- Mardi 4 juillet 2017
- Communications
- Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence - Examen des amendements au texte de la commission
- Projet de loi et projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique - Examen du rapport et des textes de la commission
- Mercredi 5 juillet 2017
Mardi 4 juillet 2017
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 09 h 35.
Communications
M. Philippe Bas, président. - Je salue l'arrivée de Mme Josiane Costes, qui remplace M. Jacques Mézard. Soyez la bienvenue à la commission des lois du Sénat !
Mme Josiane Costes. - Merci beaucoup, monsieur le président.
M. Philippe Bas, président. - La cérémonie nationale d'hommage à Simone Veil, qui se tient demain matin aux Invalides, modifie notre calendrier d'examen en commission des textes relatifs à la régulation de la vie politique, qui était prévu au même moment. Numéro deux du cabinet de Simone Veil lorsqu'elle était ministre d'État, ministre des affaires sociales, de la santé et de la ville de 1993 à 1995, je suis ensuite resté en relation très étroite avec elle. Je souhaite, comme nombre d'entre vous, assister à cette cérémonie. Nous nous réunirons donc aujourd'hui, après la séance publique, plutôt que demain matin, pour examiner ces deux textes.
Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence - Examen des amendements au texte de la commission
La commission examine les amendements sur le texte n° 592 (2016-2017) de la commission sur le projet de loi n° 585 (2016-2017) prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence (procédure accélérée).
M. Michel Mercier, rapporteur. - Avec l'amendement n° 1, M. Leconte propose de supprimer, au cours de la prochaine phase de l'état d'urgence, le recours aux perquisitions administratives. Je rappelle que nous votons une prorogation de l'état d'urgence jusqu'au 1er novembre et que le président de la République, hier, a déclaré qu'il y mettrait fin à l'automne, une fois adopté le nouveau texte relatif à la lutte contre le terrorisme. Les dates concordent - démontrant une cohérence à la tête de l'État. Il ne nous reste qu'à apporter quelques améliorations au projet de loi relatif à la lutte antiterroriste pour que le président de la République, qui a annoncé que toutes les mesures seraient placées sous le contrôle de l'autorité judiciaire, ait raison. Dans ce contexte, je propose d'émettre un avis défavorable, à moins que M. Leconte ne retire son amendement.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous avons déjà prorogé l'état d'urgence sans les perquisitions administratives lesquelles, comme l'a souligné le rapporteur, sont très diversement appliquées selon les départements : elles ne sont pas utilisées lorsque les services de police et de justice coopèrent bien. Dès lors, en supprimant le recours aux perquisitions administratives, nous encouragerions cette coopération souhaitable entre les services.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.
M. Michel Mercier, rapporteur. - L'amendement n° 2 des membres du groupe communiste, républicain et citoyen tend à supprimer l'interdiction de séjour inscrite à l'article 5 de la loi de 1955. Nous avons modifié, la semaine dernière, le texte pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel à ce sujet. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.
La commission donne les avis suivants sur les amendements :
La réunion est close à 9 h 45.
- Présidence de M. François Pillet, vice-président -
La réunion est ouverte à 18 h 30.
Projet de loi et projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique - Examen du rapport et des textes de la commission
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission examine le rapport de M. Philippe Bas et les textes qu'elle propose sur le projet de loi n° 581 (2016-2017) et le projet de loi organique n° 580 (2016-2017) rétablissant la confiance dans l'action publique (procédure accélérée).
EXAMEN DU RAPPORT SUR LE PROJET DE LOI ET LE PROJET DE LOI ORGANIQUE
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les textes - un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire - dont nous sommes saisis ne vont pas faire resplendir une aube nouvelle sur la vie politique, puisque j'en ai déjà recensé une trentaine en matière de régulation de la vie publique depuis 1985. S'ils contiennent des mesures très positives, il ne faut donc pas en attendre plus que ce qu'ils peuvent donner.
Ces textes traitent de six questions importantes.
La première est relative à la probité des candidats aux différentes élections. Durant la campagne, l'actuel président de la République avait proposé que tout candidat à une élection produise un extrait de casier judiciaire. Or pour les élections municipales, ce sont environ 1,5 million de candidats qui se présentent...
Au-delà des aspects pratiques, le Gouvernement a renoncé à cette mesure pour des raisons essentiellement constitutionnelles. L'éligibilité est en effet un droit fondamental en démocratie. Doit-on, si l'on commet une faute à un moment de sa vie, être continûment poursuivi par elle ? Le Conseil constitutionnel est très vigilant sur ce point ; il s'est souvent prononcé sur cette matière.
Le Gouvernement a donc cherché un autre terrain pour s'assurer de la probité des candidats, à ma grande satisfaction. Il propose désormais que le juge, lorsqu'il sanctionne n'importe quel crime ou un délit témoignant d'une atteinte à la probité, prononce également, sauf décision spécialement motivée, une peine complémentaire d'inéligibilité, pour une durée maximale de dix ans. Je soutiens cette nouvelle disposition, qui apporte la garantie du juge et évite, en outre, l'effet rétroactif de la disposition prévue initialement.
Deuxième point important : l'obligation pour les parlementaires de produire ce que l'on a abusivement appelé un « quitus » fiscal au moment de leur entrée en fonction. Le Gouvernement propose en la matière quelque chose de comestible. Il ne s'agit pas, en effet, d'un vrai quitus, qui implique une vérification d'ensemble, suppose une procédure contradictoire lente, accompagnée de nombreuses voies de recours, mais d'une simple attestation de l'administration fiscale, selon laquelle le contribuable s'est acquitté de ses obligations déclaratives, et a versé les impôts exigibles.
Je proposerai dans un amendement qu'il n'y ait pas de conséquence automatique au fait que le contribuable ne soit pas en règle sur ces deux points. Le Conseil constitutionnel ne pourra prononcer la déchéance du mandat que si le candidat élu est convaincu d'un manquement grave à ces obligations. Il faut également qu'il ait eu la possibilité de se mettre en règle avant que l'attestation de l'administration ne soit délivrée au bureau de l'assemblée concernée.
Troisième point important : les conflits d'intérêts. Quels sont les métiers que les parlementaires ne peuvent exercer ? Des dispositions sur ce point existent depuis le début de la Ve République, voire avant. Le Gouvernement propose qu'un parlementaire ne puisse exercer une activité de conseil s'il ne l'a pas débutée au moins un an avant son élection. La participation au capital d'une société de conseil et la direction d'une telle société seraient également visées par de nouveaux cas d'incompatibilité.
Le Gouvernement a prévu de créer un registre des déports pour les parlementaires - le Sénat a spontanément mis en oeuvre des règles de déport -, registre que je proposerai d'instituer également pour les membres du Gouvernement.
Quatrième priorité de ce texte : la question des emplois « familiaux » pour les membres du Gouvernement, les parlementaires et les autorités territoriales, mais aussi celle des « emplois croisés ». Pour ces derniers, il est prévu non pas de les interdire - même si cela a été envisagé -, mais de les déclarer.
Quant à la suppression des emplois familiaux, il s'agit d'une disposition perçue comme phare par l'opinion publique. Le Gouvernement est très ferme dans sa volonté de mettre un terme à ces pratiques, sans s'interroger d'ailleurs sur l'effectivité de cette mesure radicale. Mon avis est que, dans la navette, ce sujet ne sera pas négociable. Il me semble donc préférable d'accepter le principe de cette disposition afin de pouvoir l'amender sans être évincés de sa discussion.
Nous pouvons par exemple être exigeants sur la protection des collaborateurs qui se trouvent privés de leur emploi du fait de cette mesure, et ce dans des conditions de brutalité sans précédent. Nous devons remplir le vide laissé par les projets du Gouvernement sur ce point.
Je proposerai également que les collaborateurs « familiaux » des membres du Gouvernement soient définis dans la loi, mais aussi que l'injonction de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique - HATVP - de faire cesser une collaboration s'adresse non seulement aux ministres mais aussi à leurs collaborateurs.
Cinquième priorité de ces textes : la prise en compte des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire. En l'espèce, la disposition est laconique ; ce sujet relève en effet de la compétence du bureau de chaque assemblée. Le Gouvernement prévoit seulement que les frais engagés pour le mandat seront remboursés sur la base de justificatifs et dans la limite de plafonds.
Je proposerai d'introduire un élément de souplesse pour l'instruction que devra prendre le bureau, qui sera élaborée de manière pluraliste et après avis de l'organe chargé de la déontologie parlementaire. Nous voulons renforcer le système que nous avons d'ores et déjà mis en place, dont les règles sont sévères. Je vous en rappelle certaines, vous les connaissez : l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) est versée sur un compte dédié, nous devons restituer au Sénat les sommes non dépensées en fin de mandat, et la liste des frais autorisés est limitative. Nous ne partons pas de rien !
Je proposerai également que les frais soient non pas « remboursés » comme le prévoit le Gouvernement, mais « pris en charge » sur présentation d'un justificatif, afin de permettre au bureau de chaque assemblée de procéder à des avances, qui éviteront au parlementaire de payer sur ses deniers personnels, en attendant le remboursement, des frais d'un montant qui peut dépasser son revenu mensuel.
J'en viens à la question des réserves parlementaire et ministérielle. Il est certain que le système de la réserve parlementaire a pu donner lieu à des abus dans le passé. Mais, pour lutter contre les abus, faut-il interdire ce qui est normal, ou seulement le réglementer ? À mon sens, priver les communes de crédits pour des dépenses d'équipement ou des travaux qui sont d'intérêt général et qui ne peuvent être financés autrement serait une erreur grave.
Je rappelle que, au cours des trois dernières années, nos collectivités territoriales ont perdu 9,6 milliards d'euros de dotations cumulées. Avec la réserve parlementaire, nous parlons d'environ 147 millions d'euros qui financent des projets essentiels pour les collectivités rurales.
Je propose donc de mettre en place un nouveau système : une dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements. La procédure prévoirait des conditions de transparence totale et supposerait l'accord du Gouvernement pour inscrire les crédits correspondants en loi de finances. Elle répondrait à six critères d'éligibilité, dont un financement maximal de 20 000 euros par projet, pour une part maximale de 50 % des travaux aidés.
Sixième et dernière priorité : le financement de la vie politique. L'accès aux crédits des candidats aux diverses élections est une nécessité. François Logerot, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, nous a rappelé que de nombreux candidats n'obtenaient pas des banques l'ouverture d'un compte bancaire, ces dernières s'abstenant même de produire une lettre de refus, empêchant les candidats d'utiliser les voies de recours prévues.
Je dois dire, sur ce sujet, que la « banque de la démocratie », prévue dans le projet du Gouvernement, est une idée singulière. Elle n'est d'ailleurs pas encore traduite de manière substantielle dans les propositions du Gouvernement, qui demande par conséquent que nous l'habilitions à procéder par ordonnance. Interrogée par nos soins sur ce sujet, la garde des sceaux explique que le Gouvernement planche sur trois hypothèses pour mettre sur pied ce système, et qu'il a demandé un rapport à l'inspection générale des finances et à l'inspection générale de l'administration.
Cette réponse n'est pas satisfaisante. Le Parlement ne doit pas, à mon sens, se dessaisir de son pouvoir législatif en la matière et dans des conditions aussi floues. Que la ministre nous éclaire avant le débat en séance publique ou revienne nous voir ultérieurement avec un texte.
M. François Pillet, président. - Merci de cet exposé très clair, monsieur le rapporteur, qui lance le débat sur les différents points du texte.
M. le rapporteur général nous présente l'avis de la commission des finances, sur trois articles de ces deux textes pour lesquels elle est saisie pour avis.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La commission des finances s'est prononcée à l'unanimité sur ces trois articles.
Le premier concerne la dotation d'action parlementaire, ou réserve parlementaire. La commission des finances propose d'inscrire dans la loi organique un dispositif de soutien parlementaire à l'investissement des communes et de leurs groupements.
L'article du Gouvernement supprime le principe de la réserve parlementaire. Or celle-ci n'existe pas en soi : elle naît avec le vote de crédits spécifiques en loi de finances. Il suffirait au Gouvernement de refuser toute inscription budgétaire pour y mettre fin.
L'amendement que nous proposons est identique à celui présenté par M. le rapporteur : il prévoit un plafond de 20 000 euros par subvention, laquelle ne devra pas représenter plus de 50 % du coût du projet ; ceci afin que le système ne se télescope pas avec d'autres financements locaux, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), par exemple.
La situation de la réserve ministérielle est plus floue d'un point de vue juridique. Nous proposerons donc l'obligation légale de publier les subventions accordées au titre de cette réserve.
Nous souhaitons continuer de soutenir l'investissement des communes et de leurs groupements, vous l'avez compris, et non supprimer la totalité de la réserve. Si cela devait arriver, alors les parlementaires devraient être présents dans toutes les commissions qui attribuent des subventions aux territoires.
Pour ce qui est de la « banque de la démocratie », le dispositif ne nous semble pas du tout abouti. Nous devons attendre le rapport des deux corps d'inspection mentionnés par la garde des sceaux. Je rappelle seulement que, depuis la crise de 2008, créer une banque est une entreprise extrêmement lourde en matière de capitaux et de gouvernance.
On pourrait peut-être s'appuyer sur la Caisse des dépôts et consignations ou sur Bpifrance, plutôt que procéder à une création ex nihilo. La commission des finances est donc d'accord pour supprimer l'article 12 du projet de loi ordinaire, qui prévoit cette création par le biais d'une habilitation à légiférer par ordonnance. Le Parlement ne saurait procéder à un vote d'habilitation sur une idée aussi floue.
Enfin, la commission des finances n'a pas été saisie sur l'indemnité représentative de frais de mandat - IRFM - mais je tiens à vous livrer mon avis, sur le plan fiscal uniquement.
Circule l'idée de faire de l'indemnité parlementaire et de l'IRFM un ensemble entièrement fiscalisé, dont seraient déduits les frais liés au mandat. Cela représente un véritable danger car, avec un tel système, on donne à l'administration fiscale le pouvoir de définir le périmètre des frais déductibles. Or comment peut-elle savoir quels trajets, quelles invitations à déjeuner sont des dépenses liées au mandat d'un parlementaire ? Le Conseil d'État, dans son avis, a estimé qu'une telle disposition serait contraire à la séparation des pouvoirs.
Ce n'est pas le rôle de l'administration fiscale, qui n'est d'ailleurs pas outillée pour le faire, de se pencher sur cette question. Les contentieux en la matière pourraient être infinis. Je souscris donc à la proposition de M. le rapporteur.
M. François Pillet, président. - Il y aurait effectivement atteinte à la séparation des pouvoirs si l'administration fiscale était amenée à définir le périmètre des frais de mandat.
M. Pierre-Yves Collombat. - Quelle séparation des pouvoirs ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Notre groupe partage les objectifs de ces deux textes et nombre de leurs mesures.
M. le rapporteur a eu raison de rappeler la dimension historique revêtue par ce sujet. J'ai lu à diverses reprises qu'il s'agissait là d'une loi totalement novatrice. Or il me souvient tout à fait de textes très importants, votés sur l'initiative de Michel Rocard et Alain Juppé, sur ce thème. Durant le quinquennat de François Hollande, j'ai moi-même été rapporteur au Sénat de textes qui comptaient beaucoup de dispositions importantes.
En trente ans, un gros travail a été fait. C'est dans cet ensemble de lois visant à lutter contre des pratiques condamnables que ces deux textes s'inscrivent. Il ne faudrait pas, à force de travailler sur ce sujet, en arriver à nous excuser d'exercer nos fonctions électives ! Des choses doivent certes être modifiées, nous les modifierons. Notre groupe présentera des amendements sur le financement des partis politiques. J'ai découvert, à ma grande surprise, qu'il existait aujourd'hui quelque 451 partis politiques en France ! Il est trop facile d'en fabriquer un, et d'obtenir ensuite des financements publics grâce à des résultats obtenus sur un seul territoire. Cette pratique est un détournement du système, auquel il faut mettre fin. Il y a clairement des micro-partis de convenance.
Pour ce qui est de la dotation d'action parlementaire, notre groupe proposera d'en supprimer la suppression, pour une raison simple : cette disposition n'entre pas dans le champ du texte. La réserve parlementaire a été immorale à une époque où le président et le rapporteur général de la commission des finances pouvaient accorder dans leurs départements des subsides jusqu'à cent fois supérieurs à ceux consentis ailleurs.
Ce temps est révolu. Aujourd'hui, chacun connaît les montants alloués ; chacun sait à quelle opération sont dévolues les sommes. On peut peut-être réformer le dispositif de la réserve, mais pas dans ce texte ! Nous ne faisons rien de contraire à la morale sur ce sujet, en attribuant, en toute transparence, des subventions aux communes, qui en ont bien besoin.
M. Jean-Yves Leconte. - L'ambition affichée par le titre de ces textes me semble décalée par rapport à leur contenu.
Les derniers mois ont montré que les emplois « familiaux » n'étaient plus acceptables pour le public. Il faut y mettre fin.
De manière générale, je dirais que ces textes contiennent des dispositions intéressantes, mais qui n'ont pas toutes leur place ici. La question des emplois « familiaux » dépend de la réglementation interne des assemblées, par exemple, pas de la loi. Ces textes posent également, cela a été dit, un problème du point de vue de la séparation des pouvoirs, à travers le rôle alloué à l'administration fiscale. Comment restaurer la confiance dans l'action publique avec un tel flou ?
Je rappelle à mon tour que la réserve parlementaire passe par l'adoption d'une ligne dans le projet de loi de finances. Tel que rédigé, l'article du projet de loi organique limite la capacité du Gouvernement à amender des crédits apparaissant comme nécessaires lors de la discussion budgétaire. C'est totalement inadéquat !
Au-delà de ce point technique, est-ce le rôle du législateur d'accorder des subventions ? Quoi qu'il en soit, le montant total des montants alloués pour la réserve parlementaire était de 147 millions d'euros l'année passée, contre des centaines de milliards d'euros inscrits au budget de la Nation. La réserve parlementaire ne profite pas seulement aux communes : les écoles françaises à l'étranger, les alliances françaises figurent aussi parmi ses bénéficiaires. Si un autre système doit être mis en place, ces structures ne devront pas en être privées.
L'accès au crédit pour tout candidat à une élection me semble indispensable. C'est pourquoi la création d'une « banque de la démocratie » est nécessaire, et ce aussi rapidement que possible.
J'en viens à la question de l'encadrement des activités des parlementaires pour limiter les risques de conflits d'intérêts. Prenons garde à une chose : si nous ne réfléchissons pas, dans le même temps, à un statut de l'élu, les parlementaires, bientôt, seront tous issus de de l'administration, car il sera de plus en plus difficile pour une personne travaillant dans le secteur privé de briguer un mandat. Ce ne serait pas un bien pour la démocratie.
J'aborderai la question des collaborateurs parlementaires au moment de la discussion des amendements.
M. Didier Marie. - Le ministre à l'origine de ces textes, qui n'est hélas plus là pour les défendre, avait prévu d'organiser à leur sujet une consultation citoyenne. La nouvelle garde des sceaux écarte quant à elle cette possibilité, à laquelle j'étais favorable - non pas pour le plaisir d'être cloué au pilori par les antiparlementaristes, mais parce que je crois qu'il est possible de nouer un dialogue constructif sur ces questions.
La plate-forme Parlement & Citoyens, utilisée pour la consultation citoyenne avant les débats sur le projet de loi pour une République numérique, serait dans cette optique un outil intéressant. La commission des lois de l'Assemblée nationale a décidé de s'en servir pour les présents textes. Faute de temps, il sera difficile au Sénat de faire de même : je le regrette.
Sur le fond, je suis très satisfait de l'approche de M. le rapporteur sur les six points mentionnés.
Sur la probité des candidats aux élections, notamment législatives, j'indique qu'il faudrait aussi renforcer le contrôle de la probité de l'exécutif, ainsi que des candidats à l'élection suprême.
Sur les conflits d'intérêts, les textes ne vont pas suffisamment loin. Le Gouvernement aurait peut-être pu s'inspirer des dispositions figurant dans la loi Sapin II.
Pour ce qui est des emplois « familiaux », nous comprenons bien qu'il faille y renoncer. Mais nous ne pouvons pas accepter de jeter à la rue aussi brutalement les personnes concernées. Un collègue doit se séparer de sa fille, avec qui il travaillait depuis vingt ans, et cela en à peine deux mois !
Enfin, sur le financement de la vie politique, il me semble que l'on peut aller plus loin.
M. Alain Richard. - Cette discussion s'ouvre dans un bon climat. Toutefois, j'y insiste, l'image que nous offrirons durant le débat public aura des conséquences sur la perception du Sénat par nos concitoyens dans les années à venir. À cet égard, nous devons éviter de nous montrer attachés à des usages passés.
Dans la mesure où nous sommes saisis de ces textes avant l'Assemblée nationale, ce qui est surtout une façon de gérer efficacement le calendrier parlementaire, nous devons profiter de cette occasion pour développer une stratégie. Je me retrouve tout à fait dans les solutions qu'esquisse M. le rapporteur. Si nous nous exprimons par des votes de principe opposés au contenu des textes, nos apports seront balayés et nous serons condamnés à de nouvelles lectures au-delà du 4 août... pour la suppression des privilèges !
S'agissant de la réserve, il faut non pas supprimer l'article qui vise à faire disparaître la réserve, mais le remplacer par autre chose. Je redoute un problème d'irrecevabilité, car notre seule marge de manoeuvre dans le projet de loi organique porte sur la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001. Or les sujets qui nous intéressent relèvent d'une loi de finances. À mon sens, la seule solution concernant le fonds de soutien en direction des collectivités locales est de le faire figurer dans ce projet de loi. Il sera ainsi beaucoup plus difficile pour l'Assemblée nationale de l'écarter. En revanche, si nous refusons purement et simplement la suppression de la réserve, nos homologues risquent de revenir tout simplement au texte du Gouvernement. Soit dit en passant, la réserve finance aussi des activités associatives ou des fondations pour lesquelles il faudra trouver une alternative.
Sur le remboursement des frais de mandat, je partage totalement la vision de M. le rapporteur. Le texte ne peut que renvoyer, pour les modalités, à des instructions des bureaux des assemblées, par le biais d'un dispositif rigoureux mais raisonnable. La suppression de l'obstacle majeur, qui consiste à obliger le parlementaire à avancer l'intégralité des fonds avant de percevoir un premier remboursement, est une bonne proposition.
Concernant les emplois familiaux, le vrai sujet est celui des emplois qui pouvaient être considérés comme non-effectifs, qu'ils fussent ou non « familiaux ». Nous en arrivons à une sorte d'interdit professionnel ciblé. La solution qu'a retenue le Gouvernement est à peu près raisonnable, avec l'interdiction des emplois « familiaux » directs et l'acceptation des « emplois croisés » s'ils sont rendus publics. Mieux vaut s'y résigner, hormis le délai de deux mois pour la liquidation des emplois actuels, qui n'est pas équitable.
L'activité de conseil est l'un des paradoxes de la liberté d'entreprendre des parlementaires, qui leur est reconnue comme une liberté constitutionnelle, même s'ils sont censés exercer leurs fonctions à temps plein. Il est peu réaliste de considérer qu'un parlementaire conserve sa pleine indépendance en exerçant presque à temps plein une activité de conseil commercial en faveur d'intérêts privés. Néanmoins, nous n'avons que peu de moyens pour en limiter la pratique. Au demeurant, lorsque les montants en jeu sont très substantiels par rapport à l'indemnité parlementaire, il faudrait prévoir une trace dans la déclaration d'intérêts des élus. Cela ne serait pas radicalement contraire à la liberté d'entreprendre.
Concernant le financement des partis politiques, les suggestions émanent principalement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui nous a signalé des manques. Par exemple, depuis le plafonnement des dons individuels à 7 500 euros, il n'existe pas de dispositif pour constater réellement si une même personne n'effectue pas des dons à plusieurs organismes.
Quant à la future réforme constitutionnelle, nous devrions compléter l'article 4 de la Constitution, qui dispose notamment que « les partis et groupements politiques se forment et exercent leur activité librement... » sans prévoir d'encadrement par la loi. C'est pourquoi il n'existe aucune autre disposition de fond sur l'organisation des partis politiques. Toute initiative que nous prendrions, par exemple sur les « micro-partis », risque fort de se heurter à cette liberté, aujourd'hui totalement incontrôlée. C'est pourquoi il m'apparaîtrait judicieux d'énoncer que les partis exercent leur activité librement « selon les principes décidés par la loi », afin d'éviter des abus manifestes concernant le statut fictif de certains partis politiques.
M. Pierre-Yves Collombat. - La confiance des Français dans l'action publique mérite d'être confortée. En effet, seulement 38 % des inscrits ont voté pour un des candidats déclarés ; les élus l'ont donc été avec les voix de 20 % des électeurs inscrits au maximum. Il est un peu léger de penser que cet exercice de flagellation réponde au désarroi des Français. Ne nous promenons pas comme les Bourgeois de Calais, la corde au cou pour expier nos fautes !
S'agissant de la réelle séparation des pouvoirs entre les différents intérêts privés et l'intérêt général, des surprises bien plus étonnantes que l'embauche par un parlementaire de tel ou tel membre de sa famille nous attendent.
Les propositions de M. le rapporteur sont un bon début de discussion, même si j'appréhende que nous rendions a priori les armes sur bon nombre de sujets.
Mme Éliane Assassi. - J'attends avec impatience le débat que nous aurons sur ces textes, mais j'espère qu'il ne se limitera pas à aux frais de mandat des parlementaires et à la réserve parlementaire.
Ces deux projets sont très importants eu égard au contexte politique qui a précédé l'élection présidentielle et les élections législatives. Ils contiennent de bonnes mesures, mais certaines d'entre elles doivent être améliorées, s'agissant en particulier du lien qui existe entre médias et politique, et entre médias et pouvoir de l'argent - nous déposerons des amendements en ce sens, car rien n'est prévu dans les textes à ce sujet. Il en est de même de la moralisation des pratiques au sein de la haute fonction publique.
J'en viens à la question de nos collaborateurs, sujet qui nous préoccupe beaucoup et sur lequel M. le président Bas a beaucoup travaillé pour apporter quelques réponses. Je présenterai des amendements en commission, afin que nous ayons une discussion sur le fond.
Mes propositions ne sont pas parfaites, mais c'est un premier pas, avant la réforme constitutionnelle promise qui devrait nous permettre d'aller vers une plus grande transparence.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je me réjouis des points de convergence entre les positions de la commission des finances et les nôtres, qu'il s'agisse des dotations versées aux communes et à leurs groupements ou de l'indépendance des parlementaires par rapport à l'administration fiscale : leur revenu fiscal ne doit pas être constitué de la somme de l'indemnité parlementaire et de l'IRFM, y compris avec des abattements importants, car l'administration apprécierait ce qui relève des frais de mandat et ce qui n'en relève pas. Une telle mesure porterait atteinte à la séparation des pouvoirs.
M. Sueur a renouvelé son appui à la production d'un extrait de casier judiciaire par tout candidat à une élection, ainsi qu'à l'encadrement des « micro-partis » ; il a redit son attachement à la réserve parlementaire.
S'agissant de la mesure relative au casier judiciaire, il m'apparaît non conforme aux principes fondamentaux de la République d'appliquer de telles peines automatiques d'inéligibilité qui n'existaient pas au moment de la condamnation et sans que le juge se soit prononcé. En outre, les nouvelles dispositions ne doivent pas porter atteinte au libre exercice de leur activité par les partis politiques ; mais il faut lutter contre les dérives en la matière.
Je salue l'excellente casuistique de M. Sueur concernant la réserve parlementaire qui, n'étant pas en elle-même immorale, ne pourrait selon lui entrer dans le champ du texte. Mais, plus que de moralisation, ces projets traitent de régulation de la vie publique. La réserve parlementaire n'y est donc pas étrangère et il nous faut prendre position sur ce point.
M. Leconte a évoqué l'accès au crédit des candidats aux élections. Je proposerai un droit au compte bancaire, qui est aujourd'hui reconnu mais non effectif. Par ailleurs, une réflexion sur les emplois « familiaux » a toute sa place dans la loi. Pour ce qui est de la réserve parlementaire, le Gouvernement veut supprimer ce qui n'existe pas. C'est un peu curieux ! Il vaut mieux remplacer un mauvais texte par un bon, plutôt que de renoncer à traiter la question, qui nous reviendra alors en boomerang. Plusieurs amendements portent sur ces points. Nous devons également répondre à la question légitime des sénateurs représentants les Français établis hors de France concernant les alliances françaises et le soutien à un certain nombre d'écoles ou d'actions culturelles. Laissez-moi un peu de temps pour élaborer une rédaction de nature à contenir les autres demandes, qui ne manqueront pas de surgir... et qui nous feraient retomber dans l'immobilisme. Nous devons agir, même si nous sommes satisfaits de la transparence que nous avons imposée ces dernières années.
M. Marie a exprimé sa satisfaction sur les six points que j'ai présentés. Il faut réfléchir à des initiatives symétriques qui s'appliqueraient à la fois aux parlementaires et aux membres de l'exécutif. À cet égard, j'ai envisagé de renforcer les règles concernant le déport des ministres, y compris au sein du conseil des ministres.
Je m'associe fermement à la recommandation de M. Richard. En effet, ce débat est crucial pour le Sénat. Nous sommes saisis en premier lieu pour des raisons de calendrier mais aussi parce que ces textes ont été adoptés en conseil des ministres alors que l'Assemblée nationale n'était pas encore renouvelée. Il s'agit en quelque sorte d'une épreuve de vérité pour nous. Si nous ne savons pas faire progresser la régulation qui s'applique à nos frais de mandat, aux déports, aux déclarations d'intérêts et aux règles concernant l'exercice d'autres activités parallèlement au mandat parlementaire, et si nous apparaissons comme plus préoccupés de nos intérêts que de ceux de la Nation, les conséquences seront désastreuses pour l'institution sénatoriale.
M. Richard a manifesté son inquiétude quant au recours à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour créer une nouvelle dotation. Cette difficulté est surmontable, si nous créons seulement un réceptacle, que le Gouvernement abondera ou non en loi de finances, sur signalement des parlementaires.
Le délai de deux mois est effectivement beaucoup trop court pour se séparer d'excellents collaborateurs. J'ai donc formulé des propositions pour l'allonger.
Sur les partis politiques, laissons la révision éventuelle de l'article 4 de la Constitution à la réflexion confiée par le président de la République conjointement aux présidents des deux assemblées parlementaires.
Mme Assassi s'est montrée extrêmement constructive. Ces textes ne règlent pas tous les problèmes de confiance entre les Français et les élus, mais ils constituent un premier pas que la révision constitutionnelle devrait compléter.
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
Article 1er
L'amendement rédactionnel COM-46 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - J'émets un avis défavorable à l'amendement de coordination COM-2 concernant l'intitulé du projet de loi, car je proposerai un autre intitulé.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-80 impose à tout candidat à une élection de fournir un exemplaire du bulletin n° 2 de son casier judiciaire. Je n'y suis pas favorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'objet de notre amendement figurait déjà dans le rapport adopté très majoritairement par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Les dispositions proposées respectent l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Par ailleurs, dans sa décision du 18 novembre 1982, le Conseil constitutionnel a affirmé que « la qualité de citoyen ouvre le droit de vote et éligibilité dans des conditions identiques à tous ceux qui n'en sont pas exclus pour une raison d'âge, d'incapacité ou de nationalité, ou pour une raison tendant à préserver la liberté ou l'indépendance de l'élu ». La condition d'éligibilité que nous proposons ne concerne que des cas où des comportements malhonnêtes ont été prouvés et condamnés lors de procès réguliers et contradictoires. Enfin, selon nous, ce dispositif est compatible avec l'avis qu'a rendu le Conseil constitutionnel à propos d'une question prioritaire de constitutionnalité, puisqu'il ne s'agit pas ici d'instaurer une peine.
M. François Pillet, président. - En tout état de cause, cet amendement tombe du fait de l'adoption de l'amendement COM-46 du rapporteur.
L'amendement COM-80 devient sans objet.
M. Pierre-Yves Collombat. - L'amendement COM-110 étend le prononcé d'une peine complémentaire d'inéligibilité automatique aux délits relevant de l'article 704 du code de procédure pénale, c'est-à-dire aux infractions de grande délinquance économique et financière. Ils sont actuellement exclus du dispositif sous prétexte que cette mesure serait trop compliquée à mettre en oeuvre, ce n'est pas une raison suffisante.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Ces mesures tendent à inclure des délits qui démontrent une grande malhonnêteté. Il est vrai que le texte actuel ne prévoit une peine complémentaire d'inéligibilité automatique qu'en cas de condamnation à des crimes ou à des délits en lien avec la probité publique - prise illégale d'intérêts, concussion, faux en écriture publique.
L'application des dispositions proposées par Pierre-Yves Collombat poserait des problèmes quant à leur champ d'application, car la référence à l'article 704 du code de procédure pénale inclurait dans la liste visée de nombreuses condamnations qui ne sont pas nécessairement liées à la grande délinquance. Le renvoi à l'article 705 du code de procédure pénale, sous réserve d'inventaire, serait plus pertinent. Je sollicite donc le retrait de l'amendement, en vue d'aboutir à une rédaction plus satisfaisante d'ici la séance.
M. Alain Richard. - Les textes sur l'enregistrement des candidatures aux élections ne font mention d'aucune condition relative au passé judiciaire de l'intéressé. Les délais pour contrôler le respect des conditions d'éligibilité sont très étroits, les préfets disposent de peu de moyens pour apprécier les dépôts de candidatures. Un dialogue avec le Gouvernement est souhaitable, car il paraît difficile d'insérer ces nouvelles mesures dans le dispositif actuel.
L'amendement COM-110 est retiré.
Articles additionnels après l'article 1er
M.
Pierre-Yves Collombat. - La définition
jurisprudentielle de la prise illégale d'intérêts a
retiré l'intention des faits constitutifs, au point que des élus
peuvent être condamnés alors qu'ils n'ont commis aucune
malversation. Ce texte alourdirait leur situation en assortissant toute
condamnation pour cette infraction d'une inéligibilité quasi
automatique. Contre ce risque, je propose, avec l'amendement
COM-101,
de reprendre la définition que le Sénat a déjà
adoptée par deux fois, de « l'intérêt personnel
distinct de l'intérêt
général »
- c'est bien le moins, quand on sait
qu'un traitement de faveur est réservé aux crimes et
délits financiers auxquels la sanction d'inéligibilité ne
sera appliquée que pour les plus graves...
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis favorable.
L'amendement COM-101 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. - Avec l'amendement COM-107, je vous propose de supprimer le « verrou de Bercy » pour les infractions fiscales.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous savons que nos collègues de la commission des finances ont, sur ce sujet récurrent, une position inverse à la nôtre ; ils invoquent l'intérêt financier de l'État : je ne souhaite pas, dans ces conditions, adopter une telle suppression sans en avoir débattu avec eux au préalable. N'oublions pas que l'un des objectifs est de faire rentrer l'argent ; cela implique de ne pas judiciariser toutes les fraudes. Retrait ?
M. Pierre-Yves Collombat. - Il faut montrer que le problème perdure.
L'amendement COM-107 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-79.
L'amendement COM-79 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 2
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avec l'amendement COM-47, je propose qu'un décret en conseil d'État détermine les modalités de tenue d'un registre accessible au public, recensant les cas dans lesquels un membre du Gouvernement estime ne pas devoir exercer ses attributions en raison d'une situation de conflit d'intérêts, y compris en conseil des ministres.
Mme Éliane Assassi. - Très bonne idée !
L'amendement COM-47 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-48 étend de six mois à un an le délai pendant lequel un déclarant est dispensé d'adresser une nouvelle déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Cela allègerait la tâche de la Haute Autorité sans diminuer les contrôles existants.
L'amendement COM-48 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. L'amendement COM-92 institue un droit de communication au bénéfice direct de la Haute Autorité dans le cadre de ses pouvoirs de communication auprès de professionnels, que nous lui avons confiés en 2013 ; c'est tout à fait pertinent, car le détour actuel par l'administration fiscale, que l'on avait choisi en considérant que la Haute Autorité manquait de moyens propres, est devenu une source de lourdeurs, inutiles : avis favorable.
L'amendement COM-92 est adopté.
M. Pierre-Yves Collombat. L'amendement COM-108 ouvre à l'ensemble des magistrats administratifs et financiers le recrutement au sein de la commission de déontologie : rien ne justifie que cette fonction soit réservée aux seuls membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes.
M. Philippe Bas, rapporteur. - La loi « déontologie des fonctionnaires », en avril 2016, a déjà tranché le débat : retrait ?
L'amendement COM-108 est retiré.
M. Pierre-Yves Collombat. - Avec l'amendement COM-111, je vous propose de limiter la pratique trop fréquente du pantouflage et du « rétro-pantouflage ». C'est un bel exemple de l'absence de séparation des pouvoirs dans notre pays, avec des allers et retours entre le public et le privé.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cela fait des décennies que l'on encourage les fonctionnaires à aller voir ailleurs pour qu'ils connaissent les réalités de la vie économique et sociale, dans des entreprises publiques et privées, mais aussi au sein d'organismes publics. Les fonctionnaires doivent-ils être cantonnés dans leurs bureaux ou encouragés à connaître d'autres expériences ? Quoi qu'il en soit, nous ne pouvons pas trancher cette question dans la loi, car elle relève du pouvoir réglementaire. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Sueur. - J'entends bien que l'on encourage le passage du public au privé et inversement. Néanmoins, si l'on signe un engagement en vue de servir l'État pendant dix ans, il est normal d'en subir les conséquences financières si l'on part avant les dix ans. Le remboursement est de pratique courante.
M. Alain Marc. - Effectivement, la règle, c'est le remboursement, mais Pierre-Yves Collombat nous propose de publier la liste des « pantoufleurs », c'est une innovation.
M. Pierre-Yves Collombat. - Effectivement, d'autant que je suis loin d'être convaincu de ce que le remboursement soit effectif - et il ne correspond pas aux sommes réellement investies par la sphère publique dans la formation de ceux qui, ensuite, pantouflent si vite. La publication est d'effet plus direct, elle permettra de vérifier les proportions très importantes du pantouflage - il concerne plus de 70 % des inspecteurs généraux des finances ! Le système devient inique. Dans le même temps, on vient nous chercher querelle sur l'IRFM et les emplois dits « familiaux » ! Ma proposition va peut-être un peu loin,...
M. Philippe Bas, rapporteur. - Merci de le reconnaître.
M. Pierre-Yves Collombat. - ...mais elle permet d'envoyer un message.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Attention, mon cher collègue, nous écrivons la loi - et, en l'espèce, le remboursement est déjà effectif et la publicité aussi, via le Journal Officiel.
L'amendement COM-111 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-112 porte sur le même sujet. Avis défavorable.
L'amendement COM-112 n'est pas adopté.
Mme Éliane Assassi. - Avec l'amendement COM-36, nous modifions l'intitulé du titre III pour faire référence au statut des collaborateurs parlementaires à l'Assemblée nationale et au Sénat. Cette définition enfin précise du statut répond à l'exigence de transparence.
M. Philippe Bas, rapporteur. - En réalité, le titre III traite aussi des collaborateurs des cabinets ministériels et des collectivités territoriales. Retrait ?
L'amendement COM-36 est retiré.
Article additionnel avant l'article 3
M. Pierre-Yves Collombat. - En donnant davantage de publicité aux offres d'emploi, l'amendement COM-109 renforce la transparence du recrutement de l'ensemble des collaborateurs politiques, sans entraver la liberté de choix de celui qui recrute.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Il s'agit d'emplois personnels pour lesquels il n'est pas d'usage de faire des offres à la cantonade. Ce type de recrutements reposant essentiellement sur la confiance, il est difficile de l'encadrer par une procédure trop stricte.
M. Pierre-Yves Collombat. - La situation actuelle me convient tout à fait, mais il semble que l'heure soit à la moralisation pour rassurer les Français...
L'amendement COM-109 est retiré.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'interdiction d'employer un membre de sa famille faisant désormais l'objet d'une sanction, le respect du principe constitutionnel de légalité des délits et des peines impose de définir dans la loi la notion de « famille » qui devient un élément constitutif de l'infraction. Tel est l'objet de l'amendement COM-49 qui reprend, pour l'appliquer aux membres du Gouvernement, la définition prévue aux articles 4 et 5 pour les parlementaires et les élus locaux.
M. François Pillet, président. - Nous avons effectué un tel travail de définition en légiférant sur l'inceste...
M. François Bonhomme. - Quels sont les éléments constitutifs du concubinage ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Selon l'article 515-8 du code civil, « le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple. ».
L'amendement COM-49 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'article 3 du projet de loi impose la déclaration, auprès de la HATVP, des « emplois croisés » au sein des cabinets ministériels.
Avec l'amendement COM-50, je précise que le collaborateur concerné déclare ce lien familial « sans délai », par parallélisme des formes avec la déclaration retenue pour le Parlement à l'article 4, et je vous propose de reprendre la définition de la « famille » proposée dans le précédent amendement. Je vous propose, également, de renforcer le pouvoir d'injonction de la HATVP, qui doit s'étendre aux collaborateurs qui se trouveraient dans une situation de conflit d'intérêts en raison de leur lien familial.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ces mesures forment un ensemble des plus complexes, qui risque d'empêcher toute embauche : nous n'y sommes pas favorables.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je ne fais pourtant qu'appliquer aux membres du Gouvernement un régime de déclaration analogue à celui que nous instituons pour les parlementaires, et qui n'a rien d'une interdiction. Le Gouvernement a estimé, comme vous, qu'une interdiction des « emplois croisés » risquait de contredire le principe d'égalité, j'en tiens tout à fait compte.
L'amendement COM-50 est adopté et l'amendement COM-115 devient sans objet.
M. Alain Marc. - Je souhaite revenir sur mon amendement COM-115, qui me semblait préférable parce qu'il interdit clairement les « emplois croisés ». Si nous n'adoptons pas une interdiction claire, la presse va vouloir contrôler les « emplois croisés » et le soupçon continuera de prospérer. J'aurais préféré que le contrôle ne porte, finalement, que sur l'effectivité du travail des collaborateurs. La simple déclaration des « emplois croisés » est peut-être satisfaisante juridiquement pour nous, mais sûrement pas pour l'opinion publique.
M. François Pillet, président. - Il semble très difficile d'interdire les « emplois croisés », mais il est légitime qu'ils fassent l'objet d'une déclaration. J'ajoute que le croisement n'est pas nécessairement bipartite, il peut être tripartite, etc.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous venons d'adopter le système déclaratif, ce qui revient implicitement à rejeter l'interdiction. Je suis favorable à l'adoption de mesures sociales pour éviter que d'excellents collaborateurs soient victimes de l'interdiction brutale des emplois familiaux, mais je suis aussi favorable à ce dispositif de déclaration.
M. François Pillet, président. - Les amendements COM-102 et COM-114 sont identiques et visent à supprimer l'article 4.
M. Pierre-Yves Collombat. - Supprimer cet article, c'est supprimer la suppression des emplois familiaux. Je comprends que, sur le plan moral, on veuille supprimer ces pratiques, mais la formulation de cette interdiction sur le plan légal me paraît totalement loufoque.
Les amendements de suppression identiques COM-102 et COM-114 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-85 institue un contrôle de l'effectivité du travail des collaborateurs parlementaires. Les bureaux des assemblées ont déjà défini de telles règles, qui ne relèvent pas de la loi. La loi doit s'en tenir à une interdiction des emplois familiaux, le dispositif de contrôle relève des assemblées parlementaires, ou bien on porterait atteinte à leur autonomie.
L'amendement COM-85 n'est pas adopté.
M. Jacques Bigot. - L'amendement COM-34 tend à définir dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 la notion de collaborateur parlementaire : c'est de cohérence rédactionnelle, car l'article que nous examinons y introduit des dispositions relatives aux collaborateurs familiaux... sans avoir préalablement mentionné l'existence de collaborateurs parlementaires.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cet amendement reprend en substance les dispositions de l'article 102 bis du Règlement du Sénat. Il ne me paraît pas souhaitable d'introduire dans la loi des dispositions qui relèvent de l'expression, par notre assemblée, de ses choix propres en matière d'organisation de son travail. Retrait ?
M. Alain Richard. - Le Conseil constitutionnel a encadré les matières qui doivent figurer dans le règlement des assemblées. Il a souhaité éviter que ce règlement comporte des dispositions de nature matérielle, c'est pourquoi toute une série de dispositions figure dans les instructions du bureau et non dans le règlement.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le Règlement du Sénat comporte des dispositions relatives à ces questions qui ont forcément été validées par le Conseil constitutionnel. Il me semble risqué de donner une valeur législative à des dispositions qui figuraient jusqu'à présent, à tort ou à raison, dans notre règlement.
M. Jacques Bigot. - Je vais retirer cet amendement - non sans remarquer que cette loi impose par ailleurs des contraintes aux règlements des assemblées...
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous ne répondons pas à la question initiale de Jacques Bigot : nous introduisons dans l'ordonnance du 17 novembre 1958 la mention des collaborateurs parlementaires sans que cette ordonnance les définisse préalablement. J'ajoute que c'est uniquement sous la pression de l'actualité qu'il a été décidé de faire figurer cette interdiction dans la loi, et ce n'est pas la première fois !
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cher collègue, vous êtes constant dans vos opinions. En 2013, vous disiez déjà qu'« il convient d'améliorer les conditions de vie et de travail des collaborateurs parlementaires, et peut-être aussi d'améliorer la reconnaissance de leur activité au sein des assemblées parlementaires, mais [...] cela relève des bureaux des assemblées ». Il me semble donc préférable de préserver l'autonomie de notre institution.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je reste fidèle à ce que j'ai dit à l'époque. Je constatais simplement que si nous traitions aujourd'hui de ce sujet dans la loi, c'était en raison de l'actualité.
L'amendement COM-34 est retiré.
L'amendement COM-86 n'est pas adopté.
M. François Pillet, président. - L'amendement COM-89 tient pour acquis qu'on sache définir une « relation amoureuse » : cela m'intéresse d'autant plus que j'ai été, autrefois, un homme de robe...
M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est précisément parce que je me sens très maladroit pour définir la « relation amoureuse », que j'estime cette notion déplacée dans un texte de loi : avis défavorable.
M. Yves Détraigne. - Ce texte marque en fait un retour à l'ordre moral. Si c'est vraiment ce que l'on veut, il faut aller au bout de la logique.
M. François Pillet, président. - La définition du concubin est déjà délicate, ne parlons pas de celle de l'amant. Et si la relation est furtive...
M. Jacques Bigot. - Ou platonique !
L'amendement COM-89 n'est pas adopté.
Les amendements COM-88 et COM-103 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement COM-104.
M. Pierre-Yves Collombat. - Dans la justice pénale, au cours d'un procès, l'existence d'une relation sentimentale compte évidemment, parfois de manière tout à fait centrale ; mais ici, parce que la relation amoureuse est difficile à définir en droit, ce dont je ne doute pas, on fait comme si rien n'existait - ce n'est guère équitable, et je me demande s'il n'y a pas là... une injustice pour les couples mariés !
L'amendement COM-104 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-51 rectifié procède à des rectifications juridiques.
L'amendement COM-51 rectifié est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le texte prévoit une déclaration des « emplois croisés » auprès de la HATVP. Or, le président de cette institution estime, et nous partageons son avis, que la prévention et le traitement des conflits d'intérêts parlementaires relèvent du bureau de chaque assemblée, plutôt que de la Haute Autorité : c'est l'objet de l'amendement COM-52.
M. Alain Richard. - Cet article garantit qu'il n'y aura pas d'« emploi croisé » dissimulé. Si nous décidons que la déclaration se fait auprès du bureau de l'assemblée, sans préciser qu'elle est publique, on nous reprochera une opération de couverture. En revanche, si la déclaration se fait auprès de la HATVP, il y aura l'oeil d'un tiers. Il faudrait au moins préciser que la déclaration est publique, sinon nous serons placés dans une position défensive ridicule.
M. Jean-Yves Leconte. - Une fausse déclaration à la HATVP est susceptible d'être sanctionnée. Si la déclaration se fait auprès du bureau, la sanction disparaît.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'objection d'Alain Richard vaut également pour les autres dispositions qui renvoient à des décisions du bureau ou au règlement des assemblées. Des associations considèrent, à grand bruit, que les organes des assemblées n'ont pas la légitimité suffisante pour garantir contre les abus ; nous devons surmonter cette objection. La transmission des déclarations d'emplois croisés à la HATVP, dans le texte actuel, n'est pas assortie d'une sanction pénale et n'est pas publique. Je rappelle que le président de la HATVP lui-même considère que le contrôle de ce type de déclaration ne relève pas des attributions de cette autorité.
M. François Pillet, président. - Sous réserve de la décision à venir du bureau, je tiens à préciser que les noms de tous nos collaborateurs sont déjà publiés.
M. Alain Richard. - Si nous ne rendons pas publiques ces déclarations, cette disposition n'aura aucun effet positif.
L'amendement COM-52 est adopté et l'amendement COM-41 devient sans objet.
Article additionnel après l'article 4
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-90 est intéressant, mais je souhaiterais pouvoir m'entendre avec son auteur pour en améliorer la rédaction. S'il avait été présent, je lui aurais demandé de le retirer. J'émets donc un avis défavorable, tout en précisant que je suis acquis à l'idée de créer une règle ou une procédure pour prévenir la mise à disposition d'un parti politique d'un collaborateur parlementaire ou ministériel.
L'amendement COM-90 n'est pas adopté.
Article 5
L'amendement COM-116 est retiré.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-16, qui vise à interdire les emplois « familiaux » par les groupes d'élus dans les collectivités territoriales, n'est pas compatible avec le principe d'autonomie des groupements politiques consacré par l'article 4 de la Constitution.
L'amendement COM-16 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-87, COM-94 et COM-93.
L'amendement rédactionnel COM-53 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-105 crée une exception à l'interdiction des emplois familiaux pour les collectivités territoriales de moins de 3 500 habitants. Dans les faits, ces collectivités n'ont généralement pas d'emplois de cabinet. Cette disposition pourrait être source de suspicions infondées.
M. Alain Richard. - Les collaborateurs de cabinet présentent des spécificités au regard du statut de la fonction publique territoriale ; ils peuvent notamment être « remerciés ». Il existe un barème qui limite le nombre d'emplois de cabinet en fonction de la taille de la commune.
L'amendement COM-105 est retiré.
Article additionnel après l'article 5
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-95 crée une nouvelle contrainte pour les collectivités territoriales et manque de précision.
L'amendement COM-95 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-54 crée des garanties sociales dans le cas du licenciement des collaborateurs familiaux. Le délai de deux mois prévu par le Gouvernement n'est pas assez long et risque de porter une atteinte aux droits de ces collaborateurs qui ne serait pas proportionnée au motif d'intérêt général visé par la loi.
Je propose que le parlementaire dispose de deux mois pour notifier ce licenciement, contre quinze jours dans le texte initial. Les collaborateurs parlementaires seraient ensuite autorisés à exécuter le préavis stipulé au sein de leur contrat ou par la règlementation applicable aux assemblées. Variable en fonction de l'ancienneté des collaborateurs, ce délai de préavis s'élève à trois mois maximum. Les collaborateurs parlementaires percevraient, dans le cas contraire, l'indemnité compensatrice de préavis prévue par le code du travail. Un amendement comparable a été déposé pour les collaborateurs familiaux des cabinets des autorités territoriales.
Sur le plan technique, l'amendement substitue au terme de « publication » de la présente loi celui, plus aisé à déterminer, de « promulgation ». Il précise que le licenciement des collaborateurs « familiaux » repose sur un motif « spécifique » prévu par la loi. Il s'inspire, en outre, du code du travail pour détailler le mode de notification de la décision de licenciement, à savoir une lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Il supprime, enfin, la référence au règlement des assemblées, dont le contenu doit se limiter, selon le Conseil constitutionnel, « à l'organisation et au fonctionnement de l'assemblée, à la procédure législative et au contrôle de l'action du Gouvernement ».
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce dispositif me paraît tout à fait convenable.
M. Alain Richard. - Dans le texte du Gouvernement, le délai de quinze jours aurait commencé le 10 août. C'était tout à fait déraisonnable.
M. Didier Marie. - C'est une avancée par rapport au texte initial. Cela dit, je pense que des amendements seront déposés en séance publique pour aller plus loin, sur la durée du préavis et sur l'accompagnement. Il manque en effet une aide au reclassement qui paraît indispensable dans le cas de ces collaborateurs.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je vous proposerai tout à l'heure un amendement qui permettrait à ces collaborateurs de bénéficier, s'ils le souhaitent, du contrat de sécurisation professionnelle.
L'amendement COM-54 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-55 applique les mêmes règles aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.
L'amendement COM-55 est adopté et les amendements COM-117, COM-96, COM-97, COM-3, COM-98, COM-83, COM-28, COM-17, COM-30 et COM-82 deviennent sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-99 de notre collègue Catherine Procaccia interdit le licenciement d'une collaboratrice familiale enceinte. Il s'inspire de l'arrêt Dame Peynet rendu par le Conseil d'État en 1973. Avis favorable.
L'amendement COM-99 est adopté.
Articles additionnels après l'article 6
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-127 institue, pour les collaborateurs parlementaires licenciés, un accompagnement inspiré du contrat de sécurisation professionnelle.
M. Jean-Yves Leconte. - Nous connaissons tous la revendication d'une requalification des licenciements des collaborateurs parlementaires en licenciements économiques, qui paraît logique, dans la mesure où l'employeur disparaît. Qu'est-ce qui nous empêche d'accepter cette requalification ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Le caractère économique du licenciement ne peut pas résulter d'une simple revendication. La définition du licenciement économique résulte de dispositions du code du travail, interprétées par la Cour de cassation. L'important, pour les collaborateurs qui vont être licenciés, ce n'est pas que leur licenciement soit qualifié d'économique, mais qu'ils bénéficient des mêmes droits qu'une personne licenciée pour motif économique. Cet amendement prévoit un niveau de droit équivalent.
L'amendement COM-127 est adopté et l'amendement COM-39 devient sans objet.
Les amendements COM-31, COM-125, COM-29, COM-37 et COM-38 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-42 prend en compte l'ancienneté des collaborateurs parlementaires dans l'accès aux concours internes de la fonction publique territoriale. Cette validation des acquis professionnels, revendication ancienne des associations et syndicats de collaborateurs parlementaires, s'est toujours heurtée au même obstacle : le contrat de travail est de droit privé, ce qui en interdit la prise en compte pour l'inscription à un concours administratif interne. Je ne suis pas hostile sur le fond à cette revendication, mais je me demande s'il ne vaudrait pas mieux s'inspirer du modèle de la troisième voie qui existe pour l'ENA. Je vous propose d'ouvrir le débat en séance publique.
M. Alain Richard. - Le principe de la troisième voie a été généralisé à l'ensemble des concours de catégorie A, ce qui ouvre l'accès de ces concours aux collaborateurs parlementaires.
L'amendement COM-42 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-124 et COM-91.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-56 porte sur la réforme de l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM). Il tend à préciser qu'il revient au bureau de chaque assemblée de définir les conditions de « prise en charge » et non de « remboursement », par chaque assemblée, des frais de mandats réellement exposés par ses membres, dans la limite de plafonds qu'il détermine et sur présentation de justificatifs de frais.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement me paraît excellent. Est-il nécessaire de préciser « après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire » ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Cette formulation est inspirée de dispositions existantes adoptées en 2013 lors de la loi « transparence de la vie publique ».
Mme Sophie Joissains. - Je m'interroge sur l'avis du Conseil d'État qui attire l'attention du Gouvernement sur les conséquences de la réforme de l'IRFM proposée à l'article 7 du projet de loi. L'administration fiscale aura-t-elle compétence pour apprécier le « caractère réel » ou la nature des frais de mandat des parlementaires, ce qui porterait atteinte au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'avis du Conseil d'État précise bien que l'administration fiscale n'est pas compétente en ce qui concerne les frais de mandat. Elle ne pourrait, en aucun cas, les requalifier en « avantage en nature » lors de la déclaration d'impôt des parlementaires, conformément au principe de la séparation des pouvoirs que vous avez mentionné, chère collègue. L'administration fiscale m'a confirmé ce point par écrit le 28 juin dernier.
L'amendement COM-56 est adopté et les amendements COM-118, COM-121, COM-120 et COM-130 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 7
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-122 fiscalise les indemnités de fonction complémentaires. La loi de finances pour 2017 a déjà fiscalisé l'indemnité de fonction « standard ». Le débat porte sur le traitement des parlementaires ; il nécessite à ce stade une réflexion plus globale.
M. Alain Richard. - Il me semble que la formule retenue par nos trois collègues Questeurs est assez prudente. Les objections qui valent pour la fiscalisation de l'IRFM ne s'appliquent pas au cas présent.
M. François Pillet, président. - Malgré tout, cette disposition relèverait plutôt de la loi de finances.
M. Philippe Bas, rapporteur. - C'est également ce que je pense.
M. Didier Marie. - Permettez-moi de revenir sur l'IRFM. Divers scénarios sont à l'étude et l'un d'eux consisterait à verser une avance sur laquelle les parlementaires engageraient des dépenses encadrées par une instruction du bureau et ce qui ne serait pas dépensé ne serait pas fiscalisé.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement COM-122 ne traite pas de l'IRFM mais des indemnités complémentaires ; je ne comprends pas pourquoi ces dernières ne seraient pas fiscalisées et suis donc favorable à cet amendement.
Je suis favorable à ce que les bureaux des assemblées, selon la proposition du rapporteur que nous avons votée, fixent la manière dont les frais réels seront pris en charge. Mais je suis défavorable à ce que l'indemnité parlementaire et l'IRFM soient confondues et que le solde de cette dernière soit fiscalisé. Il faut bien distinguer ce qui nous est versé pour notre travail et ce qui l'est pour compenser nos frais professionnels.
M. Pierre-Yves Collombat. - Si nous changeons le système, cela aboutira à une baisse de nos revenus, il faut bien en être conscients - c'est même mentionné dans l'étude d'impact ! Est-ce le but de ce projet de loi ? Nous n'aurons pas de justificatif pour tout, à moins de tenir une comptabilité de tous les instants. Il semble donc raisonnable d'aligner l'indemnité parlementaire sur ce que reçoivent les membres du Conseil constitutionnel pour compenser cette perte. À sa naissance, l'IRFM n'a été constituée que parce que nous n'avons pas eu le courage d'augmenter l'indemnité.
M. Jean-Pierre Sueur. - Lorsqu'un amendement est présenté par trois questeurs de sensibilités différentes, cela mérite qu'on s'y attarde.
M. Philippe Bas, rapporteur. - J'en conviens. Je suis sensible à l'argument selon lequel il est difficile de justifier que les indemnités de fonction complémentaires ne soient pas fiscalisées alors que l'indemnité de fonction ordinaire l'est depuis cette année.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est indéfendable !
M. Philippe Bas, rapporteur. - Puisque la question est posée maintenant, je lui donne cependant une réponse positive.
M. François Pillet, président. - Cela fait donc consensus.
L'amendement COM-122 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-84 interdit le cumul des fonctions de maire ou d'adjoint au maire avec celles de président ou de vice-président d'un EPCI comptant plus de 50 000 habitants. Elles sont pourtant très liées, notre conception de l'intercommunalité impliquant une telle continuité.
M. Alain Richard. - Ne serait-ce pas un cavalier ?
M. François Pillet, président. - En effet !
M. Didier Marie. - Le seuil est très bas, alors que des présidents de métropoles ou de communautés d'agglomérations de plus de 100 000 habitants ne seraient pas concernés. Si cette disposition n'est pas irrecevable, je proposerai de l'amender.
M. Hugues Portelli. - Dans mon agglomération de plus de 200 000 habitants, tous les maires sont membres du bureau du conseil communautaire. Cela tient à notre conception de l'intercommunalité : si nous envoyions des adjoints, nous passerions à un système fédéral où les fonctionnaires dirigeraient. Les postes de membres du bureau sont fléchés, comme ceux de maire ou d'adjoint : chacun sait avant l'élection que ce sont les candidats en haut de la liste qui les occuperont, et non ceux du bas.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Après réflexion, le lien de cet amendement avec le texte en discussion ne m'apparaît pas. Je propose à la commission de constater son irrecevabilité.
M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien !
L'amendement COM-84 est déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-57 étend le champ de la vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement à l'ensemble des impositions dont ils sont personnellement redevables par cohérence avec l'article 2 du projet de loi organique. Remarquons que la consultation de la HATVP par le président de la République avant nomination n'a pas de fondement juridique...
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est une pratique...
M. Philippe Bas, rapporteur. - ...qui apporte une sécurité toute relative.
L'amendement COM-57 est adopté.
Articles additionnels avant l'article 8
L'amendement COM-25 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-126 et l'amendement COM-81 rectifié renforcent les critères d'audience électorale aux élections législatives permettant aux partis politiques d'accéder à la première fraction de financement public, les faisant passer de 1 % des suffrages exprimés dans 50 circonscriptions à 2,5 % dans 100 circonscriptions. L'amendement COM-45 en modifie également les critères d'éligibilité.
Je suis très sensible à la nécessité de restreindre le champ d'application des règles de financement des partis par l'État. Mais j'ai un doute sur le seuil au regard de l'article 4 de la Constitution, selon lequel la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation. Je souhaiterais mettre à profit le délai qui nous sépare de la séance pour faire des projections, afin de disposer d'une étude d'impact sommaire. Retrait ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a 451 partis politiques en France ! Nous assistons à un complet détournement de la loi. Il ne s'agit pas ici de restreindre la liberté de créer des partis politiques. La lecture du chapitre 3 du dernier ouvrage de René Dosière est édifiante : on découvre que dans un département que je connais bien, un parti a présenté des candidats en Guadeloupe, uniquement car un département d'outre-mer suffit, si l'on y dépasse 1 % des suffrages exprimés, pour bénéficier de fonds publics. Passer de 1 % à 2,5 % des suffrages exprimés et exiger la présentation de candidats dans plus d'une collectivité ultramarine n'est pas déraisonnable. Aurez-vous des simulations d'ici quatre jours ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je l'espère. Je ne veux pas intégrer au texte de la commission de telles dispositions avant de savoir si cela ne risque pas de contrevenir à la Constitution : 2,5 % des suffrages exprimés, ce n'est pas négligeable !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je retire mon amendement, mais il faut mettre fin à cette situation improbable.
M. Alain Richard. - Il ne s'agit pas ici des « micropartis » attachés à une personne qui ne bénéficient pas en réalité de l'aide publique mais seulement de dons. À l'inverse, un parti comme Lutte ouvrière ne bénéficie d'aucun financement public parce qu'il n'atteint pas 1 % des suffrages exprimés dans 50 circonscriptions ; ce n'est pourtant pas une organisation fantomatique ! Lorsque le nombre de parlementaires aura été diminué, les circonscriptions électorales seront également moins nombreuses : cela augmentera le poids des 50 circonscriptions à atteindre...
M. Jean-Pierre Sueur. - Je ne suis pas d'accord : ces gens ne créent de partis que pour des raisons financières.
M. Jean-Yves Leconte. - Il faut éviter le détournement de la règle. Il serait donc souhaitable que le texte issu de la séance publique empêche une personnalité forte dans un seul département de présenter un candidat dans un département d'outre-mer uniquement pour toucher 40 000 à 50 000 euros par an.
L'amendement COM-126 n'est pas adopté, non plus que l'amendement COM-45.
Article 8
L'amendement rédactionnel COM-58 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-59 précise que la communication d'une copie du contrat du prêt ne vaut que pour l'année de conclusion de ce prêt. En outre, les informations relatives à l'état de remboursement du prêt ne seraient plus déposées en même temps que les comptes du parti ou groupement politique mais en annexe de ses comptes. Cette précision fait ainsi entrer ces informations dans le périmètre de certification des commissaires aux comptes.
L'amendement COM-59 est adopté, ainsi que les amendements COM-60, COM-61, COM-62 et COM-63.
L'amendement COM-81 rectifié est retiré.
M. Jean-Yves Leconte. - L'amendement COM-77 interdit aux étrangers et aux personnes dont l'administration française ne peut connaître l'origine des revenus de financer un parti politique. Il faudrait étendre ce dispositif aux campagnes électorales.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je suis prêt à donner un avis favorable ; mais avant, je souhaiterais m'assurer que cette interdiction, qui vise également les étrangers communautaires ne contrevient pas aux règles de l'Union européenne.
M. Jean-Yves Leconte. - Mon expérience me fait dire que ces règles n'empêchent pas une telle interdiction dans d'autres pays de l'Union.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Attention également aux partis politiques européens. Retrait ?
L'amendement COM-77 est retiré. L'amendement COM-5 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-21, COM-6 et COM-7.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-8 est satisfait.
L'amendement COM-8 est satisfait. L'amendement COM-35 est adopté, avec l'avis favorable du rapporteur. L'amendement COM-23 n'est pas adopté. L'amendement COM-78 est retiré.
Article 9
L'amendement rédactionnel COM-64 est adopté, ainsi que l'amendement COM-65.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-22.
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ? N'est-il pas malsain que des personnes physiques puissent prêter de l'argent aux partis politiques ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je crains que cette interdiction ne soit disproportionnée ; elle n'est pas indispensable si cette pratique est suffisamment encadrée comme le propose le texte.
M. Jean-Yves Leconte. - La Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP) nous a avoué elle-même que la vérification de ces prêts était malaisée.
Mme Sophie Joissains. - Une vraie transparence quant à l'identité du prêteur est indispensable.
L'amendement COM-22 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-9 qui interdit à un parti politique manquant à ses obligations comptables de financer une campagne électorale.
L'amendement COM-9 n'est pas adopté. L'amendement COM-10 est adopté, avec l'avis favorable du rapporteur. L'amendement COM-11 n'est pas adopté.
Articles additionnels après l'article 9
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les banques refusent parfois d'ouvrir un compte bancaire pour un candidat, mais un refus écrit est nécessaire pour déclencher l'intervention de la Banque de France. L'amendement COM-66 rectifié rend la demande d'intervention possible après quinze jours de silence.
L'amendement COM-66 rectifié est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-67 prévoit l'assistance de magistrats financiers désignés par le Premier président de la Cour des comptes à la CNCCFP.
L'amendement COM-67 est adopté.
Article 10
L'amendement rédactionnel COM-68 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-69 étend la mission de médiation du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques aux difficultés rencontrées par un mandataire financier ou une association de financement de parti ou groupement politique pour l'ouverture et le fonctionnement d'un compte bancaire.
L'amendement COM-69 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-70 prévoit que le médiateur du crédit est nommé sur une liste de trois noms établie par le Gouverneur de la Banque de France et non plus sur son simple avis.
L'amendement COM-70 est adopté. L'amendement COM-12 devient sans objet. L'amendement COM-13 est adopté, avec l'avis favorable du rapporteur.
Article 11
L'amendement COM-71 est adopté. L'amendement COM-14 devient sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-72 supprime l'habilitation à créer par ordonnance une « banque de la démocratie ».
Les amendements identiques de suppression COM-72, COM-15 et COM-132 sont adoptés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-106 est irrecevable.
M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi ?
M. Philippe Bas, rapporteur. - Seul le Gouvernement peut étendre le champ d'une habilitation à légiférer par ordonnance, selon le Conseil constitutionnel.
M. Pierre-Yves Collombat. - Les médias et la vie politique ne sont pas séparables ; c'est le même objet !
M. Philippe Bas, rapporteur. - De toutes façons, l'article a été supprimé : l'amendement devient donc sans objet.
L'amendement COM-106 devient sans objet.
Article 13
L'amendement COM-73 est adopté, ainsi que l'amendement COM-74.
Article 14
L'amendement rédactionnel COM-75 est adopté.
Articles additionnels après l'article 14
Les amendements COM-18, COM-19, COM-20, COM-24, COM-26, COM-33 et COM-100 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
Les amendements COM-32, COM-128, COM-129 et COM-131 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Je propose un intitulé qui reflète davantage la modestie des dispositions proposées : projet de loi pour la régulation de la vie publique.
L'amendement COM-76 est adopté. Les amendements COM-1, COM-43, COM-113 et COM-119 deviennent sans objet.
Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Pillet, président. - Nous donnons mandat au rapporteur pour procéder aux coordinations rendues nécessaires par le changement d'intitulé du texte.
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Article 1er
Les amendements COM-35 et COM-91 sont adoptés. Les amendements COM-2 et COM-3 ne sont pas adoptés.
Article additionnel après l'article 1er
L'amendement COM-4 est adopté avec l'avis favorable du rapporteur.
Division additionnelle avant le chapitre 1er
L'amendement COM-90 rectifié n'est pas adopté.
Les amendements COM-70 et COM-71 sont retirés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-36 apporte des garanties dans la procédure de délivrance d'une attestation fiscale lors de l'entrée en fonction du parlementaire. Le bureau de chaque assemblée ne sera pas une simple boîte à lettres : avant de saisir éventuellement le Conseil constitutionnel, il vérifiera et appréciera chaque situation. Nous précisons aussi que le Conseil peut prononcer une « déchéance de mandat » en cas de manquement grave, non d'erreur bénigne.
M. François Pillet, président. - C'est un travail remarquable.
L'amendement COM-36 est adopté.
Articles additionnels après l'article 2
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-12.
L'amendement COM-12 n'est pas adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-27, relatif à l'inéligibilité applicable aux dirigeants de sociétés publiques locales et de sociétés d'économie mixte, pour l'élection des députés et des sénateurs.
L'amendement COM-27 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-28 qui limite l'éligibilité des citoyens - elle relève de la Constitution.
L'amendement COM-28 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-30 et COM-51.
Article 3
L'amendement rédactionnel COM-37 est adopté. L'amendement COM-22 devient sans objet.
Article 4
L'amendement rédactionnel COM-38 est adopté.
Article 5
L'amendement rédactionnel COM-39 est adopté.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-11 de notre collègue Philippe Kaltenbach concerne l'activité de conseil. Nous savons qu'une telle activité menée par des parlementaires, même à temps très partiel, peut être très rémunératrice. Quoi qu'il en soit, cette rédaction porte atteinte à la liberté d'entreprendre. Défavorable.
L'amendement COM-11 n'est pas adopté, non plus que les amendements COM-76 et COM-77.
Article 6
L'amendement rédactionnel COM-40 est adopté. Les amendements COM-78 et COM-79 ne sont pas adoptés.
Articles additionnels après l'article 6
M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-20, COM-82, COM-26.
Les amendements COM-20, COM-82, COM-26 ne sont pas adoptés.
Article 7
L'amendement de clarification COM-41 est adopté et l'amendement COM-81 devient sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-80 impose la démission de la fonction publique lors de l'entrée en fonction du parlementaire. C'est le condamner à ne plus exercer le métier qu'il connaît ! Un professeur ne pourrait plus enseigner à l'issue de son mandat ? Il n'aurait d'autre choix que de devenir chef d'entreprise ? Avis défavorable même s'il est devenu sans objet du fait de l'adoption de l'amendement COM-41. Même avis défavorable pour l'amendement COM-21.
L'amendement COM-80 devient sans objet. L'amendement COM-21 n'est pas adopté.
Article 8
L'amendement rédactionnel COM-42 est adopté.
Articles additionnels après l'article 8
M. Philippe Bas, rapporteur. - Publier toutes les auditions préparatoires à l'élaboration d'un arrêté ou un décret, c'est trop ! Avis défavorable à l'amendement COM-52.
L'amendement COM-52 n'est pas adopté, non plus que le COM-57.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-44, comme celui de la commission des finances, précise les modalités d'une nouvelle dotation venant en remplacement de la réserve parlementaire. En septembre, les demandes seraient regroupées, vérifiées puis transmises au Gouvernement. En décembre, la loi de finances inclurait les sommes correspondantes, pas plus de 20 000 euros par opération, et en mai de l'année suivante serait présenté le bilan des projets exécutés. Nous avons longuement évoqué ce sujet lors de la discussion générale.
Les amendements identiques COM-44 et COM-92 sont adoptés. Les amendements COM-15 rectifié, COM-5 , COM-54 rectifié ter, COM-60, COM-66 , COM-67, COM-83, COM-86, COM-87, COM-53, COM-10, COM-17 rectifié, COM-19 rectifié, COM-34, COM-61, COM-68, COM-69, COM-75, COM-64 et COM-24 deviennent sans objet.
Articles additionnels après l'article 9
M. Philippe Bas, rapporteur. - Pour un motif de symétrie, mon amendement COM-45, comme celui de la commission des finances, améliore la transparence de la réserve ministérielle, réduite il est vrai durant le dernier quinquennat de 19 à 5,4 millions d'euros.
Les amendements identiques COM-45 et COM-93 sont adoptés ; les amendements COM-25, COM-6, COM-62 et COM-72 deviennent sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-73 supprime la réserve présidentielle. Or elle est non seulement difficile à définir, mais impossible à interdire du fait de la séparation des pouvoirs. Avis défavorable.
L'amendement COM-73 n'est pas adopté.
L'amendement COM-43 est adopté, ainsi que l'amendement de cohérence COM-56.
Article 10
L'amendement de cohérence COM-46 est adopté. L'amendement COM-8 devient sans objet.
M. Philippe Bas, rapporteur. - Mon amendement COM-47 précise les modalités d'examen de la situation fiscale des parlementaires. Les sénateurs seraient, quelle que soit leur série, contrôlés durant la même période, à compter d'octobre prochain.
L'amendement COM-47 est adopté.
Article 12
L'amendement rédactionnel COM-48 est adopté. L'amendement COM-23 n'est pas adopté.
Article 13
Les amendements de suppression COM-9 et COM-74 ne sont pas adoptés.
M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement COM-49 vise l'application outre-mer.
L'amendement COM-49 est adopté.
Articles additionnels après l'article 14
M. Philippe Bas, rapporteur. - Les amendements COM-13, COM-14, COM-58 et COM-59 sont dépourvus de lien avec le texte.
Les amendements COM-13, COM-14, COM-58 et COM-59 sont déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution et de l'article 48, alinéa 3, du Règlement du Sénat.
Intitulé du projet de loi organique
L'amendement COM-89 tendant à modifier l'intitulé du projet de loi organique est adopté. Les amendements COM-1, COM-29, COM-65 et COM-84 deviennent sans objet.
Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
M. François Pillet, président. - Nous donnons mandat au rapporteur pour procéder aux coordinations rendues nécessaires par le changement d'intitulé du texte.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :
PROJET DE LOI
PROJET DE LOI ORGANIQUE
La réunion est close à 22 h 40.
Mercredi 5 juillet 2017
- Présidence de M. Philippe Bas, président -
La réunion est ouverte à 18 heures 50.
Projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme - Audition de M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur
M. Philippe Bas, président. - Nous recevons M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur, sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Monsieur le ministre, nous sommes très heureux de vous accueillir au sein de la commission des lois, dont vous avez été un membre très actif.
Nous étions lundi au Congrès, réuni sur l'initiative du président de la République. Ce dernier a abordé la question du terrorisme dans des termes particulièrement convaincants, indiquant que « Le code pénal tel qu'il est, les pouvoirs des magistrats tels qu'ils sont, peuvent, si le système est bien ordonné, bien organisé, nous permettre d'anéantir nos adversaires ». La loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et la loi du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste ont déjà introduit dans notre arsenal juridique de nombreuses dispositions renforçant les pouvoirs de la police et de la justice, aussi bien ceux des magistrats du parquet que des juges de l'instruction, et aggravant les sanctions. Des mesures d'ajustement de notre législation sont néanmoins nécessaires.
Monsieur le ministre, de même que dans le cadre de la reconduction de l'état d'urgence, nous nous assurerons, lors de l'examen du projet de loi que vous allez nous présenter, de la réelle nécessité des moyens demandés et de leur conformité à notre État de droit, notamment à l'article 66 de la Constitution relatif à la protection de la liberté individuelle.
En dépit d'un certain nombre d'interrogations, beaucoup de dispositions de votre texte ne soulèvent aucune difficulté particulière ; c'est pourquoi nous les soutiendrons volontiers. Notre butoir, c'est la Constitution. Il convient aussi de ne pas donner plus de pouvoirs à l'autorité administrative dans le droit commun que celle-ci ne peut en obtenir dans le cadre de l'état d'urgence.
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez examiné hier, en séance publique, le projet de loi prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence jusqu'au 1er novembre prochain.
Nous souhaitons mettre fin à l'état d'urgence, qui ne peut être permanent dans la mesure où il est très restrictif au regard des libertés publiques. Cette volonté a été réaffirmée avec force lundi, au Congrès, par le président de la République. Elle suppose toutefois, au préalable, d'adapter les moyens de lutte contre le terrorisme dans le droit commun. C'est à cette fin que nous avons proposé ce projet de loi. Son objet est simple : garantir en dehors de l'état d'urgence l'efficacité de la lutte antiterroriste, tout en veillant à la préservation de la plénitude des libertés publiques. Ce sujet est grave, car le niveau de la menace terroriste pour notre pays reste aujourd'hui très élevé, notamment eu égard au nombre de dossiers que nos services peuvent suivre.
Rappelons-nous la séquence d'attentats depuis celui qui a frappé Charlie Hebdo ; il y a eu 239 victimes depuis 2015 en France. Les signaux constatés sur notre sol, notamment avec l'attentat du 20 avril dernier sur les Champs-Élysées qui a coûté la vie à l'un de nos policiers, la tentative d'attentat sur le parvis de la cathédrale Notre-Dame de Paris, puis celle qui a visé un escadron de la gendarmerie également sur les Champs-Élysées, montrent que la menace est toujours importante. Cette dernière a peut-être un peu changé de nature, mais elle n'en est pas plus simple à gérer.
Dans les premiers temps, la menace était portée par des organisations qui se réclamaient de Daesh et du prétendu État islamique. Elle prenait la forme d'actions extrêmement organisées menées en synergie. Est ensuite venu le temps de la propagande, permettant à Daesh, via les réseaux sociaux, d'indiquer les voies et moyens de commettre des attentats sur le sol français. Nous sommes donc passés d'une menace exogène à une menace endogène.
Au cours de la période électorale, nous avons déjoué deux attentats qui étaient sur le point d'être commis à Montpellier par une jeune fille, au moyen d'une bombonne de gaz, et à Marseille, par deux individus en possession d'armes lourdes et d'explosifs. Si un attentat avait été commis lors de ce meeting politique, les Français se seraient dressés les uns contre les autres, et notre communauté aurait pu être profondément divisée. C'est précisément ce que recherche Daesh.
Face à cette menace, nous essayons d'agir à tous les niveaux.
Nous voulons tout d'abord intervenir à l'échelon européen. Pour ce faire, j'ai rencontré récemment tous mes homologues européens. J'ai notamment eu des échanges avec le ministre de l'intérieur britannique à la suite des attentats de Manchester et de Londres, et avec le ministre de l'intérieur allemand, car le terrorisme est un vrai sujet de préoccupation pour nos pays. Nous continuerons à travailler étroitement ensemble, car il y va de notre sécurité commune.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez affirmé qu'il convenait de travailler à une meilleure prise en charge de notre appareil d'État, de notre sécurité intérieure, plutôt que d'élaborer des lois nouvelles. C'est évidemment ce que nous faisons, puisque les effectifs de la DGSI seront passés de 3 301 personnes en 2014 et 4 480 à la fin de 2017. La direction recrute encore aujourd'hui pour faire face à la menace.
Nous organiserons une meilleure coordination entre les services. Tel est l'objet de la création de la coordination nationale du renseignement et de la lutte contre le terrorisme voulue par le président de la République, notamment entre les services s'occupant de l'extérieur et ceux de l'intérieur, en vue de favoriser au maximum les échanges d'informations.
Je souhaite que, dans les mois à venir, nous progressions sur les questions relatives à l'organisation interne au ministère de l'intérieur. Depuis l'attentat manqué sur les Champs-Élysées, nous avons décidé de prendre un certain nombre de dispositions supplémentaires. Le fait qu'un individu inscrit « S » au fichier des personnes recherchées soit détenteur d'armes en toute légalité est le signe d'un dysfonctionnement important. J'ai écrit à tous les préfets à ce sujet, afin qu'ils identifient l'ensemble des individus inscrits au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) qui se trouvent dans cette situation.
Toutes ces mesures sont profondément utiles. Toutefois, elles ne pourront être pleinement efficaces que si nous renforçons significativement, hors état d'urgence, notre arsenal législatif en matière de lutte antiterroriste.
Depuis 2012, six lois ont été votées, dont plusieurs à l'initiative du Sénat, afin de renforcer les dispositifs existants. La Haute Assemblée joue un rôle éminent dans l'élaboration d'un nouveau cadre juridique en la matière. Au demeurant, compte tenu du caractère protéiforme et évolutif de la menace terroriste, nous devons mettre en place de nouveaux outils. Tel est le sens de ce projet de loi que le président de la République appelait de ses voeux.
La philosophie qui sous-tend ce texte est claire : garantir l'efficacité de la lutte antiterroriste tout en préservant en permanence les libertés individuelles. Dès l'automne, lorsque cette série de mesures s'appliquera après l'état d'urgence, les Français retrouveront certaines de leurs libertés, puisque les contrôles d'identité et les réquisitions ne seront plus soumis au même régime.
Concernant les périmètres de protection, un consensus peut se dégager, car il est difficile d'organiser de grands événements publics sans assurer un minimum de sécurité. Contrairement aux mesures appliquées pendant l'état d'urgence, les palpations ou les contrôles effectués supposeront le contrôle d'un officier de police judiciaire.
Le texte prévoit des dispositions qui concernent plus spécifiquement les habitants d'un périmètre de protection. En 2016, lorsque nous avons accueilli l'Euro de football à Lyon, en installant des écrans place Bellecour, nous avons dû opérer des vérifications concernant les véhicules qui étaient garés sous la place.
Le projet de loi propose également d'autoriser la fermeture administrative de lieux de culte aux fins de prévention du terrorisme et non plus aux fins de prévenir un trouble à l'ordre public. Dans le cadre de l'état d'urgence, nous avons fermé seize lieux de culte ; nous voulons encore en fermer trois autres, qui sont dangereux en ce qu'ils abritent des prêches ou des appels à la commission d'attentats sur le sol national. En outre, les lieux de culte visés ne pourront être fermés avant l'expiration d'un délai de 48 heures, afin de laisser la possibilité d'un recours en référé devant le tribunal administratif.
Le projet de loi prévoit également la création d'un régime de surveillance individuelle sur décision du ministère de l'intérieur. D'aucuns estiment que cette loi ne serait que la transposition de l'état d'urgence. C'est faux, car les assignations à résidence n'existeront plus, alors qu'elles concernent actuellement 62 individus. Ceux qui seront astreints au régime de surveillance individuelle pourront désormais se déplacer dans leur commune, voire dans leur département ou porter un bracelet électronique pour sortir de ce périmètre. Ils devront communiquer leurs identifiants. Les personnes faisant l'objet d'une telle mesure devront constituer une menace particulièrement grave pour l'ordre et la sécurité publics.
J'en viens au régime des visites domiciliaires et des saisies. Les perquisitions pouvaient auparavant être menées à la discrétion de l'administration pour prévenir un trouble à l'ordre public. Ces mesures se sont révélées très utiles pour que nous ne connaissions pas de nouveaux attentats, puisque les 4 400 perquisitions administratives réalisées depuis novembre 2015 ont permis de saisir 600 armes. Certes, ce rythme a fortement diminué depuis la dernière prorogation de l'état d'urgence. Néanmoins, ce cadre a été très utile pour mener deux opérations de police particulièrement importantes à Marseille et à Montpellier, qui n'auraient peut-être pas pu être menées dans le cadre d'une procédure judiciaire. Il nous paraît donc important de maintenir ce régime.
Les dispositions relatives aux visites domiciliaires et aux saisies visent aussi à renforcer significativement la protection des libertés individuelles, grâce à un double contrôle du juge. Le procureur du tribunal de grande instance de Paris sera informé préalablement de toute visite à domicile et pourra immédiatement judiciariser ce renseignement et reprendre l'enquête à son compte. En outre, le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris pourra autoriser la visite et la saisie, puis contrôler l'exploitation des matériels saisis. Il reviendra donc à un juge des libertés et de la détention d'apprécier si nos actions sont nécessaires ou disproportionnées.
Le projet de loi prévoit par ailleurs la création d'un système national de centralisation des données issues des dossiers des passagers du transport maritime, à destination ou au départ de la France. Ce système distinct du système PNR (Passager Name Record) pour les passagers du transport aérien nous permettra de déceler des individus dangereux qui chercheraient à entrer sur notre territoire par la voie maritime. Un tel sujet aurait malheureusement pu devenir d'actualité sans notre vigilance.
De plus, l'établissement d'un cadre juridique est prévu pour la surveillance des communications hertziennes. Cette mesure tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 2016, par laquelle ont été censurées les dispositions du code de la sécurité intérieure définissant les règles applicables aux opérations de surveillance de ces communications électroniques, qui excluent toute intervention d'un opérateur.
Les possibilités de contrôles aux frontières seront renforcées, dans la zone frontalière intérieure, comme aux abords des ports, des aéroports et des gares. Le contrôle pourra durer douze heures consécutives, contre six heures aujourd'hui. Il s'agit, sans remettre en cause la libre circulation des biens et des personnes, de renforcer nos marges de manoeuvre face à une menace terroriste durable qui pose des problèmes particulièrement importants, notamment entre la France et la Belgique.
M. Philippe Bas, président. - Vos propos sont rassurants, monsieur le ministre. Nous sommes tous ici conscients de la légitimité de ce combat crucial que vous conduisez contre le terrorisme et de la charge qu'il représente pour les forces de l'ordre et le ministre de l'intérieur lui-même. Nous sommes toujours disponibles pour endiguer ce fléau, mais en tant que législateur, nous devons nous assurer de la proportionnalité entre les besoins et les moyens pour y répondre et du respect des garanties fondamentales de l'État de droit. M. le rapporteur, Michel Mercier, et M. le rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Michel Boutant, ont oeuvré en ce sens.
M. Michel Mercier, rapporteur. - Je voudrais tout d'abord remercier M. le ministre de l'effort de pédagogie qu'il consent depuis plusieurs jours sur ce projet de loi qui, selon le Gouvernement, devrait permettre de sortir de l'état d'urgence.
Je ne fais pas partie de ceux qui pensent que l'état d'urgence doit être jeté aux orties, car le niveau de la menace terroriste reste très élevé. L'état d'urgence a montré son efficacité, plus forte encore aujourd'hui depuis que les pouvoirs de l'autorité administrative ont été récemment encadrés sur le plan législatif et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État et de la Cour de cassation. En outre, les parlementaires ont pu s'exprimer à six reprises et analyser les mesures prises dans le cadre du suivi de l'état d'urgence par l'autorité administrative. L'Assemblée nationale et le Sénat sont destinataires de toutes les informations nécessaires pour suivre cet état d'urgence. À cet égard, je remercie les hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur.
L'état d'urgence est utile. À vouloir à tout prix le supprimer, nous nous priverions des possibilités offertes par ce dispositif qui doit pouvoir être rétabli à tout moment. Mais nous devons expliquer à nos concitoyens pourquoi l'état d'urgence ne peut être prorogé en permanence - c'est la menace qui est permanente. En outre, si l'état d'urgence est levé, il faut mettre en oeuvre des mesures alternatives, plus respectueuses des libertés publiques, tout en confiant à l'autorité administrative des pouvoirs accrus.
De ce point de vue, le texte présente une garantie : ces dispositions n'ont trait qu'à la lutte contre le terrorisme. Il s'agit donc d'élaborer une sorte de droit administratif spécial de la lutte contre le terrorisme, applicable aux personnes soupçonnées d'appartenir à la mouvance terroriste et susceptibles de passer à l'acte.
La question des zones de protection est primordiale. Le Gouvernement décide de confier des pouvoirs à l'autorité administrative pour effectuer des vérifications dans ces zones, mais il veille à respecter les libertés individuelles, notamment celles qui relèvent du domicile ou du travail. Je n'ai pas de critique fondamentale à formuler sur ce point, car ces mesures sont extrêmement importantes pour lutter contre le terrorisme.
Les lieux de culte doivent quant à eux rester des endroits où chacun est libre de pratiquer sa religion conformément aux principes constitutionnels.
S'agissant des perquisitions, j'ai compris qu'il valait mieux parler de gentilles visites organisées par l'administration ! Quant à l'assignation à résidence, elle est effectivement plus encadrée que dans le régime de l'état d'urgence, car elle vise non pas un domicile, mais un territoire donné. Mais sur certains aspects, elle est plus large que l'état d'urgence. Quelques précisions seraient bienvenues à ce sujet.
La vraie question est celle de la durée de l'assignation à résidence. Il existe déjà un régime de contrôle administratif des personnes qui reviennent sur le territoire national après avoir été sur des théâtres d'opérations à l'étranger. Or, dans ce système, la durée des assignations est plus courte que dans le système que vous nous proposez, monsieur le ministre. Nous devrions donc être attentifs aux conditions de renouvellement de l'assignation. En l'espèce, le Conseil d'État est très sévère, puisqu'il a proposé une durée maximale non renouvelable. Je comprends que l'administration ait parfois besoin de ce renouvellement, mais il faudrait alors apporter des garanties supplémentaires pour les libertés. Le juge des libertés de la détention du tribunal de grande instance de Paris pourrait peut-être autoriser le renouvellement lors d'un ultime contrôle.
Les perquisitions seront utiles dans un cas, à savoir pour lever le doute. L'administration devra saisir à la fois le juge des libertés et de la détention et le procureur de la République du tribunal de grande instance de Paris. Cette mesure prévoit l'introduction d'un juge judiciaire, c'est pourquoi j'y suis favorable.
La perquisition est une mesure, à l'initiative de l'autorité administrative, dont l'ordonnance peut être contestée devant le premier président de la cour d'appel, puis faire l'objet d'un pourvoi en cassation. S'agit-il encore d'une mesure de police administrative ? Le juge administratif pourra-t-il être saisi autrement, par le biais d'un recours en responsabilité ? Le juge judiciaire reprenant la main en la matière, des précisions seraient utiles. Le terrorisme est protéiforme ; il nous oblige désormais à modifier quelque peu les catégories juridiques établies.
M. Michel Boutant, rapporteur pour avis. - Monsieur le ministre d'État, vous nous avez dit, à propos de l'exception hertzienne, qu'il s'agissait d'un point essentiellement technique. Mais il y a d'autres enjeux. Dans une décision sur le sujet, le Conseil constitutionnel indique que cette exception hertzienne, qui permet l'interception de communications, n'était pas admissible car elle portait atteinte au respect de la vie privée. Le champ des interceptions était en effet extrêmement large. Circulent en effet par voie hertzienne des communications publiques, mais aussi des communications privées. Des fréquences peuvent ainsi être utilisées par des radios amateurs, par exemple.
Il s'est longtemps agi d'un champ sur lequel la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) n'avait aucune prise. Ce champ, aujourd'hui, a été considérablement réduit. Les interceptions tombent désormais, pour l'essentiel, sous le coup du droit commun. Toute demande d'interception est dorénavant instruite pour avis par la CNCTR, puis transmise à Matignon qui donne son accord ou non. Une exception résiduelle demeure néanmoins, pour les services extérieurs par exemple.
Le Conseil constitutionnel a confié à la CNCTR, jusqu'à la fin de l'année 2017, le soin de vérifier le champ d'intervention des services de renseignements, et que l'on ne se livrait pas à des interceptions au service d'une officine. Nous avons, ce faisant, fait un pas important vers le respect des libertés publiques.
J'aurai une question à vous poser à propos du PNR, que vous avez évoqué, en indiquant qu'il devrait être complété d'un contrôle des flux de voyageurs transitant par voie maritime. Où en est la coopération internationale, sur cet aspect de la lutte contre le terrorisme, avec les pays voisins, bien sûr, mais également avec l'Australie, les États-Unis et le Canada ? Comment cet ensemble s'articule-t-il avec la coopération européenne des services de renseignements ?
M. Jean-Yves Leconte. - Avec l'évolution du risque terroriste et des technologies utilisées, notre réponse doit bien sûr elle aussi évoluer. La création des périmètres de protection semble donc utile, compte tenu de l'actualité des dernières semaines notamment.
Un point me semble néanmoins soulever des difficultés. En effet, les comportements exigés pour la fermeture des lieux de culte permettent à la fois une intervention de la justice pénale et de l'autorité administrative. La justice, comme l'autorité administrative, se trouvent habilitées à réagir à une même situation. Cette dualité dans la réponse, on la retrouve pour les nouvelles moutures des assignations à résidence et des perquisitions administratives.
Ce projet de loi va donc contribuer à multiplier les capacités de réaction, ce qui peut entraîner un risque de dilution des responsabilités. Je ne nie pas que l'intervention du juge des libertés et de la détention soit indispensable, mais elle conduit à une hybridation qui pose problème.
Je suis donc réservé sur ces évolutions législatives, au-delà même de ce que ces nouvelles réponses coûtent aux libertés.
Par ailleurs, sur le PNR, il me semble que, si l'on veut aller plus loin dans la coopération européenne, il est indispensable pour être plus efficace que nous avancions au même rythme. Or la France a eu du mal à convaincre ses partenaires du bien-fondé de l'adoption du PNR. Comment les convaincre de la nécessité d'aller plus loin ensemble, mais également d'adopter d'autres mesures, relatives par exemple aux cartes d'identité biométriques ?
Mme Sylvie Robert. - Au cours des dernières années, de nombreux fichiers de renseignements ont été créés ou élargis. L'article 7 du projet de loi prévoit la création d'un système national de centralisation des données des dossiers passagers du transport maritime à destination ou au départ de la France. Ces différents fichiers sont bien sûr soumis au respect de la loi de 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Mais la plupart ne subissent pas de contrôle a posteriori. Il n'existe pas, en effet, de contrôle général de l'utilisation des données personnelles par ces fichiers. Que compte faire le Gouvernement sur ce point ?
Mme Maryvonne Blondin. - Ma question porte sur les périmètres de protection prévus par l'article 1er du projet de loi et leur articulation avec les activités des professionnels des spectacles de rue et des festivals. Ces activités sont en effet soumises à des obligations très strictes, ayant parfois pour conséquence l'annulation pure et simple des festivals. Elles conduisent également à solliciter des protections qui coûtent fort cher.
Dans ce contexte de menace permanente, nous devons continuer à vivre et à affirmer nos valeurs. Un fonds d'aide avait été affecté pour traiter de cette question. Où en sommes-nous aujourd'hui ? Que compte faire le Gouvernement pour remédier à ce problème ?
M. Pierre-Yves Collombat. - J'espère que ma question ne paraîtra pas incongrue. Selon certains spécialistes, Olivier Roy par exemple, la nature du terrorisme s'est modifiée. Nous assistons en effet à une islamisation rapide de jeunes gens radicalisés, et non à une radicalisation de « zélotes » musulmans.
Pour y faire face, des mesures de police sont nécessaires : les périmètres de protection, les investigations en cas de doute, notamment. Mais cette évolution du terrorisme change substantiellement le mode d'approche qui doit être le nôtre. L'accent que nous mettons actuellement sur la surveillance des lieux de culte, que ces gens ne fréquentent pas, est-il toujours pertinent ?
Ma question est donc simple : avez-vous intégré cette dimension nouvelle du phénomène dans ce texte ? Quelles conséquences en avez-vous tiré pour le repérage des individus ou les tentatives de déradicalisation ?
M. Jean-Pierre Vial. - Le terrorisme est protéiforme. Ce qui se passe en Méditerranée n'est à ce titre pas anodin. Je suis savoyard, et donc plus proche de l'Italie que vous, monsieur le ministre d'État. Je vois ce que ce pays vit avec les migrations.
Notre politique en matière d'accueil des réfugiés, de droit d'asile, relève du ministère de l'intérieur. On entend ici ou là qu'elle pourrait néanmoins relever d'une autorité différente. Ma question est donc simple : pouvez-vous me donner l'assurance que ces procédures continueront à relever du ministère de l'intérieur ?
Un dernier mot sur les périmètres de protection. Ils sont nécessaires chez nous, en France, mais ils pourraient l'être aussi dans les pays de départ. Avec quatre autres présidents de groupes interparlementaires d'amitié avec des pays du Moyen-Orient, nous avons saisi le président de la République, le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères pour leur proposer l'idée d'une création de telles zones en Syrie, en Jordanie ou en Libye, par exemple, voulant tirer profit de la mise en place espérée - hélas, ce qui se passe à Astana ne nous incite pas à l'optimisme - des zones de désescalade. Notre démarche est humanitaire, bien sûr, mais elle peut aussi avoir des effets sur la sécurité. Nous pourrions, dans ces zones, examiner les candidats au départ avant qu'ils ne s'engagent dans un périple dangereux.
M. Alain Richard. - Je tiens à souligner avant toutes choses que les procédures prévues par les articles 3 et 4 du projet de loi, les plus intrusives, répondent, selon l'avis très motivé du Conseil d'État, à l'ensemble des exigences de respect des libertés individuelles. Les mesures de contrainte sur les déplacements sont prises pour des durées de trois à six mois, et ne peuvent être renouvelées que si de nouveaux éléments apparaissent, ce qui est une condition très contraignante. Ces décisions répondent en outre aux conditions du recours par la personne visée au référé-liberté, ce qui lui assure une procédure tenue en 48 heures.
La mesure prévue par l'article 4, par nature une mesure de police administrative, serait soumise à l'accord du juge des libertés et de la détention, ce qui crée certes une situation sui generis mais me semble équilibrée.
Ne serait-il pas néanmoins judicieux d'interroger le Conseil constitutionnel sur le contenu de la loi avant sa promulgation, plutôt que d'attendre la première question prioritaire de constitutionnalité venue, qui sera l'oeuvre de n'importe quel avocat de la place de Paris désireux de se faire un nom ?
Une question de détail, enfin, sur l'article 1er. Les zones de protection sont déjà utilisées, à l'amiable, et reposent sur l'initiative des préfets. Mais il est préférable qu'elles soient organisées par loi. Dans cet article apparaissent néanmoins, de manière concomitante, les périmètres de protection pour des événements, par nature limités dans le temps, et pour certains lieux. Dans le premier cas, les contraintes qu'un tel dispositif fait peser sur un espace se termineront avec l'événement. Dans le second, quelle limitation de durée sera prévue ?
Mme Sophie Joissains. - Je m'inquiète aussi du problème de responsabilité concurrente qu'entraîne l'article 4. Pourrait-on imaginer, pour éviter ce problème d'hybridation, un système de responsabilité calqué sur le système d'indemnisation des victimes d'infractions de la route ?
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Ce n'est pas par goût du symbole que nous avons présenté les mesures contenues dans ce texte. Non : les dispositions contenues dans ce texte sont nécessaires.
Le rapporteur a évoqué, pour regretter ensuite ce terme, les « mesures dégradées » prévues par ce texte, par rapport à celles permises par l'état d'urgence : l'assignation à résidence et la perquisition administrative. Je veux vous dire que le cadre dans lequel s'inscrit l'ensemble des mesures que nous promouvons est très protecteur. L'état d'urgence vise à prévenir tout trouble à l'ordre public. Les mesures que nous proposons visent, elles, à prévenir les actes de terrorisme. Elles ne seront pas utilisées à d'autres fins. Je le répète, elles seront circonscrites au terrorisme, qui est une notion bien définie juridiquement, aux articles 421-1 et suivant du code pénal.
Initialement, les mesures prises par le régime de l'état d'urgence étaient entourées de peu de garanties légales. Ce n'est plus le cas désormais : elles ont été très encadrées par la loi, qui a intégré la jurisprudence du Conseil constitutionnel, laquelle vise toujours à concilier la prévention des atteintes à l'ordre public et le respect des droits et des libertés de ceux qui résident sur notre territoire.
J'ajoute que le seuil de déclenchement des mesures ici prévues est élevé : les mesures individuelles ne peuvent viser qu'une personne dont le « comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme en France ou à l'étranger ou faisant l'apologie de tels actes ». Chaque mesure peut être contestée devant le juge administratif. Le prononcé d'une mesure de surveillance ne conduit pas à une assignation à résidence. Il s'agit seulement d'interdire à celui ou celle qui en fait l'objet de sortir d'un périmètre.
En réponse à la question de Jean-Yves Leconte sur la fermeture des lieux de culte, nous avons choisi de ne pas retenir de procédure judiciaire en la matière, car notre objectif est de prévenir la radicalisation Une procédure judiciaire, une fois lancée, doit aller à son terme. C'est un processus long et, avant de pouvoir fermer un lieu de culte, des dizaines de personnes auraient le temps de se radicaliser au contact d'autres.
J'en viens aux mesures individuelles de surveillance, puisque c'est désormais leur nom. Vous m'avez indiqué hier, monsieur le rapporteur, que les mots avaient un sens. Je me permets donc de nommer ces mesures pour ce qu'elles sont : il ne s'agit pas, au sens strict, d'assignations à résidence.
Notre objectif est que les personnes touchées par ces mesures puissent continuer à travailler et à mener une vie familiale normale. Si l'état d'urgence permet de maintenir une assignation à résidence pendant une longue durée, il n'en va pas de même ici : la durée des mesures de surveillance serait limitée de trois à six mois selon les cas. Elles seraient renouvelables sur la base d'éléments nouveaux et complémentaires, ce qui veut dire que les services vont devoir faire un gros travail ! J'espère que nous n'aurons pas à regretter d'avoir trop encadré cette disposition.
Pourquoi ne pas conditionner ces mesures de surveillance à une décision du juge judiciaire, comme pour la visite domiciliaire ?
À la lecture de l'article 66 de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, nous n'étions pas tenus de soumettre la visite à domicile à l'autorisation du juge judiciaire. Nous avons décidé de le faire, car nous estimions le dossier trop sensible. Mais aussi par volonté d'assimilation au droit commun, par parallélisme des formes : des procédures autorisant l'administration à pénétrer dans un domicile existent déjà en matière de police de l'environnement, de police des mines, de police des postes et télécommunications, qui prévoient déjà l'intervention du juge des libertés et de la détention.
Les mesures individuelles de surveillance sont donc placées sous le contrôle du seul juge administratif, comme c'est le cas pour les mesures d'assignation à résidence touchant les étrangers, comme prévu aux articles L. 561-1 à 561-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ou pour le contrôle administratif des retours sur le territoire national, prévu par les articles L. 225-1 à L. 225-8 du code de sécurité intérieure.
Nous avons donc affaire, en somme, à un régime beaucoup plus encadré que celui de l'état d'urgence. J'ajoute que les décisions du juge administratif, qui peut être saisi immédiatement, sont très poussées. Deux annulations récentes de décisions d'assignation à résidence montrent que le contrôle par le juge administratif se fait aussi en opportunité.
Je fais pour ma part pleinement confiance au juge judiciaire et au juge administratif pour jouer pleinement leur rôle.
Je ne reviens sur la question des perquisitions judiciaires que pour vous dire pourquoi elles semblent mieux fonctionner à Paris. C'est qu'il existe entre les services de renseignements et le procureur du tribunal de grande instance de Paris, chargé des affaires de terrorisme, une liaison très forte, couplée à une connaissance très fine des dossiers, qui n'existent pas forcément sur les autres territoires.
J'en viens, enfin, au PNR. Il est vrai que la France était en avance par rapport à ses partenaires européens, qui étaient circonspects. Nous avions depuis 2013 mis en place le fichier informatique des passagers aériens dénommé Setrader. La France a aussi été à la manoeuvre pour que la directive PNR soit adoptée.
Hélas, sa mise en oeuvre est plus ou moins avancée. C'est un des problèmes de l'Europe : nous ne pouvons pas attendre le dernier État pour avancer. Si nous devons attendre que tout le monde soit d'accord, nous serons toujours bloqués. Pour avoir assisté à un sommet européen, je peux vous dire qu'il existe plus que des nuances sur ces questions entre les différents pays. Il faut donc pouvoir avancer avec ceux qui le veulent, et cela vaut pour les questions économiques comme de sécurité.
Sur les communications hertziennes, je n'ai rien à ajouter à l'exposé très complet de Michel Boutant. Le 21 octobre 2016, le Conseil constitutionnel a censuré l'article L. 811-5 du code de la sécurité intérieure qui prévoyait des interceptions sans aucune autorisation par une instance de contrôle et portait par conséquent atteinte à la vie privée. L'article 8 du projet de loi met ce régime en conformité avec cette décision en l'alignant sur les autres techniques de renseignement : elles seront soumises à une autorisation du Premier ministre après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Ne subsiste qu'une exception : la surveillance des communications exclusivement hertziennes, qui pourront être interceptées par toute antenne idoine placée sur leur chemin. La CNCTR dispose ainsi d'un contrôle approfondi sur le réseau hertzien privatif, à l'exception des réseaux publics, puisque ce qui est diffusé sur ces réseaux a vocation à être public.
Nous travaillons en ce moment sur le sujet des permis de port d'arme et les fichiers : la situation dans ce domaine n'est pas satisfaisante.
Concernant les fichiers, ils sont régis, chacun, par un décret en Conseil d'État après avis de la Cnil : cela protège les libertés individuelles.
Madame Blondin, j'ai prolongé la mission du préfet Weigel, qui devait se terminer cet été, de manière à ne pas interrompre des festivals qui animent l'ensemble de nos territoires pendant l'été.
Vous avez raison, monsieur Collombat, le terrorisme a changé. Il mobilise désormais des jeunes radicalisés hors des mosquées, nous en avons conscience. Avec les ministres de l'intérieur de l'Union européenne, nous demandons aux hébergeurs d'être plus proactifs dans la suppression des sites appelant ouvertement au djihad ; c'est par là qu'est passée la propagande de Daesh, qui avait à sa disposition de vrais professionnels de la communication.
Nous sommes en train d'évaluer le dispositif du ministère de l'intérieur d'aide à la la déradicalisation, pour un budget de 25 millions d'euros par an. Il faudra sans doute en changer : certaines personnes subventionnées n'utilisaient pas les fonds à des actions de déradicalisation, mais les faisaient parvenir à des gens sur le théâtre irako-syrien.
Monsieur Vial, nos services assurent un criblage des arrivées sur le territoire pour assurer notre sécurité. Sans vouloir lier terrorisme et migrations, ce criblage est naturellement plus efficace que celui que peut faire l'Italie lorsque 18 000 personnes débarquent sur son sol en trois jours.
Mme Catherine Troendlé. - J'adhère totalement à ce nouveau dispositif qui complète le droit commun pour pouvoir sortir de l'état d'urgence.
Sur la prévention des personnes radicalisées, Mme Benbassa et moi avons accompli un travail de fond que nous présenterons à la commission des lois la semaine prochaine. Nous avions lancé une alerte dès le mois de février dernier sur la gabegie que représentait ce dispositif établi par force dans la précipitation, sans cahier des charges ni évaluation, et aboutissant à un saupoudrage inefficace des fonds publics.
Je souhaiterais vous présenter ce rapport et, éventuellement, travailler sur ce sujet avec vos services. Si je puis me permettre un conseil, la première mesure devrait être de fermer le centre de Pontourny, qui coûte chaque année 2,5 millions d'euros de frais de fonctionnement pour pas grand-chose.
M. Philippe Bas, président. - L'avis de Mmes Troendlé et Benbassa pourrait en effet vous être très utile.
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Je serai heureux de vous recevoir pour vous entendre. Je me suis déjà rendu compte de la situation à Pontourny. On a fait appel à des associations souvent très récentes. Nous devrions plutôt mobiliser des associations avec plus d'expérience, notamment concernant le public spécifique des jeunes des quartiers. Le Premier ministre nous a exhortés à faire mieux avec moins : nous écouterons donc votre avis.
M. Philippe Bas, président. - Cette audition prouve combien il peut être utile de mieux préparer le travail législatif par des auditions ouvertes à tous les membres de la commission ; il faudra s'en souvenir dans les futures discussions sur les évolutions institutionnelles. Nous avons dans ce cadre une vraie discussion générale, souvent plus intéressante qu'en séance, évitant en tout cas les postures trop politiques.
M. Gérard Collomb, ministre d'État, ministre de l'intérieur. - Merci.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 20 h 30.