COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

Mercredi 14 janvier 2015

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 16 heures.

Économie, finances et fiscalité - Audition de MM. Jean Pisani-Ferry, commissaire général à la stratégie et à la prospective, et Henrik Enderlein, fondateur de l'Institut Jacques Delors à Berlin, sur leur rapport « Réformes, investissement et croissance : un agenda pour la France, l'Allemagne et l'Europe »

M. Jean Bizet, président. - Je remercie MM. Jean Pisani-Ferry et Henrik Enderlein d'avoir répondu à notre invitation. Je salue la présence de Mmes Michèle André, présidente de la commission des finances, et Élisabeth Lamure, présidente de la nouvelle délégation sénatoriale aux entreprises, ainsi que plusieurs de nos collègues de la commission des finances et de la délégation aux entreprises.

Commissaire général à la stratégie et à la prospective depuis mai 2013, M. Pisani-Ferry a une longue expérience d'économiste, grâce à ses activités d'enseignant et à de nombreuses publications. Son parcours professionnel intègre la dimension européenne. Certains d'entre nous ont eu l'occasion de le rencontrer entre 2005 et 2013, lorsqu'il était directeur de Bruegel, centre d'analyse et de débat sur les politiques économiques en Europe : ces entretiens ont toujours été d'une grande qualité.

M. Enderlein a commencé son parcours d'économiste par une thèse sur l'union économique et monétaire - il était déjà dans le ton. Ses fonctions à la Banque centrale européenne (BCE) - il était toujours dans le ton - l'ont conduit à participer aux travaux de la convention européenne que présidait Valéry Giscard d'Estaing. Il enseigne depuis 2005 à la Hertie School of Governance. Son parcours européen est décidément bien affirmé, puisqu'il dirige également l'Institut Jacques Delors à Berlin, lequel, par des études, des analyses et des opinions d'experts, vise à promouvoir les questions européennes. Il connaît parfaitement notre pays et il a effectué une partie de ses études à Sciences Po.

En octobre dernier, les deux ministres allemand et français de l'économie, MM. Gabriel et Macron, vous ont confié un rapport afin de définir pour la France et l'Allemagne des domaines prioritaires d'investissement, de réformes structurelles et d'actions communes. Votre rapport a été publié fin novembre.

La situation économique de l'Europe demeure difficile avec une croissance atone et des taux de chômage très élevés, en particulier chez les jeunes. Le débat est donc ouvert sur les indispensables mesures d'assainissement et la façon de retrouver le chemin de la croissance. La nouvelle Commission européenne a proposé un plan d'investissement ambitieux de 315 milliards sur trois ans. Nos collègues Didier Marie et Jean-Paul Emorine travaillent sur ce plan qui suscite des espoirs. Sur leur suggestion, nous avons adressé un avis politique à la Commission européenne et nous reviendrons sur ce sujet le 11 février.

Le Monde du 25 novembre a publié un portrait de vous, monsieur Enderlein, dont deux phrases ont retenu mon attention. De la France, que vous aimez, vous dites : « Une dose de pragmatisme ferait du bien : les choses y sont parfois politiquement compliquées » ; et vous ajoutez, à propos des États-Unis : « L'ouverture d'esprit qui y règne m'a beaucoup apporté : nous pouvons beaucoup apprendre de leur pragmatisme ».

M. Jean Pisani-Ferry, commissaire général à la stratégie et à la prospective. -La démarche des deux ministres n'est pas tout à fait usuelle, puisqu'ils nous ont confié à titre individuel le soin de rédiger un rapport sur les réformes, les investissements et la croissance dans nos deux pays. Sans doute voulaient-ils que nos conclusions ne soient pas l'objet d'un compromis entre leurs administrations.

La semaine dernière, quand nous avons présenté notre travail à Bruxelles, j'ai été frappé par la demande de franco-allemand : on nous a dit qu'on souffrait d'une absence de leadership franco-allemand. Ce rapport nous donne l'occasion de dresser un diagnostic et de présenter des idées nouvelles. Les deux ministres sont conscients de la gravité de la situation et du fait que nous sommes souvent enfermés dans des postures ou des dialogues de sourds.

Parce que l'Europe souffre à la fois de la faiblesse de la demande et de l'offre et de fragmentations internes, il nous faut agir sur ces trois fronts. On entend souvent dire que l'Allemagne doit investir et la France se réformer. Cette approche n'est pas satisfaisante, car l'Allemagne a, elle aussi, besoin de se réformer, et parce que l'on n'échange pas des réformes dans un pays contre des investissements dans un autre. Il faut répondre aux défis par des initiatives communes et bénéficier ainsi d'un réel effet d'entraînement.

Nous n'avons pas établi une liste de choses à faire, dans laquelle on pourrait faire des choix : les réformes doivent être complémentaires les unes des autres afin de franchir des seuils, de traiter des problèmes les plus urgents et de créer une dynamique. En outre, il faut distinguer les réformes à effet immédiat de celles qui modifient les comportements ou encore de celles qui améliorent les négociations sociales.

La faiblesse de l'investissement est liée à la faible dynamique économique de l'Europe. Or, l'investissement d'aujourd'hui représente, selon l'expression de Mario Draghi, l'offre de demain : l'on peut parvenir à un consensus entre les partisans de l'offre et ceux de la demande tout en réconciliant court et moyen termes.

La relance de l'investissement dépend en grande partie de la puissance publique : celle-ci investit en effet beaucoup, même si la baisse a atteint 50 à 75 % dans les pays les plus affectés par la crise. Si l'investissement public allemand a diminué, le niveau du nôtre reste satisfaisant, quoique l'on puisse parfois s'interroger sur la pertinence de son allocation.

En deuxième lieu, le cadre réglementaire détermine les décisions des entreprises, partant leurs investissements, surtout dans les secteurs de l'énergie, des transports et de l'environnement. Les entreprises ont besoin d'une visibilité à long terme. Or, tel n'est pas le cas en Europe : ainsi le prix, très bas, du carbone, constitue presque une désincitation à investir dans des technologies propres.

En troisième lieu, le système financier européen repose largement sur le système bancaire, où se concentre le risque. Or, les règlementations comme « Bâle » ou les mécanismes de résolution des crises bancaires ont pour objet de réduire les risques qu'elles prennent, de sorte que l'appétence pour le risque diminue.

Dans notre rapport, nous mettons l'accent sur la transition vers un nouveau modèle de croissance : la flexisécurité. La compétitivité est notre deuxième priorité : la fiscalité ne peut être le seul levier dans ce domaine. Contrairement à ce qui a été dit, nous n'avons jamais prôné le gel des salaires. En revanche, il faut passer à une obligation triennale de négocier et indexer le smic sur la productivité. Enfin, l'efficacité des dépenses publiques est notre troisième priorité : la France pourrait mieux faire.

M. Henrik Enderlein, fondateur de l'Institut Jacques Delors à Berlin. - Je regrette de n'avoir pu participer hier soir à la réunion qui a eu lieu à Berlin en solidarité avec votre pays après les événements de la semaine dernière.

L'Allemagne est souvent désignée comme le bon élève de l'Europe mais, si elle a moins de défis à relever à court terme, elle en a beaucoup à moyen et long termes, à commencer par la démographie. La population allemande va diminuer de 20 % d'ici 2060. D'ici 2025, 400 000 personnes sortiront chaque année du marché du travail ; l'immigration représentera 200 000 personnes, soit une perte nette de 200 000 actifs par an. La population de l'Allemagne et de la France sera comparable en 2050. C'est pourquoi les Allemands s'attachent à réduire leur dette, puisque celle-ci doit tenir compte de leur population d'ici 20 à 30 ans. L'Allemagne devra devenir un pays d'immigration en acceptant d'accueillir 300 000 à 400 000 personnes par an. Nous proposons qu'elle adopte un système à points, qu'elle s'ouvre davantage.

Les femmes doivent être mieux intégrées dans le marché du travail. Le taux d'activité des femmes y est comparable à celui de la France mais l'OCDE note que l'Allemagne n'incite guère les femmes à travailler et le temps partiel y est plus important. Enfin, les jeunes Allemands suivent de longues études si bien qu'ils rejoignent le marché du travail fort tard ce qui impacte la démographie.

L'Allemagne aura à revoir son modèle de croissance : les salaires doivent augmenter et l'épargne s'orienter vers des placements en actions. Il lui faudra beaucoup investir dans les années à venir, non pas pour relancer la machine économique européenne, mais pour sa propre croissance. Une fois respecté le frein à la dette qui a une valeur constitutionnelle, il lui faut investir 8 milliards de plus par an pour rattraper son retard. Depuis cinq à dix ans, les excédents ont servi à la consommation et non à l'investissement : la tendance doit s'inverser. Ce pays devra fixer un seuil minimum d'investissement, dans le respect de la règle du frein à la dette. Près de 70 % des investissements sont réalisées par les collectivités : ce ne sont pas tant les grands projets qui manquent que les écoles, les piscines, les petites infrastructures.

Le plan Juncker mobilise 315 milliards pour 28 États européens. L'outil est bon, mais l'argent frais fait défaut : 300 des 315 milliards annoncés étaient déjà inscrits... Pas d'argent nouveau, pas de dette, mais 315 milliards d'investissement ? Nous recommandons d'apporter de l'argent nouveau et d'avoir un contrôle extérieur pour trouver les bons projets. Une centaine de milliards conviendrait, à condition de retenir de vrais projets, avec une valeur ajoutée. Or, la Banque européenne d'investissement (BEI) ne nous semble pas le meilleur organisme pour sélectionner ces projets. Demander à des non-Européens de participer au choix éviterait les inévitables marchandages entre pays de l'Union. Nous proposons aussi la création d'un fonds pour subventionner les investissements publics qui n'ont pas de retours directs. Le plan Juncker n'est pas fait pour cela.

Nous devrons aussi nous interroger sur l'intégration des économies européennes. Jusqu'à présent, le marché unique se borne le plus souvent à des interdictions, mais ne définit pas de réglementations ni de lois. Au lieu de cette intégration négative, nous recommandons que la France, l'Allemagne, et tous les pays qui le souhaiteront, définissent des règlementations communes dans les secteurs de l'énergie, du numérique et de la mobilité des travailleurs. Cela implique un régulateur commun et une approche commune.

Quand on m'a demandé quel était notre projet d'Airbus pour le XXIe siècle, j'ai suggéré une législation commune sur la protection des données, qui créerait un marché pour les Google européens : si Allemagne et France s'entendaient, le Benelux puis l'Autriche suivraient. Il s'agirait alors d'un véritable « Schengen économique ». Ce concept trouble les esprits, mais les pays qui partagent des valeurs doivent se rapprocher pour aboutir à des initiatives communes.

M. Jean Bizet, président. - Merci de ces messages forts.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Je me réjouis que nous puissions parler de ce qui nous rapproche. Il faudra expliquer à nos compatriotes quels sont les enjeux pour nos deux pays dans les années à venir. La protection des données est essentielle, surtout dans le temps que nous vivons.

On entend souvent dire en France qu'il faut réduire les rentes. Cela angoisse et paralyse les professionnels concernés. Comment avancer sur ces sujets ? De même, comment parler d'immigration après les événements dramatiques que nous venons de connaître ? Enfin, vous voulez encourager les femmes à travailler mais le modèle en vigueur n'est-il pas celui de la famille classique ? Là encore, comment éviter de cristalliser les « moins » au lieu de rassembler les « plus » ?

Mme Élisabeth Lamure, présidente de la délégation aux entreprises. - Merci d'avoir convié à cette audition les membres de la nouvelle délégation aux entreprises, délégation qui a pour mission d'informer le Sénat sur la situation et les perspectives de développement des entreprises. Notre coeur de cible sera les PME et les Entreprises de taille intermédiaire (ETI). Nous allons très prochainement aller sur le terrain pour comprendre leurs problèmes. Pourquoi est-il plus difficile en France qu'en Allemagne aux PME de devenir des ETI. Quelles pourraient être les mesures favorisant la croissance des entreprises ? La création de la Banque publique d'investissement (BPI) facilite-t-elle leur financement ?

Votre rapport indique que les très grandes entreprises françaises ont réorganisé leur chaîne de valeur sans forcément inclure leurs sous-traitants. Comment améliorer cette coopération, dans une logique de réseau ou de cluster ? Les bonnes pratiques allemandes sont-elles transposables chez nous ?

Comment pallier les difficultés françaises à l'export ? Lors de l'examen du projet de loi de simplification de la vie des entreprises, j'ai découvert que malgré la récente fusion d'UbiFrance et de l'AFII, une cinquantaine d'organismes se chargeaient d'accompagner les entreprises françaises à l'export.

M. Henrik Enderlein. - Vous évoquez les craintes dues à l'intégration. L'on pense au mouvement AfD ou aux manifestations contre la prétendue islamisation de l'Allemagne. Il convient d'expliquer plus clairement l'Europe, sans prétendre que l'Union détient toutes les solutions ni qu'elle est à l'origine de tous les problèmes. Cessons d'en faire un bouc-émissaire, cherchons des solutions pragmatiques.

Entre 1997 et le moment où l'Allemagne a découvert qu'elle devrait mener des réformes et celui où elle les a mis en oeuvre avec les lois Hartz, il s'est passé six ans. Ce pays doit remettre l'ouvrage sur le métier et préparer de nouvelles réformes. Je suis assez confiant.

Renforçons les outils de négociation collective au sein des entreprises, tout en les rendant plus flexibles. Pendant la crise, le nombre d'heures travaillées en Allemagne a très fortement baissé, grâce aux syndicats qui ont joué le jeu et qui ont fait confiance au patronat. A contrario, lorsque la croissance repart, les salaires recommencent à augmenter. Cette flexibilité fait parfois défaut en France.

M. Jean Pisani-Ferry. - Nos secteurs économiques ouverts à la concurrence internationale se sont étiolés : nous avons privilégié ceux qui ne sont pas délocalisables, c'est-à-dire la partie de l'économie non soumise à la concurrence internationale. Or, une économie compétitive se doit d'aller à l'export, car les opportunités de développement sont bien plus grandes. Lorsqu'on se met à l'abri, on ne peut tenir durablement sa place au niveau mondial. Le coût du travail dans le secteur manufacturier dans nos deux pays est identique. En revanche, le coût des intrants dans les entreprises manufacturières est moins élevé en Allemagne. Il est nécessaire de réduire les rentes pour rediriger les facteurs de production vers l'exportation. Il y a vingt ans, les taux d'ouverture de nos deux pays étaient sensiblement identiques ; celui de l'Allemagne est désormais bien plus élevé que le nôtre. Notre approche doit donc évoluer.

Mme Lamure a raison d'évoquer le financement des entreprises : le rôle de la BPI est positif. La manière dont elle s'est imposée sur certains segments de marché est impressionnante. Cependant, la croissance des entreprises ne tient pas seulement à leur financement, mais aussi au fonctionnement du marché des produits et à leur capacité à se développer. Le premier arrivé a souvent tendance à prendre une position dominante, notamment dans le secteur de l'Internet. Ainsi en est-il de Booking.com dans le secteur de l'hôtellerie. En revanche, de meilleures relations se nouent en France entre les grands groupes et les PME, grâce à des modèles d'innovation ouverte et d'interaction.

Certes, il y a de trop nombreux organismes dédiés à l'aide à l'export. L'exportation est l'élément fondamental de la performance pour l'entreprise : c'est à la fois un processus de sélection et d'apprentissage. En se tournant vers l'exportation, on réalise des bénéfices internes ; les meilleures entreprises sont récompensées et cela profite à leurs salariés.

M. Jean-Paul Emorine. - La France prélève et dépense 11 % de plus que l'Allemagne. Sur 29 millions d'actifs, nous déplorons près de 11 % de chômeurs. Notre pays compte 22 % de fonctionnaires, dont un million d'actifs employés dans nos entreprises publiques, contre 11 % chez notre voisin. Cela pèse-t-il sur nos prélèvements obligatoires et sur nos dépenses publiques ?

Didier Marie et moi-même suivons le plan Juncker qui se monte à 315 milliards pour les 28 pays membres. L'effet levier serait d'environ 21 milliards. Ce plan répond-il à vos préoccupations, alors qu'il ne peut subventionner les projets ? Dégagera-t-il une capacité d'emprunt, comme le souhaite M. Macron ? Suffira-t-il pour mener à bien des grands projets comme ceux liés à l'économie numérique ?

M. Daniel Raoul. - Pensant à notre rapport intitulé Le modèle allemand, mais à quel prix ?, j'ai été très sensible au diagnostic formulé par M. Enderlein. Les problèmes se posent en effet à court et long terme. Un contraste analogue existe entre le modèle chinois et le modèle indien : la Chine a beaucoup investi dans les infrastructures, l'Inde plutôt dans la formation. La France, quant à elle, privilégie son secteur non marchand, en particulier les équipements collectifs. Avec la réduction des dotations des collectivités françaises, cet investissement diminuera mathématiquement.

Loin d'être alimenté en argent frais, le plan Juncker tirera ses ressources d'un recyclage budgétaire européen. On peut douter, dans ces conditions, de l'effet levier qu'il est censé induire. Les trente-deux projets présentés par la France correspondent-ils aux grandes priorités - transports, énergie, numérique - que vous défendez dans votre rapport ?

M. André Gattolin. - Si j'ai entendu avec plaisir l'introduction de M. Pisani-Ferry, qui refusait d'opposer un modèle français grevé par des problèmes de réformes et un modèle allemand où il n'y aurait que des problèmes d'investissement, j'ai eu l'impression que le développement qui a suivi retombait dans cette perspective dichotomique - mais la conclusion m'a plutôt rassuré. Il a bien peu été question de l'État stratège. Quels sont les vrais problèmes ? Ayant participé l'année dernière à une mission sur la gouvernance mondiale de l'Internet, j'ai pu interroger nos interlocuteurs allemands : ils m'ont appris que, dans leur pays, la compétence sur le numérique est répartie entre quatre ministères, si bien que personne n'était à même d'expliquer ce que la chancelière entend par « internet européen ».

Nous touchons là du doigt les limites du fonctionnement de la Commission européenne et de la DG-concurrence : si les crédits d'impôt - recherche sont licites, les crédits d'impôt sectoriels, destinés à soutenir des filières industrielles, sont très limités. La direction de l'industrie n'existe pour ainsi dire pas, alors qu'elle représente l'enjeu principal de l'Union européenne.

M. François Marc. - J'ai été séduit par votre conclusion sur la nécessité d'une évolution de la gouvernance européenne relativement aux investissements et à leur financement. Comment les projets doivent-ils être sélectionnés ? Le jury international dont vous avez évoqué l'idée ne nous exposerait-t-il pas au risque de financer des éléphants blancs ? Comment identifier ces projets d'investissement risqués, jugés non rentables par le secteur privé, mais porteurs de progressions significatives, dans le domaine numérique notamment ? Quant à leur financement, suggérez-vous une intégration croissante des outils publics d'investissement, comme la BEI et autres banques publiques ou parapubliques, afin qu'elles apportent leur concours dans des délais brefs ?

M. Jean Pisani-Ferry. - La question de la dépense publique en France et en Allemagne est mal appréhendée, du fait de différences dans les données, sur l'investissement public notamment. France Stratégie a récemment publié une note à ce sujet. Le niveau de dépenses supérieur de la France s'explique en partie du fait que ce qui y est du domaine public ne l'est pas en Allemagne : ainsi l'assurance maladie des personnes dont les revenus sont supérieurs à un certain seuil. Notre attention doit plutôt se porter sur les domaines où pèse une présomption d'inefficacité : nous dépensons beaucoup pour le logement, avec des résultats médiocres ; nous dépensons peu pour l'enseignement primaire, beaucoup pour le secondaire : est-ce la bonne allocation ? La comparaison entre France et Allemagne doit bien sûr être corrigée, en premier lieu, par les facteurs objectifs comme la démographie.

Quant au plan Juncker, notre souhait est de disposer d'un instrument propre à pallier l'insuffisante appétence pour le risque du secteur financier ; nous voulons, autrement dit, financer des projets dont nous espérons qu'ils seront rentables, mais pour lesquels la prime de risque exigée par un investisseur privé serait trop élevée. Voilà un propos tout différent de celui consistant à financer par des subventions des projets dont la rentabilité privée est intrinsèquement trop faible. Le risque est qu'il bénéficie à des projets qui trouveraient facilement un financement privé, mais dépourvus de tout effet macro-économique : il est malheureusement arrivé que la BEI contribue à des projets déjà financés par des investisseurs privés, ce qui n'a créé aucune activité supplémentaire. Méfions-nous donc des objectifs de taille de bilan. L'identification des bons projets, évidemment délicate, doit échapper aux marchandages et aux tentations de la réciprocité entre décideurs. Un jury international semble un bon instrument pour cela.

Coordonner l'action de la BEI et celle des banques de développement nationales est une très bonne orientation, d'autant que nous avons désormais en Europe des acteurs de poids, comme la BPI ou la Caisse des dépôts italienne.

M. Henrik Enderlein. - Les différences entre niveaux de prélèvement et de dépense en France et en Allemagne résultent des choix collectifs de chaque société. Il s'agit d'identifier les dépenses les moins efficaces. L'Allemagne, avec les réformes Hartz, a remis en cause quelques acquis. Sans être socialement faciles, ces choix sont politiquement possibles.

M. Gattolin a parlé de l'État stratège et du pilotage d'Internet : l'État est-il cependant toujours l'instance la plus apte à gérer de tels enjeux transfrontaliers ? La gestion d'Internet est un défi considérable, pourquoi ne pas l'affronter ensemble ? Les différences séparant les États-Unis et l'Europe sont bien plus grandes que celles qui existent entre la France et l'Allemagne. Nous négocions pourtant un traité avec les États-Unis ; commençons donc par trouver chez nous une approche commune de la gestion du numérique. La protection des données n'est qu'un exemple, parmi beaucoup d'autres sujets qui pourraient être débattus lors des conseils des ministres franco-allemands.

M. Marc a évoqué les risques encourus lors du choix de projets à financer. Tout investissement comporte cependant un risque ; doit-on se féliciter, par exemple, que la BEI ne connaisse quasiment pas de pertes ? Si c'était la marque d'une exceptionnelle clairvoyance, nous le saurions ; c'est plutôt celle d'un engagement insuffisant. Si le rôle de l'État, dans le contexte de croissance très faible que nous connaissons, est de prendre des risques, il doit aussi assumer des pertes.

M. Gilbert Bouchet. - Maire de Tain-l'Hermitage, jumelée avec la commune allemande de Fellbach, j'ai eu l'occasion de parler des points forts de la société allemande dont nous devrions nous inspirer, à commencer par le dialogue avec les syndicats. J'ai été surpris d'entendre que le coût du travail était le même en France et en Allemagne, alors que nos petites entreprises croulent sous le poids des contraintes et des normes. L'accompagnement que leur offre les banques est au reste très insuffisant. Qu'en est-il en Allemagne ?

M. André Reichardt. - Certaines de vos préconisations aux entreprises sont aisées d'application, d'autres particulièrement difficiles à réaliser : vous proposez par exemple de faire explicitement référence aux conventions collectives dans les contrats individuels de travail afin de limiter les possibilités de conflits, ce qui est assez simple ; élargir, en revanche, le champ des dérogations possibles aux dispositions légales dans les conventions collectives de branche, y compris au détriment des employés, nous exposerait à des difficultés considérables. La loi française s'applique en France, et en Alsace encore plus. Les seules dérogations possibles dans les conventions collectives sont celles qui vont au-delà des garanties légales.

Pourquoi jugez-vous qu'il faille que la majorité des embauches prennent la forme de contrats à durée indéterminée ? Je ne connais pas d'entreprise qui ne conserve pas un salarié si elle a du travail à lui donner ; dans le cas contraire, que devrait-elle faire ?

M. Jean-Yves Leconte. -  Si la baisse du prix du pétrole, depuis quelque mois, remet en cause les orientations de nos politiques énergétiques, celles de la France et de l'Allemagne restent très différentes. Beaucoup d'entreprises s'interrogeaient même sur l'intérêt de leur implantation en Allemagne à cause de l'insécurité touchant l'approvisionnement et les prix de l'énergie. Le choix du nucléaire nous donne évidemment un avantage. Comment faire converger nos politiques énergétiques et sécuriser notre approvisionnement, tout en préservant cet avantage ?

M. Jean Bizet, président. - Nous avons justement abordé cette question tout à l'heure avec le président Larcher, qui a reçu l'ambassadeur d'Allemagne à Paris. Nous sommes très attachés à la coopération énergétique franco-allemande.

M. Claude Raynal. - L'Allemagne passait, il y a quinze ans, pour l'enfant malade de l'Europe ; c'est aujourd'hui le tour de la France, entre autres pays. Les causes du rattrapage allemand n'ont-elles pas été, simultanément, celles du déclin relatif de la France, qui entraînera à son tour celui de l'Allemagne, tant les liens du commerce intra-communautaire sont étroits ? Vers quel objectif la vision commune de la France et de l'Allemagne s'oriente-t-elle désormais ? Dans vingt ans, ni l'une ni l'autre ne figurera plus parmi les huit premiers PIB mondiaux : le temps n'est plus aux rencontres inefficaces.

Je suis inquiet de constater que nos pays investissent beaucoup dans la formation et la recherche, mais que leurs excellents résultats dans ces domaines sont bientôt rachetés par des entreprises américaines ou chinoises. Comment faire pour les conserver en Europe ?

M. Éric Bocquet. - M. Pisani-Ferry a affirmé que l'investissement public était un facteur de croissance ; je suis d'autant plus heureux de l'entendre qu'il est souvent stigmatisé de ce côté-ci du Rhin, et que nos lois de finances tendent à le réduire. M. Enderlein préconise-t-il que l'Allemagne inscrive dans la loi un seuil d'investissement de 60 % ou 70 % pour les finances locales ? Vérité au-delà du Rhin, erreur en-deçà... Comment les commissaires européens réagissent-ils à cette proposition ?

M. Pascal Allizard. - D'où viendra l'argent frais indispensable aux investissements dans l'économie européenne ? Pourriez-vous revenir sur la nécessité, évoquée par M. Pisani-Ferry, de revoir l'allocation de l'investissement public en France, à l'heure où nous débattons des compétences des différentes collectivités ?

M. Michel Forissier. - En tant que chef d'entreprise depuis 1968 et législateur depuis trois mois, j'aimerais vous interroger sur les procédures applicables aux entreprises en difficulté. La réforme de la faillite est évoquée, une fois de plus, par votre rapport, après que le volet prévention a été traité par l'ordonnance du 12 mars 2014. Quels sont selon vous les changements à apporter à cette législation ?

M. Francis Delattre. - Qu'en est-il exactement des 315 milliards du plan de relance européen ? J'avais cru d'abord qu'il s'agirait d'eurobonds, mais il semble désormais que ce montant soit celui de simples garanties de prêts. Le défaut d'une banque centrale coopérante est aujourd'hui un handicap pour la France, et en sera un demain pour tout le monde.

M. Jean Bizet, président. - Cette question sera en effet au centre de l'entretien que le président Larcher aura avec le président Juncker le 5 février. Leurs propos vous seront rapportés.

M. Henrik Enderlein. - Les conventions collectives sont en Allemagne un outil de flexibilité, grâce auquel patronat et syndicats élaborent des solutions communes à des défis communs. Le contrat de travail individuel doit cesser d'y faire obstacle, cet aspect de la législation française appelle une évolution. La vraie question n'est pas de savoir si des CDI valent mieux que des CDD, mais à quelles conditions un contrat peut être cassé et quels engagements incombent à l'entreprise qui embauche un salarié. Nous proposons un modèle de flexisécurité, que des débats législatifs ultérieurs auront à préciser.

Si l'approche allemande de la question énergétique est très différente de celle de la France, nous partageons déjà un marché de l'électricité. Nous manquons en revanche d'un marché commun de capacités : l'Allemagne dispose en été d'un excédent d'énergie renouvelable, mais souffre à d'autres époques d'un approvisionnement insuffisant ; l'énergie nucléaire pourvoit à l'essentiel des besoins français, mais le besoin de capacités supplémentaires se fait sentir aux heures de pointe. Conserver des centrales à gaz qui ne tournent qu'une partie de l'année est pour nous très coûteux. Douze PDG franco-allemands se sont réunis pour proposer la création d'un marché de capacités énergétiques commun, c'est un commencement encourageant.

Quant à la question de l'investissement public évoquée par MM. Bocquet et Allizard, il convient de distinguer parmi les dépenses publiques les véritables investissements. Si l'Allemagne décide d'affecter des crédits à la création de crèches, ce sera d'abord un facteur coût, mais s'il encourage les femmes à revenir sur le marché du travail, ce sera un bon investissement.

La règle d'investissement que nous préconisons pour l'Allemagne ne concerne pas les collectivités locales, mais vise à faire comprendre la nécessité d'un investissement dans le capital de stock, constitué par exemple par les routes et les piscines. Nos infrastructures doivent être rénovées avant d'être transmises aux générations futures. Les investissements nets de l'État allemand ont plusieurs fois été négatifs au cours des dernières années, d'où une dépréciation inévitable du capital. Aucune entreprise ne se conduirait de cette manière irresponsable. La règle que nous proposons d'un investissement brut de 8 % ou 9 % peut être acceptée, même si le ministère des finances est réticent à se voir imposer de nouvelles contraintes...

J'ai expliqué pourquoi le plan Juncker ne me semblait pas être l'outil le plus approprié pour sauver l'Europe. Il faut aller plus loin, en ouvrant de nouveaux crédits et en favorisant l'investissement par une meilleure réglementation. C'est, de fait, l'objet d'un volet du plan Juncker qui a été passé sous silence. L'Allemagne aurait besoin de 30 milliards d'euros d'investissements privés annuels dans le secteur de l'énergie, mais l'on souffre de l'incertitude sur l'évolution de la politique énergétique du pays. Le même problème se pose en Europe dans plusieurs autres secteurs. L'épargne est là, le tout est de la débloquer au profit d'investissements productifs. Un accord franco-allemand sur ce point serait un excellent point de départ. J'espère que Mme Merkel et M. Hollande en parleront.

M. Jean Bizet, président. - La présence de Mme Merkel à Paris dimanche dernier a en effet constitué un symbole très fort. Si un journal a pu titrer : « Le monde se lève », c'est aussi parce que nos deux pays étaient ensemble. Au nom de tous mes collègues, je vous remercie de l'éclairage que vous nous avez apporté sur les enjeux d'un renouveau du couple franco-allemand. Nous sommes nombreux, au sein de cette commission et de la délégation aux entreprises, à souhaiter une coopération renforcée entre la France et l'Allemagne dans les domaines de l'énergie, du numérique et de la gouvernance d'Internet. L'année 2015 sera décisive sur ce dernier point. Je souhaite qu'un prochain rendez-vous nous donne l'occasion de parler de l'autorité de la concurrence, dont le fonctionnement me préoccupe particulièrement : si nous voulons voir émerger des champions européens, nous devrons revoir le concept de marché pertinent.

Une lecture très réductrice du principe de précaution, répandue dans la population française, en a fait un obstacle à l'innovation, mais je me félicite que nous ayons eu à ce sujet un débat dépassant les diverses sensibilités politiques. Quant à l'Europe stratège, elle fera l'objet d'une communication que Simon Sutour et moi-même présenterons au début de février.

La réunion est levée à 17 h 45.

Jeudi 15 janvier 2015

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 10 h 05.

Composition de la commission

M. Jean Bizet, président. - Dans sa séance du mardi 13 janvier, le Sénat a nommé Mme Gisèle Jourda pour siéger à la commission des affaires européennes, en remplacement de M. Jean-Marc Todeschini qui a été nommé membre du Gouvernement. En notre nom à tous, je lui souhaite la bienvenue au sein de notre commission.

Mme Gisèle Jourda. - Je suis très heureuse de rejoindre cette commission prestigieuse. Je suis prête à lui apporter tout mon concours. Beaucoup des enjeux que nous devons relever sont aujourd'hui au niveau européen.

Justice et affaires intérieures - Mesures européennes de lutte contre le terrorisme

M. Jean Bizet, président. - Notre pays vient d'être frappé par de terribles attentats terroristes, commis en plein Paris, et dont le dénouement a pour partie eu lieu en Seine-et-Marne.

Nous avons tous vécu intensément ce moment de deuil, de recueillement et d'unité nationale, qui s'est manifesté dans toute la France. Le temps vient d'examiner les mesures de nature à combattre avec fermeté et détermination le terrorisme.

La dimension européenne de ce combat est évidemment très importante. Depuis les attentats du 11 septembre 2001 à New York en passant par ceux de Madrid en 2004 et de Londres en 2005, l'Union européenne s'est dotée d'une stratégie et d'outils pour renforcer la lutte contre le terrorisme.

On a malheureusement le sentiment que l'Europe pèche encore dans la concrétisation opérationnelle des objectifs qu'elle affiche dans ce domaine.

Dans la compétence qui est la sienne, notre commission ne peut être absente des réflexions en cours. Sa vocation est de procéder à un recensement de ce qui existe au niveau européen, d'en faire une évaluation et d'examiner les pistes d'amélioration.

Je réunirai donc le Bureau de la Commission mercredi 21 janvier à 15h pour examiner les modalités envisageables afin d'engager ce travail qui devra être mené en étroite coordination avec la commission des Lois. Je vous rendrai compte des conclusions du Bureau lors de notre réunion de commission qui suivra.

Justice et affaires intérieures - Protection des mineurs isolés étrangers : communication de M. Michel Billout

M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre une communication de notre collègue Michel Billout sur la protection des mineurs étrangers isolés.

La Commission européenne a en effet présenté, en juillet 2014, une proposition de règlement qui concerne la détermination de l'État membre responsable de l'examen de la demande de protection internationale d'un mineur non accompagné dont aucun membre de la famille, frère ou soeur ou proche ne se trouve en séjour régulier dans un État membre.

Ce texte tend à répondre à un problème complexe et délicat. Il a été examiné par le groupe de travail sur la subsidiarité en juillet dernier. Les solutions proposées respectent les prérogatives des États concernés. Dans ces conditions, le groupe de travail n'a soulevé aucune réserve au regard du principe de subsidiarité. Nous avons néanmoins chargé Michel Billout d'effectuer un examen de ce texte au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Tel est l'objet de cette communication. Je lui donne la parole.

M. Michel Billout. - Pour mieux appréhender le contexte général du problème des mineurs isolés étrangers, j'ai procédé à quelques auditions : ministère de la justice ; ministère de l'intérieur ; secrétariat général aux affaires européennes ; commission nationale consultative des droits de l'homme ; association France terre d'asile ; Croix-Rouge française.

Quelques mots, tout d'abord, sur la situation générale des mineurs isolés étrangers en France.

Ce problème attire plus particulièrement l'attention depuis une dizaine d'années car il a effectivement pris une certaine ampleur au cours des années 2000. Plusieurs études se sont ainsi penchées sur la question :

- en 2003, un groupe de travail préfectoral a préconisé l'organisation à l'échelle de l'Île-de-France d'« une plate-forme régionale d'accueil, d'évaluation et d'orientation » pilotée par l'État ;

- en 2005, une mission de l'inspection générale des affaires sociales a proposé la constitution de « plates-formes ou réseaux coordonnés des compétences incombant à l'État et permettant d'établir un bilan complet de la situation du mineur » ;

- en 2010, le rapport de notre collègue sénatrice Isabelle Debré a repris l'idée de « plates-formes opérationnelles territoriales » pour coordonner les actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation.

Plus récemment, au mois de juillet 2014, un rapport conjoint de l'inspection générale des services judiciaires, de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale de l'administration a évalué le dispositif relatif aux mineurs isolés étrangers mis en place en mai 2013.

4042 jeunes ont été reconnus « mineurs isolés étrangers » en vue d'une admission à l'Aide sociale à l'enfance entre le 1er juin 2013 et le 31 mai 2014. En dehors de cette statistique, les données concernant les mineurs étrangers non accompagnés restent estimatives et approximatives.

En avril 2013, la direction de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) estimait à 9 000 le nombre de mineurs isolés étrangers présents sur le territoire métropolitain.

Les données les plus sûres ne comptabilisent que l'activité des services départementaux de l'Aide sociale à l'enfance chargés de protéger ces mineurs. On rappellera que la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a réparti les compétences entre l'État et les départements en prévoyant que la responsabilité de l'Aide sociale à l'enfance incombe aux conseils généraux.

Sont donc exclus du chiffrage les mineurs qui ne se présentent pas à l'Aide sociale à l'enfance et ne sollicitent donc aucune protection ainsi que ceux qui après un refus de reconnaissance de leur minorité, saisissent le juge des enfants avec l'aide des associations en vue de se voir reconnaître cette qualité.

Rappelons qu'en 2012, par exemple, 113 772 enfants étaient placés au titre de l'enfance en danger soit auprès de l'Aide sociale à l'enfance soit auprès du secteur associatif tandis que 110 060 mineurs étaient suivis dans le cadre d'une mesure d'assistance éducative en milieu ouvert.

Les mineurs isolés étrangers proviendraient principalement d'Afrique subsaharienne (61 %) : République démocratique du Congo, Mali, Guinée, Nigéria, Côte d'Ivoire, Angola. Ils ont en moyenne 16 ans et deux mois et sont en majorité des garçons (87 %)

L'évaluation et l'orientation visant à s'assurer de la minorité et de l'isolement de ces jeunes relèvent de la responsabilité des départements sous le contrôle éventuel du procureur de la République. D'après la Chancellerie, environ 45 % des déclarants sont reconnus comme mineurs.

D'après les informations recueillies lors de mes auditions, les taux de reconnaissance, en particulier s'agissant de la qualité de mineur, peuvent varier fortement d'un département à l'autre. C'est un des problèmes.

Pour mettre en oeuvre un protocole signé par l'État et l'Assemblée des départements de France, la Chancellerie a pris, le 31 mai 2013, une circulaire organisant un « dispositif national de mise à l'abri » comportant un système de répartition géographique des mineurs isolés étrangers dans les différents départements. L'orientation des mineurs s'effectue, désormais, d'après une clé de répartition correspondant à la part de population de moins de 19 ans dans chaque département.

Ces mesures sont destinées à réduire la concentration des mineurs isolés étrangers dans certaines parties du territoire. Jusque-là en effet presque la moitié de ces mineurs était concentrée en Île-de-France et dans la région lyonnaise.

On signalera que douze départements ont déposé un recours en annulation pour excès de pouvoir contre la circulaire.

Notons qu'avant le protocole et la circulaire, les départements assuraient seuls la charge administrative et financière des mineurs isolés étrangers tout au long du processus. Désormais, l'État finance la première phase de « mise à l'abri et d'évaluation », d'une durée de cinq jours, sur la base d'un forfait journalier de 250 €. À l'issue de ces cinq jours, les départements financent les prises en charge au titre de l'Aide sociale à l'enfance.

À la suite des critiques sur la fiabilité du « test osseux » pour la reconnaissance de la minorité (la marge d'erreur de ce test serait de plus ou moins 16 mois par rapport à l'âge « détecté »), la circulaire précitée a énoncé que le recours à cet examen médical serait désormais limité aux cas dans lesquels un doute persiste à la suite de l'entretien avec le jeune.

M. André Gattolin. - Compte tenu de ces éléments, ne peut-on pas mettre en doute la fiabilité de ces textes ?

M. Michel Billout. - Il y a effectivement une marge d'erreur qui est importante.

*

J'en viens aux mineurs isolés étrangers qui demandent l'asile en France. Les statistiques les concernant sont un peu plus précises que celles qui concernent les autres mineurs étrangers. De 2009 à 2013, le nombre total des demandes d'asile déposées par les mineurs concernés ont été respectivement de 442, 610, 195, 492 et 326, soit une faible proportion, on le voit, du nombre estimé des mineurs isolés étrangers présents sur le territoire.

En 2013, sur les 326 demandes déposées, la répartition par pays d'origine était principalement la suivante : 97 étaient le fait de mineurs originaires de la République démocratique du Congo, 29 de Guinée-Conakry, 29 d'Angola, 20 d'Afghanistan, 15 du Sri Lanka, etc.

91 % de ces mineurs avaient de 16 à 17 ans, 209 décisions positives ont concerné des garçons et 84 des filles.

La procédure applicable aux mineurs étrangers demandeurs d'asile est prévue par le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

Lorsqu'un mineur isolé étranger, sans représentant légal, demande l'asile à la frontière, le procureur de la république désigne sans délai un administrateur ad hoc pour assister le mineur et le représenter pour ses démarches juridiques et administratives durant son maintien en zone d'attente. La demande d'asile est ensuite étudiée par l'OFPRA afin de déterminer si elle n'est pas manifestement infondée. Si l'OFPRA donne un avis positif, le ministère de l'intérieur autorise le mineur à entrer sur le territoire français pour déposer une demande d'asile par l'intermédiaire de son administrateur ad hoc. En cas de décision de refus d'accès au territoire au titre de l'asile, un recours en annulation peut être déposé par le mineur auprès du tribunal administratif compétent par l'intermédiaire de son administrateur ad hoc. Le recours exercé par le mineur interrompt toute mesure d'éloignement.

Lorsqu'un mineur isolé étranger, sans représentant légal, se trouve déjà sur le territoire français, il doit - pour demander l'asile en France - se présenter à la préfecture de son lieu de résidence. Celle-ci informe le procureur de la république afin qu'un administrateur ad hoc lui soit désigné. C'est ce dernier qui effectuera les démarches administratives sauf dans le cas où le mineur étranger bénéficie d'une tutelle de l'État prononcée par un juge, auquel cas ce sont les services de l'Aide sociale à l'enfance du département de résidence du mineur qui se chargeront des démarches.

L'obtention éventuelle du statut de réfugié ou d'une protection intermédiaire interviendra le jour de la majorité du mineur concerné. Durant l'instruction de sa demande, le mineur étranger, pris en charge par l'Aide sociale à l'enfance avant l'âge de 16 ans, peut obtenir un « document de circulation pour étranger mineur » s'il souhaite effectuer des déplacements hors de France. Ce document permet au jeune, après un voyage à l'étranger, de justifier son séjour légal en France et d'être réadmis, en dispense de visa, dans notre pays.

On rappellera qu'en application de l'article L.311-1 du CESEDA, un mineur isolé étranger n'est pas tenu de détenir un titre de séjour pour demeurer sur le territoire.

S'il a obtenu une protection en France au titre de l'asile, le mineur isolé étranger pourra se voir délivrer, à sa majorité :

- une carte de résident de dix ans, renouvelable, s'il s'est vu accorder le statut de réfugié ;

- une carte de séjour d'un an renouvelable s'il bénéficie de la protection subsidiaire.

Je signalerai, enfin, que des associations telles que la Croix Rouge française ou France-Terre d'asile sont habilitées à assurer la représentation légale des mineurs isolés étrangers.

J'en viens à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil qui a motivé la présente communication.

Ce texte modifie l'article 8 paragraphe 4 du règlement n° 604/2013 du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride. Ce règlement du 26 juin 2013 est celui que l'on appelle « Dublin III ».

Au cours des négociations relatives à ce texte, les co-législateurs s'étaient accordés pour laisser ouverte la question des mineurs non accompagnés qui introduisent une demande de protection internationale dans l'Union européenne et dont aucun membre de la famille, frère ou soeur ou proche, n'est présent sur le territoire d'un État membre. Il s'agissait d'attendre l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne dans une affaire impliquant le secrétariat d'État britannique aux affaires intérieures.

On rappellera que le règlement n° 343/2003 du 18 février 2003 dit « Dublin II » comportait, dans son article 6, les dispositions suivantes : « Si le demandeur d'asile est un mineur non accompagné, l'État membre responsable de l'examen de la demande est celui dans lequel un membre de sa famille se trouve légalement, pour autant que ce soit dans l'intérêt du mineur. En l'absence d'un membre de la famille, l'État membre responsable de l'examen de la demande est celui dans lequel le mineur a introduit sa demande d'asile. »

Le règlement précité « Dublin III » du 26 juin 2013 dispose, simplement, pour sa part dans son article 8 paragraphe 4 : « En l'absence de membres de la famille, de frères ou soeur ou de proches, l'État membre responsable est celui dans lequel le mineur non accompagné a introduit sa demande de protection internationale, à condition que ce soit dans l'intérêt supérieur du mineur ».

Dans son arrêt rendu le 6 juin 2013, la Cour de justice de l'Union européenne a notamment énoncé : « L'article 6, second alinéa, du règlement « Dublin II » établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présenté dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers, doit être interprété en ce sens que dans des circonstances dans lesquelles le mineur non accompagné, dont aucun membre de la famille ne se trouve légalement sur le territoire d'un État membre, a déposé des demandes d'asile dans plus d'un État membre, il désigne comme l'État membre responsable, celui dans lequel se trouve ce mineur après y avoir déposé une demande ».

On constate que cet arrêt n'apporte pas de solution claire au problème du mineur isolé qui a introduit des demandes d'asile dans un ou plusieurs États membres, et qui se trouve sur le territoire d'un État membre sans y avoir introduit de demande.

La proposition de règlement modifiant l'article 8 du règlement « Dublin III » s'efforce d'apporter des solutions dans tous les cas de figure. Je les résumerai en cinq points :

1. La réforme laisse en l'état le paragraphe 4 de l'article 8 du règlement de 2013 selon lequel, on l'a dit, en l'absence de famille ou de proches du mineur demandeur d'asile, l'État membre responsable est celui dans lequel le mineur non accompagné a introduit sa demande de protection internationale, à condition que ce soit dans son intérêt supérieur.

2. Elle introduit, dans un nouveau paragraphe 4 bis, un texte aux termes duquel lorsque le mineur isolé a déposé des demandes d'asile dans plusieurs États membres dont celui dans lequel il se trouve, l'État responsable est celui de ces États membres dans lequel il se trouve, si cette solution est dans son intérêt supérieur.

3. Elle introduit, dans un nouveau paragraphe 4 ter, un texte aux termes duquel lorsque le mineur isolé a déposé des demandes d'asile dans un ou plusieurs États membres mais est présent dans un État membre dans lequel il n'a pas déposé de demande, ledit État membre informe le mineur de son droit d'y demander l'asile en lui en offrant la possibilité effective.

Deux cas de figure se présentent alors. Soit le mineur isolé introduit sa demande d'asile : dans ce cas, l'État membre dans lequel le mineur est présent est responsable du traitement de la demande d'asile si tel est l'intérêt supérieur du mineur. Soit le mineur n'introduit pas de demande dans l'État membre dans lequel il est présent : l'État membre responsable est, alors, celui dans lequel il a introduit la dernière en date de ses demandes à moins que ce ne soit pas dans l'intérêt supérieur du mineur.

4. Dans un nouveau paragraphe 4 quater, le texte proposé par la Commission prévoit que lorsque le mineur n'introduit pas de demande dans l'État membre dans lequel il se trouve - alors qu'il a déposé des demandes dans un ou plusieurs autres États membres - l'État membre « de résidence » et l'État membre « de la dernière en date des demandes d'asile » doivent coopérer pour apprécier l'intérêt supérieur du mineur.

5. Dans un nouveau paragraphe 4 quinquies, le texte de la Commission prévoit, enfin, que dans le cas où plusieurs États membres ont été associés au processus, l'État membre finalement responsable du traitement de la demande d'asile du mineur isolé en informe ses partenaires.

Sur le fond du problème, je livrerai deux réflexions :

- tout d'abord, le dispositif de mise à l'abri et d'orientation, mis en place par le protocole conclu par l'État et l'Assemblée des départements de France en mai 2013 et la circulaire de la Chancellerie, était « formaté » pour un flux d'entrées annuel de mineurs isolés étrangers de 1 500 environ. Cela a été rappelé par le rapport conjoint précité des trois inspections générales en juillet 2014. Le flux constaté actuellement - et qui ne devrait pas se tarir selon les experts - avoisine plutôt 4 000 à 6 000 jeunes. Il y a donc, là encore, un problème de moyens à mettre en oeuvre pour mieux gérer et maîtriser le phénomène ;

- en second lieu, il faut être conscient que pour la majorité des mineurs isolés étrangers pris en charge par l'Aide sociale à l'enfance - la plupart ont 16 ans et demi ou 17 ans lorsqu'ils arrivent -, l'âge de la majorité arrive très vite. À 18 ans donc, ils sortent du dispositif. Certains, du jour au lendemain, se retrouvent à la rue. C'est toute la question des jeunes majeurs pour lesquels, jusqu'à présent, on n'a pas encore trouvé de vraies solutions.

Mais ces défis, s'il était nécessaire de les évoquer, sortent du cadre de la présente communication.

Au final, le mécanisme de détermination de l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile d'un mineur isolé étranger, proposé par la Commission européenne, apparaît bien technique et peut-être même assez théorique. En effet, en se fondant sur la clause de souveraineté du règlement Dublin II, la France, semble-t-il, n'applique quasiment jamais, en tout cas jusqu'à présent, les transferts « Dublin » aux mineurs isolés demandeurs d'asile. Nous n'avons pas le recul suffisant pour déterminer si la mise en oeuvre du règlement Dublin III a été susceptible de modifier cet usage. Mais cela paraît peu probable.

Cela étant dit, les règles de conflits de compétence proposées par la Commission relèvent plutôt du bon sens. Elles ne remettent pas en cause les clauses de souveraineté et la nécessaire coopération entre les États membres pour oeuvrer « dans l'intérêt supérieur » des mineurs concernés.

Par conséquent, l'adoption d'une résolution européenne ne paraît pas opportune.

M. Jean Bizet, président. - Je pense que la France a raison d'avoir une démarche pragmatique sur ce sujet délicat et souvent douloureux.

M. André Gattolin. - Le sujet principal de cette communication est, en effet, technique et pointu. Je m'interroge, pour ma part, sur la question de l'âge de ces mineurs isolés étrangers. Les différents États membres ont des législations différentes : en Autriche, par exemple, l'âge de la majorité est de 16 ans. Comment ces disparités sont-elles prises en compte dans le traitement des mineurs isolés étrangers sur le territoire de l'Union ? Je me demande aussi comment sont pris en charge les très jeunes mineurs étrangers de 12 ou 13 ans, par exemple. Enfin quid de l'harmonisation des pratiques entre les départements ?

M. Éric Bocquet. - Chaque arrivée d'un mineur isolé étranger sur le territoire national est toujours le produit d'une histoire individuelle souvent douloureuse. Je voudrais, pour ma part, souligner le coût des prises en charge pour les départements alors que cette question devrait normalement relever de l'État : d'après les informations dont je dispose, le coût par mineur et par an serait de l'ordre de 60 000 €, toutes charges confondues, pour les conseils généraux.

M. Jean-Yves Leconte. - Je voudrais revenir sur le manque de fiabilité du test osseux. Il est avéré aujourd'hui que cet examen médical ne donne aucune véritable garantie sur l'état de minorité des jeunes concernés.

M. Michel Billout. - Je pense, pour ma part, qu'il faudrait renoncer au test osseux ; d'ailleurs, certains États membres de l'Union n'y ont plus recours. L'âge de 16 ans et deux mois est une moyenne statistique pour les mineurs isolés étrangers qui arrivent sur le territoire. Actuellement, les très jeunes, de 12 ou 13 ans par exemple, sont très minoritaires.

Lorsque le mineur isolé atteint sa majorité, le problème est ouvert.

L'histoire douloureuse des mineurs isolés étrangers est liée à celle de leur pays où ces jeunes étaient déjà souvent en déshérence.

Oui, il existe des filières illégales comme celles qui peuvent concerner de jeunes footballeurs, par exemple. Mais ce phénomène reste marginal.

S'agissant de la disparité des pratiques, notons que certains départements, faute de capacité d'accueil suffisante, assurent aux mineurs étrangers un hébergement à l'hôtel avec très peu d'accompagnement social. Cela pose aussi le problème du savoir-faire en la matière. Les départements qui en sont dépourvus délèguent, le plus souvent, leur mission de prise en charge à des associations agréées. Relevons encore qu'au départ, le problème des mineurs isolés étrangers concernait surtout l'Île-de-France. Des mesures récentes ont été prises pour les répartir plus équitablement sur l'ensemble du territoire national.

S'agissant des demandes d'asile, j'ai indiqué qu'elles représentaient une faible proportion des mineurs isolés étrangers présents sur le territoire. Peut-être les travailleurs sociaux pourraient-ils mieux informer les mineurs sur les procédures de demande d'asile à leur disposition.

Oui, les pratiques sont très différentes selon les départements mais les jugements et arrêts des tribunaux administratifs et du Conseil d'État tendent, néanmoins, à harmoniser les situations juridiques et les procédures sur le territoire national.

Enfin, sur la question des disparités entre les législations des États membres sur l'âge de la majorité, j'indiquerai que chaque État applique ses règles nationales au mineur qu'il prend en charge sur son territoire.

Élargissement - Réunion interparlementaire sur les Balkans occidentaux : communication de M. Michel Billout

M. Jean Bizet, président. - Les 1er et 2 décembre 2014, s'est tenue à Bruxelles une réunion organisée par la commission des affaires étrangères du Parlement européen. Cette réunion a associé les parlements nationaux à travers leurs commissions des affaires étrangères et des affaires européennes.

Michel Billout nous a représenté à cette réunion dont il va nous faire un compte rendu. C'est l'occasion de faire un point sur les relations de l'Union européenne avec les Balkans occidentaux, qui était l'un des thèmes abordés au cours de cette réunion.

Je lui donne la parole.

M. Michel Billout. - Mes chers collègues, les 1er et 2 décembre derniers, le président Bizet m'a demandé de le remplacer à la réunion des présidents des commissions des affaires étrangères et des commissions des affaires européennes des parlements des États membres, réunion organisée par la commission des affaires étrangères du Parlement européen à Bruxelles.

L'ordre du jour se composait de deux sujets importants : l'action extérieure de l'Union européenne et les relations de l'Union européenne avec les États des Balkans occidentaux. À cette occasion, nous avons entendu tour à tour la nouvelle Haute Représentante, Mme Federica Mogherini, et le nouveau commissaire à l'élargissement, M. Johannes Hahn, et procédé à un échange de vues sur la politique extérieure et de sécurité commune. Nous avons également pris part à un débat avec les ministres des affaires étrangères des États des Balkans occidentaux.

L'ensemble de ces réunions étaient naturellement présidées par notre collègue allemand Elmar Brok, président de la commission des affaires étrangères du Parlement européen.

Le moratoire sur l'élargissement devrait conduire à approfondir et différencier la politique de voisinage.

Il est ressorti de nos débats que le moratoire sur l'élargissement, décidé par le Président Juncker, devrait conduire à un approfondissement et une différenciation accrue de la politique de voisinage. Sur la politique extérieure de l'Union européenne dans son aspect de voisinage, il a donc été rappelé qu'il existait 16 pays véritablement voisins de l'Union européenne et s'étendant de la Biélorussie au Maroc, et que chaque pays nécessitait un traitement adapté, car certains souhaitaient l'adhésion, d'autres pas, d'autres enfin ne pouvaient pas prétendre à cette perspective.

Il a aussi été évoqué, à propos de la politique de voisinage, qu'elle devait continuer à inclure les instruments nécessaires pour réduire la pression migratoire qui pèse sur l'Europe.

Parmi les grands principes devant guider la politique de voisinage, Mme Mogherini et M. Hahn ont souligné qu'il ne fallait pas introduire d'inégalité dans l'action menée auprès de nos voisins de l'Est par rapport à nos voisins du Sud. Enfin, rappelant que l'élargissement allait faire l'objet d'un moratoire de cinq ans, les intervenants ont réaffirmé que ce moratoire, en grande partie souhaité par l'opinion, n'interrompait pas les négociations.

Du débat, il est ressorti qu'en vue du prochain sommet sur le Partenariat oriental en mai à Riga, on pouvait donner la priorité au partenariat oriental, tout en continuant à distinguer toutefois la politique de voisinage et celle de l'élargissement.

Enfin, d'une part, une réflexion s'est engagée sur la sortie de crise avec la Russie dont on attend un signal d'apaisement pour éviter que de nouvelles sanctions soient prises. D'autre part, il a été souligné qu'aucun pays européen ne devait se trouver avec un niveau de sécurité inférieur à celui des autres. Certains intervenants, sur cette question, ont exposé l'idée que l'OTAN restait indispensable comme élément essentiel de la sécurité collective européenne et que certains semblaient l'oublier, car l'OTAN, elle-même, semblait trop discrète sur ce point.

Il est clair que l'ensemble de nos interlocuteurs étaient conscients de la tragique détérioration de la sécurité de l'Union européenne. Cette sécurité est mise à l'épreuve par l'ensemble des tensions géopolitiques actuelles à un niveau sans précédent depuis longtemps. Ce qui vient de se passer en France en est une nouvelle illustration. Cette détérioration s'accompagne d'une remise en cause directe du droit international et des valeurs universelles défendues par l'Europe.

Puis, la question des Balkans a longuement été abordée et débattue, donnant parfois lieu à des échanges d'une grande vivacité entre les représentants de ces pays voisins dont la vocation européenne a été reconnue pour la première fois à Thessalonique le 21 juin 2003.

L'Union européenne entretient des relations étroites avec les pays des Balkans occidentaux dans le but d'assurer leur stabilité, leur prospérité et le bon fonctionnement de leurs institutions démocratiques, en vue de leur intégration dans l'Union européenne.

On sait que le rapprochement entre l'Union européenne et les Balkans occidentaux est tributaire de la mosaïque ethnique propre à cette région et tributaire aussi du contexte issu de l'éclatement de la Yougoslavie. Les guerres de sécession et les troubles qui ont divisé la région ont plus particulièrement nui à la Bosnie Herzégovine (1992-1995) et au Kosovo (1998-1999). Les Balkans ont donc rejoint tardivement le concert des nations européennes.

L'Union européenne a toutefois lancé dès 1997 une « Approche régionale » pour permettre, dans un premier temps, la stabilisation, et un régime d'aide financière conditionné à la mise en oeuvre de réformes politiques a été mis en place pour chacun des pays concernés.

Dès 2000, les Balkans ont obtenu le statut officieux de « candidats potentiels ». Le processus de stabilisation et d'association (PSA) a succédé à l'Approche régionale. Lors de ce processus, on a ouvert des négociations en vue d'un accord de stabilisation et d'association (ASA) : l'ASA est effectif en 2002 pour la Macédoine, en 2005 pour l'Albanie, en 2006 pour le Monténégro, en 2008 pour la Serbie et en 2011 pour la Bosnie-Herzégovine. La Macédoine devient candidate officielle en 2005, le Monténégro en 2010, la Serbie en 2012 et l'Albanie en 2014, mais seuls le Monténégro et la Serbie ont ouvert des négociations d'adhésion. La Macédoine et l'Albanie sont des pays candidats et les autres pays des Balkans, à savoir la Bosnie et le Kosovo, conservent le simple titre de « candidats potentiels ».

1. Le Monténégro

Le Monténégro n'épargne pas sa peine pour offrir l'image d'un pays tourné résolument vers l'alliance euro-atlantique, mais l'Union européenne conserve encore de nombreuses réserves à son égard, car il souffre de structures étatiques et administratives trop embryonnaires.

Certes, le Conseil en décembre dernier a salué les progrès du Monténégro dans les négociations d'adhésion et, effectivement, quatre chapitres sont ouverts dont ceux sur l'état de droit et sur le fonctionnement de la justice qui sont désormais prioritaires. Cependant, même si un cadre législatif conforme aux exigences européennes a été mis en place, on ne perçoit pas de résultat suffisamment tangible pour l'instant, notamment en matière de lutte contre le crime organisé et la corruption.

En outre, le Monténégro n'a pas encore de liens économiques forts avec l'Union européenne. En effet, la Russie reste son principal partenaire commercial et les échanges commerciaux avec l'Union européenne ne représentent que 36,8 % de l'ensemble.

2. La Serbie

Dans ses conclusions de décembre 2014, le Conseil dit attendre avec impatience la prochaine réunion de la conférence d'adhésion et l'ouverture des premiers chapitres avec la Serbie, mais il ne fixe pas de date précise. Le Conseil souligne les progrès accomplis, mais encourage Belgrade à faire plus de réformes encore. Il conviendrait que Belgrade s'engage plus avant dans le processus de normalisation avec le Kosovo. De même, il serait préférable que la Serbie aligne sa politique étrangère sur celle de l'Union européenne quand les grands intérêts communs sont en danger, comme dans le conflit russo-ukrainien. L'Union européenne s'inquiète de la relation privilégiée de la Serbie avec la Russie.

Enfin la réforme judiciaire doit maintenant se traduire concrètement et la lutte contre la corruption doit s'intensifier. La situation économique est médiocre et l'activité industrielle n'a toujours pas retrouvé son niveau de 1989.

Les 1,2 milliard d'euros versés au titre de l'instrument d'aide de pré-adhésion ont globalement permis de préparer la Serbie de manière efficace en lui permettant de mener les réformes socio-économiques nécessaires et d'améliorer sa gestion des finances publiques.

3. La Macédoine ou ARYM

La question du nom « Macédoine » continue à bloquer l'ouverture des négociations d'adhésion. Le Conseil recommande d'atteindre une solution négociée et mutuellement acceptable sur cette question du nom qui gêne la Grèce, sans indiquer laquelle.

L'autre problème majeur auquel est confrontée la Macédoine est celui de la minorité albanaise (25 % de la population). Si l'accord de 2001 permet aux deux communautés de coexister dans le respect de leurs droits respectifs, il n'a pas pu empêcher le repli communautaire des deux groupes ethniques. Ce repli communautaire ethnique hypothèque l'unité de la Macédoine autant que la querelle du nom nuit à son identité.

4. L'Albanie

L'UE appelle Tirana à intensifier ses efforts pour répondre aux priorités fixées et pose cette exigence comme un préalable à l'ouverture des négociations d'adhésion. Les réformes économiques se font également attendre.

Enfin, le dialogue politique intérieur entre le gouvernement et l'opposition porte préjudice aux projets de réformes nécessaires, faute d'être suffisamment constructif.

5. Le Kosovo

Le Kosovo reste un candidat seulement potentiel, car sa perspective européenne est freinée par l'absence de reconnaissance de son indépendance par cinq États membres de l'Union européenne, à savoir Chypre, l'Espagne, la Grèce, la Roumanie et la Slovaquie.

Le Conseil appelle les autorités kosovares à engager rapidement les réformes prévues concernant la primauté du droit, à s'impliquer dans le dialogue politique avec la Serbie et à coopérer de façon rapprochée et efficace avec la mission civile de l'Union européenne (EULEX) qui doit permettre au Kosovo d'assumer graduellement sa souveraineté nouvelle. Il semble que le processus doive prendre encore quelque temps.

6. La Bosnie-Herzégovine

La Bosnie est le dernier État issu de l'ex-Yougoslavie à avoir formalisé ses relations avec l'Union européenne par un accord de stabilisation et d'association en 2011, mais l'entrée en vigueur de cet ASA a été suspendue tant que la Bosnie ne met pas sa Constitution en conformité avec les droits des minorités ethniques (mise en oeuvre de la décision Sejdic Finci de la CEDH du 22 décembre 2009). Comme président délégué du groupe interparlementaire d'amitié, je dois dire qu'une telle révision constitutionnelle apparaît peu probable car la procédure est très complexe.

L'Union européenne se propose d'aider la Bosnie avec un programme de réformes en ligne avec l'acquis communautaire (réformes socio-économiques, État de droit, bonne gouvernance). L'Union européenne envisage d'obtenir un engagement écrit de la Bosnie par lequel elle déclarerait être prête à entreprendre ces réformes essentielles. Mme Mogherini et M. Hahn sont chargés de rapporter régulièrement sur les progrès accomplis dans la réalisation de cet engagement. Une fois l'engagement écrit signé par le gouvernement de Bosnie et approuvé par son parlement, le Conseil se prononcera sur l'entrée en vigueur de l'ASA.

La Bosnie - qui compte trois peuples constitutifs : bosniaque, serbe et croate - fait face à un problème d'équilibre entre les communautés qui la composent et l'exercice du pouvoir est fragmenté entre 14 gouvernements pour tenir compte des équilibres entre les minorités.

Voilà, mes chers collègues, ce qu'on peut dire en substance sur les progrès des Balkans occidentaux en chemin vers l'intégration. Il faut reconnaître qu'ils sont encore faibles, à part pour le Monténégro.

Il faut donc former le voeu que le moratoire annoncé, loin d'amener un relâchement de ces efforts ou un découragement, permette au contraire une approche encore plus méthodique et plus sereine qui conduise ces pays, marqués par l'Histoire, à se hisser au niveau d'exigence que l'Europe leur propose.

M. Jean Bizet, président. - Je remercie notre collègue pour cette importante communication et je saisis cette occasion pour confirmer aux membres de notre commission que nous aurons dans les mois à venir la tâche de surveiller les progrès de ces pays et de décliner notre approche pays par pays.

M. Simon Sutour. - C'est une excellente synthèse des problèmes qui affectent les Balkans et de la situation qui en résulte. Sur le moratoire, je partage parfaitement l'analyse de notre rapporteur. En effet, il ne s'agit que d'un habillage à l'adresse de l'opinion publique, car de toute manière, aucun pays candidat n'est prêt à entrer dans l'Union européenne dans les cinq ans qui viennent. Ainsi, le moratoire est absolument sans effet pratique et les négociations continuent comme avant.

Je dois rappeler que notre commission a déjà bien et beaucoup travaillé sur les Balkans et que trois rapports illustrent nos travaux sur la Croatie, la Serbie et le Monténégro. Ne relâchons pas notre effort dans cette région où la perspective de l'adhésion à l'Union européenne conforte une paix récemment établie et toujours fragile.

À mes yeux, la Serbie est déjà bien avancée sur le chemin de l'adhésion et ce qui bloque aujourd'hui, ce sont ces relations avec le Kosovo. Sur ce point, il y a pourtant du nouveau : le Premier ministre serbe nouvellement élu a rencontré son homologue kosovar et cela semble avoir débloqué la situation. Quant à l'alignement de la Serbie sur l'Union européenne en matière de politique étrangère, cette demande, à laquelle vous avez bien fait de faire allusion, est reçue avec sérénité du côté serbe où on répond « oui, mais plus tard. Pour l'instant, nous ne sommes pas encore dans l'Union européenne... nous ne sommes que candidats... ».

Pour le Monténégro, j'estime que l'adhésion se fera quand les structures administratives seront renforcées. Je suis moins optimiste sur la Macédoine où la situation est préoccupante, car la minorité albanienne est officiellement de 25 % mais officieusement de 40 %.

Quant à la Bosnie, c'est les Balkans dans les Balkans. Effectivement, je suis également partisan de maintenir le lien avec ces pays candidats et d'entretenir avec eux des contacts réguliers.

M. Jean-Yves Leconte. - Je m'interroge sur le cas de la Croatie qui est entrée dans l'Union européenne et dont on voit qu'elle est encore en crise politique et économique et cette interrogation m'amène à penser que nous ne devons pas, pendant la pré-adhésion et la négociation, fermer les yeux sur les difficultés majeures des pays candidats. Il faut parler ouvertement de la dérive dictatoriale de la Macédoine. Il faut aussi dénoncer l'attitude du Kosovo qui est candidat et qui est la première source des demandes d'asile en France, ce qui est la négation absolue de l'esprit européen de la part du Kosovo. D'une manière générale, la situation sociale de ces pays est explosive, mais il convient de bien différencier les progrès de chaque pays et de ne pas les considérer en bloc.

M. Éric Bocquet. - J'aimerais demander à notre collègue si l'entrée de la Croatie dans l'Union européenne a eu un effet bénéfique sur l'ensemble de la région, c'est-à-dire un effet d'entraînement ou au contraire un effet de distanciation.

M. André Gattolin. - Je crois comprendre que dans les 16 pays de la politique de voisinage, on ne comprend pas l'Islande et, à ce propos, j'aimerais que l'on mette un peu d'ordre dans l'organisation des partenariats européens. Il y a décidément trop de structures diverses et qui se chevauchent. C'est pourquoi on se retrouve avec une politique européenne de voisinage extrêmement complexe et on n'a pas une vision d'ensemble de tout l'argent que nous mettons dans cette politique. On fait face à une fragmentation et on a du mal à déterminer le degré de collaboration et d'avancement que l'Europe a atteint pour chacun des 16 pays.

M. Michel Billout. - Il ne fait aucun doute que la situation des Balkans occidentaux est loin d'être satisfaisante, mais c'est seulement la posture officielle de Bruxelles qui fait croire que cette situation serait acceptable. Il ne faut pas se laisser prendre à certains tics de la langue diplomatique et nous savons tous que nous faisons face à de vraies difficultés dans les Balkans.

Je voudrais ajouter que je vous ai parlé des Balkans du point de vue de Bruxelles, mais il convient de garder en mémoire qu'ils subissent d'autres influences que l'influence européenne. La Russie y est active à travers la question du transport, de l'énergie ; la Turquie considère qu'elle est là dans son aire d'influence ancestrale, les Pays du Golfe et particulièrement les Émirats sont très présents économiquement et soutiennent leurs frères musulmans ; enfin, la Chine n'est pas en reste et avance aussi ses intérêts dans cette région du monde. Cela nous conduit à être très vigilants sur les messages que nous envoyons aux Balkans.

Je répète que la situation économique et sociale est très dégradée. L'entrée de la Croatie a été très positive sur l'ensemble de la région. Le Monténégro, qui compte 600 000 habitants, sera toujours dépendant de ses voisins immédiats. La Bosnie a un système institutionnel qui ne peut pas fonctionner.

M. Jean Bizet, président. - Nous allons étudier de près la question de la politique de voisinage qui pourra faire l'objet d'une note d'information ainsi que l'état des Balkans occidentaux.

La réunion est levée à 11 h 35.