- Mardi 17 juin 2014
- Proposition de contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'AFD pour la période 2014-2016 - Audition de Mme Anne Paugam, directrice générale de l'AFD
- Entretien avec M. Iurie Leanca, Premier ministre de Moldavie
- Approbation de l'accord entre la France et la Serbie relatif à la coopération dans le domaine de la défense et au statut de leurs forces - Examen du rapport et du texte de la commission
- Approbation du protocole entre la France et la Serbie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier - Examen du rapport et du texte de la commission
- Approbation de l'accord entre la France et le Kosovo relatif à la réadmission des personnes en séjour irrégulier et de son protocole d'application - Examen du rapport et du texte de la commission
- Adhésion de la France à l'accord portant création de la Facilité africaine de soutien juridique - Examen du rapport et du texte de la commission
- Mercredi 18 juin 2014
Mardi 17 juin 2014
- Présidence de M. Jean-Claude Peyronnet, vice-président -La réunion est ouverte à 14 heures 30.
Proposition de contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'AFD pour la période 2014-2016 - Audition de Mme Anne Paugam, directrice générale de l'AFD
La commission procède à la désignation de MM. Jean-Claude Peyronnet et Christian Cambon en tant que rapporteurs sur la proposition de contrat d'objectifs et de moyens entre l'AFD et l'Etat pour la période 2014-2016.
Elle auditionne ensuite Mme Anne Paugam, directrice générale de l'Agence Française de Développement (AFD), sur cette proposition de contrat.
M. Jean-Claude Peyronnet, président. - Je vous remercie, Madame la directrice générale, de venir nous présenter le contrat d'objectifs et de moyens (COM), document majeur qui va orienter l'action de l'Agence française de développement (AFD) pendant les prochaines années. Peut-être pourriez-vous aussi nous dire votre sentiment sur le récent article pas particulièrement bienveillant du Canard enchaîné ?
Le COM repose sur le projet de loi initial alors que celui-ci a sensiblement évolué durant les débats parlementaires. La culture, par exemple, n'apparaît pas dans le COM. En outre, qu'en est-il des fonds propres qu'il est nécessaire de renforcer pour continuer d'agir en faveur de certains pays en développement, comme la Tunisie, le Maroc ou le Vietnam ? Pourriez-vous en particulier nous préciser les pays concernés par le plafond des 25 % ?
Mme Anne Paugam, directrice générale de l'AFD. - Le COM donne à l'AFD un cadre stable et clarifié pour les trois prochaines années : l'objectif global s'élève à 8,5 milliards d'euros d'engagements en 2016 et les fonds propres de l'Agence seront renforcés.
Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid) de l'an dernier nous a engagés à contribuer à l'émergence de nouveaux équilibres dans la mondialisation. Cette vision du financement du développement au XXIe siècle se traduit par une stratégie : nous appuyer sur les trois dimensions du développement durable, à savoir l'économie, le social et l'environnemental. Le COM a fixé des objectifs de contribution à chacune d'entre elles, avec des indicateurs synthétiques qui appellent d'ailleurs un travail méthodologique. En outre, 50 % des financements octroyés par l'AFD devront avoir un cobénéfice climat positif, qu'ils concernent le développement urbain, les infrastructures ou l'agriculture. De même, nous aurons à déployer le « second avis développement durable » sur un périmètre plus étendu.
Cette stratégie se décline différemment selon les régions du monde afin de tenir compte des niveaux de développement et des relations que nous entretenons avec les pays concernés. Le COM réaffirme la concentration de la ressource publique en faveur du continent africain : 85 % de l'effort financier - subventions et bonification des prêts - devront être alloués à l'Afrique et à la Méditerranée. En outre, les deux tiers des dons ou subventions devront aller aux seize pays pauvres prioritaires et, pour 15 %, aux pays fragiles ou en sortie de crise, on trouve dans cette catégorie l'Afghanistan, Haïti et les territoires autonomes palestiniens.
Pour l'Asie et l'Amérique latine, notre mandat de croissance verte est axé autour de la notion d'intérêts réciproques. Le COM nous impose de contribuer à l'agenda environnement-climat avec plus de 50 % des financements ayant un cobénéfice climat. Il nous faut développer des partenariats économiques, notamment en matière de développement urbain, de transports collectifs, de gestion des déchets, d'eau et d'assainissement ou encore d'énergie. Nous intervenons dans ces pays avec des prêts peu ou pas bonifiés, c'est-à-dire sans peser sur les contribuables français.
Sur un budget de 7,8 milliards, l'AFD mobilise en 2013 1,5 milliard pour l'outre-mer français. Le COM favorise l'insertion de ces territoires et départements dans leur environnement régional, en fait la tête de pont de la projection de la France dans leur zone géographique en favorisant le développement durable.
Le COM prévoit un accroissement modéré de nos financements, qui passeraient globalement de 7,8 milliards en 2013 à 8,5 milliards en 2016, sans faire appel davantage au budget de l'Etat, l'essentiel de nos ressources étant levé sur les marchés. Le COM souhaite également accroître la part des financements non souverains, c'est-à-dire des financements accordés aux collectivités locales et aux entreprises publiques ou privées. Ces financements sont en effet plus vertueux qu'un prêt souverain rétrocédé, car verser directement les prêts à la structure qui réalise le projet implique de les accompagner en aval et en amont.
Parmi ces financements non souverains, ceux de Proparco s'élèvent à un milliard. Proparco, comme l'AFD d'ailleurs, respecte les lois et règlements, ne participe pas à des fonds d'investissement logés dans des pays figurant sur les listes noires établies par le code général des impôts et par le Forum de l'OCDE. Le groupe AFD s'interdit de financer des structures logées dans ces juridictions et n'y ayant pas d'activité réelle. En revanche, lorsque nous voulons aider des entreprises, en particulier des PME, en rassemblant des investisseurs d'horizon divers, nous pouvons participer à la création de structures d'intermédiation sous forme de fonds d'investissement, qui favorisent le financement du développement en Afrique. En France, les fonds d'investissement ou fonds communs de placement à risque (FCPR) sont fiscalement neutres ; à l'échelle internationale, où il n'existe pas de structures identiques, certains pays se sont dotés de législations permettant également d'éviter la double imposition. Au total, nous respectons scrupuleusement la loi. Rien de ce que vous avez pu lire ne contredit cela.
Le COM nous demande d'accroître ces activités, parce qu'elles constituent l'une des dimensions de la croissance. Nous voulons aider le secteur privé pour relancer l'économie et accroître les bases fiscales des Etats.
Le COM confirme que l'AFD doit proposer des financements en faveur du développement, mais aussi apporter de l'expertise et de la capacité de dialogue. Cela passe d'abord par l'innovation au service des partenariats. L'objectif 15 nous appelle à imaginer de nouvelles modalités d'intervention, comme l'entreprenariat social ou l'économie sociale et solidaire. Nous avons testé cette année le Fonds d'investissement pour les collectivités territoriales pour que nos collectivités puissent financer leurs homologues dans les pays en développement. Nous renforçons aussi nos partenariats avec les autres bailleurs de fonds : un fonds en faveur de la Centrafrique est en cours de création et la Commission européenne a repris ce projet à son compte, ce dont je me réjouis car il importe de construire une architecture européenne de l'aide.
Le COM nous impose de maintenir le haut niveau de notation RSO atteint en 2013 (A+ sur la grille GRI), et de renforcer le suivi des objectifs ainsi que la transparence. De nombreux indicateurs ont été prévus à cet effet. Ils figureront dans le document d'analyse stratégique qui sera présenté au conseil d'administration chaque année, avec les treize indicateurs ex post d'impact de développement validés lors du Cicid de juillet 2013.
Le COM nous demande également de publier au standard international les données sur les seize pays pauvres prioritaires et de déployer la nouvelle politique d'évaluation adoptée à l'automne 2013 par le conseil d'administration.
L'Agence étant un opérateur bilatéral, il est légitime qu'elle porte les priorités de la France. Il est logique que nous promouvions les savoir-faire français, ce qui implique de dialoguer avec les entreprises. Ainsi, avec une centaine d'entre elles, nous avons animé un atelier sur la ville durable. Nous avons également développé des partenariats avec des partenaires institutionnels et bancaires français comme Ubifrance ou la BPI. Nous pouvons de la sorte mieux répondre à la « demande de France », en particulier en Asie ou en Amérique latine où nos interlocuteurs veulent diversifier leurs partenariats. Bien entendu, nous restons dans le cadre de notre mandat : nous ne sommes pas une banque du commerce extérieur.
L'an dernier, un fonds d'expertise technique (Fexte) a été créé afin de mettre en rapport les pays en voie de développement avec des porteurs d'expertise français, privés et publics, avec de organismes tels que l'Ademe, par exemple. Pour exercer une influence indirecte, nous accompagnons ainsi la production de normes afin d'anticiper sur les appels d'offres. Grâce aux 20 millions d'euros que le ministère des finances nous a confiés pour le Fexte, nous pouvons financer de l'expertise, mission qui se distingue clairement de celle de la nouvelle agence française d'expertise technique internationale (Afeti) qui sera l'opérateur de l'expertise publique française à l'international. Nous pourrons mobiliser l'Afeti mais le Fexte ne doit pas, à notre sens, être détaché de l'AFD.
Nous souhaitons aussi renforcer les clauses RSE (responsabilité sociale des entreprises) dans nos appels d'offres. En 2013, une dizaine de projets pilotes en ont bénéficié.
L'influence indirecte s'exprime également grâce à la production de connaissance et aux partenariats avec les instituts de recherche européens et internationaux, les think tanks.
La diplomatie écologique occupe une place majeure lors du financement de projets qui ont des cobénéfices climat positifs. En vue de la négociation de la COP 21 en 2015 à Paris, cet axe sera important. Les bailleurs de fonds pourront ainsi s'engager dans des projets positifs en matière climatique.
Le COM tient compte des spécificités de l'AFD, qui est à a fois un EPIC et un établissement de crédit spécialisé, dont le budget de fonctionnement et les charges sont entièrement financés par ses ressources propres, si bien qu'elle ne pèse pas sur le budget de l'Etat. Cet établissement est contrôlé par l'Autorité de contrôle prudentiel et sans doute bientôt par l'Autorité européenne, puisque son bilan devrait dépasser 30 milliards d'euros dans les prochaines années.
Le COM rappelle que la direction générale est responsable de la gestion et qu'elle doit atteindre des objectifs de résultats et de maîtrise les charges. Le coefficient d'exploitation, qui fixe le rapport entre le volume des charges et celui des recettes, devra s'améliorer.
Les fonds propres seront renforcés, conformément au modèle autoporté traditionnel (l'AFD générant par son résultat net mis en réserve la hausse des fonds propres nécessaire à la croissance de son activité de prêts) et retenu dans l'arbitrage de fin 2013 : l'AFD pourra ainsi poursuivre le développement de son activité. Le statut juridique des 840 millions d'euros de dettes de l'AFD à l'égard de l'Etat (ressource à condition spéciale du Trésor) sera modifié entre 2015 et 2017 ; leur passage du TIER 2 au TIER 1, à une dette très subordonnée, n'aura pas d'impact maastrichtien, mais, il est vrai, affectera la norme de dépenses de l'Etat.
L'Etat s'engage également à réduire la distribution du résultat et revient au principe de la mise en réserve de 80 % du résultat de l'Agence - entre 2014 et 2016 selon la lettre du ministre des finances, mais le bleu de Matignon ne fixe pas de limite dans le temps. Les besoins de mise en réserve, qui seront revus en 2016, devraient demeurer au même niveau. Grâce à ce modèle, nous atteindrons 8,5 milliards d'engagements en 2016, ce qui constitue un élément de confort important. L'AFD pourra reprendre son activité dans les pays comme le Maroc ou la Tunisie où elle était jusqu'à présent bloquée par le ratio de limite grands risques de 25 %. En 2013, nous avons ainsi connu une année blanche au Maroc. D'autres pays étaient menacés : le Viêt-Nam en souverain, l'Afrique du Sud en non souverain.
Pour les années à venir, les charges externes devront baisser de 1,5 %, alors que le nombre des projets augmentera de 15 % à 20 % par an. Nos équipes auront donc à réaliser un gros effort de productivité.
Contrairement au précédent COM, celui-ci ne comporte pas d'annexes chiffrées car nous ne disposons pas du triennum budgétaire. Nous faisons l'hypothèse de la stabilité des enveloppes de dons et du coût de la bonification des prêts.
Je voudrais terminer cette présentation par quelques rappels chiffrés permettant de mesurer concrètement nos actions. En 2013, 450 000 enfants supplémentaires ont été scolarisés grâce à nos financements, près de 900 000 exploitations agricoles familiales ont été accompagnées et 1,5 million de personnes ont accédé à l'eau potable.
M. Jean-Claude Peyronnet, président. - Selon le COM, le Parlement dispose d'un tableau récapitulatif des autorisations d'engagement et des crédits de paiement. Or, cette annexe ne nous a pas été fournie.
Mme Anne Paugam. - Elle n'existe pas, car il n'y a pas de triennum budgétaire : l'Etat ne nous a pas transmis les données chiffrées.
M. Christian Cambon, rapporteur. - Merci pour votre exposé très technique et très détaillé. Je m'associe aux propos de Jean-Claude Peyronnet sur le calendrier du COM. Certes, on retrouve la trace du Cicid 2013 et du projet de loi, mais ce dernier a subi des modifications importantes : ainsi, la dimension culturelle est devenue une composante du développement et nous avons longuement débattu de l'évaluation.
La coordination avec les autres bailleurs de fonds est indispensable, mais l'objectif 14 se limite à l'Union européenne. Comment renforcer le COM sur ce point ?
Comme la loi le prévoit, vous allez être autorisée à gérer des fonds multi-bailleurs. Vous avez évoqué le fonds Bekou en Centrafrique, mais avez-vous d'autres projets en la matière et si oui, dans quels pays ? À quels fonds envisagez-vous de déléguer des crédits ?
Le COM évoque les subventions, les dons, les prêts, l'effort financier... Ainsi, les pays pauvres prioritaires vont recevoir au moins les deux-tiers des subventions, l'Afrique et la Méditerranée au moins 85 % de l'effort financier, les pays en crise ou fragiles au plus 15 % des dons. Ces notions sont difficiles à identifier : comment les clarifier ?
Lors de la CMP, Mme Guigou a estimé que « le statut juridique de l'agence et les conventions internationales qu'elle a signées semblent imposer qu'elle réalise elle-même ses évaluations ». Si c'était le cas, cela irait à l'encontre du souhait des parlementaires : nous voulons que les dispositifs d'évaluation du ministère des affaires étrangères, de l'AFD et du ministère des finances soient regroupés dans un observatoire présidé alternativement par un parlementaire de chaque assemblée afin de nous rapprocher du modèle anglais. Mme Guigou a rajouté : « L'important, c'est que le Parlement voie clair dans l'activité de l'AFD, sujet qui nous mécontente tous depuis longtemps ». Comment allez-vous mettre en oeuvre la loi sur ce point ?
Sans remettre en cause les compétences de chacun, nous allons par ailleurs constituer une sorte de holding de l'expertise afin de nous rapprocher des standards anglais et allemand. A l'heure actuelle, nous accédons difficilement aux appels d'offre internationaux parce que notre dispositif est éclaté.
Il est très important, dans les pays les plus pauvres, de soutenir les dispositifs régaliens des Etats car sans sécurité ni gouvernance, rien n'est possible. En outre, il est rarement fait référence à l'agriculture. Or, lorsque l'agriculture productive disparaît, la population est renvoyée à l'extrême pauvreté. Comment renforcer ce secteur économique ?
Mme Anne Paugam. - Le calendrier, dont nous ne sommes pas maîtres, ne nous pose pas de difficultés majeures. La culture a en effet été intégrée dans le projet de loi ; sa mise en oeuvre relève du ministère des affaires étrangères. Dans un certain nombre de pays, nous incluons la restauration du patrimoine historique dans notre politique en faveur du développement urbain. Nous n'aurons pas de mal à intégrer cette dimension dans notre champ de compétences.
Ce projet de loi nous offre désormais un confort juridique pour gérer les fonds multi-bailleurs. Initialement, lorsque nous avions proposé à d'autres bailleurs de nous rejoindre, la chose était faisable mais juridiquement inconfortable. Nous sommes ainsi partie prenante du fonds Bêkou, aux côtés de la Commission européenne, et les Allemands vont nous rejoindre pour en être également membres fondateurs. Loin de nous contenter de signer un chèque, nous pourrons cogérer le fonds et, en dépit de la situation compliquée de ce pays, y poursuivre divers projets.
La coordination avec les autres bailleurs de fonds ne peut se résumer à des indicateurs quantitatifs. Nous avons relancé des partenariats avec plusieurs bailleurs importants comme la Banque africaine, la Banque asiatique, la Corporation andine de développement, la Banque interaméricaine et la Banque mondiale. Nous avons signé avec cette dernière un accord cadre pour faciliter les co-financements. Dans la droite ligne de la déclaration de Paris, nous voulons éviter à nos bénéficiaires d'avoir à multiplier les dossiers. Une reconnaissance mutuelle des procédures est en cours avec la KfW et la BEI. Nous souhaiterions inclure d'autres banques. Cela suppose d'accepter les procédures et la législation des autres pays. Nous avons fait les deux-tiers du chemin, mais il reste encore à régler des points difficiles comme la langue de travail, les procédures de conformité ou la lutte antiblanchiment.
Les notions de subvention et de don sont équivalentes pour nous. Les subventions et dons en faveur des seize pays pauvres prioritaires regroupent les dons projets et les aides budgétaires du programme 110. L'effort financier de l'Etat y ajoute les annulations de dettes, qui ne sont guère programmables : en 2013, il y a eu ainsi un fort volume de contrats de désendettement et de développement en Côte-d'Ivoire. Enfin, il faut intégrer le coût de la bonification des prêts, concentrés sur l'Afrique subsaharienne. Cet effort financier de l'Etat doit porter, à 85 %, sur le continent africain.
L'AFD a bien d'autres responsabilités que d'apporter de l'aide humanitaire. Elle doit renforcer les acteurs publics, mais elle n'est pas compétente en matière de gouvernance.
Les bailleurs et l'AFD ont longtemps négligé l'agriculture, mais 2014 a été décrétée année de l'agriculture familiale, car les petites exploitations ont besoin de s'adapter au changement climatique, en particulier en Afrique. En outre, nous essayons de pérenniser les filières et nous aidons les agriculteurs à s'organiser. De même, nous intervenons dans le cadre de la gestion de la ressource en eau, sujet très conflictuel. Ainsi en est-il notamment au Kenya où des communautés continuent la prédation sur ce qui assurait pourtant leur survie.
L'AFD ne peut pas se passer d'un service d'évaluation, car en tant que mandataire sociale, je suis responsable devant le conseil d'administration qui a créé un comité des évaluations. En outre, le code monétaire et financier dispose que le conseil d'administration est informé du résultat des évaluations et des analyses.
M. Jean-Claude Peyronnet, président. - L'évaluation n'est pas nécessairement interne...
Mme Anne Paugam. - Ce domaine est néanmoins de ma responsabilité. En outre, n'oublions ce qui relève des bonnes pratiques : l'OCDE a demandé aux agences de développement de se conformer à certaines règles. On ne peut donc imaginer que l'AFD n'ait plus de service d'évaluation.
M. Christian Cambon, rapporteur. - Nous avons prévu un dispositif d'évaluation indépendant, un peu comme la sacro-sainte séparation entre l'ordonnateur et le comptable en comptabilité publique. Ce principe est essentiel.
Mme Anne Paugam. - Si l'Etat préfère disposer d'un service unifié au sein des deux ministères et qu'il demande à l'AFD d'ouvrir grands ses livres pour ces évaluations, cela ne me pose aucun problème. En revanche, je n'ai pas le droit de mettre du personnel de droit privé à disposition des services de l'Etat. Quoi qu'il arrive, nous continuerons à avoir un service d'évaluation interne, mais nous pourrons nous entendre avec un service d'évaluation externe pour faire en sorte que nos travaux ne soient pas redondants.
M. Alain Néri. - Tous les établissements publics ont des services d'évaluation. Ainsi, dans nos maisons de retraite, il y a des évaluations internes et externes. L'évaluation externe devra être faite sur pièces et surtout ne pas faire appel à des bureaux d'étude, sinon les charges augmenteront encore et nous aurons créé un grand service d'aide sociale pour ces bureaux d'étude...
Mme Anne Paugam. - Nous sommes audités tous les quatre ans par la Cour des comptes ; nous sommes également contrôlés par l'ACPR, autorité de contrôle des établissements bancaires.
En tant que financeurs, nous sommes en contact avec divers opérateurs. En fonction de la nature de leurs demandes, nous dirons à l'Afeti de mobiliser divers spécialistes pour répondre aux besoins de nos partenaires. Selon qu'ils seront publics ou privés, le financement suivra des cheminements différents. La future loi nous permettra de diriger le financement vers l'Afeti alors qu'à l'heure actuelle, la situation est bien plus complexe, du fait de la multiplicité des opérateurs. L'Afeti ne doit pas disposer directement de subventions sauf à devenir un concepteur de projets. Les 20 millions que nous a octroyés Bercy seront d'ailleurs consommés d'ici le 1er janvier 2016. En tant que financeurs, nous aurons besoin de nouveaux crédits pour financer de l'expertise.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Nous avons récemment reçu M. Fabius qui nous a présenté les objectifs ambitieux que s'est fixés la France pour 2015 dans le cadre de la COP 21. Comment l'AFD s'intégrera-t-elle dans cette démarche, sachant que le dérèglement climatique rend plus difficile la lutte contre la pauvreté ?
Mme Leila Aïchi. - Je fais partie du groupe de travail sur l'évaluation thématique de l'appui de la France à la décentralisation et à la gouvernance locale organisé par le ministère des affaires étrangères et qui englobe divers organismes, dont l'AFD. Vous avez parlé de diplomatie écologique, mais j'apprécierai que l'Agence s'empare véritablement du sujet, notamment dans le cadre de ce groupe de travail.
Comme l'Algérie, le Maroc est en train de signer avec l'Allemagne un accord type Desertec. Une fondation allemande formerait les Marocains aux énergies solaires et cette fondation serait financée par l'AFD : n'est-ce pas surréaliste, quand on sait que la France doit disposer d'une industrie dans le secteur des énergies renouvelables ?
M. Jean-Pierre Chevènement. - L'AFD intervient très peu en Algérie alors que ce pays a du mal à diversifier son économie : pourquoi ne pas proposer notre savoir-faire afin de renforcer la formation professionnelle dans ce pays ?
Mme Anne Paugam. - Nous aimerions faire plus en Algérie, mais elle ne souhaite pas emprunter. Une piste consisterait à aller vers des expertises payantes. Nous sommes à leur disposition, mais leur demande ne se concrétise pas.
M. Jean-Pierre Chevènement. - Le nouveau ministre de l'industrie est favorable à une aide française.
Mme Anne Paugam. - Tant mieux ! La COP21 sera très structurante : nous pourrons nous engager à financer des projets ayant un impact positif sur le climat, d'où l'importance du 50 % climat que j'ai évoqué. Cela concernerait des pays importants dans la dynamique de négociation. La thématique de la ville durable mobilise divers acteurs non étatiques. Le financement du développement doit prendre en compte cette dimension.
Nous participons à l'International Development Finance Club (IDFC) dans lequel on retrouve la BNDES brésilienne, la DBSA sud-africaine, la Caisse de dépôt et de gestion marocaine et la KfW : plus de 55 milliards de financements ont des co-bénéfices climat. Un de nos objectifs est d'amener nos co-bailleurs à s'engager sur le long terme. Je vous ferai passer une note sur cette question. Enfin, nous développons des réflexions méthodologiques pour accompagner les plans climat non plus à l'échelle des pays mais aussi à l'échelle des territoires.
Entretien avec M. Iurie Leanca, Premier ministre de Moldavie
La commission entend M. Iurie Leanca, Premier ministre de Moldavie.
M. Jean-Claude Peyronnet, président. - Monsieur le Premier ministre, merci de votre visite. Votre pays, qui n'est pas si lointain, a une frontière importante avec la Roumanie, et donc avec l'Union européenne, et également une frontière importante avec l'Ukraine, qui connaît d'importants problèmes en ce moment. La Russie, installée à Odessa et, depuis peu, en Crimée, est très proche de vous et soutient une province sécessionniste en Moldavie. Votre pays est donc dans une situation stratégique difficile, soumis à la double attraction de la Russie et de l'Union européenne. Pouvez-vous nous donner des précisions sur sa situation intérieure et sur sa position vis-à-vis de l'extérieur ?
M. Iurie Leanca - Merci de me donner l'occasion de vous présenter la Moldavie, qui se trouve presque au centre de l'Europe. Mon pays est lié à la France par des traditions culturelles et linguistiques, il appartient à la « francophonie de coeur », il a fait le choix de cette langue, qui ne lui a pas été imposée. Nous sommes très fiers de cet héritage.
Nous sommes à quelques jours de la signature de l'accord d'association et de libre-échange, c'est un moment critique et crucial pour l'avenir du pays et de la région. Notre pays a une importance stratégique, malgré la taille réduite de son territoire et de sa population. Nous sommes ici pour discuter de nos relations bilatérales avec la France, qui se sont significativement intensifiées depuis quatre ans, en matière de dialogue politique comme de coopération culturelle et économique, ce dont nous nous félicitons. La présence française en Moldavie est bien visible, avec des entreprises comme Orange, Lafarge, Société Générale, Lactalis, pour n'en citer que quelques-unes. C'est seulement un début. Nous avons eu aujourd'hui des rencontres au Medef international et nous avons perçu l'intérêt d'autres entreprises françaises d'investir en Moldavie, ce dont nous avons besoin. Comme pays francophone, nous sommes très désireux de consolider la coopération culturelle et la présence de la langue française en Moldavie. La France est le deuxième pays d'accueil des étudiants moldaves (près de 1200) ce qui s'explique par le fait que La majorité des élèves choisissent le français comme première langue étrangère. Nous souhaitons développer la présence française en Moldavie car cela nous enrichit et conforte notre place dans le contexte régional. A cet égard, s'il faut convenir de la complexité de la situation régionale, il faut aussi souligner l'opportunité que représente notre relation avec l'Union européenne. Depuis quatre ans que nous sommes au pouvoir, nous avons initié un processus de réformes qui est très lié au processus d'intégration européenne ; pour nous, l'intégration européenne n'est pas seulement un choix civilisationnel et géopolitique, c'est aussi le moyen le plus efficace de moderniser les institutions, d'ouvrir l'économie, de lutter contre la corruption et de réformer la justice, avec l'aide de nos partenaires européens. C'est pourquoi des progrès ont été faits. Mais il reste des défis traditionnels et des défis nouveaux, liés aux événements tragiques qui se passent en Ukraine. Ce qui se passe dans ce pays nous inquiète, nous partageons avec l'Ukraine 1 240 kilomètres de frontière, d'où l'importance pour la Moldavie des relations avec l'Ukraine et de sa stabilité. Nous serions intéressés d'avoir des objectifs de politique extérieure et intérieure communs avec l'Ukraine. Le point positif est que le nouveau Président et le nouveau Premier ministre ukrainiens sont attachés aux valeurs européennes, ce qui est une différence avec l'ancienne équipe dirigeante.
Bien sûr, la situation à l'est de l'Ukraine et les événements tragiques à Odessa, qui se trouve à moins de 200 kilomètres de Chisinau, la capitale de la Moldavie, suscitent des inquiétudes dans la société moldave. J'espère que la situation en Ukraine va se normaliser, cela dépendra de la position de Bruxelles, de l'Allemagne et de la France, j'espère que vous garderez la même position, c'est avec votre aide que l'on pourra modérer la position de Moscou. Les événements en Ukraine ont aussi des conséquences économiques, le commerce extérieur avec l'Ukraine, la Russie et la Biélorussie a diminué cette année de 45 %, car, aux turbulences liées à la crise s'ajoutent les sanctions que la Russie nous a imposées, en interdisant, il y déjà huit mois, les importations de vin moldave. Des hauts fonctionnaires russes ont déclaré qu'elle pourrait prendre d'autres sanctions si nous persistions à vouloir signer l'accord d'association et de libre-échange. Nous avons rassuré nos partenaires européens, nous nous efforçons de ne pas irriter la Russie, de ne pas lui donner de prétexte. C'est aux russes de décider s'ils veulent ou pas appliquer de nouvelles sanctions. Je vous fais part de la détermination de la Moldavie à poursuivre dans la voie de l'intégration européenne. La leçon de la crise en Ukraine, c'est qu'il ne faut pas montrer d'hésitation, il faut être sûr de son objectif. C'est pourquoi nous nous préparons non seulement à la signature et à la ratification de l'accord mais aussi à sa mise en oeuvre, pour prouver ses avantages à la société moldave. Ce qui est important pour nous, c'est de recevoir un message très clair de l'Europe, et notamment de Paris, que l'accord d'association n'est pas l'étape finale de ce processus. Pour nous, il n'y a que deux possibilités : soit intégrer l'Union européenne comme membre à part entière, soit intégrer l'Union douanière eurasiatique, ce qui n'est pas dans l'intérêt de la société moldave. Nous avons besoin d'importer les valeurs, les standards et les pratiques de l'Union européenne. Nous sommes un pays européen et latin et nous voulons faire partie de la famille européenne. Nous pourrons aussi contribuer au bon fonctionnement de l'Union européenne. Nous avons besoin d'une vision stratégique concernant la région, la politique du bon voisinage, qui est le sens du partenariat oriental, n'est pas suffisante, elle est facteur d'incertitude et donc d'instabilité, comme on l'a vu en Ukraine. La France peut compter sur la Moldavie. Mais la Moldavie a besoin du soutien de la France, compte tenu de sa position de leader dans le cadre de l'UE.
Mme Josette Durrieu. - La Moldavie est un pays profondément européen, historiquement et culturellement, elle doit le devenir politiquement, c'est dans son intérêt et dans le nôtre. L'Union européenne ne sera pas achevée à l'Est tant que la Moldavie n'aura pas été intégrée. Il faut que nous déterminions clairement quelle doit être la frontière est de l'Europe. En ce qui concerne la situation politique, le parti communiste a toujours un poids important, des élections vont se dérouler en novembre prochain. Vous faites partie d'une coalition qui tient depuis plusieurs années, malgré des crises politiques, sur le seul thème fédérateur de l'Europe, ce qui prouve la solidité de la démocratie dans votre pays. Je suis personnellement convaincue que vous avez votre place dans l'Union européenne.
M. Jean-Claude Peyronnet, président - En ce qui concerne les relations culturelles entre nos deux pays, j'ai noté qu'il n'y avait pas d'école française en Moldavie. Il semblerait que le principal obstacle soit l'immobilier. Quelle solution pourrait être envisagée pour permettre l'implantation d'une école française ?
M. Christian Cambon. - Comment voyez-vous l'issue de la crise qui frappe l'Ukraine ? Est-ce la partition ? Y-a-t-il d'autres solutions ?
M. Gilbert Roger. - Pour votre pays, le plus important est-ce d'entrer dans l'Union européenne ou dans l'OTAN ?
M. Jean-Marc Pastor. - Quel est votre sentiment sur la réaction russe aux événements d'Odessa ? Craignez-vous des mesures de la part de la Russie lors de la signature de l'accord d'association et de libre-échange avec l'Union européenne, le 27 juin prochain ?
M. Michel Boutant. - Quelle est la situation en Transnistrie, région de votre pays qui présente des similitudes avec la partie orientale de l'Ukraine ?
M. Iurie Leanca. - Concernant la question de l'école française, j'ai appris tout récemment ce problème, qui est un obstacle à l'installation de familles françaises ; il faut trouver un terrain, j'espère que nous trouverons une solution, c'est dans notre intérêt. S'agissant de l'issue de la crise ukrainienne, cela dépend beaucoup de la Russie et de la réaction des États-Unis et de l'Union européenne. La Russie ne comprend pas la force de l'argument, mais seulement l'argument de la force. Il ne s'agit pas de force militaire mais d'une position cohérente. La Crimée est, je le crains, un nouveau conflit gelé pour de nombreuses années.
La différence entre la Crimée et la Transnistrie est que la Transnistrie fait de facto partie de la Russie. Les transferts financiers russes représentent 70 % de son budget. D'ailleurs, la Russie ne reconnaît pas la Transnistrie comme un Etat indépendant.
En ce qui concerne la crise ukrainienne, le nouveau Président ukrainien, que je connais bien, me paraît le mieux placé pour trouver le compromis nécessaire en tenant compte des intérêts de l'est et de l'ouest de l'Ukraine. Quant au vrai motif de la crise ukrainienne, c'est à mon sens l'hésitation montrée par l'ancien Président Ianoukovitch pour signer l'accord d'association, qui, en générant de la confusion dans la société, a été à son origine. La Moldavie, au contraire, a une vision très claire de ce qu'elle souhaite.
S'agissant de l'OTAN, ce serait bien évidemment la meilleure protection. Mais il n'y a pas de consensus pour cela à Bruxelles, ni même au sein de la population moldave. S'agissant de l'Union européenne, il n'y a pas encore de perspective claire pour la Moldavie. Nous avons besoin de cette perspective pour convaincre la société, car un des arguments de nos opposants est de dire que l'UE ne veut pas de la Moldavie, qu'il n'y a pas de consensus pour l'accueillir. En ce qui concerne le 27 juin, je ne sais pas ce qui va se passer. La Russie a fait des déclarations contradictoires concernant la compatibilité des accords de libre-échange européen et eurasiatique ; nous essayons de la convaincre que les deux accords sont compatibles car tous deux se basent sur les règles de l'Organisation mondiale du Commerce. Pour le cas où la Russie prendrait de nouvelles sanctions, nous envisageons d'orienter nos productions les plus sensibles - pommes de terre, prunes, raisins - pour lesquelles nous dépendons fortement du marché russe, vers l'Union européenne, l'accord d'association et de libre-échange prévoyant des quotas. Mais nous aurons aussi besoin du soutien de Bruxelles, y compris financier.
La situation en Transnistrie est stable, malgré les événements tragiques en Ukraine. J'espère pouvoir maintenir cette stabilité relative jusqu'aux élections qui auront lieu en novembre et travailler ensuite à trouver une solution à ce conflit gelé avec les différents partenaires.
Mme Josette Durrieu. - Comment analysez-vous la stratégie de Poutine ? Est-ce que l'on a tort de s'inquiéter pour la Transnitrie ? Y-a-t-il, à votre avis, un risque pour Odessa ou pour d'autres pays comme les Etats Baltes ?
M. Iurie Leanca. - La Moldavie s'efforce de bien se comporter avec la Russie. Mais la stratégie russe dépend avant tout de la réaction des Etats européens.
M. Alain Néri. - Je suis étonné du peu de réactions officielles après qu'un avion de transport militaire ukrainien a été abattu le 14 juin dernier par des insurgés pro-russes, provoquant la mort de 49 personnes.
M. Iurie Leanca. - J'ai exprimé toute ma compassion par rapport à cette tragédie.
M. Christian Cambon. - : Quelles sont vos relations avec Vladimir Poutine ?
M. Iurie Leanca. - Je n'ai pas encore eu la chance de le rencontrer. Depuis que je suis Premier ministre, je n'ai rencontré que le Premier ministre russe, Dmitri Medevedev.
M. Gaëtan Gorce. - La perspective européenne, que vous évoquez, ne peut vous garantir la sécurité ; l'adhésion à l'OTAN n'est pas à l'ordre du jour. Dès lors, comment voyez-vous la sécurité de votre pays et de votre région ?
M. Iurie Leanca. - Il n'y a pas d'autre solution pour la Moldavie que l'Union européenne. Le rapprochement avec l'UE conforte nos institutions. La lutte contre la corruption renforce la confiance des citoyens moldaves dans l'Etat. L'Union européenne, en contribuant au finançant d'un gazoduc entre la Moldavie et la Roumanie, permettra à notre pays d'être moins dépendant des livraisons de gaz russe. Enfin, si l'Union européenne n'est pas une organisation militaire, son volet « sécurité et défense » se renforce et la Moldavie y contribue en participant aux opérations de maintien de la paix, au Mali et au Kosovo. Je compte beaucoup sur la France, qui a une vraie vision stratégique, pour obtenir une déclaration claire concernant une perspective européenne pour la Moldavie.
M. Alain Néri. - Fin juin va s'ouvrir la session d'été de l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), dont je suis le vice-président. La question ukrainienne devrait être au coeur des discussions mais des collègues souhaitent que l'ordre du jour soit étendu pour évoquer les Etats baltes et la Géorgie. Allez-vous demander qu'il en soit de même pour la Moldavie ?
M. Iurie Leanca. - Bien sûr, il faut parler de la Moldavie. L'Ukraine est un élément très important, mais ce n'est qu'une partie du problème, il faut évoquer l'ensemble.
Approbation de l'accord entre la France et la Serbie relatif à la coopération dans le domaine de la défense et au statut de leurs forces - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. René Beaumont et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 701 (2012-2013) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Serbie relatif à la coopération dans le domaine de la défense et au statut de leurs forces.
M. René Beaumont, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, l'accord que je vous présente vise à donner un cadre juridique à la coopération franco-serbe dans le domaine de la défense pour les dix prochaines années. Il s'inscrit dans la droite ligne de l'accord de partenariat stratégique et de coopération signé le 8 avril 2011 par la France et la Serbie, qui visait à relancer les relations bilatérales entre nos deux pays.
A titre liminaire, je rappellerai que la Serbie est, avec une armée d'environ 25 000 hommes dont 22 000 dans l'armée de terre et un peu plus de 3 000 hommes dans l'armée de l'air, la première puissance militaire des Balkans. La France, sans être son premier partenaire pour la coopération en matière de défense, est pour la Serbie un partenaire qui compte, avec qui elle est désireuse d'entretenir une relation suivie. Plus généralement, la France est perçue en Serbie comme une alliée, un soutien - notamment dans sa démarche d'adhésion à l'Union européenne - qui fait un peu contrepoids au traditionnel soutien allemand à la Croatie.
Le contenu du présent accord est tout à fait classique. Il comprend, d'une part, des dispositions concernant les procédures de coopération, d'autre part, des dispositions relatives au statut des forces.
En ce qui concerne les dispositions relatives aux procédures, l'accord énumère les neuf domaines dans lesquels les actions de coopération peuvent intervenir : politique de défense et de sécurité (qui, côté français, intéresse la délégation aux Affaires stratégiques), l'organisation et le fonctionnement des forces armées, recherche et développement en matière d'armement et d'équipement militaire, missions de maintien de la paix et humanitaires, formation (avec notamment une place réservée pour la Serbie à l'Ecole de guerre), défense civile, topographie et cartographie militaires, droit militaire et médecine militaire.
L'accord précise également les formes que peut prendre la coopération : échanges, visites, actions de formation, participation à des exercices militaires... Il est à noter que si l'accord prévoit la possibilité d'envoyer des coopérants, comme cela a été le cas dans un passé récent (présence d'un officier français dans les structures de l'état-major serbe entre 2008 et 2012, présence d'un deuxième coopérant entre 2010 et 2012 pour assurer la formation à l'utilisation du simulateur de combat Janus), cette formule n'est désormais plus privilégiée pour des raisons budgétaires, la préférence étant donnée à des missions d'expertise courtes.
La définition de la politique de coopération incombera à une commission militaire mixte franco-serbe, qui sera coprésidée par un officier de chaque partie et comprendra notamment les attachés de défense. Cette commission, appelée à se réunir en tant que de besoin, établira pour chacun année un plan de coopération, dont elle examinera la réalisation une fois l'année écoulée.
L'accord définit par ailleurs les règles de partage des charges financières selon un schéma classique.
Enfin, point important, l'accord ne prévoit pas de clause d'assistance en cas de menace ou d'agression extérieure, ni de crise interne. Il spécifie, au contraire, que les membres du personnel de l'Etat d'origine ne peuvent être associés à des opérations de guerre ou de rétablissement de l'ordre de l'Etat d'accueil, ni à toute action qui a trait à l'exercice de la souveraineté nationale.
Le second type de dispositions vise à définir, comme je l'ai dit, un statut des forces, c'est-à-dire un ensemble de règles s'appliquant aux personnes d'un Etat présentes sur le territoire de l'autre Etat partie. Il s'agit, dans le cas présent, de dispositions transitoires, qui s'appliqueront jusqu'à ce que la Serbie ratifie la convention dite « SOFA PPP », qui définit le statut des forces des Etats membres de l'OTAN ou participant au Partenariat pour la Paix de l'OTAN.
Rappelons, à ce propos, que la Serbie n'est pas membre de l'OTAN et ne souhaite pour l'instant pas le devenir, étant encore fortement marquée par les bombardements qu'elle a subis lors de l'intervention armée de l'Alliance atlantique en 1999. Néanmoins, elle a rejoint le Partenariat pour la Paix en 2006 et a récemment signé la convention SOFA PPP, qui doit encore être ratifiée. Dans cette attente, les dispositions du présent accord fixent un statut équivalent en ce qui concerne, par exemple, les modalités d'entrée et de sortie du territoire, la procédure disciplinaire applicable, les soins médicaux, les constats de décès, les règles de compétence en cas de litiges...
Quels sont les enjeux de cet accord?
De manière générale, tout d'abord, il permet de renforcer les liens militaires entre la France et la Serbie qui sont anciens. Puisant leurs racines dans l'histoire (les Serbes se plaisent à évoquer la fraternisation de nos troupes sur le front d'Orient pendant la première Guerre Mondiale), ces relations s'étaient développées à la faveur de la « normalisation » de la Serbie après les guerres des Balkans des années 90, à compter de la signature d'un premier plan de coopération en 2004 : actions de formation, échange de coopérants et, récemment, travail en commun dans le cadre de la mission européenne ATALANTE de lutte contre la piraterie maritime. De ces diverses expériences, il ressort que la compétence militaire de la France est très respectée en Serbie. Plus largement, ce renforcement de nos relations bilatérales participe de la réintégration de la Serbie dans la communauté internationale et contribue donc à la stabilisation à long terme de cette région sensible que sont les Balkans.
Au-delà de cet enjeu d'ordre général, je mentionnerai trois enjeux plus spécifiques.
Le premier est que cet accord, en définissant un cadre juridique d'ensemble, va permettre d'alléger considérablement les procédures contractuelles entre nos deux pays, avec, à la clef, des gains de temps et d'efficacité. Actuellement, en effet, chaque action de coopération (soit une vingtaine d'actions par an en moyenne) donne lieu à un accord qui implique des validations à tous les niveaux, ce qui allonge considérablement les délais ; une fois le présent accord international ratifié, beaucoup de sujets pourront être traités par des arrangements au niveau local.
Le deuxième enjeu spécifique est que cet accord facilitera la coopération dans le champ opérationnel et donc les missions communes. Il s'agit d'un enjeu important car la Serbie dispose de compétences techniques et de savoir-faire appréciés dans de nombreux domaines (déminage, forces spéciales, médecine militaire...). En outre, elle se montre très volontaire pour participer à des opérations extérieures, comme en témoigne l'effectif qu'elle met actuellement à disposition : de l'ordre de 200, dont une très grande partie dans le cadre de l'ONU. Il faut également souligner l'investissement qu'a représenté pour ce pays sa participation, très appréciée, à l'opération ATALANTE, pour laquelle elle a financé au début de cette année 2014 le déploiement d'une équipe autonome de protection des navires, soit 12 personnes, avec l'appui de la France. Il y a là de vraies perspectives de travail en commun que l'accord favorisera et dont la France ne peut que bénéficier dans le cadre de ses interventions sur des théâtres extérieurs.
Le troisième enjeu est la coopération en matière d'armement, qui se traduit déjà par des rencontres entre la direction générale pour l'Armement et son homologue serbe, la participation à des salons, la réalisation de prestations de conseils... Ce volet est l'occasion pour les entreprises françaises d'armement d'entretenir des relations avec la Serbie, par exemple pour la fourniture de pièces pour hélicoptères, la maintenance des équipements ou encore en matière de communications. Les besoins de rénovation et de remplacement des matériels sont importantes, la Serbie disposant d'un parc pléthorique, disparate et vieillissant, hérité de l'ex-Yougoslavie. Or, il faut rappeler la modestie du budget d'investissement : 40 millions d'euros par an, sur un total de 523 millions d'euros consacrés à la défense. Et la Serbie connaît actuellement des difficultés budgétaires, récemment aggravées par les récentes inondations.
En conclusion, j'indiquerai qu'il est largement temps de ratifier cet accord, signé le 7 avril 2011 et ratifié par la Serbie dès décembre 2011. En ce qui concerne la France, sa ratification a été votée par l'Assemblée nationale le 27 juin 2013.
Je vous propose donc d'adopter le projet de loi de ratification du présent accord. Il sera examiné par le Sénat en séance publique le mardi 24 juin 2014 à 14 h 30, selon la procédure simplifiée.
À l'issue de la présentation du rapporteur, la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.
Elle a proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du règlement du Sénat.
Approbation du protocole entre la France et la Serbie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. René Beaumont et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 702 (2012-2013) autorisant l'approbation du protocole entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Serbie portant sur l'application de l'accord entre la Communauté européenne et la République de Serbie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier.
M. René Beaumont, rapporteur. - La présente ratification s'inscrit dans une démarche globale de la France, visant à étendre son réseau conventionnel en matière de coopération entre Etats, pour lutter contre l'immigration clandestine. Ces accords sont nombreux.
Ainsi, point suivant de l'ordre du jour, un accord similaire à celui relatif à la Serbie, mais signé avec le Kosovo, sera soumis à votre approbation. C'est pourquoi, nous avons décidé, avec mon collègue rapporteur Christian Cambon, de procéder à l'examen des deux textes dans un seul rapport.
Le premier accord qui nous intéresse est donc le protocole d'application, d'un accord communautaire de réadmission, conclu avec la Serbie, le 18 septembre 2007 et entré en vigueur le 1er janvier 2008. Le Protocole franco-serbe a été signé le 18 novembre 2009.
A titre liminaire, je souhaite insister sur le caractère nécessaire de tels traités.
Ces accords constituent d'abord une nécessité juridique
Ces accords obligent les Etats signataires à réadmettre leurs ressortissants ainsi que ceux des pays tiers ou apatrides, ayant transité sur leur territoire, lorsque ces personnes sont interpellées en situation irrégulière, sur le territoire de l'autre Partie.
Si le principe selon lequel un Etat doit réadmettre ses propres nationaux résulte du droit international coutumier, la mise en oeuvre des mesures d'éloignement requiert la conclusion d'un accord spécifique afin de faciliter le retour de ces personnes.
Rappelons par ailleurs, que ce retour doit être organisé dans de très brefs délais car la durée maximale de la rétention administrative en France est de 45 jours. C'est peu en comparaison de ce qui se passe chez certains de nos voisins européens. Ce délai est de 6 mois en Autriche, de 8 mois en Belgique et de 18 mois en Allemagne. Au-delà de cette durée, l'étranger que l'administration n'a pas reconduit doit être remis en liberté.
En outre, un véritable contrôle migratoire conduit à envisager le retour non seulement des ressortissants des Etats Parties mais également ceux de pays tiers ainsi que des apatrides, lorsqu'ils sont en séjour irrégulier sur le territoire d'une des Parties contractantes.
Or l'élargissement du domaine de coopération à la réadmission des ressortissants autres que ceux des Parties contractantes, n'est pas prévu par le droit coutumier international. Il requiert donc la conclusion d'un accord.
Ces accords sont de deux types, communautaire ou bilatéral.
L'objectif de l'Union européenne de combattre l'immigration clandestine a été institué en 1999 lors du sommet de Tempere. En 2005, l'Union a adopté le principe général de la mise en place d'une « approche équilibrée, globale et cohérente », dans un souci de gestion efficace de l'immigration tant illégale que légale.
Puis le programme de Stockholm, adopté en 2009, a notamment identifié comme priorités, le contrôle des frontières extérieures de l'Union et l'encouragement au départ volontaire des non citoyens de l'Union en situation irrégulière sur son territoire. L'accord serbe illustre cette politique communautaire.
En revanche, l'accord Kosovar, que vous présentera dans un instant mon collègue rapporteur Christian Cambon, relève, en l'absence d'accord communautaire, de la politique bilatérale.
Ces accords constituent également une nécessité politique
En l'espèce, la Serbie constitue principalement un pays de transit pour les migrants clandestins originaires d'Asie centrale comme le Pakistan et l'Afghanistan. On a pu constater aussi des mouvements migratoires en provenance de Libye, de Somalie et de Palestine, à la frontière serbo-macédonienne.
L'itinéraire de ces immigrés les conduit dans un premier temps en Turquie puis en Grèce. Ils poursuivent ensuite leur voyage via la région balkanique, rejoignent la Serbie, par la voie terrestre, dans des caches aménagées à bord de poids lourds pour enfin rejoindre la France ou un autre pays européen.
Les Serbes, quant à eux, sont exemptés de visa lors de leur entrée dans l'espace Schengen, depuis le 19 décembre 2009. Ils peuvent donc y entrer, y séjourner jusqu'à 90 jours sur toute période de 180 jours, et en sortir librement sans visa. Au-delà, leur maintien sur le territoire les place en séjour irrégulier. Cette politique de libéralisation des visas dans l'espace Schengen a été suivie d'un afflux massif de ressortissants serbes, notamment vers l'Europe du Nord.
Cette pression migratoire tend à s'accroitre modérément à la frontière française. Le nombre de mesures de non admission visant des ressortissants serbes a progressé de plus 16% en 2012 par rapport à 2011.
Toutefois le nombre d'interpellations de Serbes en situation irrégulière a diminué depuis 2008, de manière significative. On a enregistré 1 116 interpellations en 2008 contre 534 en 2012.
Le protocole d'application constitue un complément indispensable à la mise en oeuvre de l'accord communautaire dans les relations franco-serbes
Il porte notamment sur la désignation des autorités compétentes, les points de passage frontaliers, les conditions de mise en oeuvre de la procédure accélérée et les modalités du rapatriement sous escorte.
Ce texte est conforme à la pratique conventionnelle française et internationale de la protection des droits fondamentaux, telle que définie par la Convention européenne des droits de l'Homme de 1950, la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, amendée en 1967, et les traités internationaux concernant l'extradition, le transit, la réadmission des ressortissants étrangers et l'asile.
A titre d'illustration, le transit peut être refusé:
a) si le ressortissant du pays tiers ou l'apatride court un risque réel d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants ou à la peine de mort dans l'État de destination,
b) si le ressortissant du pays tiers ou l'apatride doit faire l'objet de sanctions pénales dans l'État requis ou dans un autre État de transit.
En outre, les risques de retours en chaine des ressortissants de pays tiers sont évités grâce à la directive « retour » du 16 décembre 2008, transposée en France par la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration.
Avant de conclure, je souhaiterais évoquer brièvement l'état d'avancement des projets de renforcement de l'Etat de droit. Le nouveau plan d'action de 2012 des autorités serbes dans les domaines de la justice, de la sécurité et de protection des minorités n'a pas encore porté tous ses fruits.
La réforme judiciaire sur l'indépendance de la justice, la transparence du recrutement, l'efficacité des tribunaux, le combat contre la corruption et le traitement des détenus, a pris du retard en 2012.
S'agissant de la lutte contre la criminalité organisée, les progrès réalisés depuis 2012 n'ont pas encore pleinement permis de renforcer les capacités policières afin de mener à bien les enquêtes en matière de blanchiment et de criminalité financière.
Toutefois, la Serbie s'est engagée sur la voie du changement et affiche une volonté résolue de nouer des liens toujours plus étroits avec les pays membres de l'Union.
La conclusion du présent protocole constitue donc une nouvelle étape dans l'approfondissement de la coopération franco-serbe, en matière de lutte contre l'immigration illégale.
Il nous appartient donc d'achever le processus de ratification. C'est pourquoi, je vous propose d'adopter le projet de loi visant à ratifier l'accord, et de prévoir son examen en séance publique en forme simplifiée, le 24 juin après-midi.
À l'issue de la présentation du rapporteur, la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.
Elle a proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du règlement du Sénat.
Approbation de l'accord entre la France et le Kosovo relatif à la réadmission des personnes en séjour irrégulier et de son protocole d'application - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de M. Christian Cambon et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 699 (2012-2013) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Kosovo relatif à la réadmission des personnes en séjour irrégulier et de son protocole d'application.
M. Christian Cambon, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, je prends le relai, après cette excellente présentation du protocole serbe par mon collègue René Beaumont, pour vous présenter le projet de loi n° 699 (2012-2013) autorisant l'approbation de l'accord franco-kosovar et son protocole d'application sur la réadmission des personnes en séjour irrégulier.
I. Les accords serbe et kosovar sont similaires. Le contexte qui a présidé à leur élaboration est néanmoins différent, en raison de la situation particulière du Kosovo.
En effet, mon collègue René Beaumont vous a présenté le cadre communautaire de la réadmission. En ce qui concerne l'accord kosovar, nous entrons dans la dimension purement bilatérale de cette politique.
En l'espèce, la conclusion d'un accord communautaire n'était pas envisageable, dans la mesure où cinq Etats membres de l'Union européenne, n'ont pas reconnu l'indépendance de ce pays, proclamée en février 2008. Il s'agit de l'Espagne, de la Roumanie, de la Slovaquie, de la Grèce et de Chypre.
Par ailleurs, la Serbie continue de revendiquer la souveraineté de ce territoire. Toutefois, elle a accepté d'ouvrir récemment un dialogue avec le Kosovo, sous l'égide de l'Union européenne, en 2011. Des accords techniques ont déjà été conclus, notamment sur la liberté de circulation et sur la gestion intégrée des frontières. Les deux pays ont également rétabli leurs échanges commerciaux.
95 États, dont la France, ont, en revanche, reconnu le Kosovo. Notre pays s'est par ailleurs impliqué activement dans la résolution des conflits le concernant, tout d'abord, en tant que membre du Groupe chargé de suivre la tutelle onusienne sur le Kosovo, puis, après 2004, lors des négociations sur son statut, menées par l'Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations unies.
Dans ce contexte, les autorités françaises ont donc accueilli favorablement l'initiative kosovare de conclure un accord bilatéral de réadmission, dès l'automne 2009.
La brièveté des négociations de l'Accord témoigne du fort engagement des deux parties de coopérer en matière d'immigration. Moins d'un mois s'est écoulé entre leur lancement et la signature. Aucun sujet de fond n'est venu entraver ces démarches.
Il m'a été précisé que « les autorités kosovares ont même fait preuve de flexibilité, en s'adaptant aux contraintes de la législation française et en acceptant de les intégrer dans l'accord, notamment en matière de délais de réponse aux demandes de réadmission ».
Quant au protocole d'application, il a été paraphé à Paris, le 18 février 2010.
II. Cet accord correspond à une double nécessité politique. Le Kosovo ne constitue pas seulement un pays de transit, comme la Serbie, pour l'immigration irrégulière, mais également un pays source.
Il apparaît qu'en dépit d'une certaine stabilisation de la situation dans ce pays depuis quelques années, une partie de la population kosovare continue à migrer, vers la France, pour échapper à un contexte politico-social difficile.
En effet, la proclamation de l'indépendance du Kosovo a conduit à réanimer les anciennes tensions envers les minorités, notamment rom et ashkalie. Ainsi, en 2011 et 2012, la nationalité kosovare a constitué la cinquième puis quatrième nationalité en termes de demandes d'asile.
Il apparaît que 80 % de ces demandeurs sont d'origine albanaise, les autres appartenant à des minorités, essentiellement de Roms puis, dans une moindre mesure, de Goranis.
Les Kosovars d'origine albanaise invoquent la crainte de persécutions de la part d'extrémistes qui les accusent de collaboration avec les Serbes, pendant de la guerre de 1999. Un certain nombre de demandes se réfèrent aussi à des motifs familiaux, tels que les violences conjugales et les mariages forcés.
Rappelons que les Kosovars sont, à ce jour, soumis à obligation de visa, afin d'entrer dans l'espace Schengen.
Le processus de libéralisation de la politique des visas est en cours d'élaboration depuis 2012. Il a atteint le stade des premières évaluations. Ces dernières concluent sur la nécessité pour le Kosovo de poursuivre ses efforts afin d'aligner sa législation sur l'acquis communautaire.
L'évaluation des impacts possibles d'une future libéralisation des visas en termes de migration et de sécurité est contrastée. Des progrès ont été réalisés en matière de gestion intégrée des frontières. En revanche, la capacité actuelle du Kosovo à lutter contre la criminalité organisée et la corruption s'avère limitée.
Une autre raison de coopérer avec le Kosovo en matière d'immigration est sa situation de carrefour des routes migratoires Est-Ouest et Sud-Nord. Les filières d'immigration clandestine ont désormais intégré le concept d'espace Schengen comme « zone globale » et non plus comme une juxtaposition d'Etats membres.
Comme la Serbie, ce pays représente donc une destination de transit pour les migrants, qu'ils soient originaires du Proche et du Moyen Orient, de l'Asie centrale (Afghans, Pakistanais, Iraniens, Irakiens, Syriens, Turcs, Palestiniens...), du continent asiatique (Bangladais) mais aussi d'Afrique subsaharienne et occidentale (Nigérians, Congolais ou Ivoiriens).
En termes statistiques, le bilan de l'immigration clandestine est contrasté. D'une part, le nombre d'obligations de quitter le territoire français a considérablement augmenté depuis 2008 même si peu d'entre elles sont exécutées : 294 obligations de quitter le territoire ont été conduites à leur terme sur les 2 154 prononcées, en 2013.
Autre indicateur, la pression migratoire kosovare semble avoir décru en 2012. Ainsi, le nombre de mesures de non admission visant des ressortissants kosovars a diminué de 15,4 %, cette année-là. Le nombre des interpellations de Kosovars en situation irrégulière a également régressé de 3 %.
Après ces observations, revenons au texte.
III. L'accord est non seulement conforme à la pratique conventionnelle française mais également à celle communautaire.
En effet, si on dénombre plus d'accords bilatéraux de réadmission que d'accords communautaires, les premiers sont similaires aux seconds.
Le contenu des accords tend à se standardiser, en raison de leur rédaction fortement inspirée du modèle d'accord bilatéral, adopté par le Conseil de l'Union, le 30 novembre 1994.
Outre les stipulations traditionnelles sur les modalités de preuve, les délais, les conditions du transit ou la procédure accélérée de réadmission, le texte contient des dispositions particulièrement protectrices des droits fondamentaux.
Tout d'abord, si un étranger, persécuté dans son pays d'origine, arrive en France par le biais du Kosovo, il ne sera pas réadmis, tant qu'il n'aura pas été statué sur sa demande d'asile ou de réfugié.
La mise en oeuvre de l'accord ne peut pas faire obstacle à l'application des dispositions de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés ou de la Convention de New York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides.
Par ailleurs, l'Accord exige que la Partie requérante tienne compte de la volonté de l'intéressé d'être réadmis dans le pays de son choix, si ce dernier ne possède pas la nationalité kosovare.
En outre, en cas de « réadmission par erreur », le texte stipule que « la Partie requérante reprend en charge la personne réadmise par la Partie requise. »
L'accord de réadmission franco-kosovar et son protocole d'application constituent donc des instruments indispensables à la lutte contre l'immigration clandestine, dans le respect des droits fondamentaux des migrants.
C'est pourquoi, je vous propose d'adopter le projet de loi visant à ratifier l'accord, et de prévoir son examen en séance publique en forme simplifiée, le 24 juin après-midi.
À l'issue de la présentation du rapporteur, la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.
Elle a proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du règlement du Sénat.
Adhésion de la France à l'accord portant création de la Facilité africaine de soutien juridique - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport de Mme Hélène Conway-Mouret et le texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 403 (2013-2014) autorisant l'adhésion de la France à l'accord portant création de la Facilité africaine de soutien juridique.
Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - Monsieur le président, mes chers collègues, nous examinons cet après-midi le projet de loi n° 403 (2013-2014) autorisant l'adhésion de la France à l'accord portant création de la Facilité africaine de soutien juridique.
Je suis particulièrement heureuse de rapporter sur ce texte car, en tant que membre du groupe France-Afrique de l'Ouest au Sénat et ancienne ministre déléguée chargée des Français de l'étranger, mes nombreux déplacements m'ont permis de constater les difficultés d'accès de certains pays africains à l'expertise juridique, nécessaire à la défense de leurs intérêts, lors de transactions commerciales.
C'est pourquoi ce texte est si important. Il vise à procurer aux pays africains une assistance juridique, indépendante et appropriée.
Cet accord est issu d'un double constat.
1) En effet, cette initiative provient d'une longue réflexion entreprise dès 2003. La réunion des ministres africains des Finances d'alors avait appelé de ses voeux la création d'un mécanisme d'intervention rapide dans le domaine juridique afin d'aider les Etats, lors des contentieux les opposant à leurs créanciers, détenteurs de leur dette.
Je fais ici référence aux « fonds vautours » qui réalisent un profit en rachetant les dettes des pays africains à bas prix. Ils obtiennent ensuite le remboursement de ces créances à leur valeur initiale, lors de litiges devant les tribunaux.
Or, la plupart des pays ainsi attaqués ne disposent pas des moyens de défense suffisants pour faire valoir leurs intérêts. Le nombre parfois insuffisant d'avocats, le caractère complexe du droit en cause, le coût de ces procédures les désavantagent.
L'enjeu est important car l'intervention de ces fonds empêche les pays africains de bénéficier pleinement de l'impact de l'allégement de leur dette.
2) Ce souhait de créer une structure d'aide juridique a été réitéré à la Conférence ministérielle africaine de 2007, à la suite du constat de l'asymétrie d'information entre Etats producteurs et sociétés internationales, lors de la conclusion des contrats d'extraction des ressources naturelles.
En effet, les ressources naturelles africaines, pétrolières, gazières et minières, abondantes ne peuvent constituer un moteur de la croissance que lorsqu'elles sont convenablement exploitées.
Or en dépit d'une hausse des investissements sur le continent, de l'explosion du prix de ces ressources alimentée par leur rareté mondiale, le retour sur les bénéfices attendus de l'exploitation des richesses est insuffisant.
A titre d'illustration, le Revenue Watch Institute a souligné que la Norvège conserve 78 centimes pour chaque dollar de pétrole qu'elle produit, alors que ce chiffre n'est, en moyenne, que de 10 à 15 centimes pour les pays d'Afrique.
Les causes de ces rapports asymétriques entre Etats producteurs et sociétés exploitantes sont nombreuses. Tout d'abord, certains pays peinent à accéder à l'expertise juridique nécessaire pour mener des négociations équitables avec les sociétés internationales. Celles-ci sont le plus souvent « armées » de prestigieux cabinets d'avocats qui ont élaboré des contrats particulièrement complexes.
La nécessité de renforcer la compétence juridique va au-delà du cadre de la négociation ou de la résolution des contrats, elle doit également remédier à la faible capacité de certains Etats à s'engager dans des régimes fiscaux et juridiques qui optimisent les avantages socioéconomiques de l'exploitation de leurs ressources naturelles.
Elle doit permettre la mise en place d'un cadre juridique complet, favorable à l'établissement d'une gouvernance efficiente, dépourvue de corruption.
C'est pourquoi l'accord poursuit un triple objectif.
L'institution de la Facilité vise à développer la capacité juridique des pays africains pour :
- anticiper ou améliorer le taux de réussite des procès contre leurs créanciers, détenteurs de leur dette ;
- négocier et conclure des accords équitables pour la gestion de leurs ressources naturelles ;
- et, enfin, d'une manière plus générale, pour les aider à utiliser les moyens juridiques nécessaires à leur processus de développement.
En d'autres termes, les objectifs de la Facilité reposent sur trois piliers stratégiques : les services concernant les contentieux, les services de conseil et le renforcement des capacités juridiques.
Au nombre de ses activités figurent notamment :
- l'investissement dans la formation d'avocats dans les Etats membres ;
- la création et la mise à jour d'une liste de cabinets juridiques et d'experts disponibles, pour représenter les Etats membres dans les litiges et la négociation de transactions commerciales complexes ;
- le développement d'une base de données et d'un système permettant d'identifier les décisions précédentes ;
- la promotion, au sein des pays africains, d'une « meilleure compréhension » de la culture juridique ;
- l'allocation de ressources financières aux Etats en vue de les soutenir soit dans leurs litiges, soit lors de leurs négociations.
Les modalités d'organisation de la Facilité garantissent sa transparence et son indépendance.
Tout d'abord, son indépendance est garantie par son statut d'organisation internationale. Celui-ci est accompagné des privilèges et immunités traditionnels qui la protègent contre toute action juridique potentielle de rétorsion.
S'agissant de sa gouvernance, elle est souple, réduite, tout en étant plurielle. Elle est assurée par trois organes qui sont le Conseil de gouvernance, le Conseil de gestion et un Directeur.
En charge de diriger l'ensemble de l'organisation, le conseil de gouvernance de la Facilité comporte douze membres représentant différentes circonscriptions :
- cinq membres régionaux de la Banque Africaine de Développement (Gambie, Gabon, Malawi, Ethiopie, Tunisie) ;
- quatre pays représentant les Etats membres de l'OCDE (Belgique, Royaume-Uni, Pays-Bas et la France, en anticipation de la ratification) ;
- un membre représentant les Etats n'adhérant pas à l'OCDE, le Brésil ;
- la Banque africaine de développement ;
- et la Banque ouest-africaine de développement.
La conduite des opérations générales de la Facilité est assurée par un Conseil de gestion. Composé de cinq membres nommés par le Conseil de gouvernance, il exerce l'ensemble des pouvoirs qui lui sont délégués par ce dernier. Il est important de souligner que l'Accord stipule que ses membres sont « des personnes de bonne moralité possédant des compétences dans les domaines juridique et financier ainsi qu'en matière de développement. ». Le directeur assure la présidence de l'organisation.
Le financement de la Facilité est totalement transparent. Il provient de contributions volontaires tant des États et des organisations internationales participants, que des non-participants ainsi que des entités privées qui ont été approuvées par le Conseil de gouvernance.
Au départ, la Banque Africaine de développement a octroyé à la Facilité le montant nécessaire à son établissement. Par la suite, cette dernière a reçu des financements de nombreuses organisations et Etats, dont la France, pour un montant de cinq millions de dollars. Près de 22 millions d'euros ont été versés jusqu'ici.
La mise en oeuvre de l'accord témoigne déjà d'un bilan prometteur
Il est, en effet, entré en vigueur en juin 2009, après avoir été signé par vingt-neuf Etats et une organisation internationale. A ce jour, quarante-neuf Etats et six organisations internationales sont membres de la Facilité. Son bilan est déjà très positif.
Le travail stratégique de la Facilité a d'ores et déjà contribué à la création d'une chaîne de valeur concourant au développement d'un environnement des affaires propice à l'intégration durable des pays africains à l'économie mondiale.
La Facilité a appuyé jusqu'à ce jour trente-deux projets dont près des trois quarts se rapportent à la fourniture de services de conseil. Ils concernent notamment le Rwanda, le Burkina Faso, le Zimbabwe, le Ghana, le Tchad, l'Ethiopie ...
A titre d'illustration, la Zambie a demandé l'aide de la Facilité en 2012 afin de développer les capacités de son nouveau département dédié aux partenariats public-privé, créé au sein du ministère des Finances. Un conseiller juridique doit assister les autorités sur les différents aspects des négociations et la définition d'un cadre de négociation des PPP. Il doit se rendre en Zambie quatre fois par an, pendant une durée d'une à deux semaines. Il peut être joint par téléphone pour toute assistance sur les questions juridiques complexes.
Vous l'aurez compris, la ratification de cet accord est cohérente avec les engagements politiques de la France. Elle favorisera une plus grande transparence des échanges économique, ce qui bénéficiera aux sociétés extractives françaises implantées en Afrique.
Alors, pourquoi une ratification si tardive ?
Je vous rappelle que l'accord est entré en vigueur, il y a cinq ans, en juin 2009. La ratification par la France était empêchée par une stipulation qui était susceptible de porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de notre souveraineté nationale.
L'Accord prévoyait, en effet, que seul le Conseil de gouvernance pouvait décider unilatéralement de l'adoption d'amendements à l'acte constitutif de l'organisation, sans que les Etats membres les aient préalablement acceptés.
En réponse à la réserve française, le Conseil de gouvernance de la Facilité a adopté la résolution le 29 mai 2012, prévoyant que, désormais, tout amendement à cet acte doit être soumis à l'approbation des Etats membres. La réserve est donc levée.
C'est pourquoi, afin d'aider les pays africains à se défendre juridiquement de manière efficiente, dans le cadre de la gestion de leur dette, et à obtenir des termes équitables et équilibrés lors de la conclusion d'un contrat, je vous propose d'adopter le projet de loi visant à ratifier l'accord, et de prévoir son examen en séance publique en forme simplifiée, le 24 juin à 14h30.
À l'issue de la présentation de la rapporteure, la commission a adopté le rapport ainsi que le projet de loi précité.
Elle a proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique, en application des dispositions de l'article 47 decies du règlement du Sénat.
La séance est levée à 17 h 50
Mercredi 18 juin 2014
- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, et de M. Jean-Claude Peyronnet, vice-président.La séance est ouverte à 10 heures.
Réhabilitation collective des fusillés pour l'exemple de la guerre de 1914-1918 - Examen des amendements
La commission examine les amendements sur la proposition de loi n° 212 (2011-2012) relative à la réhabilitation collective des fusillés pour l'exemple de la guerre de 1914-1918.
Mme Michelle Demessine, rapporteure. - L'amendement n° 1, que j'ai déposé, à titre personnel, avec mon collège Michel Billout, est, mot pour mot, celui que je vous avais soumis la semaine dernière en tant que rapporteure. Il vise à proposer une rédaction alternative de l'article unique du texte, tendant à permettre une réhabilitation morale, symbolique des fusillés, plutôt qu'une réhabilitation juridique. En conséquence, elle ne prévoit pas l'attribution à ceux-ci de la mention « mort pour la France ».
En revanche, cette rédaction autoriserait l'inscription des noms des fusillés sur les monuments aux morts, ce qui, dans les faits, se pratique déjà.
M. Alain Néri. - La position de mon groupe, exprimée la semaine dernière, n'a pas évolué. Voter ce texte affaiblirait les mesures prises par le Gouvernement. Les déclarations qui ont été faites, l'ouverture d'une salle consacrée aux fusillés au Musée de l'Armée, la numérisation des dossiers des fusillés, sont des mesures beaucoup plus fortes. En outre, est envisagée une commission qui étudierait les dossiers au cas par cas. Il serait intéressant de prévoir que les demandes soient d'abord présentées par l'intermédiaire d'un parlementaire, lui-même saisi par un maire, au Défenseur des droits, qui réaliserait un premier examen.
M. Jacques Gautier. - Je salue encore une fois le travail de notre rapporteure, qui a apporté sa dimension humaine, sa sensibilité, son engagement dans le traitement de ce dossier. Nous restons également sur la même position que celle exprimée la semaine dernière, nous ne souhaitons pas aller plus loin que les mesures annoncées par le Gouvernement.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.
La séance est levée à 10 heures 10.
La séance est ouverte à 18 heures.
Audition de M. Fayez Tarawneh, Chef de la Cour royale hachémite de Jordanie
M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous accueillons M. Fayez Tarawneh, Chef de la Cour royale hachémite de Jordanie et, notamment, ancien Premier ministre du Royaume. Cette audition est d'ailleurs ouverte à nos collègues membres du groupe interparlementaire d'amitié France-Jordanie.
Excellence, notre commission est très honorée de vous recevoir, et ses membres en sont très heureux. Le Président de la République, François Hollande, lors de sa visite à Amman, il y a un an, a eu l'occasion de rappeler les relations fortes, marquées par l'amitié et par la confiance, qu'entretiennent la France et la Jordanie, dans tous les domaines - politique, économie, culture... Il a souligné l'attachement de notre pays à approfondir, toujours davantage, ces relations : votre présence parmi nous en est, pour le Sénat, une occasion dont je me réjouis.
La Jordanie se trouve, en raison de la géographie même, au centre des grandes tensions que connaît le Proche-Orient. De fait, votre pays joue un rôle majeur pour les équilibres géopolitiques de la région, sans être épargné, lui-même, par les crises que celle-ci traverse. Vous êtes donc, pour nous, un analyste précieux des enjeux des grands sujets de préoccupation actuels.
Parmi ces sujets, notre commission serait naturellement intéressée de pouvoir bénéficier de votre regard sur la guerre en Syrie, sur la question irakienne, et sur le conflit israélo-palestinien. Quelle attitude la Jordanie entend-elle adopter, aujourd'hui, dans ces trois dossiers ?
Mais nous serons également très attentifs à ce que vous voudrez bien nous dire de la situation interne de votre pays. Nous sommes fortement préoccupés par la situation humanitaire difficile que constitue la présence, sur le sol jordanien, de près de 600 000 réfugiés syriens, soit près de 10 % de la population jordanienne, dénombrés, au début de ce mois, par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés.
Mes collègues, après votre présentation, ne manqueront pas de vous poser des questions. Je vous laisse donc la parole, Excellence, en vous renouvelant, très chaleureusement, mes souhaits de bienvenue.
M. Fayez Tarawneh. - Merci, Monsieur le Président, pour ces paroles et pour votre accueil. Permettez-moi d'abord, en retour, de vous transmettre, ainsi qu'à la commission dans son ensemble, les salutations de Sa Majesté le Roi Abdallah II. Comme vous l'avez souligné, la Jordanie et la France entretiennent des relations très fortes, et très confiantes, dans de nombreux domaines. Nous apprécions à sa juste valeur l'appui politique, moral et financier que nous accorde votre pays, y compris par le canal de l'Union européenne. C'est d'ailleurs grâce au soutien français que la Jordanie a été l'un des premiers États du Proche-Orient à signer un accord de partenariat avec l'Union européenne.
Je répondrai aux questions que vous avez bien voulu me poser en commençant par évoquer la situation interne de la Jordanie. Les Jordaniens vivent sans prêter une attention excessive à ce qui se passe autour d'eux dans la région. Notre pays est un pays paisible, dont l'économie et la vie politique fonctionnent normalement, en dépit du contexte régional difficile que vous savez.
En matière économique, un programme de réformes est en cours. La Jordanie a des projets pour le développement de son industrie, notamment dans le domaine des phosphates. Sa Majesté le Roi Abdallah II a inauguré, voici un mois, un important centre d'investissements.
Au plan politique, environ le tiers de notre programme de réformes constitutionnelles a été mis en oeuvre. La Jordanie, au lendemain de son indépendance, a été l'un des premiers pays arabes à se doter d'un Parlement, organisé suivant le principe bicaméral. Notre pays constitue une monarchie héréditaire constitutionnelle. Nous espérons qu'il connaisse, un jour, une vie politique pleinement démocratique, régie par le pluralisme politique, mais il n'est pas encore mûr, aujourd'hui, pour une telle évolution.
Le « printemps arabe », depuis quatre ans, a fortement déstabilisé des pays voisins du nôtre, dont l'Égypte et la Syrie. L'Irak, pour sa part, est instable depuis la chute du régime de Saddam Hussein. La Jordanie, bien que située, de ce point de vue, dans l'oeil du cyclone, parvient à préserver sa stabilité. Cette situation semble faire l'admiration des chefs d'État et de gouvernements qui, lorsqu'ils nous rendent visite, nous interrogent systématiquement sur la clé de cette stabilité que nous parvenons à maintenir au milieu même des crises de la région. Cette clé, c'est la société jordanienne, qui est très homogène, et par conséquent très soudée, au contraire, notamment, des sociétés irakienne, libyenne ou syrienne.
La Jordanie, du reste, est un modèle de cohabitation harmonieuse entre musulmans et chrétiens. Ces derniers représentent 2 % à 2,5 % de la population du pays, mais notre Constitution leur garantit des quotas de représentants, au sein du Gouvernement et au Parlement, trois fois supérieurs à cette proportion.
Bien sûr, nous connaissons des manifestations traduisant un mécontentement populaire ; nous avons même assisté, il y a deux ans, à de grandes manifestations. Mais un gouvernement peut rarement satisfaire toutes les exigences d'un peuple... Consigne a été donnée aux forces de l'ordre de traiter les manifestants d'une manière pacifique, contrairement à ce que l'on a observé dans certains pays touchés par le « printemps arabe ».
Quant aux relations de la Jordanie avec la communauté internationale, nous les voulons fondées sur le respect du droit.
Cela étant, nous subissons de plein fouet, aujourd'hui, les conséquences de la crise en Syrie, dont les réfugiés sont venus s'ajouter à ceux que la Jordanie avait déjà accueillis, par le passé, en provenance de la Palestine et de l'Irak. Compte tenu de ces affluences successives, les réfugiés sur le sol jordanien représentent actuellement, au total, 1,4 million de personnes, soit, non pas 10 %, mais 20 % de notre population. Une minorité de ces réfugiés, de l'ordre de 10 % à 20 %, se trouve dans des camps, mais la plupart d'entre eux vivent dans nos villes et nos villages, avec la population jordanienne, et ils y disposent des mêmes droits que cette dernière.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Les réfugiés syriens vous paraissent-ils pouvoir retourner en Syrie, une fois que la crise actuelle sera terminée ?
M. Fayez Tarawneh. - Il n'y a guère d'espoir d'un tel retour tant qu'aucune solution politique à cette crise ne se fera jour. En outre, à supposer que cette issue politique soit trouvée, les réfugiés disposeront-ils encore d'un logement leur permettant de rentrer dans leur pays, alors que tant de bâtiments y ont été détruits ?
Aujourd'hui, nous redoutons une nouvelle vague de réfugiés en provenance, d'une part, de l'Irak, compte tenu des évènements en cours, et, d'autre part, du sud de la Syrie, zone frontalière de la Jordanie, si elle est exposée à de nouveaux combats. Il pourrait s'agir d'un demi-million de nouveaux réfugiés.
Mme Josette Durrieu. - La Jordanie fait figure de pays sympathique pour les Français. Ils en connaissent, notamment, les ressources touristiques. Mais ils mesurent rarement le poids des problèmes qu'il affronte. La Jordanie, depuis une cinquantaine d'années, accueille les réfugiés de tous les conflits qui se succèdent dans la région. Votre pays, Excellence, représente pourtant l'un des seuls points de stabilité de cette dernière - avec Israël, dont il a reconnu l'existence.
L'aide de l'Union européenne vous est acquise. J'ai bon espoir que, sur le fondement de la proposition que j'ai faite à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, la Jordanie devienne bientôt membre de cette organisation. Il s'agirait en effet d'un appui supplémentaire, au bénéfice des réformes entreprises par votre pays, où, quoique beaucoup a été fait déjà, beaucoup reste à faire.
Je souhaiterai que vous nous fassiez part de votre point de vue sur deux sujets : en premier lieu, l'association du Fatah et du Hamas au sein du gouvernement de l'Autorité palestinienne, union nationale que l'Europe avait appelée de ses voeux, alors que les États-Unis pourraient considérer qu'il n'est pas possible de dialoguer avec un gouvernement au sein duquel siègent des représentants du Hamas ; en deuxième lieu, la progression en Irak de « l'Etat islamique en Irak et au Levant » (EIIL), mouvement interne au sunnisme, et le rapprochement que ce mouvement semble susciter entre l'Iran - shiite - et les États-Unis, au moment où les négociations sur les activités nucléaires sensibles iraniennes paraissent proches d'aboutir.
M. Fayez Tarawneh. - Notre pays apprécie pleinement le soutien que lui apporte l'Europe, en termes politiques ou économiques, ainsi que par le canal de la coopération. Je souhaite comme vous, Madame la sénatrice, l'intégration de la Jordanie au Conseil de l'Europe, attendue en 2015. Ce sera, comme vous l'avez souligné, un renfort d'importance pour la mise en oeuvre de nos réformes.
Vous venez d'évoquer les difficultés que l'afflux régulier de réfugiés cause à la Jordanie. Néanmoins, nous maintenons ouvertes nos frontières pour nos frères arabes : c'est là une part intégrante du message d'accueil que veut porter notre pays. Pourtant, les aides de l'Union européenne et des Nations unies ne couvrent que le cinquième des besoins qui sont les nôtres pour l'accueil des réfugiés ; le reste est pris en charge par la Jordanie, malgré les difficultés budgétaires. Quand la Banque mondiale débourse un milliard de dollars au titre de l'aide pour les réfugiés, nous dépensons pour notre part un milliard et demi de dollars, somme considérable pour un pays comme le nôtre. Aussi, tout en remerciant la communauté internationale pour son effort, nous nous interrogeons sur le caractère soutenable de la situation.
En ce qui concerne le mouvement EIIL, il s'agit d'un mouvement sunnite incompréhensible à mes yeux. Né en Irak, ce mouvement a été incité par le gouvernement de Nouri Al-Maliki à partir en Syrie, mais il a échoué à y réaliser son ambition d'un État islamique ; il est revenu en Irak, où le gouvernement de M. Al-Maliki l'a marginalisé. La situation actuelle n'induit pas de rapprochement particulier entre les États-Unis et l'Iran. Simplement, les États-Unis sont obligés de soutenir le gouvernement iranien aujourd'hui en place, qui a été élu par le peuple. Le respect de cette obligation n'est pas constitutif d'un rapprochement entre les deux puissances, dans le domaine du nucléaire encore moins que dans un autre.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Je tiens, Excellence, à vous féliciter pour l'action humanitaire de la Jordanie et la grande générosité que votre pays témoigne aux réfugiés syriens. En 2013, je me suis moi-même rendue dans le camp de Zaatari. Le Premier ministre jordanien m'avait alors dit son sentiment d'avoir été abandonné par la communauté internationale, et de devoir faire face seul à l'afflux de réfugiés. Il est vrai que l'aide internationale, comme vous l'avez souligné, n'est pas à la hauteur des besoins. La France, cependant, est présente à vos côtés ; par exemple, l'année dernière, nous avons inauguré un nouveau lycée français à Aman. Qu'attendez-vous de notre pays ?
M. Fayez Tarawneh. - Je rejoins le constat d'abandon de la Jordanie par la communauté internationale dressé par le Premier ministre que vous venez de citer. Celui-ci avait d'ailleurs exprimé le même propos devant le Parlement et les médias de notre pays. L'État jordanien ne parvient pas à maîtriser son budget en raison des dépenses qu'il doit consacrer aux réfugiés.
Pour répondre à votre question, ce que nous attendons de la France, comme de l'Union européenne et des Nations-Unies, c'est avant tout un regard différent sur l'aide internationale accordée pour les réfugiés. Cette aide est importante, certes, mais c'est nous, Jordaniens, qui devons traiter le problème sur le terrain. Ainsi, au camp de Zaatari, nous offrons aux réfugiés une tente et un repas par jour. Mais, comme je l'ai indiqué, la majorité d'entre eux vivent dans les villes et les villages de Jordanie. Ils représentent une charge considérable pour l'État. Aussi serait-il nécessaire de faire bénéficier l'État jordanien d'une partie de l'aide internationale, en contrepartie de l'effort qu'il consent pour les réfugiés ; l'emploi de cette aide, naturellement, serait contrôlé par les institutions de l'Union européenne et des Nations-Unies.
M. Gilbert Roger. - Y a-t-il des tensions entre les Jordaniens et les réfugiés, dans les villes et villages où résident ces derniers, voire dans les camps ?
M. Fayez Tarawneh. - Hormis peut-être quelques cas isolés, dans les camps, lors de retards dans la distribution des repas, il n'y a pas de tensions avec les réfugiés. D'ailleurs, les Jordaniens et les habitants du sud de la Syrie, qui sont aujourd'hui réfugiés en Jordanie, ont l'habitude d'échanges, commerciaux ou autres, en bonne entente de voisinage. Les blâmes de la population jordanienne s'adressent à l'État jordanien, pas aux réfugiés, qui sont pour nous des frères que nous accueillons, comme tels, bien volontiers.
M. André Dulait. - . - Excellence, vous avez signalé qu'il n'existe pas encore de pluralisme politique en Jordanie. En l'absence de partis, comment votre pays organise-t-il la désignation de ses représentants au Parlement ?
M. Fayez Tarawneh. - Il existe bien de petits partis politiques, mais ils ne disposent pas de programme crédible, et ils n'ont pas su entraîner l'adhésion d'un électorat. Les sièges au Parlement, comme au conseil des ministres, sont répartis en fonctions des appartenances tribales. Cependant, des groupes se sont constitués au Parlement ; c'est à partir de la consultation de ces groupes que le Premier ministre El-Nsour, en 2012, a pu être désigné. Cet accord politique a marqué un grand progrès dans la vie politique et institutionnelle jordanienne.
M. Jean-Louis Carrère, président. - Merci, Excellence, pour les éclairages que vous venez d'apporter aux travaux de notre commission.
La séance est levée à 19 h 20.