler que nous sommes choqués par ce qui se passe en Pologne et nous contenter de périphrases.
M. Jean-Pierre Leleux. - Maintenir la date du 10 mai pour l'élection présidentielle polonaise est fou ! M. Jaroslaw Gowin, vice-Premier ministre polonais, président d'un petit parti de la coalition gouvernementale, a démissionné il y a quelques semaines parce qu'il n'était pas parvenu à convaincre le Gouvernement de différer la date de l'élection présidentielle. Le débat sur ce report électoral est très présent dans la population polonaise. Le parti au pouvoir, le PiS, refuse de repousser l'élection par crainte d'être affaibli par la baisse de l'activité économique et la dépression qui va s'ensuivre. Manipuler le code électoral pendant cette période est pourtant davantage préjudiciable à l'image du Gouvernement que ne le sera la dépression économique...
Mais cet avis politique est global sur l'Europe. Il ne me paraît pas judicieux de stigmatiser la Pologne, même si nous n'approuvons pas ses choix. D'autant qu'il est encore possible que l'élection soit reportée, même si la date approche. Viser la Pologne dans un avis politique destiné à faire un état des lieux sur l'ensemble de l'Union européenne me semble un peu dérangeant au regard de l'ingérence que cela représente à l'égard d'un État membre. Le Sénat polonais, plus raisonnable, présidé par M. Tomasz Grodzki, membre de la Plateforme civique (PO), mène à raison un combat pour le report de cette élection. Je ne suis pas opposé à ce qu'on mentionne le fait que modifier le code électoral à quelques semaines d'une élection n'est pas correct dans un État de droit. Mais faire une spécificité trop forte et agressive à l'encontre de la Pologne dans l'avis politique ne me paraît pas judicieux.
M. Jean Bizet, président. - Le cas de la Pologne n'est pas une surprise et il provoque des réactions exacerbées. Tout peut encore changer. Il n'est pas certain que les élections aient bien lieu dimanche. Une solution élégante pourrait être de souligner de façon plus claire que les autorités nationales devraient s'abstenir de procéder à des modifications de la législation électorale pendant la pandémie et insister sur la nécessaire conformité des scrutins électoraux aux standards définis en la matière, en particulier ceux de la Commission de Venise du Conseil de l'Europe et du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'Homme de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).
La remarque de M. René Danesi sur la mention des informations « vérifiées et étayées par les autorités de santé publique » est pertinente.
Quant à celle de M. André Reichardt sur les régions transfrontalières, j'ai déjà alerté le Président Larcher, envoyé des courriers au Premier Ministre, ainsi qu'à l'ambassadeur d'Allemagne en France, M. Nikolaus Meyer-Landrut, sur les difficultés de circulation induites par le zèle des forces de l'ordre allemandes, ce qui n'est pas convenable. On voit là toute la complexité de la mise en cohérence des réponses de chaque côté des frontières.
Monsieur le rapporteur, je vous laisse le soin de répondre à nos collègues.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - La principale modification proposée concerne la Pologne. La mention que vous avez proposée, Monsieur le Président, pourrait nous rallier. Elle indiquerait que nous considérons que les autorités nationales devraient s'abstenir de procéder à des modifications de la législation électorale pendant la pandémie et mentionnerait la nécessaire conformité des scrutins électoraux aux standards définis en la matière. Cela évite effectivement de viser explicitement un pays.
La question de la mise en exergue du Sénat polonais, si elle est moins gênante puisque positive, pose néanmoins une difficulté. Exprimer une opinion positive à l'endroit de la position du Sénat revient à ne pas exprimer un avis similaire sur la Diète polonaise. Nous pourrions être agacés de découvrir, dans un rapport d'une commission d'un État membre de l'Union européenne, l'expression d'une opinion favorable sur l'action de la seule Assemblée nationale. Le Président Bizet a l'intention de poursuivre notre travail commun sur la Pologne. Évitons de nourrir les hostilités avant d'avoir commencé. Je préfèrerais donc une mention générale, mais ne me vexerais pas si vous souhaitiez maintenir l'expression d'une opinion positive sur l'action spécifique du Sénat polonais.
Je n'ai aucune difficulté pour satisfaire la demande de René Danesi ni pour ajouter une phrase sur la coopération transfrontalière comme le souhaite André Reichardt. Les problèmes que vous avez évoqués sont perturbants tant au plan matériel que du point de vue de notre relation avec l'Allemagne, qui est interrogée dans la période actuelle.
Simon Sutour, les références aux RGPD se trouvent bien dans l'avis politique, à l'alinéa 34 qui vise la réglementation de l'Union européenne et la Convention 108 du Conseil de l'Europe. Il n'y a pas de difficulté entre nous sur l'importance de ces mentions.
Je vous remercie, Monsieur le Président, de me permettre de continuer à travailler ces éléments sur lesquels je souhaiterais faire un point d'actualisation à l'automne.
M. Jean Bizet, président. - Pour les modifications de l'avis politique, il me semble que nous pourrions accepter les propositions du rapporteur.
Pour votre information, nous auditionnerons très prochainement M. Frédéric Billet, Ambassadeur de France en Pologne. Aussi, dès que ce sera possible, nous répondrons au Sénat polonais qui nous a invités à lui rendre visite.
M. Jean-Yves Leconte. - Je suis un peu déçu que vous ayez qualifié de superfétatoire ma proposition relative à la volonté de travailler à une interopérabilité sur les dispositifs de collecte pour remonter les chaînes de contamination, surtout que notre rapporteur était particulièrement mobilisé sur ce sujet hier.
Sur la question polonaise, je comprends la préoccupation de Jean-Pierre Leleux, mais on ne peut pas, pour ne pas stigmatiser, se dispenser de dire les choses. Le scrutin prévu dimanche n'est pas conforme aux standards. L'OSCE l'a d'ailleurs déclaré. S'il était maintenu, on ne sait pas quelle forme juridique il prendrait. Il n'y a pas eu de campagne électorale. Si on ne dit pas les choses précisément maintenant, quand les dira-t-on ? Le sous-entendu serait inutile. Si nous voulons être positifs, nous pouvons saluer l'engagement du Sénat polonais puisqu'il est l'institution qui, élue en juin 1989, a permis le retour de la démocratie en Pologne. Je ne vois pas l'utilité d'un avis politique sur l'État de droit en Europe actuellement qui ne dirait pas les choses sur ce point.
M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Je propose donc d'ajouter un paragraphe sur le respect des standards démocratiques en matière électorale et de saluer à cet égard l'engagement de notre homologue polonais.
M. Jean-Yves Leconte. - J'aurais aimé aller un peu plus loin, mais admettons cette rédaction...
M. Jean Bizet, président. - Merci mes chers collègues, soyez assurés que notre commission restera particulièrement attentive au cas de la Pologne.
La commission adopte l'avis politique ainsi rédigé, qui sera adressé à la Commission européenne :
Économie, finances et fiscalité - Réponses des pays européens aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire - Communication de M. Didier Marie (par téléconférence)
M. Jean Bizet, président. - Je propose que nous passions à la communication de notre collègue, Didier Marie, sur les réponses économiques nationales de différents États membres de l'Union européenne à la pandémie de Covid-19.
M. Didier Marie, rapporteur. -Chers collègues, j'ai essayé de répondre à la mission qui m'a été confiée d'analyser les réponses comparées de différents pays européens aux conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire que nous traversons. Depuis un mois et demi, tous les pays européens ont pris en urgence des mesures d'ampleur, temporaires dans un premier temps, de plus longue durée dans la phase que nous entamons, pour réduire l'impact de l'interruption brutale de très nombreuses activités économiques et permettre aux entreprises et aux ménages de faire face à cette situation inédite.
Dans un document publié le 20 avril, la Commission européenne évalue à 3 400 milliards d'euros le montant consolidé de l'effort européen de réponse à la crise. Il s'agit pour l'essentiel - plus de 84 % de l'effort public total - de mesures nationales de soutien de liquidité, pour quelques 2 500 milliards d'euros, auxquelles s'ajoutent des mesures budgétaires nationales à hauteur de 330 milliards d'euros.
Si l'essentiel de l'effort est supporté par les politiques publiques nationales, cette réaction des États a toutefois été rendue possible par deux mesures temporaires d'assouplissement très rapidement prises au niveau européen : l'activation, pour la première fois, de la clause dérogatoire du pacte de stabilité et de croissance, introduite en 2011, pour ouvrir aux États membres une flexibilité budgétaire maximale et la révision temporaire du régime des aides d'État par la Commission européenne, en application de l'article 107 § 3, b du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Ces politiques nationales ont en outre été facilitées par la politique de rachat de dettes souveraines mise en place par la Banque centrale européenne (BCE), à hauteur de plus de 1 000 milliards d'euros.
Le budget de l'Union européenne a certes été mobilisé dans un premier temps, mais sans crédits supplémentaires, qu'il s'agisse des enveloppes non utilisées des fonds structurels, de l'activation de la réserve pour l'aide d'urgence provenant des marges de crédits disponibles ou de la réaffectation d'un milliard d'euros en garantie du Fonds européen d'investissement. En outre, il a été décidé, dans un second temps, l'activation possible du Mécanisme européen de solidarité (MES) et la mise en place du dispositif « SURE », permettant d'octroyer des prêts aux États membres pour financer le chômage partiel en s'adossant à des garanties volontairement engagées par les États membres dans le budget de l'Union européenne.
Les discussions en cours autour du financement du plan de relance pourraient conduire à un accroissement des financements budgétaires européens prévus par le Cadre financier pluriannuel (CFP 2021-2027) mais les modalités d'une solidarité intra-européenne sont loin de faire l'unanimité.
Sans prétendre aucunement à l'exhaustivité mais pour donner des éléments de comparaison par rapport au plan de relance déployé dans notre pays, je me suis penché sur les plans d'urgence nationaux allemand, italien, espagnol, grec, hongrois et chypriote, essentiellement à partir des décisions, validées par la Commission européenne, que ces États ont prises dans le cadre du régime temporaire des aides d'État. Mon choix d'étude s'est ainsi orienté vers trois des pays les plus importants, avec la France, en termes de produit intérieur brut (PIB) et de population : l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne, deux pays ayant fait l'objet de mesures drastiques de redressement économique les années précédentes : la Grèce et Chypre, enfin la Hongrie, au regard de sa situation particulière en matière de respect de l'État de droit. De manière générale, ces plans représentent tous un effort massif excédant 10 % du PIB.
L'analyse des différents dispositifs nationaux de soutien aux acteurs économiques permet de formuler un certain nombre de constats. Tout d'abord, le niveau d'endettement et les capacités budgétaires des États commandent en grande partie leur niveau d'intervention et surtout leurs modes d'intervention. La situation économique initiale des pays est en effet fort différente. La Grèce, l'Espagne et l'Italie souffrent de fragilités structurelles et affichaient avant la crise sanitaire une croissance faible. En outre, si le Portugal et la Grèce sont parvenus à endiguer rapidement la propagation du virus, les mesures de confinement sont particulièrement sévères en Italie et en Espagne. L'impact sur l'économie y sera plus intense qu'en Allemagne, en Grèce ou aux Pays-Bas. Et c'est bien sûr l'Allemagne qui a adopté le dispositif le plus complet : son plan de sauvetage économique national s'élève à 1 100 milliards d'euros, soit 10 % de son PIB.
De manière générale, les pays combinent, dans des proportions inégales, des dispositifs d'aides directes aux petites et moyennes entreprises (PME), dans les limites autorisées par la Commission lorsqu'il s'agit de subventions, des garanties publiques de prêts pour financer la liquidité des entreprises, qui sont généralement fonction de leur taille ou de leur secteur d'activité, enfin le report du paiement de taxes et de cotisations. En revanche, seuls certains pays, comme la France, ont été en mesure de prendre en charge le chômage partiel.
Au titre des aides directes tout d'abord, on relève des reports ou annulations de taxes ou de charges, ciblés sur les secteurs les plus touchés. L'Italie a ainsi suspendu, jusqu'au 30 avril, le versement des cotisations sociales, des primes d'assurances, des factures énergétiques et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les PME espagnoles bénéficient également d'une suspension de paiement des cotisations sociales et d'un report des échéances fiscales. En Hongrie, ce sont les secteurs du tourisme, de l'hôtellerie, du divertissement, des jeux, du cinéma, des spectacles et des sports qui sont exonérés de taxes jusqu'en juin. De son côté, la Grèce a suspendu jusqu'au 31 juillet le paiement des impôts et taxes pour les entreprises affectées par la crise. Et Chypre a suspendu temporairement le paiement de la TVA.
Les PME et les très petites entreprises (TPE) font l'objet d'une attention particulière, dans la mesure où 90 % d'entre elles sont directement affectées par la crise sanitaire, les secteurs les plus touchés dans tous les pays étant les services, la construction et le secteur alimentaire. 30 % des PME ont d'ores et déjà subi une perte de chiffre d'affaires d'au moins 80 %; la moyenne européenne étant d'environ 50 %.
Les TPE peuvent ainsi bénéficier de subventions directes parfois substantielles. Trois millions d'entreprises de moins de dix salariés en Allemagne perçoivent des subventions, comprises entre 9 000 et 15 000 euros, pendant trois mois, pour faire face à leurs difficultés de trésorerie. À titre de comparaison, cette aide s'élève à 1 500 euros en France. De son côté, l'Espagne a prévu un système de soutien de la trésorerie des travailleurs indépendants et des PME, notamment sous forme de subventions directes, de prêts bonifiés et d'avances de trésorerie. Elle fournit en outre des aides ciblées à la recherche et au développement, ainsi qu'à l'investissement pour les infrastructures d'essai et la production de produits en lien avec la lutte contre la pandémie.
En Hongrie, un régime d'aides d'un milliard d'euros, financé par les fonds structurels européens, permet d'octroyer des subventions directes, des prêts et des apports de fonds propres. Il est ouvert à toutes les entreprises qui ont accès aux fonds structurels.
À titre de comparaison, on signalera que les aides directes représentent 1,9 % du PIB en France, soit plus qu'en Italie ou en Espagne mais moins qu'en Allemagne ou au Royaume-Uni.
Viennent ensuite les soutiens indirects, sous forme de garanties d'État sur les prêts destinés à couvrir les besoins en fonds de roulement, afin de permettre aux entreprises de se refinancer. Ces garanties ne sont octroyées que jusqu'à la fin de l'année, pour une durée maximale de six ans. Les taux de couverture sont inégaux mais élevés, de l'ordre de 70 à 90 %. Les grandes entreprises peuvent parfois en bénéficier, mais avec des taux de couverture généralement inférieurs et pour des montants plafonnés, sauf en Allemagne où 400 milliards d'euros du fonds de secours y sont affectés. L'Allemagne a en outre prévu un dispositif permettant le maintien de la couverture actuelle d'assurance-crédit afin de faciliter le commerce entre entreprises, y compris extra- européennes.
De son côté, l'Italie a mis en place un régime de garantie pour l'octroi de prêts à l'investissement par les banques, doté de 200 milliards d'euros, soit 10 % du PIB, tandis que l'Espagne a doté son dispositif de garantie des crédits de 100 milliards d'euros, soit 8,5 % du PIB. Les relais sont les banques nationales de développement, en lien avec le secteur bancaire. À titre de comparaison, on précisera que les sommes affectées aux garanties de prêts par la France s'élèvent à 315 milliards d'euros.
Une prise en charge du chômage partiel plus ou moins étendue a été mise en place par certains États, pour éviter les licenciements. En Allemagne, elle s'élève à 60 % du salaire net pour les employés sans enfants, et à 67 % pour ceux ayant des enfants. En Italie, elle atteint 80 % du salaire brut pendant au moins neuf semaines, dans certains secteurs. En contrepartie, en Italie, les licenciements sont interdits pendant 60 jours. À titre de comparaison, on signalera que les sommes versées en France pour financer le chômage partiel représentent déjà plus du double de celles versées par l'Allemagne.
En Espagne, les salariés au chômage partiel perçoivent 70 % de leur salaire brut, dans la limite de 1 098 euros, portés à 1 254 euros si le bénéficiaire a un enfant et 1 411 euros s'il en a deux ou plus. Là-encore, les licenciements sont interdits.
La Hongrie n'a pas mis en place de couverture du chômage partiel mais a prévu d'accorder des subventions salariales, pendant 12 mois au plus, aux entreprises qui présentent une forte intensité de recherche et d'innovation.
Les États ont également mis en place des aides aux personnes et aux familles modestes. L'Italie prévoit ainsi un congé parental extraordinaire de 15 jours, payé à 50 % du salaire pour les parents d'enfants de moins de 12 ans, ainsi que des coupons d'une valeur de 600 euros pour couvrir les frais de garde d'enfants.
Six cents millions d'euros destinés au financement d'aides aux personnes âgées et aux plus vulnérables ont été débloqués en Espagne. Les coupures d'eau, d'électricité et de télécommunications sont interdites et un moratoire a été mis en place sur les mensualités de remboursement des prêts immobiliers pour les ménages, travailleurs et indépendants en situation de « vulnérabilité économique » et victimes d'une baisse de leurs revenus. Enfin, l'allocation chômage sera versée même si la condition de durée n'est pas remplie.
En Allemagne, le paiement des loyers peut être reporté jusqu'au 30 juin pour les plus démunis et l'État apportera son soutien en cas de défaut de paiement. Comme en France et au Royaume-Uni, les expulsions sont interdites.
De son côté, l'Italie a suspendu le remboursement de certains prêts immobiliers ou bancaires et pris des mesures en faveur des plus modestes, comme le versement d'une indemnité de 600 euros aux saisonniers, ouvriers agricoles et indépendants, un bonus de 100 euros pour tous les salariés gagnant moins de 40 000 euros brut par an et un « fonds de revenu de dernière instance » pour les plus faibles revenus. Quant à la Hongrie, elle a suspendu jusqu'en juin l'obligation de paiement des intérêts des prêts des ménages. De son côté, Chypre a mis en place des soutiens aux personnes fragilisées par la crise - étudiants et personnes en arrêt maladie - et une allocation spéciale pour les parents travaillant dans le secteur privé, ayant des enfants de moins de 15 ans, afin de compenser la perte de salaire.
Enfin, je mentionnerai le souci de protection des technologies et des actifs critiques fragilisés par la crise et susceptibles de faire l'objet de prises de contrôle. Cette question a fait l'objet d'une communication de la Commission européenne le 25 mars, appelant à une coordination intra-européenne dans le cadre du règlement sur le filtrage des investissements directs étrangers qui n'entre en vigueur qu'en octobre. Plusieurs pays ont abaissé, ou vont abaisser à 10 %, le seuil de contrôle de ces investissements, notamment la France et la Hongrie.
Pour protéger ses entreprises stratégiques, l'Allemagne, qui avait déjà adopté ce seuil, a en outre affecté 100 milliards d'euros à la recapitalisation de ses entreprises (soit 4,9 % du PIB), soit nettement plus que la France (52 milliards d'euros, soit 2,3 % du PIB) ou le Royaume-Uni (52 milliards d'euros, soit 3,9 % du PIB). La Hongrie a également prévu de pouvoir procéder à de telles opérations, sans indication de montant à ce stade.
En conclusion, je dirai que les mesures nationales de soutien à l'économie, permises par les assouplissements apportés au niveau européen que j'ai mentionnés, ne sont pas véritablement coordonnées au niveau européen. Pour éviter une Europe à deux vitesses, il me semble urgent que les États s'entendent sur les modalités d'un plan de relance à l'échelle européenne et aboutissent à un accord sur le renforcement du budget européen et sur une forme de mutualisation de la dette, dont l'intérêt pourrait être payé par de nouvelles ressources propres. Surtout, la solidarité intra-européenne, que la France entend promouvoir, doit être soutenue si l'on veut éviter que les économies les plus fragiles et les plus atteintes par la pandémie ne soient durablement fragilisées, et que le niveau d'endettement de certains États membres n'atteigne des niveaux insoutenables.
Je vous remercie et reste à votre disposition pour les questions que vous auriez.
- Présidence de M. André Reichardt, vice-président -
M. André Reichardt. - Mes chers collègues, j'assure la présidence de notre réunion en l'absence de notre président Jean Bizet, et voudrais remercier notre collègue Didier Marie pour l'excellence de son rapport, digne d'une étude de droit ou d'économie comparée. Je remercie les collègues souhaitant poser des questions de bien vouloir s'annoncer.
M. André Gattolin. - Merci président, je tiens également à remercier Didier Marie pour cet exposé. Compte tenu des chiffres mentionnés, il me semble essentiel de disposer rapidement, au sein de la commission des affaires européennes, du texte de l'intervention de Didier Marie, tout comme de celui de Philippe Bonnecarrère.
Lors de son audition la semaine passée, le commissaire français Thierry Breton a soutenu, tout comme son collègue M. Paolo Gentiloni, la nécessité de disposer d'un plan de relance de 1 600 milliards d'euros, correspondant à 10 % du PIB de l'Union européenne. Il arguait justement du fait que les plans de relance américain et chinois correspondaient à 10 % environ du PIB respectif de ces pays. Didier Marie nous livre le chiffre de 3 400 milliards d'euros, correspondant au montant consolidé, au plan européen, des politiques nationales de relance, dont 1 000 milliards d'euros induits par le soutien de la BCE. Or, l'addition des montants des plans de relance nationaux et européen, respectivement 3 400 et 1 600 milliards d'euros, donne un total de 5 000 milliards d'euros. Ce total ne correspond donc pas à 10 % mais pratiquement à 30 % du PIB de l'Union européenne. Sachant que la Commission vient d'annoncer ce matin-même qu'elle prévoyait une chute record du PIB au sein de l'Union européenne de 7,7 % pour 2020 et un rebond de 6,3 % en 2021, n'y a-t-il pas un risque de surchauffe des dépenses publiques au niveau européen ? Nous avons tous protesté contre le malthusianisme du budget européen. Cependant, n'est-on pas en train de passer à un niveau de dépenses publiques et donc d'endettement excessif et dangereux conduisant, dès 2021, à l'adoption de politiques d'austérité ?
M. Didier Marie, rapporteur. - Tout d'abord, sur les 3 400 milliards d'euros consolidés de l'effort européen, 2 500 milliards relèvent du soutien de liquidité. Il s'agit donc d'une action défensive pour éviter que l'économie européenne, et celle de chacun des États membres, ne s'écroule. Je partage l'analyse d'André Gattolin sur la nécessité d'un plan de relance. Les deux actions - soutien de la liquidité et plan de relance - sont déconnectées. Le plan de relance nécessite un endettement important de la part de l'Union européenne et des États membres, estimé à 10 % du PIB européen. L'audition de Thierry Breton a été l'occasion d'un échange portant sur qui emprunte et qui rembourse le crédit. L'absence de consensus entre les États membres sur ce point devra être réglée lors des prochaines réunions du Conseil européen. Certains États proposent soit la mise en place de coronabonds, soit celle d'un fonds spécifique de relance qui s'appuierait sur un endettement à long terme, avec pour corollaire un accroissement des ressources propres de l'Union européenne pour rembourser les emprunts. Un plan de relance reposant uniquement sur un accroissement du déficit des États membres et leur endettement ne serait pas viable. Il entraînerait l'accroissement des inégalités internes à l'Europe et mettrait en péril le marché intérieur. Aujourd'hui, l'Allemagne et plus largement les pays du nord ont la capacité de soutenir leurs économies et de préparer la relance. Inversement, l'Italie, l'Espagne ou le Portugal, qui ont accumulé de grandes fragilités, de même que la Grèce et Chypre, ne sont pas en capacité de se refinancer sur les marchés financiers et d'investir massivement. Toutefois les recettes d'exportation de l'Allemagne seraient menacées par l'affaiblissement du marché européen, qui absorbe aujourd'hui l'essentiel de sa production. De mon point de vue, il est donc nécessaire de mutualiser la mise en oeuvre de la relance, via une mutualisation de la dette et un accroissement des ressources du budget européen.
M. André Reichardt. - Merci Didier Marie pour ces éclaircissements et pour cette étude très intéressante. Il est important que nous disposions rapidement de la totalité de vos travaux.
La réunion est close à 13 heures 05.