Jeudi 7 février 2019
- Présidence de M. Jean Bizet, président -
La réunion est ouverte à 8 h 35.
Énergie - Paquet d'hiver « Énergie propre pour tous les Européens » : communication de MM. Claude Kern et Michel Raison
M. Jean Bizet, président. - À l'ordre du jour de notre réunion ce matin, figure une communication de nos collègues Claude Kern et Michel Raison sur le paquet « Énergie propre pour tous les Européens » dit « paquet d'hiver ». Cet ensemble de huit textes a été publié le 30 novembre 2016. Son ambition va au-delà de la création d'un marché unique de l'énergie puisqu'il traite aussi de la transition énergétique, sujet qui relevait jusqu'alors des États membres.
Ce paquet avait fait l'objet d'un rapport présenté l'an dernier par nos deux rapporteurs. Nous y revenons aujourd'hui, car des versions de compromis viennent d'être publiées le 18 décembre 2018 à la suite du trilogue intervenu après deux ans de négociation. Nos rapporteurs vont nous indiquer dans quelle mesure les orientations que nous avions défendues sont en passe d'être suivies.
M. Michel Raison, rapporteur. - Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne fait de l'énergie un domaine de compétence partagée entre l'Union et les États. Il consacre la souveraineté de chaque État membre pour la détermination de son bouquet énergétique, sauf vote unanime du Conseil européen. Cette caractéristique majeure explique le premier avis motivé adopté par notre commission à propos de trois projets de directives concernant l'efficacité énergétique d'une part, et l'énergie produite à partir de sources renouvelables d'autre part. Sur le plan économique, cet avis motivé, étoffé par deux propositions de résolutions européennes, insistait sur l'équilibre entre prix de revient et avantage économique attendu. La mention systématique de la viabilité économique dans les versions définitives des trois directives concernées a satisfait cette position, adoptée dès le début par notre commission.
Il n'en va pas de même s'agissant de l'objectif assigné à chaque État en matière d'énergie obtenue partir de sources renouvelables à l'horizon 2020. La directive comportant le tableau des objectifs nationaux n'a pas été adoptée à l'unanimité du Conseil, ce qui soulève des questions par rapport à l'application des articles 192 et 194 du traité sur fonctionnement de l'Union européenne qui prévoient que le Conseil arrête à l'unanimité les mesures affectant la structure générale de l'approvisionnement énergétique des Etats membres. Le dispositif est donc juridiquement fragile. Paradoxalement, cette fragilité n'a aucune conséquence, puisque les objectifs assignés aux États membres pour 2020 sont strictement identiques à ceux inscrits dans la directive de 2009 ayant le même objet, qui avait été adoptée à l'unanimité. Seule nouveauté : la Croatie, non membre en 2009. Elle se voit imposer un objectif de 20 % qu'elle dépassait déjà en 2016, avec 28 % d'électricité obtenue à partir de sources renouvelables d'énergie...Un tel « volontarisme » n'est guère contraignant !
À propos des ambitions environnementales issues de l'accord de Paris, le dispositif ignore complètement le fait que l'électricité d'origine nucléaire soit actuellement indispensable à la fourniture d'énergie décarbonée.
Enfin, le coût du mix énergétique est implicitement traité comme un sujet dépourvu d'intérêt. Or, le soutien aux énergies renouvelables intermittentes a explosé au niveau de l'Union européenne en 2017. Selon un bilan publié le 24 janvier 2019 par la Commission européenne, le montant total s'est établi à 61,3 milliards d'euros en 2017, soit 4,4 milliards de plus qu'en 2016. Le plus inquiétant est le dynamisme des dépenses allemandes : avec 36,2 milliards d'euros, elles augmentent de 1,4 milliard en une seule année. Le rapport d'information sur la coopération énergétique franco-allemande - que vous aviez présenté, Monsieur le président, en mai 2014 - mentionnait « le coût intenable d'une transition à marche forcée ». Nous y sommes ! L'ampleur du soutien budgétaire et son dynamisme conduisent à s'interroger sur la durabilité du processus dans un contexte de finances publiques contraintes. La conjoncture n'est peut-être pas très favorable à l'introduction de nouvelles taxes carbone, ni en France, ni ailleurs. À cet égard, les dispositions retenues, même de pur affichage, ne satisfont guère les résolutions que nous avons adoptées.
La rédaction finale de cette même directive réserve toutefois un motif de satisfaction pour notre commission, car la diminution des biocarburants de première génération n'aura pas de caractère obligatoire pour les États membres, ainsi que nous l'avions souhaité.
Nos voeux ont été partiellement entendus sur deux points : les mécanismes de capacité et les tarifs réglementés de vente. Notre commission s'était élevée contre l'obligation d'associer des fournisseurs transfrontaliers à tout mécanisme national de capacité. Le texte définitif se borne à imposer aux États membres d'autoriser la participation de fournisseurs transfrontaliers, sous réserve de conditions techniques, ce qui est bien plus acceptable.
En revanche, le dispositif adopté en trilogue au mois de décembre maintient le droit pour tout acteur de participer à plusieurs mécanismes de capacité. Ainsi, notre commission aura combattu en vain une disposition qui fragilise un dispositif indispensable à la stabilité des réseaux électriques.
Elle a eu plus de succès avec les tarifs réglementés de vente, dont l'autorisation est pérennisée dans le cadre des « obligations de service public ». L'instauration de ces tarifs est une faculté : tel était le sens de la demande que nous avions formulée.
En conclusion de cette brève présentation d'un ensemble étoffé, je suis tenté de recourir à la métaphore du verre à moitié vide ou à moitié plein. Optimiste, je considérerai qu'il est à moitié plein !
M. Claude Kern, rapporteur. -Il aura fallu un petit peu plus deux ans pour que l'exceptionnel paquet d'hiver « Énergie propre pour tous les Européens », publié le 30 novembre 2016, passe du stade de propositions à celui de textes disponibles. Trois directives et un règlement ont été publiés au Journal officiel de l'Union européenne. Trois règlements et une directive sont disponibles uniquement dans la version temporaire de compromis accepté en trilogue, en décembre 2018. Pour ces derniers textes, aujourd'hui publiés en anglais, l'examen ultime par le Parlement européen doit intervenir en plénière pendant la session des 25 au 28 mars prochains, à Strasbourg.
Les 750 pages des propositions normatives initiales ayant été complétées, nous avons un ensemble de 840 pages, qu'il est matériellement impossible de présenter aujourd'hui de façon exhaustive. C'est pourquoi nous avons choisi de mettre l'accent sur certains points ayant une importance particulière, soit parce qu'ils avaient retenu l'attention de notre commission en 2017, soit en raison de substantielles différences entre le texte initial et le dispositif adopté.
Michel Raison a évoqué les conséquences du paquet d'hiver pour la politique énergétique des États membres. Je vais focaliser mon intervention sur la dimension institutionnelle.
Trois modifications institutionnelles sont introduites par le paquet d'hiver : la création de centres de coordinations régionaux ; le rôle dévolu à l'Agence européenne pour la coopération des régulateurs de l'énergie (ACER) et son fonctionnement interne ; enfin la création d'une entité européenne pour la gestion des réseaux de distribution, dont l'organisation interne a substantiellement évolué pendant les débats.
La création des centres de coordinations régionaux est la principale innovation institutionnelle du paquet d'hiver. Notre commission s'est opposée à l'introduction d'une instance intermédiaire entre les États membres et l'Union, chargée de superviser le travail des autorités nationales de régulation, mais aussi de calculer directement le niveau des capacités de production pertinentes. Sur ce plan, la rédaction définitive oppose une fin de non-recevoir pure et simple aux objections nous avions formulées.
J'en viens à l'ACER.
Notre commission s'était élevée contre la définition excessivement floue de son nouveau domaine d'attribution. Sur ce point, la résolution européenne du Sénat du 6 juillet 2017, adoptée à notre initiative, est satisfaite puisque l'expression « d'autres questions de règlement de portée transfrontalière » a disparu de la mouture définitive. Nous avons également été satisfaits par le maintien de la majorité qualifiée des deux tiers lorsque le conseil des gouverneurs se prononce.
En revanche, le principe attribuant une voix à chaque État membre est maintenu, alors que nous avions demandé qu'il y soit mis fin. Nous n'avons pas été plus entendus quant au pouvoir d'amendement, puisque le directeur de l'agence peut retirer un texte dont la rédaction par le conseil des gouverneurs ne lui conviendrait pas. Dans le même esprit, le directeur peut soumettre au conseil des gouverneurs une proposition ne comportant que ses propres amendements ou ceux qu'il approuve.
La nouvelle « entité européenne pour les gestionnaires de réseaux de distribution » (EU-DSO) ne devrait pas exercer de rôle substantiel dans l'immédiat. Il me semble toutefois intéressant de souligner que les dispositions organisant cette instance ont été considérablement étoffées en deux ans, principalement sur le plan de la gouvernance interne. Ainsi, l'assemblée générale devra se prononcer à la majorité qualifiée de 55 % des droits de vote, ces derniers étant proportionnels au nombre de consommateurs desservis, ce qui rompt avec le principe habituel attribuant une voix par État. Faute d'avoir été écoutés pour l'ACER, nous avons peut-être inspiré l'organisation de l'EU-DSO, dont je souligne que son assemblée générale élit les membres du directoire, désigne le secrétaire général et choisit le groupe d'experts chargé d'assister le directoire.
Je voudrais enfin dire un mot de la préparation aux risques dans le secteur de l'électricité, thème qui a fait l'objet d'un compromis en trilogue le 29 novembre. Ce dispositif a considérablement évolué en deux ans. Conformément au compromis, les États membres élaboreront des scénarios de crise comportant des actions coordonnées, si possible bilatérales. Ils formaliseront les scénarios en collaboration avec le réseau européen des gestionnaires de transport d'électricité. Les centres régionaux de coordination et la Commission européenne devront examiner les scénarios, mais les États membres ne seront pas tenus par leurs observations. Enfin, les États membres sollicités percevront une indemnité dont le montant aura été déterminé d'un commun accord avant la mise en oeuvre du soutien.
M. Jean Bizet, président. - L'Europe de l'énergie peine à se mettre en place ! Comme les États membres restent maîtres de leur bouquet énergétique, l'harmonisation est difficile. Et je souligne aussi combien le soutien aux énergies renouvelables est coûteux : 36 milliards d'euros pour l'Allemagne et 61 milliards pour l'Union européenne.
M. Jean-Yves Leconte. - Vous avez évoqué les biocarburants de première génération. En réalité, ce sont des agrocarburants ; leur bilan écologique dépend de la manière dont la matière agricole est produite !
L'essentiel est de disposer de tout le panel des modes de productions énergétiques et de les optimiser. On a ainsi fait des progrès pour améliorer le rendement des énergies d'origine fossile. Il ne serait donc pas judicieux de les mettre systématiquement de côté pour privilégier des énergies qui semblent renouvelables, mais dont le bilan écologique n'est pas toujours satisfaisant. Je pense en particulier aux panneaux solaires. Attention à ce pas céder à la tentation du tout ou rien qui peut nous conduire à perdre des compétences. Ainsi, dans l'industrie automobile, un éventuel abandon des moteurs thermiques détruirait des compétences et le marché automobile se trouverait ouvert aux producteurs de machines à laver !
Le transport de l'électricité est aussi un enjeu important : la supraconductivité à relativement haute température est une piste prometteuse. Il faut penser simultanément à la production et au transport. Transporter l'électricité sans pertes changera la donne pour l'implantation des centrales. L'Allemagne connaît bien ces enjeux, elle qui produit au Nord une électricité consommée au Sud. En France, à l'inverse, on reste prisonniers du syndrome Minitel : les recherches d'autrefois n'ayant pas abouti, nous ignorons les découvertes intéressantes faites dans d'autres pays. Or cela a des effets sur notre réseau, illustrés par les incidents à répétition à la gare Montparnasse. Concentrer tous nos efforts sur la production sans penser au transport augure des difficultés.
M. Simon Sutour. - Selon nos rapporteurs, les avancées sont modestes. Tant mieux ! On a trop eu tendance ces dernières années à vouloir nous faire rentrer dans des projets qui nous auraient liés. Je me souviens d'une réunion où le commissaire européen, Günther Oettinger, avait parlé d'énergie pendant une heure sans prononcer une seule fois le mot « nucléaire » ! À l'époque, on voulait nous imposer des changements. L'Allemagne était en pointe, on voit le résultat : elle refuse le nucléaire mais achète à ses voisins de l'électricité issue de centrales nucléaires et conserve ses capacités au charbon, très polluantes. Heureusement, nous avons eu, en France, des dirigeants visionnaires qui ont imposé l'énergie nucléaire ! En Espagne, l'électricité est deux fois plus chère qu'en France. Idem en Allemagne. En Amérique latine, on utilise beaucoup de biocarburants, mais ils ne sont pas produits de manière très bio. On les appelle « biocarburants » à tort.
Quand on paie une facture d'électricité de 100 euros - hors transport de cette énergie - on acquitte 57 euros de taxes, qui servent notamment à subventionner les producteurs d'énergies renouvelables qui ne survivraient pas sans ces subsides ; ce système ne peut pas durer perpétuellement !
Les éoliennes posent aussi des problèmes environnementaux. Leurs palmes tuent les oiseaux qui passent. Je ne parle pas des éoliennes offshore, difficiles à installer dans un pays où les fonds marins sont profonds, à la différence du Danemark par exemple. J'ai visité des centrales solaires dans des déserts ; il y aurait beaucoup à dire sur le plan écologique ! De grâce, évitons l'idéologie sur ce sujet !
En Europe, les stratégies sont très différentes. Les Allemands ont pris un virage brutal, il y a quinze ans, en faveur du renouvelable. Ils découvrent que tout ne se passe pas aussi simplement qu'ils l'espéraient. Heureusement, nous avons pris ce virage plus tard. Il faut évidemment développer les énergies renouvelables. C'est plus facile pour certains petits pays qui ont des ressources hydroélectriques. Pour la France, c'est plus compliqué. La loi sur la transition énergétique prévoyait de réduire la part du nucléaire dans le mix énergétique à moins de 50 % en 2025. L'horizon a déjà été repoussé à 2035 ; il faudra sans doute repousser encore l'échéance car on n'a pas trouvé mieux. Cela ne doit pas nous empêcher de travailler pour renforcer la sécurité de notre parc.
M. Pierre Cuypers. - Nos rapporteurs ont montré la difficulté d'avancer, alors que développer les énergies de demain est urgent. Le pétrole provoque des guerres dans le monde entier. C'est Nicole Fontaine qui avait développé cette belle image du bouquet énergétique, qui combine toutes les énergies possibles.
Je voudrais revenir sur certains propos. Quand on produit de l'énergie à partir de la biomasse, on obtient de l'énergie à partir de produits fermentescibles, on ne produit pas de l'énergie « bio »...
M. Simon Sutour. - C'est pourtant ce que les gens croient !
M. Pierre Cuypers. - Soit, mais ne colportons pas des représentations inexactes ! Quand on cultive du blé ou de la betterave pour obtenir un éther, c'est-à-dire un alcool, on utilise la même méthode que pour produire du pain ou du sucre. De même, lorsque l'on cultive du colza ou du tournesol en vue de fabriquer du biodiesel, on utilise les mêmes techniques que pour des aliments. Et cela ne pollue pas davantage.
M. Jean-Yves Leconte. -Le terme « biocarburant » suggère un substitut parfait à une énergie fossile, alors que le bilan carbone n'est pas forcément bon.
M. Pierre Cuypers. - Pourtant, le bilan carbone des énergies renouvelables est meilleur que celui des énergies fossiles, considérées du puits de production jusqu'au réservoir. Les agrocarburants offrent un débouché à l'agriculture. Ils créent de nombreux emplois, contribuent à l'amélioration de l'environnement. Soyons donc prudents dans nos propos.
M. Jean Bizet, président. - Un groupe de travail sur les biocarburants a été créé au Sénat, qui rendra ses conclusions bientôt.
M. Claude Kern, rapporteur. - Nous partageons vos propos. L'Allemagne parle de relancer le renouvelable mais n'évoque plus la fin des centrales à charbon... Les biocarburants permettent d'économiser un tiers de CO2 : la part émise lors de l'extraction du pétrole.
M. Michel Raison, rapporteur. - Vous avez raison, il faut éviter l'idéologie, en particulier à propos des biocarburants, si l'on ne veut pas propager de fausses informations. Les cultures consomment toujours de l'énergie, elles émettent donc du gaz carbonique. On l'oublie souvent ! L'agriculture a aussi besoin de diversification pour améliorer ses revenus. Grâce à l'agriculture, on produit des tourteaux qui nous évitent d'importer du soja OGM des États-Unis. Soyons prudents, pas simplistes !
Nul ne sait quelle sera la meilleure énergie dans dix ans. Alors que l'on a fait de grands progrès sur le diesel, en améliorant la filtration des particules ou en réduisant le carburant consommé, on le condamne. Je n'ai aucune idée préconçue sur les renouvelables. Les taxes permettent aussi de financer de la recherche pour tester tous les procédés. Elles profitent sans doute à certains producteurs d'éoliennes, mais c'est nécessaire si l'on veut avancer. Je compte sur des progrès dans le solaire, mais les panneaux produits dans des conditions opaques en Chine ne sont pas un optimum. Il en va de même pour la voiture électrique. En conclusion, nous devons être prudents. Ne nous précipitions pas sur une technologie ; développons la recherche de manière active.
M. Claude Kern. - Pour l'anecdote, un professeur à Strasbourg qualifiait les éoliennes de « hachoirs à coléoptères ».
M. Simon Sutour. - Mes propos étaient un peu provocateurs, à dessein. Simplement, il faut faire preuve de modestie sur ces sujets, car il n'y a pas de vérité révélée. Pour produire des céréales ou de la betterave, il faut aussi de l'énergie. Chacun s'exprime aussi en fonction de ses intérêts. Il fut un temps où le Sénat était le représentant de la petite agriculture de montagne ; une époque révolue...
J'ai participé à de nombreuses réunions européennes où la France a été mise au banc des accusés. Or, ce que l'on nous présentait comme la solution miracle s'avère plus complexe que prévu ! Prônées par les écologistes, les éoliennes sont des « hachoirs à coléoptères » mais aussi des hachoirs à oiseaux migrateurs. La biodiversité diminue. L'enfer est pavé de bonnes intentions !
M. Jean Bizet. - Je rappelle qu'un groupe de travail a été créé sur les biocarburants. La filière représente 20 000 à 30 000 emplois en France.
L'aide de 61 milliards d'euros versée dans l'Union européenne aux sources renouvelables intermittentes ne doit être qu'une aide à l'amorçage pour diversifier le mix énergétique, mais on ne pourra continuer comme cela : le modèle devra s'équilibrer à terme. En France, nous avons la chance d'avoir un socle électronucléaire qui nous permet de bénéficier d'une énergie peu coûteuse. C'est un authentique avantage compétitif. Je me félicite que notre programmation énergétique soit revenue à plus de réalisme dans un domaine où notre expertise est reconnue, même si le coût de l'EPR explose car, pendant 50 ans, nous n'avons plus construit de centrales et les entreprises ne savent plus le faire.
Dans un monde à la concurrence exacerbée, il ne faut pas laisser tomber les filières offrant un avantage compétitif !
Économie, finances et fiscalité - Politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) : communication de Mme Fabienne Keller et M. Claude Raynal
M. Jean Bizet, président. - Il y a presque quatre ans, la Banque centrale européenne (BCE) s'est lancée à grand bruit dans une politique de quantitative easing, qui consiste à racheter des titres pour fournir suffisamment de liquidités aux économies européennes. Ce procédé a pu être assimilé à une mise sous perfusion de la zone euro.
Aussi des inquiétudes légitimes ont surgi à l'annonce de son arrêt : quelles en seront les conséquences pour l'économie réelle ? Cela conduira-t-il à une hausse des taux d'intérêt et, donc, à un alourdissement de la charge de la dette ?
Mme Fabienne Keller. - Le 13 décembre dernier, la BCE a confirmé l'arrêt de son programme de quantitative easing ou QE, qui constituait le dernier volet dit « non-conventionnel » de la politique monétaire qu'elle mène depuis 2012. Ce faisant, son président Mario Draghi a implicitement modifié ses statuts en en faisant un prêteur en dernier ressort. Nous avions détaillé, dans un rapport paru en juin 2015, l'ensemble des mesures prises par la BCE pour faire face à la crise financière, en particulier depuis l'accession à la présidence de M. Draghi.
Précisons tout d'abord que la succession de Mario Draghi, dont le mandat se termine le 31 octobre prochain, devrait avoir un impact minime sur l'action de la BCE. Les prétendants les plus sérieux - M. Erkki Liikanen, gouverneur de la Banque de Finlande, ou le français François Villeroy de Galhau - ne devraient pas remettre en cause l'orientation générale de la politique monétaire. M. Draghi, souvent caricaturé par le passé, est aujourd'hui présenté comme l'homme ayant su donner une véritable indépendance à la BCE.
Le QE visait un double objectif : prévenir un risque de déflation particulièrement élevé en 2015, et injecter des liquidités pour relancer le secteur bancaire. L'objectif de stabilité des prix à un taux voisin mais inférieur à 2 % à moyen terme constitue, je vous le rappelle, la principale mission de la BCE.
Cette politique s'est traduite par des rachats de titres publics et privés sur les marchés. Le montant de ces acquisitions n'a pas été stérilisé. Il y a donc eu création de monnaie, ce qui a permis de soutenir les exportations.
Jusqu'en juin 2016, les achats ont concerné des titres de dette souveraine, dont la maturité était comprise entre deux et trente ans, des obligations sécurisées garanties par des crédits hypothécaires ou des créances sur le secteur public, ainsi que des crédits titrisés d'entreprises. La BCE a ensuite élargi son volant d'acquisitions aux obligations de bonne qualité, libellées en euros, émises par des sociétés non bancaires établies dans la zone euro, dans le cadre du programme PSPP.
Plusieurs critères ont été retenus pour encadrer cette politique d'acquisition et prévenir tout risque de financement direct des États, interdit par les traités. Ainsi, les titres rachetés ne pouvaient couvrir qu'un tiers de la dette totale d'un émetteur et ne représenter plus d'un quart d'une émission. Seuls les émetteurs disposant d'une notation financière comprise entre AAA et BBB- pouvaient bénéficier du programme de rachats, sauf à ce qu'ils soient engagés dans un programme d'assistance financière. Les titres devaient être émis en euros et les rachats de titres publics devaient se dérouler sur le marché secondaire, y compris ceux concernant les entreprises publiques.
La combinaison de ces critères a permis à la Cour de justice de l'Union européenne, saisie par un tribunal allemand, de confirmer la licéité du QE en décembre dernier.
La BCE a opéré 10 % des achats, le reste étant réalisé par les banques centrales nationales, dans la limite de leur participation au capital de la BCE. Ainsi, la Banque de France a effectué 21 % des rachats. Le rythme mensuel de ces achats est passé de 60 milliards d'euros de mars 2015 à mars 2016 à 80 milliards d'euros de mars 2016 à mars 2017, ensuite ramenés à 60 milliards d'euros d'avril 2017 à décembre 2017, puis à 30 milliards d'euros de janvier à septembre 2018 et, enfin, à 15 milliards d'euros au dernier trimestre 2018.
Au 13 décembre 2018, le montant total des obligations achetées par la BCE s'élevait à 2 102 milliards d'euros sur le segment des obligations souveraines et à 178 milliards d'euros sur celui des obligations d'entreprises. En ajoutant les créances sur le secteur public et les crédits titrisés d'entreprises, le montant total investi par la BCE dans le rachat d'actifs est évalué à 2 570 milliards d'euros. Son bilan total s'élève désormais à 4 675 milliards d'euros, contre 2 168 milliards d'euros en février 2015.
La stabilisation du programme pose plusieurs questions. La plus évidente tient à son succès : le QE a-t-il rempli tous ses objectifs ?
Le QE semble avoir largement contribué à prévenir le risque de déflation. L'effet sur l'inflation est estimé entre 0,4 point et 0,8 point par an au cours de la période 2014-2018. Les estimations de la BCE tendent à montrer que l'objectif initial en matière de stabilité des prix est pour partie atteint. La BCE table ainsi sur une inflation de 1,5 % dans la zone euro en 2019 et de 1,7 % en 2020. L'inflation sous-jacente, c'est-à-dire hors effet des prix de l'énergie et de l'alimentation, devrait en revanche rester faible, à environ 1 %.
Dans ce contexte, certains économistes s'interrogent sur l'objectif d'un taux voisin de 2 %. L'abaisser risquerait de diminuer les marges de manoeuvre de la BCE en matière de taux d'intérêt nominaux, calculés eux-mêmes sur l'inflation, et donc sa capacité à mettre en oeuvre une politique monétaire contracyclique en faveur de la croissance.
Il faut en effet reconnaître que le QE a contribué à participer à la relance de l'activité économique au sein de la zone euro, et ce à hauteur de 1,9 point de croissance sur la période 2016-2020, soit 0,4 point par an en moyenne.
Il a eu des effets sur les coûts de financement. Selon Moody's, le QE a fait baisser de 50 à 150 points de base les taux souverains à dix ans, profitant en particulier à l'Irlande et au Portugal. Le QE aurait également fait baisser le rendement des obligations allemandes et françaises à dix ans de 50 à 80 points de base et entre 50 et 100 points de base pour les titres italiens et espagnols. Les taux des obligations d'entreprises ont également connu une décrue, même si la réduction du programme d'achat a provoqué une certaine tension en septembre dernier. Les taux des crédits bancaires aux sociétés non financières ont diminué de 1,3 point en zone euro et de 0,7 point en France entre janvier 2014 et fin 2018. Sur la même période, le taux de croissance des crédits a augmenté de 3,8 points pour les ménages et de 6 points pour les entreprises.
Dans ces conditions, faut-il craindre l'arrêt du QE ?
M. Claude Raynal. - Je suis tenté de répondre à la question posée par Fabienne Keller par une autre question : le QE va-t-il réellement s'arrêter ?
L'arrêt du programme ne signifie pas, en effet, une cession des titres acquis ou, a minima, la fin d'une intervention sur le marché secondaire. La BCE devrait réinvestir des titres acquis arrivant à maturité. Cette phase aura pour effet de maintenir la taille du portefeuille d'actifs à un niveau constant de près de 2 600 milliards d'euros. Selon Mario Draghi, elle se poursuivra pendant une « période prolongée » après le relèvement des taux d'intérêt directeurs de la BCE et, en tout cas, « aussi longtemps que nécessaire pour maintenir des conditions de liquidité favorables et un degré élevé de soutien monétaire ».
Le réinvestissement des sommes correspondant au remboursement des titres acquis dans le cadre du programme devrait, rien qu'en matière d'obligations souveraines, atteindre un rythme mensuel de 15 à 20 milliards d'euros, ce qui devrait contribuer pour partie à modérer toute hausse des taux d'intérêt et du coût du crédit. 202,7 milliards d'euros de réinvestissements sont ainsi prévus sur l'ensemble des programmes en 2019. La fin des achats nets d'actifs ne coïncidera donc pas avec la fin du stimulus monétaire.
Par ailleurs, entre juin 2020 et mars 2021, les banques européennes devront rembourser 725 milliards d'euros empruntés auprès de la BCE dans le cadre des opérations de financement à long terme conditionné à l'octroi de crédits, les TLTRO. Ces remboursements auront pour conséquence de diminuer sensiblement le bilan de la BCE, ce qui la poussera à réinvestir. Il n'est pas non plus exclu que la BCE relance des opérations de TLRTO en 2021.
Qu'en est-il, dès lors, d'une éventuelle remontée des taux ? De nombreux économistes considèrent que c'est le stock des obligations détenu et non le flux d'achat de ces obligations qui influe sur les taux d'intérêt à long terme. Dans ces conditions, il ne faut pas s'attendre à leur brusque remontée. Le taux français à dix ans a atteint son plus bas niveau, 0,58 %, le 24 janvier dernier, soit après l'arrêt des achats nets de la BCE. De plus, le programme d'émission français, comme le programme italien d'ailleurs, sera accompli en grande partie au premier semestre. Pour l'heure, la BCE a annoncé le maintien de ses taux directeurs jusqu'à l'été 2019 et, en tout cas, aussi longtemps que nécessaire pour assurer la maîtrise de l'inflation.
Si les rendements des titres d'État devraient logiquement remonter, certains investisseurs, qui s'étaient tournés vers d'autres classes d'actifs, pourraient réorienter leurs placements vers les dettes souveraines, contribuant à limiter cette hausse. Aussi, la crainte d'un renchérissement marqué de la charge de la dette à court terme peut être écartée. Les sociétés financières tablent sur une augmentation modérée pour les entreprises de l'ordre de 30 à 50 points de base. Reste à savoir si cette majoration est spécifiquement liée à l'arrêt du QE ou aux incertitudes économiques de type « Brexit », aux tensions commerciales avec les États-Unis et au ralentissement chinois. Ces deux derniers éléments ne sont pas, notamment, sans incidence sur la croissance allemande.
La remontée des taux opérée par la BCE sera par ailleurs graduée et douce, à l'image de ce que fait la Federal reserve américaine depuis 2015. Aux États-Unis, la remontée s'inscrivait cependant dans un autre contexte, marqué par une relance de la croissance et la crainte d'une surchauffe. Ce qui n'est pas le cas, loin s'en faut, au sein de la zone euro. Reste donc à voir si ce vrai-faux arrêt du QE intervient au bon moment, alors que le risque de ralentissement se précise ?
La remontée à long terme des taux pourrait ainsi fragiliser un redémarrage économique. La politique monétaire n'agirait plus de manière contracyclique. La hausse des taux d'intérêt contribue en effet à freiner consommation et investissements, invalidant toute tentative de relance de la croissance. La BCE se veut, pour l'heure, rassurante en indiquant qu'elle n'arrêtera pas sa politique monétaire accommodante et qu'elle restera vigilante à toute évolution économique et monétaire future, qui pourrait remettre en cause l'objectif de stabilité des prix. Le cas échéant, elle pourrait revenir sur l'arrêt du QE.
Or, les prévisions tablent sur un prix moyen du baril de pétrole plus faible en 2019 qu'en 2018, baisse qui s'explique principalement par un phénomène de surproduction. Dans ces conditions, on pourrait observer un recul de l'inflation.
En tout état de cause, si crise il y a, pourra-t-on la considérer comme un effet pervers du QE ? De nombreux analystes estiment que l'aplatissement de la courbe des taux induit par le QE peut conduire à un report des investisseurs vers d'autres classes d'actifs, comme les actions ou l'immobilier, au risque de créer une bulle. Les données transmises par la BCE ou la Banque de France tendent aujourd'hui à invalider le risque de spéculation. Le marché actions français a été orienté à la hausse depuis le lancement des programmes d'achat. Le CAC 40 est ainsi passé d'un niveau de 4 552 points en janvier 2015 à 5 640 en mai 2018. Il a finalement clôturé l'année 2018 à 4 730 dans le sillage de la baisse des marchés mondiaux, liée aux interrogations chinoises et américaines.
S'agissant du risque immobilier, la BCE constate des signes de surévaluation des prix dans certains États membres. Elle relève cependant que l'augmentation des prix du logement dans la zone euro reste bien inférieure à l'augmentation moyenne enregistrée avant la crise de 2008. Cette surévaluation tient surtout à un problème de rapport entre l'offre et la demande. L'augmentation des crédits immobiliers distribuée aux ménages ne dépasse pas 5 % depuis 2015. Ce chiffre est à comparer à la majoration de 30 % par an du nombre de crédits immobiliers accordés en Espagne avant la crise. Par ailleurs, l'évolution des prix à la hausse ne présage pas des mêmes dangers qu'en 2008, compte-tenu des réformes entreprises dans le secteur bancaire européen.
Pour conclure, je reviendrai sur les perspectives négatives en matière de croissance dans la zone euro. Il convient de se détourner d'une illusion d'optique selon laquelle la politique monétaire constitue aujourd'hui la seule arme en faveur de la croissance. Évaluée à 1,5 % au sein de la zone euro et à 1,3 % en France, la croissance potentielle dépend notamment de la productivité ou du vieillissement de la population sur lesquels les banques centrales n'ont pas la main. La politique monétaire n'est qu'une composante de ce que les économistes appellent le policy mix. Le recours à l'autre volet, la politique budgétaire, reste insuffisant dans la zone euro. Finalement, l'arrêt du QE doit pousser l'Eurogroupe à avancer sur la question d'un budget commun de la zone euro.
M. Jean Bizet, président. - Je tiens à saluer la politique de Mario Draghi, qui a contribué à la maîtrise de l'inflation et à une hausse de 0,4 point de croissance par an en zone euro. La BCE est certes un peu sortie de ses missions fondamentales, mais il n'y a pas lieu, selon moi, de s'émouvoir de cette volonté de suivre l'exemple de la Fed américaine.
M. Philippe Bonnecarrère. - Pourriez-vous nous faire part de vos observations et de vos réflexions sur le rôle de l'euro et sur les critères qu'il doit encore remplir pour être en mesure de remplacer un jour le dollar comme monnaie de réserve ou de transaction ? Ce sujet me paraît important pour la souveraineté économique européenne et française.
J'ai cru déceler une récente évolution de la BCE sur la question bancaire, à l'occasion de la possible fusion entre Deutsche Bank et Commerzbank. Par rapport à nos voisins allemands, nous avons la chance de disposer d'un secteur bancaire assez développé. Cela m'agace un peu de voir que l'opportunité d'un rachat des banques allemandes par les banques françaises s'éloigne au nom du fameux principe du too big to fail. Pourriez-vous me dire si la position de l'autorité de régulation a véritablement évolué sur le sujet et si nos banques conservent des marges de manoeuvre, comme nous le souhaiterions ?
Enfin, on entend dire que le programme de QE a permis de sauver l'économie italienne. Quid de ses effets sur l'économie française ? L'arrêt du QE pourrait-il poser des problèmes à notre pays en termes de financement de sa dette ?
M. Jean-Yves Leconte. - La politique menée par la BCE aujourd'hui est en quelque sorte la morphine des États endettés.
M. Jean Bizet, président. - La morphine ne guérit pas le malade !
M. Jean-Yves Leconte. - Il faut chercher à se désintoxiquer de cette politique, car elle n'a pas que des effets positifs. Tout d'abord, l'Allemagne s'est endettée. Ensuite, on observe un décalage croissant entre l'évolution de l'économie réelle et l'évolution des engagements financiers globaux, ce qui fragilise le système. Enfin, le fait d'autoriser nos établissements de crédit à prêter là où cela rapporte le plus nous expose au risque de financer l'économie des pays émergents, c'est-à-dire nos principaux concurrents.
L'arrêt progressif du QE est nécessaire. C'est le cas notamment en Allemagne, où ce programme a fortement pesé sur l'évolution des prix de l'immobilier et, donc, sur le pouvoir d'achat. Aujourd'hui, il faut aller beaucoup plus loin dans l'intégration économique des États de la zone euro, afin de créer de nouveaux outils de croissance.
M. Olivier Henno. - Je suis stupéfait de constater qu'une masse monétaire aussi importante et qu'un niveau des taux d'intérêt aussi bas n'aient pas permis de retrouver une croissance plus élevée et n'aient pas engendré une inflation plus forte. N'y-a-t-il pas une incapacité des pays européens à développer des projets économiques suffisamment nombreux et rentables ? Finalement, ce n'est pas l'argent qui manque ou qui est trop cher...
Je n'ai pas la même inquiétude que mon collègue Jean-Yves Leconte par rapport aux pays émergents. Si on veut aider l'Afrique à se développer et empêcher une immigration massive, il faut bien trouver des crédits pour aider les pays émergents.
Mme Fabienne Keller. - Comme nous l'avons expliqué, la BCE a élargi son rôle initial en ne se limitant pas à sa mission de maîtrise de l'inflation et en cherchant à éviter tout risque de credit crunch. Pour que l'euro devienne une monnaie de plein exercice, il faut que la politique européenne repose sur un deuxième pilier, budgétaire, qui suppose une politique économique coordonnée et, donc, un budget commun. J'appelle également de mes voeux la création d'une instance interparlementaire de la zone euro dans laquelle les parlements nationaux viendraient échanger autour de ces problématiques avec les parlementaires européens et contrôler, dans le même temps, la mise en oeuvre de ce budget.
Pour répondre à Jean-Yves Leconte, la BCE a parfaitement conscience de cette addiction. C'est la raison pour laquelle elle gère actuellement la stabilisation du QE. Il faut avoir à l'esprit que les crédits achetés par la BCE ne le sont pas tous à leur valeur nominale, ce qui garantit un refinancement sécurisé de l'économie.
Olivier Henno regrette notre incapacité à développer des projets d'envergure. On aurait effectivement pu s'attendre à ce que le QE produise davantage d'effets positifs, mais ce constat renvoie aux fondamentaux de l'économie européenne, à sa capacité de créer des start-up et des stratégies industrielles à l'échelon européen. Je pense notamment à la fusion entre Alstom et Siemens sur laquelle la Commission européenne vient de mettre son veto.
M. Claude Raynal. - La nomination de Mario Draghi en 2011 a suscité de nombreuses inquiétudes. Or chacun reconnaît aujourd'hui que sa politique n'a pas avantagé les banques et a plutôt servi l'intérêt général des États. J'en veux pour preuve la décision de maintenir des taux directeurs à un niveau très bas, qui a contraint l'ensemble du secteur bancaire à faire évoluer son modèle et son activité. Mario Draghi a fait une lecture très extensive des traités européens en proposant une politique monétaire non-conventionnelle et en tordant le bras aux Allemands qui y étaient hostiles à l'origine.
La politique de la BCE est globalement positive, même si elle a quelques effets secondaires, comme nous le rappelle Jean-Yves Leconte.
Pour répondre à Philippe Bonnecarrère, je rappelle que le rôle de l'euro en tant que monnaie internationale n'est pas une affaire strictement économique, mais avant tout une affaire politique. Aujourd'hui, le dollar domine, car les États-Unis sont la première puissance mondiale. Quand on aura une Europe-puissance, on aura une monnaie puissante.
La question de la consolidation bancaire en Europe s'inscrit dans le cadre du débat sur l'Union bancaire. Cette Union repose sur trois piliers : un premier pilier, la supervision bancaire, et un deuxième pilier, la résolution, qui sont presque achevés, ainsi qu'un troisième pilier, la garantie des dépôts, qui est au point mort en raison du blocage allemand. La BCE pousse à la consolidation bancaire pour parachever ce deuxième pilier, mais le mouvement reste essentiellement national, chaque pays restant jaloux de ses prérogatives.
L'impact de la stabilisation du QE dépend du niveau des taux. Une remontée prudente des taux ferait pression sur la dette souveraine sans altérer toutefois la capacité de la France à acheter sa dette dans de bonnes conditions ; une remontée plus rapide redonnerait de l'appétit au secteur bancaire, qui cherchera à placer ses liquidités, ce qui aura de fait un effet contracyclique.
Olivier Henno pose la seule vraie question : pourquoi les banques choisissent-elles aujourd'hui de replacer leur argent à la BCE ? Pourquoi préfèrent-elles emprunter à taux négatif plutôt que d'investir ? Cela signifie que les projets actuels ne sont pas suffisamment stimulants et innovants pour que ces liquidités y trouvent un exutoire.
M. Jean Bizet, président. - Il existe actuellement un problème franco-allemand, notamment au sujet de l'Union bancaire.
Pour évoquer la question du rôle de l'euro, il faut reconnaître que l'Union européenne a du mal à franchir le cap de l'Europe-espace et à devenir une Europe-puissance.
La question de notre collègue Olivier Henno est en effet fondamentale : il existe un problème de confiance en Europe, mais aussi une difficulté à entrer dans la nouvelle économie disruptive. Il faudrait une meilleure coopération franco-allemande pour réussir dans les secteurs d'avenir que sont l'intelligence artificielle et la digitalisation.
On a évoqué la fusion entre Alstom et Siemens : je déplore l'inadéquation entre la politique de la concurrence européenne et la réalité de l'économie du XXIe siècle.
La réunion est close à 10 h 15.