Mercredi 3 avril 2019
- Présidence de M. Jean Bizet, président -
La réunion est ouverte à 18 h 05.
Justice et affaires intérieures - Point d'actualité sur la compatibilité entre les règles européennes et le statut des sapeurs-pompiers volontaires : communication de M. André Reichardt
M. Jean Bizet, président. - Mes chers collègues, notre réunion sera consacrée à l'examen d'une question sensible pour notre pays et pour chacun de nos territoires : le statut des sapeurs-pompiers volontaires et sa compatibilité avec les règles européennes, notamment au regard du temps de travail. Or, sur les près de 4,5 millions d'interventions enregistrées chaque année, 70 % sont assurées par les sapeurs-pompiers volontaires. Ils contribuent ainsi, de façon décisive, au maillage territorial du secours en France.
C'est précisément Catherine Troendlé qui nous a saisis de cette question : en sa qualité de présidente du Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, elle a participé à la mission pour la relance du volontariat, chargée par le Gouvernement de réfléchir aux moyens de défendre et de valoriser notre modèle de sécurité civile et, avec lui, le volontariat. Cette mission a remis, en mai 2018, un rapport à M. Gérard Collomb, alors ministre d'État, ministre de l'intérieur. Lors de ses investigations dans le cadre de cette mission, Mme Troendlé a été sensibilisée au risque que pouvait représenter une qualification des sapeurs-pompiers volontaires comme travailleurs au sens du droit européen, ce qui impliquerait de leur appliquer la directive sur le temps de travail et remettrait en cause la pérennité même de notre modèle français de sécurité civile, assis sur le volontariat. D'autant plus que les sapeurs-pompiers volontaires sont déjà confrontés à un effet de ciseaux, entre la stagnation de leurs effectifs et l'accroissement continu de leur sollicitation opérationnelle. Nous avons pu échanger à ce propos avec la Commission européenne et le Gouvernement. André Reichardt va nous dire où nous en sommes aujourd'hui et, je l'espère, pouvoir nous rassurer.
M. André Reichardt. - Monsieur le Président, mes chers collègues, le 15 novembre dernier, sur le rapport de Jacques Bigot et moi-même, notre commission, alertée notamment par Catherine Troendlé, avait adopté un avis politique sur la compatibilité du statut des sapeurs-pompiers volontaires avec les règles européennes.
J'évoquerai, dans un premier temps, les conséquences potentielles de l'arrêt Matzak sur le statut des sapeurs-pompiers volontaires. Cet arrêt, rendu par la Cour de justice de l'Union européenne, le 21 février 2018, porte sur le cas d'un sapeur-pompier volontaire belge qui était contraint d'être physiquement présent sur le lieu déterminé par son employeur et de répondre aux appels de ce dernier dans un délai de huit minutes. La Cour a considéré que les services de garde à domicile de M. Matzak devaient dès lors être qualifiés de temps de travail au sens de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
Cet arrêt a suscité un vif émoi, non seulement quant à ses effets juridiques sur le statut des 195 000 sapeurs-pompiers volontaires, qui pourraient alors être soumis au droit du travail, avec des problèmes sur l'organisation des gardes et astreintes, mais aussi quant à ses conséquences financières potentielles. Plus largement, le dispositif français de sécurité civile, qui repose en grande partie sur le volontariat et le bénévolat, pourrait être ébranlé. Pour autant, j'avais aussi expliqué pourquoi la portée de l'arrêt Matzak dans notre pays ne devait pas être exagérée, cette décision visant un cas très particulier qui ne concerne pas, et de loin, l'ensemble des sapeurs-pompiers volontaires.
Néanmoins, nous avions estimé opportune une action au niveau européen de manière à lever les incertitudes sur l'application de la directive de 2003 et à garantir la pérennité du volontariat et du bénévolat des interventions des sapeurs-pompiers. Tel était le sens de notre avis politique.
La Commission européenne a répondu à cet avis politique le 15 février dernier. Des lettres ont par ailleurs été échangées entre les Présidents Larcher et Juncker à la fin 2018.
La réponse de la Commission tient en trois points. En premier lieu, l'arrêt Matzak lie naturellement les institutions européennes et nationales, mais sa portée doit être précisée, en particulier en France, car il concerne un cas spécifique - ce que nous avions déjà indiqué en novembre dernier. Ensuite, l'application de la directive de 2003 « offre une certaine flexibilité » dans la mesure où ce texte comporte des dispositions dérogatoires qu'il convient d'exploiter - ce que nous avions aussi rappelé. Enfin, l'élément nouveau est la fin de non-recevoir opposée par la Commission à notre demande d'une initiative législative pour apporter une solution à ce problème. En effet, elle pointe « les contraintes et les incertitudes pesant sur l'usage de la voie législative au niveau européen ». Elle estime « qu'il n'est ni aisé ni opportun d'envisager une révision de la directive sur le temps de travail ou toute autre initiative législative complémentaire, y compris une proposition telle que suggérée par l'avis politique du Sénat, qui viserait spécifiquement le volontariat dans l'exercice des missions de sécurité civile ». Elle rappelle que « les partenaires sociaux et le co-législateur européen, malgré l'impulsion de la Commission ou de certains États membres, ne sont pas parvenus à trouver un accord sur une révision de cette directive au cours des dix dernières années ». Pour autant, la Commission indique aussi avoir engagé un dialogue avec les autorités françaises sur ce sujet.
La semaine dernière, avec le Président Bizet, nous avons tenu une réunion avec le cabinet du ministre de l'intérieur pour évoquer la façon dont notre pays pourrait tirer les conséquences de l'arrêt Matzak qui, bien sûr, s'impose à tous.
Les autorités françaises nous ont paru bien décidées à agir, l'attentisme constituant sans aucun doute la pire des solutions, d'autant plus que les organisations syndicales sont prêtes à engager une action contentieuse. Or, il n'est pas à exclure qu'un recours pourrait prospérer car, même si les pratiques contestables en termes de respect du temps de travail sont très circonscrites, elles existent néanmoins dans certains services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) urbains, où la frontière entre sapeurs-pompiers professionnels et volontaires peut apparaître pour le moins floue.
Les autorités françaises, partageant le point de vue de la Commission, ont écarté la voie législative pour trois raisons principales : la négociation d'une directive prendrait au moins deux ans, le ralliement d'autres États membres aux positions françaises semble difficile et la sécurité civile est organisée selon des modalités très différentes en Europe.
C'est pourquoi le ministère de l'intérieur, en relation étroite avec celui du travail et le SGAE, réfléchit à une solution prenant la forme d'une transposition souple qui privilégierait l'exploitation des dérogations prévues par les articles 17 et 22 de la directive de 2003. Les autorités françaises chercheraient à obtenir de la Commission une lettre de confort permettant d'éteindre le risque contentieux. Cette piste paraît d'autant plus réaliste que le Président Juncker l'évoque explicitement dans sa lettre au Président du Sénat. La Commission pourrait établir une telle lettre de confort à l'issue d'une réunion au cours de laquelle les autorités françaises lui démontreraient qu'elles recherchent une solution équilibrée et lui présenteraient une note exposant les engagements de transposition.
Sur cette base, et après une concertation avec les SDIS, les organisations professionnelles et les élus locaux, un décret pourrait être publié, sans doute après les élections européennes.
On le voit, une solution est envisageable à court terme. L'attentisme serait la pire des solutions. Les contacts, déjà avancés avec Bruxelles, laissent augurer une solution qui satisfasse l'ensemble des acteurs. Avec le président Bizet, nous avons été surpris par le degré d'avancement des travaux du ministère de l'intérieur sur cette question. Une solution serait ainsi trouvée.
M. Jean Bizet, président. - Je salue le travail de nos rapporteurs, Jacques Bigot et André Reichardt, sous l'impulsion de notre collègue, la Présidente Catherine Troendlé. L'engagement du ministère est dû à plusieurs facteurs : d'une part, la pression que nous avons tous exercée sur ce sujet, et, d'autre part, la situation des syndicats qui ne souhaitent pas voir des difficultés émerger. Autant clarifier les choses dans cette période socialement troublée où les sapeurs-pompiers jouent un rôle non négligeable. Cette lettre de confort est imminente et la présence du SGAE représente un gage de sécurité. À partir de là, on peut être plutôt confiant. Sur nos territoires respectifs, chacun veillera à adresser le décret ministériel en question aux autorités concernées. Avant que l'encre n'en soit sèche, le texte de ce décret devrait être communiqué aux rapporteurs. Sans parler de co-rédaction à ce stade, le ministère devra s'assurer que le contenu du décret répond aux attentes des parlementaires. Travailler dans cet état d'esprit avec les ministères concernés me paraît satisfaisant.
M. Jacques Bigot. - Sommes-nous en contact avec l'Association des départements de France qui gèrent les SDIS, puisqu'il subsistera des territoires où l'on fait appel, de manière conséquente, à des sapeurs-pompiers volontaires pour des gardes et où, dès lors, les conditions d'application de la directive seront évoquées ? On risque alors d'avoir des recours formés par des sapeurs-pompiers professionnels, comme cela s'est passé en Belgique. L'idée sous-jacente de cette démarche reste le remplacement des pompiers volontaires par des professionnels. Encore faudrait-il s'assurer que cessent des pratiques peu conformes au pur esprit du volontariat dans certains SDIS !
Mme Catherine Troendlé. - Je rappellerai le contexte de cette problématique. Depuis 2003, nous avons une épée de Damoclès au-dessus de nos têtes. Un texte, à l'initiative de notre collègue député Pierre Morel-À-L'Huissier, a été voté à l'unanimité au Sénat pour consolider le statut de bénévole pour nos sapeurs-pompiers volontaires. Jusqu'à présent, ce texte semble nous avoir protégés. À l'époque, les Allemands, confrontés également aux risques suscités par cette question du temps de travail, nous avaient contactés. Aujourd'hui, les Autrichiens connaissent des difficultés analogues. Entretemps, l'arrêt Matzak est survenu et, même si le contexte n'est pas tout à fait le même, nous risquons une condamnation. Le temps judiciaire nous est connu : en cas de recours allant jusqu'à la Cour de cassation, nous disposons d'une durée de deux à trois ans. Je suis d'accord avec vous, Monsieur le Président, sur l'importance de trouver des alternatives entretemps. Néanmoins, mettre aujourd'hui le doigt dans l'engrenage de la directive européenne et consentir à son application souple pour le seul temps de travail pour nos sapeurs-pompiers volontaires m'apparaît dangereux. J'ai d'ailleurs souligné ce point au ministre de l'intérieur qui m'associe à vos travaux. Rédiger une nouvelle directive prendrait deux ans. Les Allemands et les Autrichiens sont en mesure de nous aider. Nous sommes certes à la veille des élections européennes, mais demain, nous allons pouvoir travailler avec les députés sur ce problème qui dépasse tout clivage politique. Nous ne sommes pas vraiment dans l'urgence, sauf que certains syndicats nous forcent à agir. Pour ces derniers, les sapeurs-pompiers volontaires arrivent en complément du travail des pompiers professionnels pour assurer le maillage territorial et rééquilibrer la montée en puissance du service de secours aux personnes, qui représente 85 % des activités des services.
Les neuf syndicats représentant les quelques 45 000 pompiers professionnels ne sont nullement d'accord. Je n'ai réussi à susciter leur assentiment que sur la question de la représentation des personnels administratifs dans les conseils d'administration. Cependant, certaines centrales, pour demeurer crédibles, demandent, en vain, des recrutements supplémentaires aux conseils départementaux qui sont exsangues, en raison de la baisse des dotations et de l'augmentation sans précédent des dépenses sociales dans un contexte économique très compliqué. Les sapeurs-pompiers volontaires, qui assument leurs tâches aux côtés des professionnels, représentent ainsi une variable d'ajustement. Dès la transposition de cette directive, les sapeurs-pompiers volontaires seront considérés comme des travailleurs et ne pourront plus oeuvrer comme ils le font aujourd'hui. Des abus existent, c'est vrai : certains SDIS devront revoir leur mode de fonctionnement. Cependant, en cas de désengagement de ces volontaires, leur remplacement par des professionnels pourrait coûter jusqu'à 2,5 milliards d'euros aux conseils départementaux ! Tous ne seront pas touchés en cas de transposition souple, et les conseils départementaux seront alors dans l'obligation d'embaucher des professionnels. Nous connaissons les temps de garde assurés par les sapeurs-pompiers professionnels. Soyons prudents et ne nous précipitons pas ! Nous ne sommes pas dans l'urgence, même s'il y a un recours demain. Veillons à travailler ensemble auprès du Gouvernement. N'écartons donc pas l'hypothèse d'une nouvelle directive, au motif de la solution trouvée par le Gouvernement qui me paraît, somme toute, dangereuse.
M. Didier Marie. - Sur l'hypothèse d'une directive, il faut relever que les mandats de la Commission et du Parlement arrivent à leur terme. On ne peut anticiper la composition de la future assemblée. L'adoption des textes relatifs au droit des travailleurs, comme l'indique celle de la directive transports, s'avère manifestement difficile, du fait des pressions en faveur de la libéralisation des pratiques. Une directive peut s'avérer souhaitable, mais son adoption devrait être, en tout état de cause, malaisée.
Mme Catherine Troendlé. - Mais pas impossible !
M. Didier Marie. - Je crains que son adoption soit plus difficile encore durant la prochaine mandature. Comment, concrètement, exploiter les dérogations prévues dans la directive en les transposant, comme l'évoquait notre collègue André Reichardt ? Cela reviendrait-il à transposer une partie d'une directive déjà transposée par ailleurs ?
Je souscris pleinement aux propos de notre collègue Catherine Troendlé. Dans certains départements, la pression des syndicats pour recruter des professionnels en lieu et place des volontaires peut s'avérer très forte. On peut en effet s'attendre à ce qu'ils tirent parti de cette situation, si rien n'est fait rapidement, au risque de mettre en grande difficulté les SDIS, ainsi que leurs financeurs que sont les conseils départementaux et les communes. Les chiffres avancés sont en effet considérables et la pression des syndicats devrait être terrible. Espérons que la solution mise en oeuvre par le Gouvernement soit suffisamment solide pour, en cas de nouvelle directive, tenir le cap pendant une durée suffisante.
M. Cyril Pellevat. - Le directeur du SDIS de mon département de Haute-Savoie s'inquiète de l'éventuelle dérogation qui conduirait à considérer le travail des volontaires comme « déguisé ». Cette question concerne également le monde associatif et les réservistes de la Gendarmerie. Aller vers une nouvelle directive serait une solution plébiscitée par la Fédération nationale des sapeurs-pompiers. En outre, certains SDIS appliqueraient déjà la directive. J'ai pu vérifier qu'une stratégie en deux temps - d'abord la dérogation, puis la directive - suscite une réelle opposition. La stratégie proposée par notre rapporteur ne risque-t-elle pas de bloquer toute nouvelle directive sur le sujet ? Ne devrait-on pas inclure le bénévolat parmi les thématiques couvertes par cette nouvelle directive qui serait alors beaucoup plus large ?
Mme Fabienne Keller. - Quels ont été les choix des autorités allemandes et autrichiennes qui ont été confrontées aux mêmes problèmes ? La déclinaison en droit national d'une lettre de confort est-elle déjà familière ? Qu'en est-il en effet de la situation des réservistes de la Gendarmerie ?
M. Pierre Médevielle. - Les pompiers volontaires connaissent un malaise profond. Or il faut rappeler au Gouvernement que, dans les zones de désertification médicale avancée, les sapeurs-pompiers volontaires sont devenus un maillon essentiel de la chaîne de secours. Il faut régler ces problèmes relationnels entre pompiers volontaires et professionnels. Néanmoins, les sapeurs professionnels ne semblent guère mécontents de l'existence de cette directive et des conséquences de son application sur les sapeurs-pompiers volontaires.
Mme Catherine Troendlé. - On ne pourra jamais remplacer les volontaires par des professionnels. Le coût serait trop conséquent.
M. Franck Menonville. - La capacité d'action de ces pompiers volontaires est extrêmement rapide et efficace. Au-delà du coût et des effectifs, la question du maillage territorial est en jeu. Surtout dans les zones rurales, les pompiers volontaires jouent un rôle essentiel, même si la fréquence de leur intervention n'est pas très élevée. En outre, les jeunes sapeurs-pompiers volontaires participent au resserrement des liens entre l'État et la nation. Chacun doit ainsi trouver sa place et sa complémentarité.
M. André Reichardt. - Nous ne sommes qu'informés des travaux conduits par le Gouvernement. Il nous a été indiqué que les contacts avaient été pris avec tous les acteurs concernés et qu'une proposition avait d'ores et déjà été soumise aux autorités de Bruxelles dans leur recherche d'une lettre de confort. Nous n'en savons pas plus. L'objectif du Gouvernement est d'éviter les contentieux à venir, tout en bougeant le moins possible. Il s'agit de parvenir à un équilibre entre professionnels et volontaires au sein des différents centres de secours. On devrait nous adresser le texte, une fois finalisé. S'agissant de la comparaison avec les autres États européens, l'Autriche, l'Allemagne et les Pays-Bas ont eux aussi de nombreux volontaires. La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France a également noué des contacts avec ses homologues européens qui sont unanimes quant à l'urgence d'agir. Nous n'avons cependant pas été informés de leurs propositions. Néanmoins, compte tenu des différences en matière d'organisation administrative, les solutions appliquées en Allemagne et en Autriche ne peuvent guère être dupliquées dans notre pays. Enfin, je tiens à rappeler que cette mesure ne concerne que près de 20 % de la totalité des sapeurs-pompiers volontaires.
Mme Catherine Troendlé. - Tous sont des travailleurs, mais seule une minorité est concernée par cette directive.
M. Jean Bizet, président. - Il s'agit d'un rapport d'étape. J'ai encore à l'esprit la lettre du Président Juncker adressée au Président Larcher dans laquelle il exprimait sa volonté de ne pas ré-ouvrir cette directive tant elle apparaît comme une véritable boîte de Pandore. Plusieurs réactions sont ainsi possibles. L'une, à très court terme, serait d'aller, sur la base de cette lettre de confort, vers un nouveau décret ministériel, sans pour autant se priver d'un traitement européen, visant soit la modification de la directive temps de travail - ce que je crois peu possible -, soit en rédigeant une autre directive qui porterait sur le bénévolat et le volontariat. Peut-être, pourrions-nous nous affranchir de la directive pour aller vers un règlement qui serait ainsi d'application directe. Ce processus ne prendrait que dix-huit mois et impliquerait une harmonisation législative au niveau national. Il faudra bien, un moment ou un autre, traiter du bénévolat.
Mme Catherine Troendlé. - La commissaire européenne, Mme Marianne Thyssen, que j'ai rencontrée avec l'un des représentants de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers, nous a recommandé d'écrire une nouvelle directive, en nous proposant même le soutien des services de la Commission, durant les élections. En parallèle, il faut trouver les soutiens politiques dans d'autres États membres. Pour cette commissaire, il ne s'agit nullement d'un sujet politique et il devrait être possible de trouver des soutiens, surtout dans les pays où le bénévolat est important, afin de favoriser le travail des futurs députés européens sur cette question. La Commission semble ainsi prête.
M. Jean Bizet, président. - En parfaite cohérence avec les rapporteurs et la présidente Troendlé, je vous suggère de prendre l'initiative d'évoquer dans le cadre de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), le thème du bénévolat, notamment dans la sécurité civile, susceptible d'être porté par les 27 États membres. On pourrait alors fédérer d'autres États. Il ne faut se priver d'aucune piste !
La réunion est close à 18 h 45.