COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

• Lundi 27 avril 2020
  • Économie, finances et fiscalité - Audition de M. Paolo Gentiloni, Commissaire européen à l'économie (par téléconférence)
  • Justice et affaires intérieures - Audition de M. Wojciech Wiewiórowski, Contrôleur européen de la protection des données (en téléconférence)
• Jeudi 30 avril 2020
  • Agriculture et pêche - Avis politique sur l'agriculture et la politique de concurrence (par téléconférence)
  • Environnement - Projet de proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité du projet de loi européenne sur le climat (par téléconférence)
  • Justice et affaires intérieures - Audition de Mme Pascale Andréani, ambassadrice de France en Hongrie (par téléconférence)

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Lundi 27 avril 2020

- Présidence de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Économie, finances et fiscalité - Audition de M. Paolo Gentiloni, Commissaire européen à l'économie (par téléconférence)

M. Jean Bizet, président. - Monsieur le Commissaire européen, merci d'avoir accepté notre sollicitation pour cet échange par visioconférence, auquel MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, respectivement président et rapporteur général de la commission des finances, ont également annoncé leur participation. Nous vous entendons quelques jours après la réunion du Conseil européen consacrée à la réponse économique de l'Union européenne à la pandémie de Covid-19, qui fait de nombreuses victimes dans notre pays comme dans le vôtre. L'Union subit un choc économique brutal et profond en raison du confinement qui paralyse l'activité. La Banque centrale européenne (BCE) annonce un recul à deux chiffres du produit intérieur brut (PIB) européen cette année. Ce choc symétrique appelle une réponse inédite et commune pour assurer la pérennité du marché intérieur. Son élaboration pose la question du degré de solidarité que les États européens sont prêts à déployer pour sauver la construction européenne.

D'ores et déjà, les mesures convenues par l'Eurogroupe, le 9 avril dernier, ont été approuvées au Conseil européen. Elles reposent sur trois volets : la mobilisation de la Banque européenne d'investissement (BEI) et du Mécanisme européen de stabilité (MES), et la création d'un dispositif de financement du chômage partiel, le programme SURE - « Support to mitigate unemployment risks in emergency ». Ce mécanisme implique un emprunt de la Commission européenne, mais semble aussi supposer un appel à la contribution financière des États membres : pouvez-vous le confirmer et nous en expliquer les raisons ?

En tout état de cause, cela ne suffira pas. Pour préparer la reprise économique, nous devons compléter cet arsenal par un quatrième instrument. Un accord de principe s'est dégagé au Conseil européen sur ce point, mais le débat reste vif sur le contour de l'instrument : doit-il s'agir d'un instrument ad hoc ou faut-il l'articuler avec le budget de l'Union ? Doit-il être financé par des emprunts de la Commission ou des États membres, ou par de nouvelles ressources propres ? Doit-il donner accès à des prêts ou aussi à des subventions, avec ou sans conditionnalités ? Doit-il permettre de financer des projets communs identifiés ou, plus largement, la réponse économique à la crise du Covid-19 ? En ce cas, doit-il être ciblé sur les secteurs ou régions les plus affectés ?

Et quelle doit être sa taille ? Votre collègue Thierry Breton, que nous avons entendu la semaine dernière, plaide pour un fonds de 1 500 milliards d'euros, car la réponse européenne doit être de taille comparable à celle des États-Unis et de la Chine, afin d'éviter des distorsions de concurrence : partagez-vous cette opinion ?

Enfin, comment imaginez-vous la sortie de cette période exceptionnelle : un retour aux règles du pacte de stabilité et de croissance vous semble-t-il envisageable ?

M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. - Merci d'avoir répondu à notre invitation dans ces conditions un peu particulières, mais celles-ci ne doivent pas nous empêcher d'échanger !

Fin mars, vous déclariez : « Le projet européen risque de sombrer. Il est clair que si les divergences économiques entre pays européens augmentent et si la crise accroît les différences entre divers pays européens au lieu de les diminuer, il sera très difficile de maintenir en l'état le projet européen. » Depuis lors, des décisions ont été prises, mais le projet européen est loin d'être sauvé...

Jeudi dernier, après l'accord de l'Eurogroupe, le Conseil européen s'est en effet accordé sur trois volets, comme vient de le rappeler mon collègue Jean Bizet : la mobilisation d'une ligne de crédit de 240 milliards d'euros via le MES ; 100 milliards d'euros pour le refinancement des mécanismes de chômage partiel ; et enfin des prêts de la BEI à hauteur de 200 milliards d'euros pour l'investissement des entreprises. L'ensemble des mesures s'élève à 540 milliards d'euros, pour une mise en oeuvre au 1^er juin 2020.

Toutefois, comme vous l'avez-vous-même souligné, il faudrait faire beaucoup plus pour lancer un véritable « plan de relance » européen et les États membres ne sont parvenus à aucun accord sur ce point, le Président du Conseil européen concluant seulement à la nécessité de « travailler à la mise en place d'un fonds pour la relance ». Les États membres s'en remettent d'ailleurs à la Commission européenne pour « analyser les besoins exacts » et « présenter d'urgence une proposition ».

Sans dévoiler, à ce stade, ce que proposera la Commission, pouvez-vous nous indiquer votre appréciation actuelle des capacités de rebond de l'économie européenne ? Quelle serait, selon vous, la dimension souhaitable d'un fonds de relance européen ? Sur quels pays et catégories de dépenses devrait-il être ciblé ? Selon quelles modalités son financement pourrait-il être assuré : une contribution des États membres, l'affectation d'une ressource commune, l'émission de titres garantis par les États ?

La crise actuelle a d'ores et déjà un impact majeur sur nos finances publiques et, même si le pacte de stabilité et de croissance permet la mise en oeuvre d'une clause dérogatoire pour récession économique sévère, les niveaux de déficit et de dette publics explosent dans l'Union européenne. Quelle est votre analyse sur ce point ? Comment articuler notre relance budgétaire avec la politique de la BCE afin de la rendre soutenable ?

M. Paolo Gentiloni, Commissaire européen à l'économie. - Je vous remercie pour votre invitation.

Il est certain que la pandémie aura, et a déjà, un impact sur l'économie européenne et mondiale. La Commission publiera, le 7 mai, ses spring forecasts, prévisions de printemps, mais le FMI anticipe déjà une contraction de 3 % du PIB de la planète en 2020 et de 7,5 % dans l'Union européenne. Une centaine de pays ont déjà demandé son aide. La crise est donc globale. Une réponse européenne est indispensable : aucun État ne pourra s'en sortir seul. Nous devons aussi préserver notre marché unique, l'un des acquis les plus importants de la construction européenne.

La priorité a d'abord été de sauver des vies dans les pays atteints par la pandémie. La Commission s'est efforcée de coordonner les actions des différents États membres et de lever les tensions qui risquaient de restreindre la circulation des équipements médicaux et des produits fondamentaux.

Des décisions importantes ont été prises. La BCE a ainsi adopté son Pandemic emergency purchase program, plan de rachat d'urgence de dettes. La Commission a décidé de réorienter les fonds structurels disponibles vers des opérations visant à faire face à la crise. L'Union européenne a aussi exploité toute la flexibilité de son cadre réglementaire en adoptant un cadre temporaire qui autorise les aides d'État ou en activant la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance.

Ces assouplissements sans précédent ont permis aux États de soutenir leur économie, en plus d'assurer la liquidité. Mais il fallait aussi prendre des mesures à l'échelle européenne : c'est le sens des dispositions adoptées par les ministres des finances, au terme d'une réunion de dix-sept heures, et qui furent approuvées par le Conseil européen jeudi dernier. Il s'agit, vous l'avez évoqué, des prêts garantis par la BEI, du concours du MES pour financer des dépenses dans le domaine de la santé - chaque pays pouvant emprunter auprès du MES dans la limite de 2 % de son PIB - et du programme SURE qui est doté de 100 milliards d'euros et vise à financer les mesures de maintien dans l'emploi ou de chômage partiel - Kurzarbeit en Allemagne, cassa integrazione en Italie - par exemple. Concrètement, la Commission pourra emprunter sur le marché grâce à des garanties des États membres à hauteur de 25 milliards d'euros. Ces garanties constituent une marque de solidarité, dont l'impact sur la dette et le déficit des États membres sera nul : la Commission est notée AAA par les agences de notations ; et l'on peut raisonnablement penser que ces garanties ne seront pas appelées. Simplement, la Commission n'avait pas les marges suffisantes, en fin de cycle de l'actuel budget pluriannuel, pour lancer ces actions sans la garantie des États.

Les discussions se poursuivent au niveau du Conseil pour préciser les détails du mécanisme, les dépenses éligibles et l'horizon temporel. Il s'agit aussi de s'assurer que les sommes engagées seront bien dépensées en faveur du but recherché. Ce programme sera temporaire et extraordinaire, à la différence des mécanismes de réassurance chômage permanents entre États - qui figurent dans le programme de Mme Ursula von der Leyen - nous en reparlerons l'an prochain. Ces instruments doivent être opérationnels dès le 1^er juin. Les discussions avancent et je pense qu'elles auront trouvé une issue positive d'ici-là.

Ce paquet de trois filets de sécurité, pour un montant cumulé de 540 milliards d'euros, ne constitue, toutefois, qu'un point de départ. Comme l'a dit la présidente de la Commission, il faudra aller plus loin si l'on veut relancer nos économies et réduire les divergences entre les États. Avec mon collègue Thierry Breton, nous avons signé une tribune dans la presse : nous plaidons pour un plan de relance européen de 1 500 milliards d'euros. Nous sommes pour l'heure à un tiers de ce montant, qui peut apparaître ambitieux, mais correspond à l'ampleur des besoins. J'ai d'ailleurs constaté depuis trois semaines des évolutions positives au sein de toutes les instances européennes. Le Conseil européen du 23 avril a ainsi entériné les décisions de l'Eurogroupe et a chargé la Commission de faire des propositions concernant un fonds de relance européen qui serait lié au budget de l'Union. Placer le fonds sous l'égide de la Commission est une excellente idée, même si, naturellement, nous devons définir avec les États une perspective commune afin qu'il soit suffisamment doté pour être efficace.

Le but de ce fonds est de contribuer à la relance de l'économie européenne, mission qui repose avant tout sur les États. Il s'ajoutera aux programmes d'aides que ces derniers ont déjà mis en place, tout en visant, et c'est crucial, à limiter les divergences entre les pays, entre ceux qui sont en situation d'aider leurs entreprises et ceux qui ont plus de mal à réagir, car ils sont déjà très endettés. On perçoit clairement, à cet égard, les différences de puissance de feu entre les États à travers les demandes de liquidités ou d'autorisations d'aides d'État que nous recevons. Le fonds commun doit non seulement servir à financer la relance, mais aussi à préserver la cohérence du marché unique, qui est un bien commun de l'Union, la base de la prospérité des 27 États membres, non d'un ou deux pays. Il serait ainsi un instrument de convergence car les partenaires ont été trop habitués, au-delà du marché unique et de la politique monétaire, à mener chacun sa politique économique en solitaire. Cette crise sanitaire, qui est une crise commune, doit être l'occasion de renforcer la coordination en matière économique. C'est ce que demandent les présidents successifs de la BCE depuis plusieurs années.

Trois points restent en discussion à Bruxelles. Le calendrier, tout d'abord. On a comparé le fonds de relance à un plan Marshall, qui fut lancé en 1947, soit deux ans après la fin de la Seconde Guerre mondiale. Mais l'Europe ne peut attendre deux ans, même si les États membres et la Commission ont agi très rapidement.

Il convient aussi de déterminer son montant. J'ai évoqué 1 500 milliards d'euros, car tel est l'ordre de grandeur des besoins. Pour l'instant, nous n'en sommes qu'à 540 milliards...

Enfin, il faut décider quelle part de ce fonds servira à des prêts, quelle autre à des subventions. Les prêts sont utiles car la Commission peut emprunter à des taux très bas à longue durée. Mais, en même temps, comme l'a dit Mme Ursula von der Leyen, on a aussi besoin de grants, de subventions : les prêts, aussi avantageux soient-ils, accroissent la dette, or certains pays sont déjà très endettés. On ne peut donc pas envisager un fonds de relance uniquement dédié à des prêts.

M. André Gattolin. - (L'orateur adresse d'abord quelques mots en italien au Commissaire européen.) Je vous remercie, Monsieur le Commissaire, pour la clarté de votre exposé. J'avais eu l'occasion de vous rencontrer à plusieurs reprises lorsque vous étiez président du Conseil italien.

Il avait été décidé, l'an dernier, de lancer un débat sur l'avenir de l'Europe et de l'Union européenne. Le Parlement européen avait commencé à y réfléchir. Ce débat a été repoussé en septembre à cause de la crise, mais celle-ci en montre clairement la nécessité !

L'Union européenne ne pourra exister face aux États-continents que sont les États-Unis et la Chine, ni financer les investissements industriels ou technologiques dont elle a besoin, sans un budget d'au moins 3 % de son revenu national brut (RNB) à l'horizon 2050. À travers les discours de Mme Ursula von der Leyen, ou le vôtre, on semble s'acheminer, d'une manière ou d'une autre, même s'il s'agit d'une situation de crise, vers un futur cadre financier pluriannuel (CFP) mobilisant environ 2 % du RNB.

La crise révèle le déficit que nous avons à combler, notamment en matière d'investissements industriels souverains. L'effort que l'Europe s'apprête à faire, à côté de l'action des États membres, repose sur deux modes de financements : un financement fédéral centralisé de l'Union, d'une part, et des contributions des États membres, d'autre part. Cela pose la question du renforcement de l'Union et de la coopération interétatique en son sein. Vous avez été à l'origine du traité du Quirinal, qui avait pour objet de renforcer les relations bilatérales entre la France et l'Italie. La crise sanitaire illustre la nécessité de telles coopérations, ne serait-ce que pour réaliser les relocalisations de productions stratégiques, en matière de santé par exemple. Une planification s'impose pour en définir les modalités, éviter qu'elles ne profitent seulement au pays hôte et que les produits ne soient accaparés par certains en cas de crise, comme on le voit avec les respirateurs artificiels, alors qu'ils ont été produits grâce à une coopération. Nous devrons donc inventer des procédures, assurant une forme de responsabilité, d'accountability, qui seraient intermédiaires entre la souveraineté nationale et la souveraineté européenne.

Comment réaliser les investissements européens dont nous avons besoin en veillant à la coordination avec les plans nationaux ? Comment garantir des éléments de souveraineté européenne dès lors que les productions sont localisées dans les États ?

M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. - Le rapporteur général Albéric de Montgolfier n'ayant pu se joindre à notre visioconférence, je relaie les questions qu'il souhaitait vous poser.

La première concerne le plan d'action relatif au régime de TVA, toujours en discussion au sein de l'Union européenne. Certes, des avancées ponctuelles ont été enregistrées au cours des dernières années, notamment en matière de vente à distance, mais, en septembre dernier, la Commission européenne évaluait toujours la perte de TVA dans l'Union européenne à 137 milliards d'euros en 2017, soit plus de 11 % des recettes totales attendues. Traiter la fraude à la TVA constitue donc une piste de financement complémentaire. Quels sont vos projets en la matière ?

Parallèlement au besoin nouveau de financement pour traverser la crise, la baisse des recettes et, plus généralement, des ressources est un enjeu, et elle est à redouter tant au niveau des États membres que de l'Union européenne. Disposez-vous de données sur ce point ?

Le Conseil européen s'est accordé, la semaine dernière, sur la mise en place d'un fonds de relance, sur la base de l'accord de l'Eurogroupe, sans pour autant en définir les contours. Le scenario privilégié serait celui d'une intégration de ce fonds dans le budget pluriannuel de l'Union européenne. Quelles en sont les raisons ? Le dissocier n'aurait-il pas permis une mise en oeuvre plus rapide ?

Au sein du budget pluriannuel, quelle distinction faites-vous entre la mobilisation du futur fonds de relance, celle de l'instrument budgétaire de convergence et de compétitivité, le programme d'appui aux réformes structurelles et le renforcement annoncé de la politique de cohésion ? La multiplication des instruments et la complexité qui en découle ne risquent-elles pas de nuire à l'efficacité de la relance ?

Enfin, la clause dérogatoire générale du pacte de stabilité et de croissance a été activée, offrant aux États membres une réelle flexibilité budgétaire pour répondre à la crise. À quelle échéance, selon vous, serait-il raisonnable de revenir à une application normale du pacte ? Comment parvenir, dans ce cadre, à atténuer les écarts entre les États membres du nord et du sud de l'Europe ?

M. Paolo Gentiloni. - Je remercie André Gattolin pour sa première question. Elle est si générale que l'on pourrait organiser un séminaire entier sur ce thème ! Je n'apporterai donc qu'une réponse brève : l'Europe ne sera plus la même après la pandémie. Nous aurons besoin d'une aide publique accrue, pesant plus dans nos économies ; la demande de protection, de la part des citoyens, des travailleurs, comme des entreprises, sera également plus forte ; l'Europe devra jouer un rôle géopolitique plus important que celui qui a été le sien jusqu'à présent.

Nous devrons, en particulier, trouver un équilibre entre la protection de nos systèmes industriels, de leurs chaînes de valeur, et la nécessité pour l'Union européenne de demeurer un champion du commerce et des relations économiques multilatérales internationales. Cela ne répond pas seulement à une vision du monde, il y va de la préservation de nos intérêts. Il y aura des changements à apporter à la suite de cette pandémie, pour plus de résilience, plus de protection, mais il conviendra de trouver le juste équilibre entre ce qu'il faut changer et ce qu'il faut maintenir.

Sur le renforcement du rôle géopolitique de l'Union européenne, nous en parlons depuis longtemps sans aboutir à grand résultat ; une occasion nous est offerte aujourd'hui. La crise va créer des tensions au niveau mondial, en particulier entre les deux grandes puissances économiques actuelles. Nous ne sommes pas neutres dans cette opposition, mais nous avons un intérêt stratégique à ne pas rester de simples spectateurs ou des acteurs de troisième rang : nous devons jouer un rôle en tant qu'Europe !

Nous parviendrons à exercer cette capacité géopolitique seulement si nous sommes capables d'agir, ensemble, sur le plan de la diplomatie, de la défense, du commerce et de la monnaie unique. L'utilisation de ces quatre instruments fera de nous une grande puissance, dans le sens du multilatéralisme, du dialogue et de la paix ; sans cela, ce sera très difficile !

Effectivement, la fraude à la TVA est élevée et cela nous laisse une marge pour récupérer des ressources autonomes pour l'Union européenne. Je travaille actuellement à un plan, associé à une proposition législative, contre l'évasion fiscale et la fraude aux taxes, en particulier à la TVA. J'espère présenter ce plan à la fin du mois de juin.

Pourquoi les chefs d'État ou de Gouvernement n'ont-ils pas retenu l'option du fonds dédié, comme le suggérait la France ? À mon sens, au regard de la structuration de l'Union européenne, de ce que l'on aurait dû discuter durant la Conférence sur l'avenir de l'Europe et qui sera peut-être discuté plus tard dans l'année, ce serait une bonne chose que ce fonds s'inscrive dans un cadre communautaire, et non intergouvernemental. Mais il faut effectivement des clarifications : sur les relations avec d'autres fonds ou instruments, sur le dimensionnement juste pour une bonne articulation entre tous ces instruments, etc...

Quoi qu'il en soit, c'est la préférence du Conseil européen et il n'est pas certain que l'autre proposition aurait donné lieu à une mise en oeuvre plus rapide. Les prochaines semaines nous diront si les conclusions du Conseil européen du 23 avril nous ouvrent bien la voie vers un dispositif aussi robuste et clair que nécessaire.

Par ailleurs, le mécanisme d'activation de la clause dérogatoire - qui repose sur la demande de la Commission européenne, acceptée par le Conseil européen - vaut aussi pour sa suspension. Selon les règles en vigueur, la clause peut être introduite en cas de grave récession affectant l'ensemble de l'économie européenne. Il faudra, pour mettre fin à son application, que la Commission considère que l'économie européenne n'est plus en crise sérieuse. Franchement, même si ce n'est pas envisageable dans les prochains mois, j'espère que nous n'aurons pas à attendre dix ans !

M. Jean-Yves Leconte. - À propos de la diversité des réponses nationales, vous évoquez des puissances de feu différentes, mais on pourrait aussi bien parler de différences dans la conception du soutien à l'économie, aux entreprises et aux personnes en difficulté... Quoi qu'il en soit, ces solutions divergentes sont des facteurs de déconstruction du marché commun, avec des phénomènes de concurrence déloyale, qui engendreront des tensions dans le futur. L'Europe doit être à l'avant-garde de cette crise ; sans cela, elle sortira avec une image aussi abîmée que pendant la crise financière de 2008 et le débat sur son avenir sera clôturé avant même d'avoir débuté. Comment pouvez-vous encadrer l'émergence de solutions convergentes entre pays ?

On a bien compris qu'il n'était pas encore possible de trouver une issue au débat sur les coronabonds, mais avez-vous le sentiment d'un accord sur la nécessité d'augmenter le budget pluriannuel européen ? Avec quelles nouvelles ressources propres ?

La Bulgarie et la Croatie envisagent d'accélérer leur adhésion à l'euro, dans l'objectif d'obtenir ainsi des budgets supplémentaires. Qu'en pensez-vous ?

En 2008, des personnes affectées par la crise ont pu retrouver des emplois dans d'autres pays de l'Union européenne. La mobilité européenne n'étant plus possible, quelle réponse sociale peut-on apporter ?

Depuis le début de cette audition, il n'est question ni de climat ni d'écologie. Le plan de relance qu'il est prévu de déployer sera-t-il un plan en plus ou se conjuguera-t-il avec les objectifs du Green deal ?

Mme Mireille Jouve. - Il semblerait que des investisseurs extérieurs à l'Europe, notamment des fonds saoudiens, tentent de profiter de la crise économique pour acquérir des actifs et des technologies stratégiques. Des entreprises comme Nokia ou Total seraient dans le viseur de fonds souverains. Comment la Commission européenne entend-elle protéger la souveraineté économique de nos entreprises stratégiques ? Quels instruments pourraient être mis en place pour filtrer les investissements étrangers prédateurs ?

M. Franck Menonville. - Je voulais moi aussi aborder le thème du filtrage des investissements étrangers, sur lequel nous avons travaillé au sein de la commission. Ma question est donc similaire à la précédente : comment pouvons-nous renforcer le dispositif de filtrage, au moment où des pans entiers de notre économie et des entreprises stratégiques doivent être protégés ?

M. Paolo Gentiloni. - Comment répondre au risque de divergence entre les différentes économies et de déconstruction du marché intérieur ? Comment peut-on avoir une réaction autre que celle que nous avons eue après la crise financière ?

Déjà, nous sommes dans la bonne direction ! En effet, au moment de la crise financière, un État en difficulté pouvait demander de l'aide, mais, pour l'obtenir, il devait répondre à des conditions très strictes. La crise actuelle, elle, affecte tous les pays et a des conséquences sur l'ensemble de l'Europe ; il s'agit d'éviter que ce phénomène, commun à tous, ait des conséquences très différentes entre pays. Comment le faire quand on a une politique monétaire commune, mais pas de politique économique commune ? En introduisant des outils, des projets et des financements communs à cet effet !

La finalité générale du plan de soutien de 540 milliards d'euros de l'Eurogroupe, comme du plan de relance que nous allons mettre en place, est bien de bénéficier à l'ensemble des pays européens, en évitant que, d'une crise commune dont nul n'est responsable, certains puissent sortir vainqueurs et d'autres perdants. Nous avons bien avancé dans cette direction, je l'ai dit, mais il reste encore beaucoup de chemin à faire. Ce ne sera pas facile : il faudra trouver des accords entre des positions qui divergent depuis des dizaines d'années. Pour cela, il me semble nécessaire de regarder, non pas derrière, mais devant !

Quelles ressources nouvelles ? Cette question n'est pas facile. Au-delà de la piste de la fraude à la TVA, que j'ai déjà évoquée, il est difficile pour moi d'y répondre ici en détail...

Effectivement, la Croatie et la Bulgarie cherchent à se rapprocher de la zone euro. Pour cela, elles suivent, accompagnées par la Commission européenne et la BCE, un parcours très strictement défini, comprenant étapes et conditions à remplir. Les efforts de ces deux pays doivent être appréciés, mais le parcours à accomplir reste celui qui a été établi.

Même si l'on a bien vu à quel point le système européen, comparé au système américain, était résilient - nous n'avons pas eu d'explosion soudaine du chômage -, cette crise aura des conséquences sociales très sérieuses, avec des phénomènes de pauvreté. Il faudra donc renforcer nos mécanismes de lutte contre la pauvreté ou de chômage partiel, et le plan global de relance comprend bien un pilier social.

Sur le Green deal, la Commission européenne est très claire : non seulement il ne faut pas oublier ce processus dans le plan de relance, mais l'opportunité de changement qui se présente à nous doit même être utilisée pour apporter des corrections dans le sens de la soutenabilité sociale et écologique de nos systèmes. Il faut être conscient que ce ne sera pas immédiat sur les plans économique et culturel, que des oppositions fortes se manifesteront. Pour autant, ce serait une erreur tragique que de remettre le Green deal à dix ans au motif de la crise.

Nous le savons, le système de filtrage des investissements n'est pas très puissant au niveau européen et se concentre autour des questions de sécurité. Des mesures sont prises au niveau des États membres pour renforcer leur golden power et, à notre tour, nous travaillons à l'échelle de l'Union européenne. Associé au fonds de relance, pourrait ainsi être proposé un fonds paneuropéen destiné à apporter un soutien commun à nos entreprises les plus stratégiques. J'espère que cette proposition pourra voir le jour dans les prochains mois, mais pour l'instant, je l'ai dit, les réactions sont plutôt nationales.

M. Jean Bizet, président. - Différentes écoles se sont créées au sujet du fonds de relance - école espagnole, école française, école allemande -, et l'on imagine aussi un accroissement de la contribution des États membres afin de porter le budget européen à 2 % du RNB. Avez-vous le sentiment qu'une de ces écoles pourrait s'imposer dans les jours à venir ?

Vous avez souligné qu'aucun État ne pouvait sortir seul de cette crise. Quel regard portez-vous sur le cas de la Grande-Bretagne qui se retrouve désormais seule du fait du Brexit, notamment pour lutter contre cette pandémie ?

Un commentaire enfin : votre périmètre d'action, tout comme celui de M. Thierry Breton, est bien circonscrit. Mais, comme nous le soulignons depuis longtemps au Sénat, rien ne pourra être mis en place sans une évolution de la politique de concurrence. Or il reste beaucoup à faire en la matière...

M. Paolo Gentiloni. - Je suis naturellement de l'école bruxelloise pour ce qui concerne le fonds de relance ! Mais celle-ci reste à définir, et c'est le travail que nous menons actuellement. Les contributions ont été nombreuses : nous avons eu l'idée française d'un fonds dédié, l'idée espagnole d'un fonds basé sur des prêts perpétuels et une convergence sur le fait qu'il fallait l'inscrire dans le cadre du budget européen - ce qui, je le répète, est une décision positive dès lors que le fonds construit est le bon en termes de dimension, de timing et de proportion entre prêts et subventions. In fine, la réponse ne pourra être que politique.

Nous prenons actuellement des décisions sur des mécanismes très nouveaux : il faut accepter, pour cela, une logique de compromis et de convergence. Le point-clef est de comprendre que nous discutons, non pas du meilleur moyen d'avoir une architecture européenne, mais du risque que nous courons de mettre en péril l'édifice européen bâti au cours des dernières décennies. Si les divergences sont trop nombreuses sur le plan financier, s'il y a trop de différences au sein du marché intérieur, avec des niveaux de vie qui ne sont plus convergents entre pays européens, alors qu'ils l'ont été pendant des dizaines d'années, il sera complexe de gérer la situation sur un plan politique. Mais, si nous gardons cela en tête, alors nous pouvons converger vers une solution extraordinaire, une solution qui laissera probablement une trace dans l'édifice européen.

Qu'en est-il du Royaume-Uni ? Voilà près de quatre ans que le référendum sur le Brexit a eu lieu ; c'est une histoire très longue et la négociation entre la Commission européenne et Londres se poursuit. Nous avons un très bon négociateur en la personne de Michel Barnier. Il sera difficile de trouver un accord avant la fin de l'année, mais nous développons de bonnes coopérations dans un certain nombre de domaines. Je ne suis donc pas pessimiste. Cela étant, il faut se référer à l'Union européenne telle qu'elle existe aujourd'hui, et avoir conscience que la seule façon de nous en sortir, c'est ensemble !

Enfin, la vice-présidente de la Commission, Margrethe Vestager, a réalisé un excellent travail au cours des dernières semaines. Comme nous l'avons évoqué pour les règles du pacte de stabilité, il faudra, à un certain point, revenir à un cadre plus solide, mais sans perdre de vue les nécessités nouvelles que la pandémie a ouvertes pour nos entreprises et nos chaînes de valeur. Mme Vestager, M. Breton et moi-même y travaillerons ensemble et nous trouverons des solutions ! Je suis optimiste car tout le monde est conscient que le marché intérieur, s'il doit changer ses règles, reste un atout pour l'Union européenne.

M. Jean Bizet, président. - Merci du temps que vous nous avez accordé et de la qualité de vos réponses.

La réunion est close à 15 heures 35.

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Justice et affaires intérieures - Audition de M. Wojciech Wiewiórowski, Contrôleur européen de la protection des données (en téléconférence)

M. Jean Bizet, président. - Monsieur le Contrôleur, merci d'avoir accepté cette audition par visioconférence avec la commission des affaires européennes du Sénat français.

Vous êtes chargé de veiller dans l'Union européenne au respect du droit des citoyens à la protection de leur vie privée lors du traitement de données à caractère personnel. Vous avez donc un rôle éminent à jouer dans les circonstances actuelles, puisque la levée du confinement imposé par la pandémie de Covid-19 devrait s'accompagner d'un suivi de la population par le biais d'applications numériques susceptibles de traiter des données personnelles relatives à l'état de santé, aux relations ou aux déplacements de chacun.

La Commission européenne a publié, le 16 avril, une « boîte à outils » qui recommande notamment l'installation d'applications nationales de traçage sur une base volontaire. Ce volontariat est à distinguer du consentement, dont la mise en oeuvre dans les conditions prévues par le règlement européen général sur la protection des données (RGPD) peut être difficile. Nous souhaiterions que vous nous éclairiez sur cette distinction entre volontariat et consentement.

Dans la foulée de la Commission, le Comité européen de la protection des données (CEPD) a publié, le 21 avril dernier, des lignes directrices sur l'utilisation de la géolocalisation et des outils de traçage des contacts dans le contexte de l'épidémie de Covid-19. Le Comité préconise que l'usage de ces outils, qui doivent être intégrés dans une stratégie sanitaire globale, soit strictement limité à ce qui est nécessaire et proportionnel. Il recommande de publier les codes sources des applications et de préférer le tracing au tracking, ce dernier impliquant la géolocalisation, et insiste sur la nécessité d'anonymiser les données de géolocalisation utilisées pour modéliser la diffusion de l'épidémie et évaluer l'efficacité des mesures de confinement.

Des applications sont déjà mises en oeuvre dans les premiers pays qui sortent du confinement : Norvège, République tchèque, Italie. Elles ne respectent pas toutes vos préconisations, la Norvège ayant par exemple recours à la géolocalisation. Vous ont-elles été soumises pour consultation avant leur mise en oeuvre ? Le comité que vous présidez avait plaidé pour qu'une étude d'impact concernant la protection des données soit menée avant de mettre en oeuvre ces applications : cela a-t-il été fait chaque fois ?

Ces initiatives nationales semblent désordonnées et soulèvent la question de l'interopérabilité de ces diverses applications. Croyez-vous possible qu'émerge une solution européenne ? Au moins sept pays européens, dont la France, soutiennent l'initiative Pan-European Privacy-Preserving Proximity Tracing (PEPP-PT) ; mais l'Espagne et la Suisse soutiennent désormais un autre projet, Decentralized Privacy-Preserving Proximity Tracing (DP-3T), qui privilégie le stockage décentralisé des données... L'architecture centralisée de stockage des données privilégiée par PEPP-PT vous semble-t-elle effectivement de nature à permettre une collecte excessive d'informations sensibles sur la population ?

Je vous laisse d'abord la parole pour répondre à ces premières questions. Mes collègues vous en poseront certainement d'autres ensuite.

M. Wojciech Wiewiórowski, Contrôleur européen de la protection des données. - Monsieur le président, je vous remercie de m'avoir invité pour cet échange de vues. Je suis désolé de devoir m'adresser à vous en anglais, mais mon niveau en français ne m'aurait pas permis d'entrer dans la complexité des questions que nous allons aborder.

Je souligne l'importance de ce que nous allons nous dire aujourd'hui, puisque les décisions que nous allons être amenés à prendre feront sentir leurs effets non seulement à court terme, mais également à plus long terme.

Au préalable, j'aimerais préciser le rôle, d'une part, du Contrôleur européen de la protection des données (CEPD), ou European Data Protection Supervisor (EDPS), et, d'autre part, du Comité européen de la protection des données, ou European Data Protection Board (EDPB).

Le Contrôleur européen de la protection des données est une autorité indépendante de contrôle des institutions et organes de l'Union européenne. Il est aussi le conseiller principal, sur ces sujets, de la présidence de la Commission et des institutions européennes impliquées dans le processus législatif. Mais je ne supervise en aucune manière les autorités nationales telles que la Commission nationale de l'informatique et des libertés en France (CNIL). Les gouvernements de chaque pays sont contrôlés par ces instances nationales et d'autres organes similaires. Et, comme vous le savez certainement, la CNIL a publié la semaine dernière un avis sur le projet d'application mobile « StopCovid » et sur les implications de sa mise en oeuvre.

Le Comité européen de la protection des données, quant à lui, rassemble les autorités de contrôle indépendantes de l'Union européenne telles que la CNIL. En tant que Contrôleur, j'en suis également membre.

En dépit du fait que ces deux institutions sont désignées par le même acronyme en français, le Contrôleur et le Comité sont deux entités distinctes, dont la composition et les compétences diffèrent. Le rôle du Contrôleur est de contribuer à trouver une solution paneuropéenne efficace de traçage, applicable dans tous les pays de l'Union européenne et nous avons été les premiers à appeler de nos voeux une telle approche. Je suis donc ravi de voir que les orientations de la Commission sont en accord avec notre position, qui est aussi celle du Comité.

Avoir une approche paneuropéenne ne signifie pas qu'il faille adopter une application unique partout en Europe, mais cela implique un cadrage identique partout.

Les données et les technologies peuvent faire partie de la solution, mais elles n'en sont qu'un élément et ne sont en aucun cas la panacée. Cela veut dire que les autres mesures qui sont actuellement mises en oeuvre doivent être maintenues ; sans un système de santé solide, sans accès aux tests, nous ne pourrons pas sortir de la situation dans laquelle nous nous trouvons actuellement.

Il est aussi nécessaire de comprendre qu'il est important que ces données et ces technologies soient utilisées comme des outils de responsabilisation plutôt que comme des outils de contrôle, de mainmise, de stigmatisation ou de répression des individus. Je crois fermement que la révolution numérique nous a donné des outils puissants qui, s'ils sont utilisés de manière responsable, pourront être d'un grand soutien pour les gouvernements, au moment où ils essaient de résoudre la quadrature du cercle : protéger les vies tout en levant les restrictions en vigueur.

Je voudrais aussi souligner que ce n'est qu'en travaillant ensemble, tous les Européens ensemble, que nous réussirons à retrouver notre Europe : notre Europe, espace de liberté, nous a été comme « volée » par cette épidémie, nous ne pouvons actuellement pas profiter de l'Union européenne telle que nous la connaissions avant la crise.

La question de la responsabilité doit être posée en ce qui concerne le fait d'utiliser à bon escient les outils disponibles, mais elle doit aussi être posée si nous n'utilisons pas ces outils existants : serait-ce responsable ?

Je vais maintenant répondre à certaines questions que vous avez soulevées dans votre propos introductif, monsieur le président.

Je veux souligner que les situations diffèrent d'un pays à l'autre, tout comme les solutions et options retenues par chacun. Vous avez raison de le souligner : nous nous focalisons pour l'instant sur plusieurs applications de traçage, certaines d'entre elles étant déjà en passe d'être déployées. Ainsi, certaines de ces applications sont déjà utilisées pour s'assurer que les personnes placées en quarantaine respectent bien leurs obligations. Mais c'est un autre sujet.

Aujourd'hui, il existe deux approches possibles s'agissant des applications de traçage des contacts : une approche centralisée et une approche décentralisée. Ce n'est pas un choix binaire et nous devons avoir à l'esprit que certaines fonctionnalités sont communes aux deux types d'applications.

Les débats autour de ces deux approches sont nombreux en ce moment et très polarisés. Pour nous, autorités de contrôle et de protection des données, ce à quoi correspond cette nomenclature n'est pas très clair. Ainsi, une forme de serveur centralisé est toujours nécessaire. La question principale est de savoir ce qui est centralisé et pour quelle raison, mais c'est surtout une question d'efficacité : la solution retenue est-elle efficace pour le traçage épidémiologique ?

Je n'entrerai pas dans le détail de ces deux approches, mais je serai ravi, à l'occasion, de vous en détailler les différences techniques. Les autorités de protection des données n'ont à ce jour pas tranché en faveur de l'option décentralisée ou de l'option centralisée.

Il convient également d'adopter une approche très nuancée s'agissant de l'évaluation des possibilités offertes par certaines applications. Vous avez indiqué que l'application norvégienne collectait des données de géolocalisation. Pour le traçage des contacts, il est possible d'inclure une option de géolocalisation. Ce qui pose question concernant l'application norvégienne, c'est que cette option de géolocalisation y est activée par défaut. Or, ce qu'il faudrait, c'est que chacun, individuellement, puisse choisir ou non de partager sa géolocalisation.

Vous avez raison, l'utilisation de ces applications doit se faire sur une base volontaire, mais cette approche est à distinguer du consentement. Si des données doivent être stockées ou transmises aux autorités de santé d'un pays, nous estimons que la base légale appropriée pour le traitement de ces données est l'intérêt public.

L'approche volontaire, qui consiste pour un utilisateur à télécharger l'application et à l'installer sur son smartphone, implique que, si l'utilisateur désinstalle l'application, les données déjà collectées ne sont pas systématiquement effacées : il subsiste la possibilité que les autorités traitent ces données dans l'intérêt public. Mais il est essentiel que ce traitement de données soit soumis à des garde-fous.

Pour les autorités de protection des données, voici quelles sont les conditions sine qua non.

D'une part, ces données doivent être utilisées et conservées de manière temporaire, et il doit être précisé ce qu'il en sera fait une fois l'épidémie terminée.

D'autre part, l'objectif du traitement des données doit être clairement explicité et on doit savoir qui y aura accès. En outre, la façon dont ces données sont traitées doit faire l'objet d'un contrôle.

Vous m'avez demandé si l'impact sur la vie privée des dispositifs mis en oeuvre a fait l'objet d'une évaluation. Malheureusement, je ne peux pas vous confirmer qu'une telle évaluation a été faite dans tous les cas.

Au regard de l'introduction en Europe de ce type de dispositif, voici ce qui me paraît être le plus important.

Premièrement, je pense que la situation dans laquelle ces données et technologies sont les plus efficaces, c'est lorsqu'on s'en sert pour responsabiliser le public, et non à des fins de contrôle ou de discrimination des individus. La confiance dans les autorités publiques est essentielle à cet égard. Est-ce que le citoyen peut avoir confiance en elles ? Si la réponse à cette question est positive, les citoyens seront nombreux à accepter le recours à ces technologies et leur efficacité sera ainsi renforcée. -C'est donc une question qui doit être abordée en premier lieu dans tous les pays de l'Union européenne, et à tous les niveaux. Plus une solution est ouverte, plus elle suscitera la confiance.

Deuxièmement, cette technologie n'est pas la panacée et elle ne fonctionnera pas toute seule, sans les autres outils déjà mis en oeuvre.

Troisièmement, il faut que ce soit clair pour tous les acteurs : la protection des données ne fait pas partie du problème ; elle fait partie de la solution.

Comme je l'ai dit, la protection des données implique de la transparence et du contrôle ; elle nécessite de la confiance. Le choix entre une approche centralisée et une approche décentralisée autour des applications fait débat, et cette question n'est pas résolue. Il faut examiner chaque situation au cas par cas.

M. Jean Bizet, président. - Je vous remercie. Nous passons à une série de questions des membres de la commission.

M. Jean-Yves Leconte. - On parle beaucoup des applications qui seraient installées sur des téléphones portables, mais la menace principale n'est pas là : des dizaines de milliers de personnes en Europe seront mobilisées pour mener des enquêtes sanitaires, remonter les chaînes de contamination, identifier les personnes avec lesquelles des malades ont été en contact et établir des fichiers, sans aucun volontariat, qu'on utilise ou pas des applications. Avez-vous des recommandations sur la manière dont devront être traitées toutes ces données ?

Dans le contexte actuel, de nombreuses élections, notamment pour les conseils municipaux, sont envisagées par vote électronique. En Pologne, le gouvernement envisage de procéder aux élections présidentielles exclusivement via la poste, alors que seront transmises des informations personnelles des citoyens... Avez-vous établi des recommandations particulières sur les dispositifs de vote à distance ? En tant que conseil de l'Union européenne, et par rapport à la situation polonaise, avez-vous fait des préconisations sur les menaces pesant sur les données personnelles ?

M. André Gattolin. - Je vous félicite pour la clarté et la précision de vos propos, d'ordre juridique, qui se distinguent dans le débat public que l'on peut avoir en France ou dans d'autres pays.

Selon vous, le système de traçage n'est pas la panacée même s'il est un instrument important et qu'il faut maintenir un dispositif de santé publique. Vous n'avez pas directement évoqué les tests de détection du virus, alors qu'ils me semblent essentiels.

Le protocole Robert (ROBust and privacy-presERving proximity Tracing), développé par l'Institut national de recherche en sciences et technologies du numérique (Inria) et un grand organisme allemand, le Fraunhofer AISEC, qui est un protocole de traçage - et non de tracking - est une très bonne solution, car ce n'est pas une application de surveillance ni de délation. Et si je comprends bien, juridiquement, il ne serait pas soumis à la règle du consentement posée par le RGPD. Néanmoins, comme il repose sur le volontariat et le déclaratif, il pourrait faire émaner des signalements personnels de faux cas positifs au coronavirus.

Il existe également un risque de « Covid bombing », c'est-à-dire le fait d'utiliser ce type d'applications pour ostraciser un magasin ou un autre lieu, en les désignant comme foyers de Covid-19, sans fondement réel. Le RGPD est particulièrement intéressant dans ce cadre, car il pose le principe de l'exactitude des données et prévoit des sanctions contre les fausses déclarations, et donc contre ce « Covid bombing ».

M. Olivier Henno. - À partir du moment où le traçage est réalisé sur une base volontaire, ne craignez-vous pas une discrimination ou une culpabilisation de ceux qui, n'ayant pas choisi de télécharger l'application, se trouveraient malades ? Le volontariat est-il une solution tenable à long terme ? Au fur et à mesure, la preuve de l'efficacité de l'application et la culpabilisation de ceux qui ne l'ont pas téléchargée risqueraient de faire basculer du volontariat vers l'obligation - ce qui ne serait pas conforme au principe de respect de la dignité humaine consacré par l'Union européenne.

M. Pierre Médevielle. - Merci pour vos explications claires. Nous avons souvent ce type de débats sur le partage et la protection des données ; j'interviens régulièrement pour ma part sur la protection des données de santé. J'ai participé récemment à un forum à Paris, et au Cybertech de Tel-Aviv. Les Européens, et en particulier les Français, sont toujours réticents à partager leurs données de santé ; cette phobie est incompréhensible alors que les GAFAM ont déjà ces données et s'apprêtent à en faire commerce. Il faut donc relativiser le danger... J'ai peur que nous ne tombions dans un débat purement juridique alors que nous sommes en situation d'urgence absolue, en guerre contre un virus.

Prenons exemple sur des pays ayant agi avec succès contre le virus, notamment la Corée du Sud, Taïwan ou le Vietnam, de culture confucéenne... Au Vietnam, le premier cas de Covid-19 a été connu le 23 janvier ; le 1^er février, le pays fermait frontières et écoles et décrétait le confinement. Ne devons-nous pas, comme eux, faire preuve d'intelligence collective, et placer la protection des populations au-dessus des intérêts et des libertés individuels ? Si l'Union européenne n'a pas les moyens d'imposer ou au moins de conseiller à ses États membres une solution collective, nous nous battrons longtemps contre ce virus...

Le préfet de mon département de Haute-Garonne me signalait qu'un individu, testé positif dans un squat, a refusé d'être hospitalisé et même soigné, et est reparti chez lui. Ne faut-il pas prendre des mesures plus autoritaires afin de ne pas instaurer un « droit de contaminer » ?

M. Jean Bizet, président. - Je partage vos analyses sur ce point.

Mme Colette Mélot. - La crise actuelle a révélé la nécessité, pour l'Europe, de s'affranchir de sa trop forte dépendance par rapport à d'autres pays, notamment la Chine. La protection des données est un sujet important pour développer notre autonomie stratégique. La plupart des outils numériques utilisés en Europe requièrent des logiciels développés aux États-Unis. Nous avons pourtant un arsenal juridique essentiel grâce au RGPD, à la CNIL et aux autres régulateurs, mais nous manquons d'outils techniques pour mettre en oeuvre notre stratégie de protection des données.

Où en est le développement de systèmes d'exploitation européens pour ordinateurs et téléphones portables respectueux du principe de « privacy by design » ? L'Union européenne n'a-t-elle pas intérêt à promouvoir le développement et l'utilisation de tels outils en open source pour garantir la protection des données personnelles, en appui de sa réglementation concernant les données personnelles ?

M. Wojciech Wiewiórowski. - Merci pour toutes ces questions, auxquelles je vais essayer de répondre succinctement. La plupart d'entre elles touchent aux interrogations philosophiques fondamentales de protection des données et de la vie privée.

Sur les données de santé, vous avez raison : les volumes de données transmises dans la lutte contre le Covid-19 sont absolument colossaux. Il est vrai que les entités et les personnes impliquées dans le traitement de ces données sont pour la plupart nouvelles. Mais les initiatives et les solutions juridiques se trouvent souvent au niveau national. La CNIL est la mieux placée pour vous répondre pour le territoire français. Le Comité européen de la protection des données a commencé à examiner cette question : la semaine dernière, il a publié un avis sur l'utilisation des applications de traçage, et un autre sur l'utilisation scientifique des données de santé. Ce dernier a été préparé par deux rapporteurs : le membre français et le Contrôleur européen de la protection des données. Ce sujet était donc au coeur des débats.

Malheureusement, je ne peux pas vous répondre sur la situation en Pologne. Le Contrôleur européen de la protection des données n'a aucune compétence pour commenter les procédures de vote à distance au sein des États membres - même s'il s'agit de mon pays d'origine et que j'aimerais beaucoup vous partager mon avis personnel sur ce sujet. C'est à la Commission européenne qu'il pourrait revenir de faire des observations. Il n'y a pas de directive communautaire sur le déploiement des systèmes de vote électronique, puisqu'ils sont de la compétence de chaque État membre.

Les applications ne sont effectivement pas une panacée, il faut aussi des tests, et que ceux-ci soient accessibles. Sans doute les ai-je mentionnés trop rapidement. Avoir des tests accessibles est essentiel pour le bon déploiement de ce système. L'application mobile ne sera efficace que si, lors de son déploiement, les personnes risquant d'avoir été infectées ont la possibilité de se faire tester. L'application ne dira jamais si vous êtes infecté, mais seulement si vous vous êtes trouvé à proximité d'une personne infectée... À vous d'évaluer s'il est nécessaire ou non que vous vous fassiez tester. Par exemple, si je reçois l'information que j'ai été proche d'une personne infectée à un moment où je me trouvais chez moi, la personne se trouvait probablement de l'autre côté du mur... Alors que si je reçois une telle notification concernant un moment où j'étais dans les transports en commun, il est clair que je dois me faire tester pour vérifier que je n'ai pas été contaminé...

Certes, il y a en outre un risque de « faux positifs » : dans ce cas, des personnes seront informées qu'elles risquent d'avoir été contaminées, alors qu'il n'y avait en réalité aucun risque à ce moment-là, aucune possibilité qu'elles se soient trouvées en contact, à ce moment-là, avec une personne infectée. En effet, ce n'est pas l'individu qui est tracé, mais son téléphone. Or on peut laisser son téléphone dans sa voiture, sur un parking...

Les personnes qui travaillent sur le développement de telles applications ou dans le domaine de la santé estiment qu'un soutien social et psychologique est très important pour les personnes qui reçoivent l'information qu'ils ont été en contact avec une personne infectée - et donc qu'ils ont un risque d'être infectés - via une application. Dans un système de traçage manuel, il est plus facile d'informer ces personnes potentiellement contaminées de ce qu'ils peuvent faire ou ne pas faire, après avoir reçu cette information ; avec une application numérique, ce n'est plus possible. Et nous ne sommes pas sûrs que tous comprendront que la notification donnée par l'application n'est qu'une information sur la possibilité d'avoir été contaminé et non un verdict de contamination.

Une de vos questions portait sur le protocole Robert qui reprend les principes de l'utilisation volontaire, de la transparence, de la préservation de l'anonymat et de l'interopérabilité. Son but est de préserver l'aspect privé des données ainsi que la sécurité. À notre connaissance, il s'agit d'un modèle centralisé, mais où il est garanti que les autorités n'auront pas accès aux données personnelles des utilisateurs ni à leur localisation. Cependant, comme nous ne savons pas précisément comment les données seront traitées sur le serveur, il ne nous est pas possible de donner un avis. Malgré tout, ce protocole semble intéressant du point de vue de la sécurité des données.

Une autre question concernait l'éventuelle discrimination des personnes choisissant de ne pas utiliser l'application de traçage. Je vous confirme qu'il s'agit d'un problème que nous étudions actuellement. Je serais le premier à conseiller à tout un chacun de télécharger cette application, dans la mesure où il est établi que le dispositif est soumis à un contrôle efficace ; en même temps, je serais le dernier à conseiller des solutions obligatoires. En premier lieu, comment peut-on s'assurer que l'obligation est respectée ? Un agent de police pourra-t-il contrôler dans la rue qu'un citoyen a bien son téléphone sur lui, qu'il a téléchargé la dernière version de l'application et que sa batterie est suffisamment chargée pour que le Bluetooth soit opérationnel ? Je ne peux l'imaginer... Je partage les inquiétudes que vous avez exprimées quant à la stigmatisation des personnes qui ne téléchargeraient pas l'application ; pour autant, ce n'est pas l'obligation de télécharger qui doit primer ; nous devons nous focaliser sur la confiance.

La question du partage des données et de leur utilisation par des entités commerciales a été posée. Je suis très heureux de constater que tout le monde a conscience que les données relatives à la santé ne sont pas seulement utiles du point de vue de la santé publique, mais peuvent aussi donner lieu à une utilisation commerciale. Cela veut dire que tout le monde se pose la question de l'accès à ses données personnelles et de leur utilisation. Je peux vous dire que, quand Google et Apple se sont alliés pour le développement des applications utilisables sur les téléphones portables, ils ont insisté sur le fait qu'ils ne collecteraient pas de données d'ordre médical, parce qu'ils avaient conscience que ce serait la première question qui leur serait posée en Europe et que les différents législateurs, en Europe, sont très au fait de la crainte de leurs concitoyens quant à l'utilisation de leurs données personnelles à des fins autres que la santé publique. Il est certain qu'il y a de plus en plus de données partagées dans le contexte de cette crise du Covid-19, mais je suis heureux de constater que les défis que cela soulève en matière de protection des données et de la vie privée ont été identifiés par les utilisateurs et les développeurs de ces solutions technologiques comme extrêmement importants.

Concernant l'utilisation de solutions développées dans des pays asiatiques comme la Corée du Sud, le Japon et le Vietnam, même les représentants de ces pays ont reconnu que les solutions efficaces dans leur société ne sont pas nécessairement transposables dans d'autres sociétés. Ce sont exactement les propos qu'a tenus le principal développeur de la solution mise en oeuvre à Singapour : la société singapourienne est très différente des sociétés européennes, les compétences y sont très différentes, c'est une société très urbaine ; c'est aussi une société où les données biométriques, par exemple les empreintes digitales, figurent sur la carte d'identité depuis plus de soixante-dix ans. Les sociétés de la Corée du Sud ou de Taïwan ne diffèrent pas seulement des nôtres par leurs conceptions philosophiques : ces pays vivent sous la menace permanente d'une invasion par un ennemi extérieur et sont isolés géographiquement. Le recours aux solutions pratiquées à Taïwan ou en Corée du Sud, ou même en Nouvelle-Zélande, qui est également isolée géographiquement, ne serait pas nécessairement couronné de succès en France. Je ne peux pas répondre à la question concernant la nécessité d'isoler un pays ou un autre de ses voisins et l'intérêt de telles méthodes : ce type de question dépasse largement ma compétence de Contrôleur européen de la protection des données.

En revanche, en relation avec l'exemple du squatteur qui a été donné tout à l'heure, je suis tout à fait d'accord avec l'idée que nous devons pouvoir prendre des mesures exceptionnelles dans des circonstances exceptionnelles, mais le droit européen, en particulier le RGPD, est conçu pour faire face à ce type de situation.

Pour finir, j'aborderai la question de la souveraineté stratégique de l'Union européenne dans le domaine numérique, posée par la sénatrice Colette Mélot. Si l'on prend l'exemple des systèmes d'exploitation (« OS ») des téléphones mobiles, leur niveau d'« européanisation » est proche de zéro, parce que tous les téléphones, en Europe, utilisent des technologies proposées par des sociétés américaines. Le problème n'est pas que ces produits soient fabriqués hors de nos frontières, par des producteurs américains, chinois, chiliens ou sud-africains, mais que ces producteurs respectent le droit applicable sur le territoire européen. Si certains pays et certains producteurs ont été en mesure de démontrer que leurs produits sont conformes au droit européen et respectent les droits des citoyens européens, il est très difficile de l'affirmer pour d'autres. Certains pays partagent nos valeurs, mais d'autres ne les partagent pas. Je ne vais pas essayer de vous convaincre que la Chine s'approche des préoccupations qui sont les nôtres en Europe, mais je vous appellerais à examiner les caractéristiques concrètes des solutions proposées plutôt que les pays d'où ces solutions émanent.

Les solutions en open source sont une bonne manière de garantir la transparence, mais je crois que le système de supervision et de contrôle développé en Europe, qui garantit que les solutions développées respectent la vie privée, est bon, même dans les cas où ces solutions ne sont pas à 100 % en open source. Quand je monte dans un avion, je suis bien convaincu que 100 % des équipements ont été vérifiés et fonctionnent correctement, même si la transparence ne va pas jusqu'à me permettre de vérifier sur internet l'ensemble des systèmes dont ma vie dépend...

En résumé, ce modèle de supervision et de contrôle développé en Europe repose sur quatre piliers : premièrement, les initiatives administratives prises par les autorités de protection des données ; deuxièmement, le contrôle par les parlements - c'est votre rôle ; troisièmement, le contrôle par la société civile, les ONG ; quatrièmement - la base de tout l'édifice -, un droit européen bien rédigé, qui comprend deux volets : le droit communautaire et le droit national de chaque pays membre.

Permettez-moi de saluer l'action du Sénat français, qui consulte bien évidemment la CNIL, mais également l'autorité européenne de protection des données, afin de bien appréhender les aspects européens des défis actuels et des solutions proposées.

M. Jean Bizet, président. - Monsieur le Contrôleur, je vous remercie au nom de tous les membres de la commission des affaires européennes d'avoir bien voulu répondre à nos questions lors de cette visioconférence.

La réunion est close à 18 h 20.

Jeudi 30 avril 2020

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 10 heures.

Agriculture et pêche - Avis politique sur l'agriculture et la politique de concurrence (par téléconférence)

M. Jean Bizet. - Mes chers collègues, nous le savons tous, l'agriculture, comme le reste de l'économie européenne, traverse actuellement la crise la plus grave depuis 1945 et, puisque la Politique agricole commune (PAC) est, avec la pêche, l'une des deux seules politiques intégrées, la Commission européenne joue ici, à la place des États membres, le rôle de décisionnaire principal, pour faire face aux évènements.

Disons-le clairement : jusqu'à la semaine dernière, le commissaire européen à l'agriculture, M. Janusz Wojciechowski, ne semblait pas prendre la mesure de la gravité de la situation, en ne prévoyant que des mesures techniques. Fort heureusement, la Commission a finalement annoncé, le 22 avril, le déclenchement des mesures d'urgence de gestion des crises, prévues aux articles 219 et 222 du règlement dit « OCM unique », relatif à l'organisation commune des marchés agricoles. Par là même, l'exécutif européen se dote enfin de pouvoirs spéciaux.

Nous ne pouvons que nous féliciter de cette évolution, que nous avions appelée de nos voeux, avec notre collègue Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, dans un courrier conjoint au commissaire Wojciechowski, dès le 10 avril.

Pour autant, ce geste politique fort risque de décevoir les espérances des agriculteurs européens s'il ne s'accompagne pas de moyens suffisants.

Or il semblerait que le budget consacré à cet effet se borne à 88,5 millions d'euros, sans quasiment aucun argent frais. À titre de comparaison, le premier et le seul plan d'aide de septembre 2015, destiné à contrer les effets de la dernière crise laitière, avait mobilisé 500 millions d'euros. Je rappelle que le fonds pluriannuel de gestion de crise, envisagé pour le prochain cadre financier pluriannuel, s'élève à environ 400 millions d'euros.

Se limiter aujourd'hui à un montant cinq fois plus faible alors que, cette fois, toutes les filières agricoles souffrent en même temps, reviendrait à pratiquer un faible « saupoudrage » dans chacun des 27 États membres.

Si l'on devait en rester là, la réponse de l'Union européenne ne serait pas à la hauteur. Un financement additionnel par rapport à celui prévu par le cadre financier 2014-2020 apparaît plus que jamais nécessaire.

Cette question, à elle seule, mérite une réponse de notre part mais, au-delà de nos inquiétudes quant à la dimension de notre réaction commune à la crise agricole, il me semble que nous gagnerions aussi à dégager dès à présent les premiers enseignements des évènements auxquels nous faisons face.

C'est dans cet objectif qu'a été élaboré le projet d'avis politique, qui vous a été préalablement transmis afin de permettre aux membres de notre commission qui ne sont pas en mesure de participer aujourd'hui à notre réunion à distance d'apporter leur contribution. Il rassemble 23 demandes et recommandations visant, en particulier, à :

- obtenir la remise à plat du projet de réforme de la PAC à l'étude, dont le nouveau modèle de mise en oeuvre - new delivery model - risque d'aboutir à une renationalisation de la PAC, ainsi qu'à des distorsions de concurrence supplémentaires, au détriment de la France ;

- faire valoir qu'au regard de l'ampleur de la crise de la pandémie Covid-19, la PAC ne saurait être considérée comme une « vieille politique » destinée à faire l'objet de fortes coupes budgétaires, de l'ordre de 15 % en termes réels, pour la période 2021-2027 ;

- reconnaître un caractère prioritaire à l'objectif de souveraineté alimentaire de l'Union européenne, dans l'élaboration de la stratégie dite de nouvelle donne verte, ou Green New Deal, en cours d'élaboration à l'initiative de la Commission ;

- affirmer, à l'instar du Parlement européen dans sa résolution du 14 février 2017, que les objectifs de la PAC doivent prévaloir sur ceux de la politique de la concurrence, laquelle défend les seuls intérêts des consommateurs ;

- enfin supprimer la prohibition des clauses de prix à l'article 209 du règlement OCM, afin de permettre aux agriculteurs européens de pratiquer des prix communs de cession, comme le font les agriculteurs américains depuis le Capper Volstead Act du 18 février 1922.

Telles sont donc, mes chers collègues, les grandes lignes du projet d'avis politique, sur lequel je vous invite à vous exprimer.

Nous l'avons corrigé suite aux réactions justifiées d'un certain nombre d'entre vous.

À la demande de Gisèle Jourda, nous avons ainsi ajouté un paragraphe destiné à venir en aide à la filière viticole, en soutenant le recours à la distillation et au stockage privé, grâce à des moyens financiers nouveaux, les montants actuellement envisagés étant insuffisants.

En outre, en réponse aux crispations découlant de l'annonce, par le commissaire Phil Hogan il y a 48 heures, de la concrétisation d'un accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mexique, nous avons intégré un paragraphe soulignant la nécessaire réciprocité en matière d'accords de libre-échange.

Enfin, nous avons ajouté un paragraphe sur les coproduits issus de certaines activités agricoles, référence directe à la problématique des biocarburants, que l'on a évoquée dans le cadre du dernier projet de loi de finances rectificative, sujet que connaît bien Pierre Cuypers.

La parole est aux commissaires.

M. Pierre Cuypers. - J'aurais souhaité élargir le mécanisme de sauvegarde à l'ensemble des productions animales ou végétales, mais je comprends qu'en voulant défendre un plus grand secteur, on risquerait d'affaiblir celui du sucre et de l'alcool, en particulier de l'éthanol, ce que j'admets volontiers. Tout est donc réglé pour ma part.

Mme Gisèle Jourda. - En demandant l'introduction de ce paragraphe, je ne pense pas exclusivement aux vignerons du Sud, mais à tous ceux qui, depuis la Gironde jusqu'à l'Alsace, sont touchés par la problématique liée aux stocks. Ces derniers n'ont pu être écoulés au plan international du fait de la politique des États-Unis ainsi que de celle de la Chine, qui a augmenté ses droits de douane, et bien sûr du coronavirus, qui a entraîné le non-écoulement de la production nationale et européenne de vins, encore stockés dans les caves privées ou publiques.

La distillation de crise est très attendue par les professionnels. Or nous connaissons les réticences de la Commission sur ces sujets. Les montants financiers doivent être au rendez-vous, et ce n'est pas avec des moyens divisés par cinq qu'on va y arriver.

Envoyer ce signal à la filière viticole est extrêmement important, et je tiens à vous remercier, Monsieur le Président, de proposer de l'intégrer dans cet avis politique. Dans le futur, ce sujet fera certainement l'objet d'une résolution spécifique.

M. André Gattolin. - Monsieur le Président, j'ai fait parvenir hier, par l'entremise de mon groupe, des observations sur ce projet d'avis politique, avec lequel nous sommes globalement en phase, d'autant qu'il fait écho à des demandes formulées par la plupart des États européens, et notamment la France, ainsi que par le Parlement européen.

Je vous prie de m'excuser d'avoir réagi tardivement, mais nous sommes en ce moment en visioconférence ou en réunion téléphonique pratiquement de 9 heures à 20 heures, et il devient très difficile de travailler sur tous les dossiers dans ces conditions. Dans un autre domaine, j'ai assisté cette semaine à deux auditions sur le même sujet dans deux commissions différentes. Il va falloir éviter de tomber dans la « réunionite » téléphonique. Pour autant, il est important d'échanger le plus possible avec les commissions au fond sur tous les sujets.

Cet avis politique démontre le caractère éminemment stratégique de la sécurité alimentaire et de la résilience des exploitations agricoles en Europe. Ceci justifie l'idée d'un budget ambitieux pour la PAC. Nous sommes tous d'accord sur ce point.

Nous nous interrogeons cependant, car le plan de relance voulu par la Commission et un certain nombre d'États membres pourrait finalement s'insérer dans le cadre financier pluriannuel, si celui-ci était porté à hauteur d'environ 2 % du produit intérieur brut de l'Union. Il est très difficile de savoir si on continue à raisonner sur la base des précédentes évaluations des présidences finlandaise et croate, ou si l'on passe dans une dimension qui représenterait pratiquement un doublement des moyens disponibles, dans laquelle s'imposeraient naturellement des priorités - et je suis d'accord pour dire que la question de la PAC en est une.

Je voudrais néanmoins que tout ceci ne se fasse pas au détriment du Green New Deal, de la lutte contre les changements climatiques ou de la protection de la biodiversité.

Le texte qui nous est présenté est prudent et, en ce sens, très intelligent. Le point 20 demande d'accorder un caractère prioritaire à l'objectif de souveraineté alimentaire de l'Union européenne. Je suis d'accord, à condition qu'il y ait plusieurs priorités et que l'une ne chasse pas l'autre.

Nous avons aussi besoin de faire évoluer notre modèle agricole. La sécurité alimentaire, ce n'est pas simplement l'autonomie, c'est aussi la qualité des produits. Nous avons encore une agriculture très performante. Il ne faudrait pas, au nom de l'indépendance alimentaire, nous acheminer vers une production de qualité dégradée. C'est le point sur lequel je voulais insister, sans plus d'éléments.

Le point 21 est important. On est là dans la préservation d'un certain nombre de secteurs, et je soutiens ce qu'ont dit Gisèle Jourda et d'autres collègues concernant les secteurs stratégiques.

Au-delà de la préservation, il va peut-être falloir reconquérir des espaces. C'est le but du plan de relance. On a aujourd'hui du mal à articuler le futur budgétaire de l'Union européenne avec les priorités et les marges de manoeuvre de la PAC dans ce domaine.

M. André Reichardt. - Merci pour cet avis, que j'approuve.

Toutefois, compte tenu de l'annonce de Phil Hogan concernant la finalisation de l'accord de libre-échange entre l'Union européenne et le Mexique, l'ajout que vous avez prévu en matière de réciprocité suffit-il ?

On nous répète que tout doit être mis en oeuvre pour préserver notre souveraineté alimentaire en cette période de pandémie. Au même moment, l'Union européenne valide l'importation de 20 000 tonnes de viande bovine mexicaine, aujourd'hui interdite pour des raisons sanitaires.

Je suis très perplexe, alors qu'on évoque le Green New Deal et la stratégie « De la ferme à la table ». Un ajout suffit-il, comme vous l'avez proposé, Monsieur le Président ? On sait que la Commission poursuit ses discussions avec le MERCOSUR, et notre commission a déjà eu l'occasion d'exprimer les craintes qu'elle avait à cet égard.

Au moment où cet avis politique évoque l'importance de la PAC, ne devrait-on pas envoyer un signe plus fort que celui qui est prévu concernant la nécessité de préserver à l'avenir la qualité de l'alimentation des Européens ? Je rappelle quant à nous notre opposition ferme à un accord avec le MERCOSUR en l'état actuel. C'est ma réserve sur ce plan.

M. Pascal Allizard. - Mon intervention s'inscrit dans le prolongement de ce que vient de dire André Reichardt par rapport à l'accord avec le Mexique.

Je trouve qu'en la circonstance, cet accord est très mal venu et ne sera pas compris. Je le dis comme je le pense.

Par ailleurs, l'ALENA vit ses derniers moments, avec un accord de nouvelle génération entre le Mexique, les États-Unis et le Canada. Pour ma part, je ne mesure pas encore complètement les interactions avec le Mexique. Je serais favorable à un renforcement sur ce point du texte qui nous est proposé.

Pour le reste, il n'y a aucun problème.

M. Jean Bizet, président. - Je voudrais indiquer à André Gattolin que la problématique de la biodiversité reste au coeur non seulement du Green New Deal mais de l'évolution de nos sociétés.

En ce qui concerne l'accord avec le Mexique, je persiste à penser qu'il peut être bénéfique pour l'Union européenne de conclure d'autres accords de libre-échange. Je l'assume très clairement, mais j'ai trouvé cela extrêmement maladroit de l'annoncer en la circonstance.

Ceci est de la compétence exclusive de l'Union européenne, mais faire abstraction de la circonstance présente ne fait que crisper les États comme le nôtre, déjà inquiets pour certaines de leurs filières. 20 000 tonnes de viande bovine ne représentent de mémoire que 0,03 ou 0,02 % de la production de l'Union européenne. Il s'agit donc moins d'un problème comptable que d'un problème d'image.

Cet avis politique pourrait au moins exprimer notre incompréhension au vu de la conjoncture. On parle beaucoup de la grande crise de 1929. Elle avait été amplifiée à l'époque par un protectionnisme exacerbé. Il ne faudrait pas tomber dans cette dérive. Mais je suis tout à fait d'accord avec Pascal Allizard et André Reichardt pour estimer que c'est une grande maladresse d'annoncer aujourd'hui un accord avec le Mexique.

M. André Gattolin. - Ne peut-on aller plus loin ? Nous avons régulièrement réclamé à l'Union européenne et à la Commission de faire un point sur l'ensemble des traités de libre-échange. Ne faudrait-il pas, sans parler de moratoire, demander qu'une étude soit menée dans le cadre de la reconfiguration des discussions et des traités en cours, à la suite de la crise ?

On ne peut continuer à négocier une quarantaine d'accords de libre-échange selon un calendrier antérieur. La machine ne doit pas tourner seule, sans tenir compte des nouvelles orientations. Il faudrait demander a minima à la Commission un panorama de l'impact des traités en discussion au regard des nouveaux objectifs stratégiques.

M. Benoît Huré. - Je m'associe à cette suggestion !

M. Pascal Allizard. - Je suis parfaitement d'accord. Il faut que l'on mesure bien les interférences avec les autres accords régionaux. Je pense qu'on ne les évalue pas assez globalement.

M. Jean Bizet, président. - Je vous propose donc, au regard des interventions des uns et des autres, d'évoquer notre incompréhension, compte tenu du moment, et d'insister sur la nécessité d'études d'impact et de vision d'ensemble. Nous mènerons bien entendu une analyse plus approfondie de ce nouvel accord.

Cet avis politique fera l'objet par la suite d'une proposition de résolution européenne, dès que nous retrouverons la possibilité matérielle d'en adopter une.

La commission adopte l'avis politique ainsi rédigé, qui sera adressé à la Commission européenne :

Environnement - Projet de proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité du projet de loi européenne sur le climat (par téléconférence)

M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, la Commission a présenté, le 4 mars 2020, sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant le règlement (UE) 2018/1999. Cette « loi européenne sur le climat » fixe en particulier un objectif phare, atteindre la neutralité climatique dans l'Union européenne dans son ensemble d'ici 2050.

Sur la suggestion de son groupe de travail sur la subsidiarité, notre commission a demandé à nos collègues Benoît Huré et Jean-Yves Leconte d'intervenir ce matin pour nous présenter leur analyse de ce texte, non pas sur le fond - nous aurons certainement l'occasion d'y revenir ultérieurement, tant le sujet est important -, mais au regard du respect du principe de subsidiarité. En application des traités et du protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, nous n'avons que huit semaines pour adresser un avis motivé à la Commission, si nous considérons que le principe de subsidiarité n'est pas respecté.

Ce délai de huit semaines expire la semaine prochaine, alors que nous serons toujours en période de confinement obligé pour lutter contre la pandémie de Covid-19. Or dans son état actuel, le règlement de notre assemblée ne prévoit pas la possibilité d'un vote à distance en commission.

La Commission a certes assuré les parlements nationaux qu'elle ferait preuve de souplesse à l'égard de ce délai de huit semaines au vu des circonstances inédites, mais ce délai reste ce qu'il est, puisqu'il est fixé dans les traités. Aussi, avec l'accord du Bureau de notre commission, il vous est proposé aujourd'hui de convenir d'une position informelle sur le respect du principe de subsidiarité par le texte que nous examinons.

Chacun d'entre vous est invité à contribuer aujourd'hui à l'élaboration de cette position, dont le projet vous a été adressé en amont de notre réunion à distance. Nous pourrions ainsi la transmettre à titre informel à la Commission, dans le délai imparti, afin de lui signifier notre préoccupation.

Nous pourrons plus tard l'adopter formellement en commission et la déposer officiellement, sous forme de proposition de résolution européenne. Celle-ci sera alors renvoyée à la commission compétente au fond, celle de l'aménagement du territoire et du développement durable, avant de devenir enfin résolution du Sénat. Nous serons alors hors délai, mais nos procédures internes auront été respectées.

La parole est aux rapporteurs.

M. Benoît Huré, rapporteur. - L'exercice est un peu difficile, car il s'agit d'un sujet d'importance qui, sur le fond, fait largement consensus, même si on s'aperçoit très vite que les prétentions de la Commission peuvent prêter à discussion.

En matière de lutte contre le changement climatique et de problématiques d'énergie, les compétences sont partagées entre l'Union européenne et les États membres. C'est l'article 4 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et la justification de cette proposition de règlement sur le climat qui prend toute son ampleur dans le cadre du Green Deal.

Les délais impartis aux parlements nationaux sont trop contraints, vous l'avez dit, Monsieur le Président. Nous l'avions déjà dénoncé, mais l'épidémie de Covid-19 a compliqué les choses.

Nous avons malgré tout réussi à mener quatre auditions avec le Secrétariat général des affaires européennes, la Direction générale de la Commission européenne en charge du climat, l'Institut Jacques Delors et l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE). Nous avons constaté que la communication passait mieux entre Bruxelles et la Pologne qu'entre Bruxelles et les Ardennes, qui ne sont pourtant qu'à 90 kilomètres - mais nous avons fini par nous entendre !

En préambule, nous proposons de réaffirmer le souhait de notre commission de rallonger ce délai pour le porter de huit à dix semaines, et de fixer un délai de douze semaines à la Commission pour répondre à un avis motivé.

Nous proposons également de prévoir une suspension de ces délais en cas de circonstances exceptionnelles, comme celle de l'épidémie que nous traversons. Ces propositions nécessiteraient une modification du protocole numéro 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé aux traités.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Concernant la proposition de règlement elle-même, nous avons relevé quatre points.

Le premier point concerne l'objectif phare de cette proposition, à savoir la fixation d'un objectif de neutralité climatique évalué globalement au niveau de l'Union à l'horizon 2050.

La France s'est déjà fixé, à son niveau, un objectif identique en phase avec les objectifs de l'accord de Paris sur le climat. Le Parlement européen a adopté une résolution demandant la fixation de cet objectif, et le Conseil européen l'a approuvé en décembre dernier, même si un État membre, la Pologne, a indiqué qu'il ne pouvait s'engager pour l'instant à mettre en oeuvre cet objectif en ce qui le concerne. Ce point devrait être abordé par le Conseil européen en juin 2020.

Nul doute que, pour la Pologne, l'acceptation de cet objectif est liée à la finalisation du prochain cadre financier pluriannuel, essentiel pour accompagner ses efforts en matière d'émissions carbone.

Cette appréciation globale au niveau de l'Union européenne implique une solidarité entre les États membres : certains pourraient ne pas atteindre l'objectif, tandis que d'autres le dépasseraient. Nous ne disposons pas, à ce stade, d'évaluation des écarts possibles entre les États membres autour de cet objectif 2050, mais il est important de souligner que cette exigence de neutralité globale est logique.

Elle permet en effet de prendre en compte la diversité des pays qui possèdent des atouts, des activités et des mix énergétiques très différents. Fixer un objectif de neutralité carbone à chaque État ne correspondrait pas à un effort équivalent entre la République tchèque et la Finlande. C'est pourquoi la solidarité est importante.

Nous relevons que l'Union européenne s'est déjà fixé des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, notamment aux horizons 2020 et 2030. Nous considérons que la fixation dans la loi européenne d'un objectif de neutralité carbone à l'horizon 2050, au niveau de l'Union européenne dans son ensemble, présente une valeur ajoutée importante et utile.

Compte tenu du fait qu'une action coordonnée au niveau de l'Union est essentielle pour compléter et aiguillonner les mesures prises au niveau des États membres, cet objectif nous semble, tel qu'il est présenté, justifié au regard du principe de subsidiarité.

M. Benoît Huré, rapporteur. - Le deuxième point concerne la perspective d'une révision à la hausse de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2030, qui avait été validé par le Conseil européen en octobre 2014, puis décliné en 2018 dans un règlement sur la répartition de l'effort entre les États membres.

La Commission devrait réexaminer d'ici septembre 2020 l'objectif spécifique de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne à l'horizon 2030. Elle souhaiterait relever cet objectif, qui était fixé à 40 %, pour le porter à 50 %, voire 55 % par rapport aux niveaux de 1990. Des propositions de modifications législatives européennes pourraient alors être proposées en ce sens d'ici le 30 juin 2021 au plus tard.

Le Parlement européen, dans une résolution adoptée le 28 novembre 2019, a appelé à relever cet objectif de réduction des émissions à l'horizon 2030 à 55 %.

Cette perspective de rehaussement de l'ambition de l'Union européenne à l'horizon 2030 peut apparaître cohérente avec l'objectif élevé que la proposition de règlement fixe d'ici 2050. C'est toutefois un point très sensible politiquement et il n'y a pas, à ce stade, de consensus entre les États membres.

Nous regrettons que l'étude d'impact concernant les cibles de réduction envisagées à l'horizon 2030 n'ait pas été présentée en même temps que la proposition de règlement pour permettre d'apprécier la proportionnalité de cette proposition.

L'Agence européenne pour l'environnement a en effet souligné l'importance des efforts nécessaires pour respecter l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % à l'horizon 2030.

Dès lors que l'actuel objectif 2030 a été validé en 2014 par le Conseil européen, à l'unanimité, nous observons que la décision de rehausser le niveau de l'ambition à l'horizon 2030 devrait également être approuvée par le Conseil européen, avant d'être validée dans le cadre de cette proposition de règlement au terme de la procédure législative ordinaire.

Les deux points qui suivent sont plus problématiques au regard du respect de la répartition des compétences entre les États membres et l'Union.

La proposition de règlement prévoit des modalités d'évaluation des progrès et des mesures prises par l'Union européenne et les États membres. À partir de 2023, et tous les cinq ans ensuite, la Commission évaluera les progrès réalisés et pourra ainsi adresser des recommandations à un État membre si les mesures qu'il a adoptées sont incompatibles avec l'objectif de neutralité climatique, ou inappropriées pour améliorer la capacité d'adaptation au changement climatique.

Nous convenons que le principe d'une évaluation est nécessaire pour assurer un suivi effectif d'un objectif contraignant. Il se justifie également au regard des investissements exigés pour atteindre cet objectif et des financements qui seront octroyés par l'Union européenne.

Lors de l'audition des représentants de la Direction générale en charge du climat, les services de la Commission nous ont indiqué que l'article concernant la procédure d'évaluation des mesures prises par les États membres reprend des éléments déjà validés dans le règlement du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et de l'action pour le climat. Le champ de ces deux textes est toutefois différent.

En effet, la procédure d'évaluation des mesures nationales renvoie notamment à la trajectoire entre 2030 et 2050, que la Commission souhaite définir par voie d'actes délégués, en s'appuyant sur des éléments très larges.

Cela inclut notamment le rapport coût-efficacité et l'efficience économique, la compétitivité de l'économie de l'Union, les meilleures technologies disponibles, l'efficacité énergétique, l'accessibilité financière de l'énergie et la sécurité de l'approvisionnement en énergie, la nécessité de garantir l'efficacité environnementale et une progression dans le temps, enfin les besoins et les possibilités d'investissement.

Après avoir entendu le Secrétariat général des affaires européennes, nous considérons qu'il conviendrait de clarifier cette procédure d'évaluation des mesures nationales, notamment au regard de l'article 194 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, qui affirme le droit pour un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique.

Il est évidemment légitime, dès lors que l'Union se fixe un objectif, que la Commission veille à en assurer le respect, mais le principe de subsidiarité impose aussi de veiller à ce qu'elle n'interfère pas de manière excessive dans les compétences des États membres au travers des recommandations qu'elle pourrait leur adresser. Or il nous semble qu'il existe aujourd'hui un flou sur ce point.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - J'ajoute, à titre personnel, qu'en matière d'évaluation, nous pouvons faire un parallèle avec les difficultés rencontrées il y a quelques années pour la mise en place d'une évaluation de l'action des États membres en matière de surveillance des frontières de l'Union européenne, compétence régalienne s'il en est, avec des États jaloux de leurs prérogatives. Il a fallu longtemps pour que les États acceptent des procédures et le verdict de Frontex. Ces évaluations sont pourtant indispensables à la poursuite d'objectifs communs.

M. Benoît Huré, rapporteur. - Très bon parallèle et excellent argument !

M. Jean-Yves Leconte. - Le dernier point est le plus problématique.

Au cours de la période allant de 2030 à 2050, la Commission propose de se voir habilitée à adopter des actes délégués pour définir la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre en vue d'atteindre l'objectif de neutralité climatique d'ici 2050. Elle considère que « la mise en place d'une gouvernance solide dans la perspective de l'objectif de neutralité climatique à l'horizon 2050 contribuera à faire en sorte que l'Union européenne reste sur la bonne voie pour atteindre cet objectif ».

Nous relevons que le texte proposé par la Commission ne comporte pas de perspective d'un objectif spécifique à l'horizon 2040, alors que l'Union européenne s'est jusqu'à présent fixé des objectifs pour 2020 et 2030.

Toutefois, les actes délégués et les actes d'exécution, aujourd'hui, ne sont pas transmis aux parlements nationaux aux fins de contrôle du respect du principe de subsidiarité, alors qu'ils constituent des compléments des actes législatifs qui, eux, sont soumis à ce contrôle.

Le recours aux actes délégués est encadré par l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il stipule ainsi qu'« un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif. (...) Les éléments essentiels d'un domaine sont réservés à l'acte législatif et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une délégation de pouvoir ».

Or nous considérons que la définition de la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre n'est pas une définition technique ni mécanique. C'est une décision éminemment politique qui emporte, dans chaque État membre, des conséquences économiques et sociales, technologiques et industrielles, mais aussi en termes d'aménagement du territoire. Pour être mise en oeuvre avec succès, nous pensons que la trajectoire doit être pleinement acceptée par les États membres et les peuples. C'est la raison pour laquelle nous ne pouvons le faire selon les modalités proposées par la Commission.

Cette trajectoire doit également donner aux acteurs de l'économie et aux investisseurs de la prévisibilité sur la durée complète d'un cycle d'investissement.

Nous considérons dès lors que la définition de la trajectoire est un élément essentiel au regard de l'objectif de cette proposition de règlement, ce qui interdit le recours envisagé aux actes délégués. Nous partageons à cet égard la conclusion d'une étude réalisée par les services du Parlement européen.

Pour ces raisons, même si le principe de la fixation d'un objectif de neutralité climatique de l'Union dans son ensemble à l'horizon 2050 nous paraît justifié au regard de la répartition des compétences entre les États membres et l'Union européenne, nous vous proposons de considérer que la proposition de règlement ne respecte pas le principe de subsidiarité.

J'ajoute, compte tenu du changement de contexte en Europe depuis le 5 mars dernier, qu'il n'est pas concevable que la Commission laisse inchangées ses propositions au regard du fléau mondial que constitue la pandémie de Covid-19.

Il ne s'agit pas ici de constater la propreté des eaux à Venise ou la probable réduction des émissions de gaz à effet de serre estimée par le Haut Conseil pour le climat entre 5 % et 15 %, mais de s'inquiéter des répercussions à moyen et à long terme de la crise si les actions pour financer le redémarrage de l'économie ne sont pas congruentes avec le Green Deal. La Pologne et la République tchèque pèsent déjà pour un report des objectifs climatiques, à l'instar d'Airbus et Rolls-Royce, qui ont annoncé mardi la fin du développement de leur démonstrateur d'avion hybride qui faisait appel à la supraconductivité.

Nombreux sont les industriels qui pourraient avoir la tentation de retarder ou d'annuler les recherches les plus audacieuses en matière d'évolution énergétique. Rappelons pourtant qu'un cycle d'investissement sur cette question est de plus de vingt ans et pèsera sur la capacité de l'Union européenne à tenir ses objectifs pour 2050.

Il est probable qu'il existe, pour relancer l'économie, des pistes qui feront converger les préoccupations économiques de court terme avec les préoccupations écologiques et sanitaires, notamment dans les transports publics ou la rénovation des logements et des bâtiments publics. N'opposons pas le redémarrage de l'économie et le défi écologique. L'Union européenne doit miser sur des financements qui permettent de coupler ces deux objectifs.

Il me semblait important de le rappeler compte tenu du contexte.

M. Benoît Huré, rapporteur. - Il est urgent que la discussion ait lieu. Il nous faut adopter la meilleure coordination possible. Sans oublier l'impératif de parvenir à la neutralité climatique à l'horizon 2050, il convient d'armer tous nos acteurs économiques pour y parvenir.

Il faut conserver l'objectif de neutralité climatique, car nous pourrions être confrontés à des difficultés si nous ne nous y tenons pas.

L'Union européenne doit adopter une position de leader, qui n'est pas incompatible avec les performances économiques si on s'en donne les moyens.

On est déjà dans le débat. Il était en effet frustrant de devoir nous exprimer devant vous sur le seul aspect de la subsidiarité, alors qu'on a eu la chance de participer à des auditions qui ont largement abordé les grands enjeux auxquels il ne faut pas renoncer.

M. Jean Bizet, président. - Merci.

Nos deux rapporteurs ont, dans un premier temps, souligné l'enjeu au regard de la subsidiarité. La démonstration est claire.

Le fait d'utiliser des actes délégués et des actes d'exécution qui occultent totalement le rôle et le travail des parlements nationaux est inacceptable. Il était important de le relever.

La parole est aux commissaires.

M. Joël Bigot. - Je dois vous quitter, car je dois participer à une réunion à la préfecture.

M. André Reichardt. - Je dois également vous laisser pour la même raison.

M. Jean Bizet, président. - J'ai bien reçu le message de tous les élus du Grand Est concernant les problèmes des travailleurs frontaliers, suite au déconfinement « asynchrone » entre l'Allemagne et la France. Le zèle de la police allemande semble excessif. J'ai adressé un courrier au Premier ministre, à l'ambassadeur d'Allemagne à Paris, M. Meyer-Landru, et à Mme de Montchalin à ce sujet. Je crois que Valérie Létard a par ailleurs interpellé hier Mme de Montchalin sur la question.

Nous allons essayer de tourner cette page désagréable pour ceux qui la vivent au quotidien.

M. André Reichardt. - Il ne s'agit pas que des travailleurs frontaliers. Malgré les appels à une plus grande coordination que nous avons lancés au moment du déconfinement, cela touche aussi les Alsaciens qui vont faire leurs courses en Allemagne.

C'était à prévoir, dès lors que le déconfinement en Allemagne a débuté lundi dernier et que nous n'engagerons le nôtre que le 11 mai prochain. On relève une absence totale de coordination.

M. Jean Bizet, président. - Je vous communiquerai mon courrier et la réponse que l'on me fera.

M. Benoît Huré, rapporteur. - Les choses sont sans doute moins marquées entre la France et la Belgique, mais nous appelons là aussi à une meilleure coordination.

M. Claude Kern. - Je confirme ce que vient de dire André Reichardt.

On assiste même à de la délation vis-à-vis des travailleurs transfrontaliers qui s'arrêtent dans une boulangerie, en Allemagne, en sortant de leur travail. Dès que les Allemands voient une voiture immatriculée en France, ils appellent la police. Cela va très loin.

M. Jean Bizet, président. - Le message a été transmis aux présidents Larcher et Retailleau.

Je pensais poser une question lundi, dans le cadre de la loi sur le déconfinement, mais elle est examinée en urgence, et on a considéré que l'affaire avait déjà été exposée par Valérie Létard.

Revenons-en à l'environnement...

M. Pierre Cuypers. - Il va valoir se fixer des priorités face à l'épidémie de Covid-19. Les agendas peuvent-ils être tenus, alors que les moyens de l'Europe vont être contenus ?

M. Benoît Huré, rapporteur. - Il est prématuré de le dire. Notre analyse ne portait que sur le respect du principe de subsidiarité. Il faut faire attention à l'affichage qu'on présente. Je crois qu'il faut conserver les objectifs. Certes, une certaine souplesse est nécessaire, mais il ne faut surtout pas relâcher notre vigilance.

La neutralité climatique à l'horizon 2050 est synonyme d'une nouvelle économie dans laquelle l'Europe et nos pays peuvent être leaders. Des transitions sont nécessaires et il faut peut-être ajuster les calendriers mais il ne faut pas se précipiter dans une faille pour remettre en cause les objectifs. J'ai vu certains anti-environnementalistes donner l'impression de se précipiter dans la brèche, un peu comme Donald Trump.

C'est une question de dosage. De même, il ne faut pas oublier que la misère tue bien plus que l'épidémie de Covid-19.

M. André Gattolin. - Je partage sur le fond l'avis de nos deux collègues au sujet de l'abus d'actes délégués et de l'effacement de la subsidiarité. Ce n'est pas ainsi que la Commission donnera envie d'Europe.

Il convient cependant de se poser une question par rapport à nos objectifs de réduction des gaz à effet de serre. Si, pour des raisons stratégiques, nous voulons retrouver une forme de souveraineté industrielle et si nous décidons de relancer une politique européenne industrielle avec, à la clef, certaines formes de relocalisation, il ne faudra pas nous retrouver bloqués.

La nouvelle industrie européenne doit être la plus propre possible, mais il faut être conscient que des relocalisations pourraient provoquer une hausse des émissions de gaz à effet de serre en Europe, tout en les faisant diminuer dans d'autres parties du monde. Ne retenir que les objectifs de l'Union européenne constituerait, à mon sens, une erreur conceptuelle : il faut avoir une vision plus large des émissions de gaz à effet de serre.

M. Benoît Huré, rapporteur. - Très bonne remarque !

Nous devons en effet avoir une vision globale. La problématique de la neutralité climatique concerne le monde entier, même si l'Europe veut avancer plus vite que d'autres. La relocalisation de certaines productions industrielles doit nous amener à beaucoup de pragmatisme.

Il serait stupide d'afficher une neutralité climatique et de continuer à importer des biens produits par des pays qui ne la respectent pas ! On sait où conduisent les dogmes.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Lors d'une précédente communication, j'avais évoqué les émissions de carbone engendrées hors de l'Union européenne par nos importations, mais il faut aussi considérer celles que produit l'Europe par rapport à ses exportations.

La question soulevée par André Gattolin est liée à l'évolution de notre industrie au cours des dernières années. La désindustrialisation, contrairement à ce que nous pensons en France, est d'abord un problème français, et non européen. Il existe des spécialisations en Europe et hors d'Europe, mais pas de désindustrialisation globale et massive.

C'est donc d'abord un problème français et il doit être pris en compte. Si nous voulons réindustrialiser notre pays, nous aurons à le considérer. Il ne serait pas raisonnable de dire qu'on ne soutient pas l'industrie automobile ou l'aéronautique parce que ces industries émettent des gaz à effet de serre.

Il ne faut pas non plus soutenir aujourd'hui, dans le cadre du redémarrage de l'économie, des investissements sur quinze ou vingt ans qui rendraient la trajectoire plus compliquée ensuite. Il faut faire en sorte que l'objectif de court terme et nos objectifs de long terme soient cohérents. Il existe un vrai risque de ce côté si l'on considère les appels de quelques-uns à se relâcher sur ce terrain. Certains investissements peuvent être bons à court et long termes.

M. Jean Bizet, président. - Merci d'avoir abordé le débat sous cet angle.

Nous pouvons donner acte à nos rapporteurs de leur communication. Nous les invitons à continuer à s'investir sur le fond. C'est un sujet qui va nous occuper un certain temps.

La réunion est close à 11 heures 10.

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 14 heures 30.

Justice et affaires intérieures - Audition de Mme Pascale Andréani, ambassadrice de France en Hongrie (par téléconférence)

M. Jean Bizet, président. - Madame l'Ambassadrice, merci d'avoir accepté notre sollicitation pour cet échange par audioconférence.

Notre commission avait prévu que certains de ses membres se rendent cette année en Hongrie, où vous êtes ambassadrice depuis 2018, afin de resserrer les liens à l'échelon parlementaire avec ce pays important, dont la relation à l'Union européenne s'est compliquée dans les années récentes.

En septembre 2018, le Parlement européen a en effet demandé au Conseil européen d'agir pour empêcher une violation des valeurs fondatrices de l'Union européenne par les autorités hongroises. Parmi les préoccupations soulevées par les députés figuraient l'indépendance de la justice, la liberté d'expression, la corruption, les droits des minorités, ainsi que la situation des migrants et des réfugiés.

Aujourd'hui, comme l'ensemble des autres pays de l'Union européenne et même du monde, la Hongrie est frappée par la pandémie de Covid-19. Vous pourrez sans doute nous préciser à quel degré. Pour en freiner la progression, de nombreux États membres, dont la Hongrie, mais aussi le nôtre, ont choisi de confiner leur population, ce qui constitue évidemment une brèche importante dans les valeurs fondatrices de l'Union européenne, au premier rang desquelles se trouvent la liberté et le respect des droits fondamentaux.

Cette brèche se justifie au nom de l'impératif de sécurité sanitaire, mais certains pourraient être tentés d'en abuser. C'est pourquoi notre commission a jugé utile d'exercer un suivi du respect de l'État de droit en Europe dans le contexte de la pandémie de Covid-19. Elle a chargé de ce travail notre collègue Philippe Bonnecarrère qui vous interrogera certainement de manière plus précise.

Pour ma part, je constate simplement que l'état d'urgence instauré en Hongrie a fait l'objet de critiques de la part de la Commission européenne et du Parlement européen, qui déplorent notamment qu'aucune date précise ne soit explicitement prévue pour y mettre fin et que cet état d'urgence fasse l'objet d'un contrôle insuffisant - ce que contestent les autorités hongroises.

Pouvez-vous nous dire ce qu'il en est vraiment ? Pouvez-vous aussi nous indiquer si une sortie du confinement se profile en Hongrie et si elle s'appuiera sur une application de traçage, comme en Norvège ou en République tchèque ?

Ces questions nous intéressent particulièrement puisque, dès lundi, le Sénat sera appelé à débattre, à l'invitation du Gouvernement, de la stratégie nationale de sortie progressive du confinement dans notre pays.

Voilà les grandes questions que je souhaitais vous soumettre d'emblée. Mes collègues vous interrogeront aussi certainement, mais je vous laisse pour l'instant la parole et vous remercie pour les premiers éléments que vous pourrez nous apporter.

Mme Pascale Andréani, ambassadrice de France en Hongrie. - Je vous remercie de m'inviter à parler devant votre commission. C'est une bonne opportunité pour comprendre ce qui se passe ici.

Je me propose, en guise d'introduction, de donner quelques chiffres sur la situation épidémiologique en Hongrie, puis de parler des mesures de confinement et enfin d'examiner la question du cadre juridique de ce régime d'exception.

Quelques chiffres tout d'abord. La Hongrie est en retard en termes épidémiologiques sur le reste de l'Europe, en particulier l'Europe de l'Ouest, mais pas seulement. Cela explique l'absence de confinement généralisé obligatoire en Hongrie.

La population s'élève à 9,7 millions d'habitants. On compte aujourd'hui 2 775 personnes contaminées, avec 50 à 80 nouveaux cas par jour, 312 morts au moment où je parle, environ 1 000 personnes hospitalisées, dont 54 en réanimation et 10 000 en quarantaine, et environ 2 500 tests par jour.

Je reviens sur le retard relatif par rapport au reste de l'Europe, pour établir une comparaison avec la République tchèque, dont la population est à peu près équivalente. On y compte 7 500 personnes contaminées et 227 morts. Si la Hongrie est moins touchée en termes de contamination, son taux de mortalité est plus élevé. C'est d'ailleurs un élément que reconnaît le gouvernement.

Qu'en est-il du confinement ? La Hongrie a pris des mesures dès le 12 mars - trois jours avant d'enregistrer le premier décès - en matière de distanciation sociale et de restriction des déplacements sans obligation de confinement général. Ces mesures ressemblent beaucoup à celles adoptées ailleurs : interdiction des rassemblements importants de plus de 100 personnes, fermeture des universités, des écoles, limitation des horaires d'ouverture dans les restaurants et les commerces, fermeture de tous les établissements culturels et de loisirs, des bains - activité très importante pour la Hongrie -, des salles de sport, et interruption des liaisons internationales avec les pays fortement contaminés.

La limitation des sorties répond également à une conception souple, mais précise : seuls les déplacements dits « essentiels » ont été autorisés, comme l'activité professionnelle, les courses alimentaires, la fréquentation des pharmacies, les rendez-vous médicaux, l'accès aux magasins de bricolage, d'équipements agricoles, aux bureaux de tabac, aux stations-service et aux salons de coiffure. Les activités sportives individuelles, les promenades avec les personnes vivant sous le même toit, sans limitation de durée ni de distance, sont également autorisées. Un effort particulier a été fait à l'égard des personnes âgées de plus de 65 ans, qui ont bénéficié d'un créneau réservé dans les commerces de 9 heures à 12 heures.

Les amendes, en cas de violation de la mesure, vont de 5 000 à 500 000 forints, ce qui correspond à une somme comprise entre 15 et 1 500 euros.

Par ailleurs, des policiers et des militaires ont été déployés pour faire respecter le cadre légal, jusque dans les entreprises. Certains ont pu s'interroger, mais les magasins Auchan ont par exemple considéré ces mesures comme positives. Il ne s'agissait pas d'imposer quoi que ce soit, mais d'être présent en cas de troubles à l'ordre public. La présence policière dans les hôpitaux et dans les rues est assez discrète, mais des amendes sont également dressées.

Depuis quelque temps, les commerces jugés non essentiels commencent à ouvrir à nouveau, anticipant le déconfinement.

Les campagnes à la radio et à la télévision incitent toutefois à rester chez soi. Dans les villes, une compétence a été accordée aux maires pour prendre des mesures plus strictes, ce qui a été fait dans les grandes villes, notamment à Budapest, où le maire a institué le port du masque ou du foulard dans les transports et la fermeture des grands parcs durant le week-end. D'autres villes ont fait de même. Tout ceci repose sur une autodiscipline qui fonctionne bien.

On arrive maintenant comme partout à une deuxième étape. Ceci est parallèle au fait que M. Orbán a annoncé un pic de l'épidémie pour le 3 mai. Au même moment, il a annoncé un deuxième plan se traduisant par des mesures de déconfinement. Il l'annoncera solennellement le 3 mai, mais les décisions ont été prises hier en conseil des ministres.

La quasi-totalité des commerces vont rouvrir à partir de cette date. On a permis aux fleuristes d'être ouverts dès aujourd'hui en prévision de la fête des mères. Les bars, restaurants et hôtels vont pouvoir rouvrir leur terrasse extérieure.

Le déconfinement sera également marqué dans les lieux publics, et les épreuves écrites du bac vont avoir lieu comme prévu en mai, avec possibilité, pour ceux qui le préfèrent, d'attendre une session de rattrapage en septembre. Les écoles devraient cependant rester fermées.

Désormais, à Budapest comme en province, il sera obligatoire de porter le masque ou le foulard dans les marchés couverts, les transports, les commerces, en respectant 1,5 mètre de distance.

M. Orbán assume le fait qu'il passe à un certain déconfinement, alors même qu'il annonce un pic, en disant que le dispositif hospitalier est en mesure d'y faire face. Selon les chiffres d'Eurostat, on compte sept lits pour 1 000 habitants, ce qui est un peu au-dessus de la moyenne européenne, qui est à cinq, et 3,3 médecins pour 1 000 habitants, un peu en-dessous de la moyenne européenne. Il faut savoir que les effectifs médicaux sont toutefois notoirement insuffisants, avec des médecins généralement âgés.

Cela étant, le gouvernement annonce que ce dispositif sera prêt à absorber une éventuelle recrudescence des cas et prévoit aussi l'augmentation massive des tests.

Concernant le traçage, rien n'est annoncé en matière de surveillance électronique. Cela ne fait pas l'objet d'un débat. Lors d'une réunion des ministres de l'intérieur de l'Union européenne, il y a un ou deux jours, la Hongrie a pris la parole en expliquant qu'un tel dispositif devrait essentiellement servir à suivre les personnes placées en quarantaine.

M. Orbán bénéficie d'un fort soutien de l'opinion publique pour la manière dont il a géré la crise et 60 à 70 % des personnes sont favorables aux mesures de confinement qui ont été prises.

Quid du régime légal ? Tout ceci s'inscrit dans un régime légal d'exception appelé « état de danger », prévu par la Constitution, comme dans la majorité de nos pays. Six régimes d'exception sont prévus, l'état de danger étant le moins grave. Ils concernent les situations de guerre, d'attaques armées, de terrorisme.

Le gouvernement a obligation de proclamer l'état de danger et de l'appliquer en cas de « catastrophes naturelles ou d'accident industriel mettant en danger la vie et la propriété ».

Conformément à la Constitution, le gouvernement a proclamé l'état de danger le 11 mars par décret. Le premier décès est survenu le 15 mars. La loi d'habilitation, conformément à la Constitution, a été adoptée le 30 mars au titre de l'état d'urgence sanitaire.

La disposition qui a suscité le plus de critiques et de discussions concerne le délit de désinformation. La loi d'habilitation étend celui-ci et en renforce la sanction. Elle crée deux délits, dont un d'obstruction aux mesures de prévention de l'épidémie et l'autre de désinformation liée à l'épidémie.

Jusqu'ici, le délit de désinformation existant dans le code pénal était passible d'une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à trois ans. La définition plus large, qui vise surtout à sanctionner les désinformations sur les réseaux sociaux, sera punie d'une sanction d'un à cinq ans d'emprisonnement.

L'état de danger est maintenant en vigueur et permet au gouvernement d'adopter des législations d'exception, de suspendre les lois, d'y déroger et de prendre toute autre mesure extraordinaire ayant pour objet de lutter contre l'épidémie. Il existe trois limites à ces restrictions.

Tout d'abord, selon la Constitution, les mesures doivent être nécessaires et proportionnées. La deuxième limite est apportée par le contrôle de la Cour constitutionnelle. La loi d'habilitation a prévu une disposition particulière qui permet à la Cour d'exercer son contrôle pendant toute la période de l'état de danger. Un assouplissement des règles de procédure lui permet de statuer en visioconférence. La troisième limite réside dans le contrôle du Parlement. Le gouvernement n'a pas jugé bon de faire figurer une limitation de temps dans la loi d'habilitation, ce qui a été fortement critiqué, notamment par l'opposition, mais, selon la Constitution, le Parlement peut révoquer l'habilitation à tout moment. En outre, le gouvernement a obligation de tenir le Parlement informé pendant toute la période d'état de danger.

Il n'y a pas d'obstacle au fait que le Parlement siège, et c'est d'ailleurs le cas. Il n'a pas été opposé de contraintes sanitaires aux parlementaires pour participer aux sessions. On les voit d'ailleurs à la télévision, avec ou sans masque.

Au total, l'état de danger a été mis en place dans le respect de la Constitution. Les dispositions de la loi d'habilitation n'ont pas été jugées contraires à la démocratie ni aux droits fondamentaux. La vice-présidente tchèque de la Commission européenne a dit hier, 29 avril, qu'elle ne jugeait pas nécessaire d'engager une infraction, à ce stade. Je la cite : « J'ai étudié très attentivement la loi hongroise instaurant l'état de danger. Lorsque nous lisons la loi, nous ne voyons pas de raison d'engager une procédure d'infraction par rapport au droit européen. »

Voilà pour le cadre légal. Néanmoins, la plus grande vigilance s'impose, et je voudrais signaler deux points d'attention particuliers. Le premier concerne la liberté de la presse. Ce délit étendu en matière de désinformation crée une grande crainte chez les journalistes qui savent leurs propos observés à la loupe.

On doit à la vérité de dire que le risque ne s'est pas vérifié jusqu'à présent. Selon le parquet, il existe aujourd'hui 78 cas de désinformation, 30 suivis par le parquet et trois pour lesquels les auteurs ont été poursuivis, avec renvoi devant le juge. Aucun journaliste ne figure parmi les personnes poursuivies. Il s'agit d'escroquerie sur internet, de faux chiffres de décès, de fausses annonces, comme celle prétendant que le gouvernement avait décidé un confinement obligatoire à Budapest.

Cela étant, il existe des restrictions aux libertés de la presse, et l'accès aux autorités publiques est très difficile.

En premier lieu, du fait de l'épidémie de Covid-19, le gouvernement ne fait plus de conférences de presse hebdomadaires, qui permettaient aux journalistes de poser directement leurs questions. Il a été décidé que, compte tenu de l'épidémie, les journalistes devraient désormais envoyer leurs questions à l'avance. Les journalistes se plaignent aussi de ne plus avoir accès au groupe opérationnel, une task force dirigée par un médecin-chef qui parle sur toutes les chaînes de télévision et rend compte de l'évolution de la maladie. De fait, le personnel médical est peu disposé à témoigner compte tenu du délit de désinformation, et la presse ne cache pas que le ministre compétent a donné instruction aux directeurs d'hôpitaux de ne pas s'exprimer. C'est un point sur lequel il faut donc rester vigilant.

Le second point d'attention concerne les collectivités territoriales. Des élections ont eu lieu en octobre dernier. Le Fidesz est resté majoritaire dans le pays, mais dix grandes villes, dont Budapest, sont passées à l'opposition.

Le contexte politique est assez sensible. Certaines décisions gouvernementales font l'objet de critiques depuis le début de l'état de danger. Les collectivités ne sont pas consultées, alors qu'elles pourraient l'être.

En matière financière, le gouvernement a adopté un grand programme de soutien à l'économie, qui représente environ 20 % du PIB, en décidant qu'il serait notamment financé par la moitié des crédits alloués aux partis politiques, mais aussi par une partie des ressources financières des collectivités territoriales - en l'occurrence la vignette automobile.

Des participations sont demandées aux collectivités, pour l'instant sans réelle concertation. Leurs compétences ont été accrues dans le cadre de la gestion de la crise, mais sans qu'on leur en donne vraiment les moyens, notamment en termes de gestion des personnes en quarantaine à domicile.

Les collectivités sont également coresponsables de la fourniture d'équipements de protection aux établissements de santé. Certaines inquiétudes se font jour, le gouvernement ayant à un moment envisagé, dans le cadre de la crise, de faire contrôler les mesures prises par les collectivités territoriales par un comité largement dépendant du gouvernement. Cette mesure ayant suscité des critiques, le gouvernement a retiré son projet de loi. Les collectivités locales arrêtent donc aujourd'hui leurs mesures sans contrôle du gouvernement.

Je ne veux pas terminer sans dire un mot de l'Europe. M. Orbán est très silencieux sur ce sujet dans sa communication. Il a beaucoup insisté sur le rôle de l'Est dans l'aide qu'il a reçue pour lutter contre la maladie et sur les 87 millions de masques livrés à ce jour par la Chine.

Quand il s'exprime sur l'Europe, c'est surtout pour dire qu'elle ne fait pas assez. Toutefois, la Hongrie s'est ralliée à la déclaration des treize États membres, initiée par la France, adoptée le 2 avril, qui a reconnu et soutenu le rôle de la Commission européenne pour superviser le respect de l'État de droit et des droits fondamentaux. Je souligne que les Hongrois se sont ralliés à cette déclaration, alors que les Tchèques et les Slovaques ne s'y sont pas joints.

Naturellement, la Hongrie participe pleinement à toutes les réunions de concertation et de coordination européenne. J'ai déjà cité la réunion des ministres de l'intérieur du 28 avril, au cours de laquelle les Hongrois ont pris la parole, notamment à propos du traçage.

Je conclurai en disant que M. Orbán, en matière européenne, s'est probablement fixé une « ligne rouge intérieure ». Contrairement à ce qu'on lit parfois, plus de 70 % des Hongrois sont attachés à l'Union européenne et veulent y rester. M. Orbán le sait très bien. Il en tient compte. C'est donc là une limite qu'il s'impose dans son rapport aux institutions et valeurs européennes.

M. Jean Bizet, président. - Merci. La parole est au rapporteur.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Madame l'Ambassadrice, nous connaissons votre conscience européenne, et savons l'importance que vous attachez à la construction européenne, comme nombre d'entre nous.

Permettez-moi de revenir sur le sujet des libertés publiques. Je ne suis pas spécialiste de la Hongrie, mais sa position apparaît ambiguë. En effet, ce pays semble très défavorable à l'idée européenne, en particulier en matière de libertés. On parle même « d'illibéralisme » à propos de la doctrine conceptualisée par le Président Orbán. L'état de danger suscite donc immédiatement l'inquiétude.

Selon le discours officiel hongrois, tout est normal et conforme à la Constitution et le contrôle parlementaire continue à s'exercer. Le président du Parlement hongrois a expliqué qu'il constituait un modèle et continuait à se réunir, contrairement à beaucoup d'autres. Il a insisté sur le fait que l'opposition pouvait régulièrement poser des questions et qu'elle recevait une réponse. On est donc là dans la plus merveilleuse des démocraties !

Que faut-il en penser ? Sommes-nous face à des contrôles formels et à un système remarquablement bien organisé ? Quant au Conseil constitutionnel, que dire du mode de désignation de ses membres ?

Je comprends la nécessité de respecter le langage diplomatique, mais quelle est, derrière toutes ces garanties, la réalité de la vie démocratique, de l'exercice des libertés, du contrôle du Conseil constitutionnel et du Parlement ? Tout ceci apparaît relativement fictif. Personne ne prendra la responsabilité de mettre fin à l'état de danger afin de ne pas porter atteinte à l'autorité de M. Orbán.

M. Claude Kern. - Comme président du groupe d'amitié France-Hongrie du Sénat, je suis désolé que cette épidémie ait, au dernier moment, entraîné l'annulation de notre déplacement en Hongrie.

Je souhaiterais revenir sur ce que vient de dire Philippe Bonnecarrère : quelle est la valeur réelle du contrôle par le Parlement de ces mesures « nécessaires et proportionnées » ?

Par ailleurs, M. Orbán s'est toujours montré très strict en matière de contrôle des entrées par les frontières Schengen. Qu'en est-il des autres lieux de passage ? Les contrôles se déroulent-ils correctement ou constate-t-on beaucoup de zèle, comme dans d'autres pays ?

Vous l'avez dit, M. Orbán joue beaucoup avec l'Europe. Il sait l'importance qu'attache la majorité des Hongrois à l'Union européenne et n'a jamais osé dépasser la limite.

Enfin, s'agissant des collectivités territoriales, disposez-vous d'informations concernant les transferts de compétences sans moyens supplémentaires ?

M. Jean-François Rapin. - Madame l'Ambassadrice, vous l'avez dit, M. Orbán estime que le pays est capable d'absorber un pic épidémique. Or, on sait que c'est le nombre de lits de réanimation qui fait la différence, ainsi que la possibilité pour le pays de pouvoir exporter ses patients vers les autres pays.

Disposez-vous d'un état de la capacité réelle de la Hongrie à absorber ses éventuels malades ? Des pourparlers ont-ils déjà été engagés avec les pays européens limitrophes ou plus éloignés pour exporter les malades les plus graves ?

Mme Pascale Andréani. - S'agissant de la question de l'effectivité du contrôle, le Fidesz détient la majorité des deux tiers au Parlement. C'est ce que répondent d'ailleurs les Hongrois aux critiques qui leur sont adressées, invoquant le jeu de la démocratie.

Quant à la Cour constitutionnelle, elle est composée de juges indépendants aux termes de la Constitution, une révision constitutionnelle ayant porté leur mandat de neuf à douze ans. Ils sont élus par le Parlement, à la majorité des deux tiers. Vous pouvez donc en tirer les conséquences. Personne ne peut contester que le président de la Cour constitutionnelle, excellent juriste, est proche du gouvernement. Il ne s'en cache d'ailleurs pas. De fait, on compte des proches du gouvernement dans les deux organes qui assurent le contrôle.

La Constitution prévoit tous ces contrôles. Elle a été soumise, au moment de sa révision, comme c'est maintenant le cas dans tous nos pays, à la Commission de Venise du Conseil de l'Europe, cette dernière ayant critiqué notamment la procédure accélérée retenue pour la révision mais sans rien trouver à redire à l'état d'exception ni à l'état de danger. Les Hongrois s'estiment donc dans leur bon droit en appliquant la Constitution.

Le gouvernement Orbán veille toujours à ne pas franchir la ligne rouge. D'ailleurs, la vice-présidente tchèque de la Commission européenne a estimé qu'on ne pouvait poursuivre le gouvernement Orbán à propos de la loi instaurant l'état de danger, alors qu'elle attaque le gouvernement polonais qui vient de prendre des dispositions jugées non conformes au droit européen.

Je ne veux pas faire ici de comparaison facile, mais M. Orbán, qui est un homme très intelligent et extrêmement prudent, sait parfaitement jouer avec les règles européennes, comme l'a bien souligné le sénateur Kern.

Concernant les contrôles aux frontières, la Hongrie applique les règles de Schengen. Comme je l'ai dit, il n'y a presque plus de liaisons aériennes. Le pays facilite le passage bilatéral des frontières voisines, comme beaucoup d'autres. Les Hongrois se sont mis d'accord avec les Slovaques et les Roumains pour permettre le transit des personnes qui passent par des corridors de nuit. Le fret est également permis, à condition que les chauffeurs passent moins de 24 heures dans le pays. Les contrôles à l'entrée sont nombreux, et le passage aux frontières ne se fait qu'en voiture.

Même s'il existe une liaison aérienne avec Bâle-Mulhouse, elle est annulée une fois sur deux. Il n'y a plus un seul vol Air France ou Easy Jet. Le problème du contrôle des aéroports ne se pose donc pas vraiment.

Étant donné l'état de danger et l'épidémie, la Hongrie a annoncé qu'elle refuserait dorénavant l'entrée des migrants, même pour les envoyer dans le camp de Röszke, à la frontière avec la Serbie, et écarterait toute demande d'asile.

Concernant les collectivités territoriales, les maires, y compris ceux appartenant au Fidesz, ne se privent pas de s'exprimer ; c'est ce qu'a fait par exemple le maire de Székesfehérvár, très dynamique et proche du ministre des affaires étrangères hongrois. Il a été fortement critique sur le volet financier et a également exprimé son insatisfaction lorsqu'il a été question que le gouvernement contrôle toutes les mesures prises par les mairies.

Une polémique est née il y a quelques jours à propos des établissements de santé et des EHPAD, secteur où les compétences des municipalités ont été renforcées. On a prétendu que le maire de Budapest n'avait pas prévu suffisamment de médecins dans les EHPAD ni commandé assez d'équipements. Celui-ci a bien entendu répondu pour s'en défendre.

Le gouvernement souffle un peu le chaud et le froid sur les relations avec les collectivités territoriales. Il a marqué sa volonté de coopérer, tout en critiquant leur mauvaise gestion.

Les maires le savent bien, et le gouvernement, étant donné l'état de danger, peut décider de taxer les municipalités comme il souhaite. Reste à savoir comment on sortira de l'état de danger. La Constitution dit très clairement que les mesures exceptionnelles devront tomber - mais cela pose la question du contrôle, tant de la Cour constitutionnelle que du Parlement.

S'agissant de la médecine, avec 70 000 lits et environ mille personnes hospitalisées, la marge est grande. Au début de l'épidémie, le gouvernement a demandé de laisser 50 % des lits vacants pour faire de la place aux futurs malades du coronavirus. Cela a pu paraître excessif et les critiques n'ont pas manqué. Les malades qui n'étaient pas obligés d'avoir un traitement à l'hôpital devaient le suivre chez eux, sous contrôle hospitalier. Au moins 30 000 lits ont donc été réaffectés aux malades du coronavirus.

Il n'y a pas, à ma connaissance, de pourparlers avec les pays limitrophes pour qu'ils accueillent des malades hongrois atteints du coronavirus. Le discours et la politique sont au contraire de s'assurer que les choses pourront se faire en Hongrie.

J'ai évoqué les tests, dont le nombre n'est pas très important, comparé aux pays voisins d'Europe centrale. Concernant les masques, on en compte 87 millions. On ne sait combien sont produits en Hongrie. Au début de la crise, le gouvernement affirmait que 25 000 masques par jour étaient produits dans les prisons.

La Chine serait en pourparlers pour offrir une chaîne de production automatisée qui permettrait d'en produire plus d'un million par jour. Il est cependant facile d'en trouver. Les supermarchés et les maires en distribuent. On dénombre par ailleurs environ 5 000 respirateurs.

Rien ne permet donc de dire aujourd'hui qu'il existerait une difficulté en termes de dispositif hospitalier, mais beaucoup de critiques étaient déjà formulées à l'encontre de ce système avant la crise. Je ne peux prévoir ce qui se passera si la situation s'aggrave dans les mois qui viennent.

M. Claude Kern. - Il y a trois ans, j'ai eu l'occasion de visiter deux hôpitaux. J'ai constaté qu'ils manquaient d'équipements. Cela a-t-il changé ?

Mme Pascale Andréani. - Je n'ai pas visité d'hôpitaux, et les médias nous montrent généralement des salles très modernes. M. Orbán, qui visite des hôpitaux tous les jours, a été photographié à côté d'un médecin qui ne portait pas un masque aussi sophistiqué que le sien, et chacun a pu voir l'aspect délabré des murs. Il est vrai que le gouvernement n'a pas réalisé de gros investissements en matière de santé jusqu'ici.

M. Bonnecarrère a insisté sur le côté « illibéral » du régime hongrois. M. Orbán lui-même revendique une démocratie « illibérale », même s'il emploie de moins en moins le terme qui est mal compris et dont on ne voit pas toujours très bien ce qu'il veut dire.

Selon la science politique, il s'agit d'un régime avec une pluralité de partis, une liberté de suffrage en même temps que des pratiques politiques autoritaires, un certain contrôle de la presse et une moindre liberté d'expression de l'opposition, qui ne sont pas communs dans nos démocraties occidentales.

M. Philippe Bonnecarrère. - Ce système a toutes les apparences d'une démocratie moderne et classique, mais vous indiquez qu'il peut être considéré comme autoritaire. Cette ambiguïté est permanente.

Ce que vous avez dit sur le traçage me préoccupe. Cette pandémie est une occasion idéale pour le chef du gouvernement hongrois d'asseoir son autorité. Il a tout intérêt à agir « à la polonaise », voire à lancer une géolocalisation pure et simple. Or, sur ce sujet, la Hongrie paraît plus prudente vis-à-vis des libertés publiques que la France. Où est la vérité ? M. Orbán n'est jamais là où on l'attend ! Comment interpréter cela vu de l'extérieur ?

Mme Pascale Andréani. - C'est en cela qu'on s'aperçoit qu'on est dans un contexte très différent. Pour beaucoup de pays, et pas seulement la Hongrie, le système de démocratie libérale ne fonctionne pas bien.

En matière de traçage, je pense que le Président hongrois n'a pas envie de porter atteinte de cette manière aux libertés individuelles. Pour l'instant, il n'en a d'ailleurs pas besoin. La population est très disciplinée, et l'épidémie est pour l'instant maîtrisée - en tout cas bien moins importante que dans d'autres pays.

Le gouvernement a considéré plus utile de libérer des lits d'hôpital, de s'assurer de la présence de masques, d'imposer très tôt des restrictions de circulation et de demander aux gens d'être disciplinés. La surveillance électronique ne constitue donc pas un sujet.

On diabolise souvent M. Orbán, dont la pratique du régime est très différente de la nôtre. Votre question souligne toute la difficulté qu'il y a à comprendre comment cela fonctionne ici. M. Orbán, quant à lui, considère la Hongrie comme une démocratie et estime qu'il respecte les libertés individuelles. Cela vous étonne, mais les Hongrois et le gouvernement vous répondraient qu'il ne faut pas poser la question en ces termes. C'est pour cela qu'il est intéressant de venir en Hongrie, pour comprendre.

M. Jean Bizet, président. - Il me reste à vous remercier très sincèrement, Madame l'Ambassadrice, de vous être livrée à cet exercice avec beaucoup d'honnêteté intellectuelle et de précisions.

Nous avons hâte, le jour où nous serons revenus à une situation normale, de nous rendre en Hongrie comme d'ailleurs en Pologne, où nous sommes très attendus.

M. Claude Kern. - C'est prévu.

Mme Pascale Andréani. - Vous êtes en effet attendus !

La réunion est close à 16 heures.