Mercredi 11 juin 2014
- Présidence de M. David Assouline, président -Audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État aux relations avec le Parlement, et de M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement
La réunion est ouverte à 16 h 05.
M. David Assouline, président. - Nous voici à une étape importante du travail de notre commission : l'audition du nouveau secrétaire d'État chargé des relations avec le parlement et celle du secrétaire général du Gouvernement. Cette audition est essentielle pour la finalisation de notre rapport annuel.
Monsieur le Ministre, dès la mise en place de cette commission fin 2011, nous avons engagé un dialogue confiant avec vos deux prédécesseurs, Patrick Ollier puis Alain Vidalies. Dialogue fructueux également, si j'en juge par le taux global d'application des lois en forte augmentation depuis deux ans, comparé aux pourcentages consternants des exercices précédents. La création de notre commission y est sans doute pour quelque chose ! Le secrétariat général du gouvernement a probablement bénéficié aussi de davantage de moyens. J'espère que le nouveau gouvernement maintiendra cette orientation...
Si vous en êtes d'accord, nous intégrerons le compte rendu de votre audition au rapport annuel que je présenterai à la commission la semaine prochaine. À ce propos, je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir accepté d'inscrire le débat annuel sur l'application des lois dans une semaine gouvernementale, le 30 juin, c'est-à-dire le dernier jour de la session ordinaire, où le temps de séance publique est cher !
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État aux relations avec le Parlement. - Ce rendez-vous annuel est pour le Sénat et le gouvernement l'occasion de faire un point d'étape sur l'application des lois. Je suis très attaché à la bonne application des textes votés par le Parlement : cette question n'est ni technocratique ni secondaire et doit faire l'objet d'une attention constante. Ne pas appliquer la loi transforme la parole publique en langue morte, pour reprendre une expression chère au Premier ministre ; cela nuit à la crédibilité du gouvernement et à celle des institutions en général. Les citoyens attendant des politiques publiques des résultats tangibles et rapides, l'application des lois est donc un enjeu de démocratie et d'efficacité.
Le Gouvernement s'assigne le même objectif que ses prédécesseurs : sauf exception dûment justifiée et dont il devra être rendu compte au Parlement, les lois doivent être appliquées intégralement dans les six mois qui suivent leur promulgation.
Pour veiller au respect de cet objectif, j'ai pris l'initiative, avec le Secrétariat général du gouvernement (SGG), de réunir au début de ce mois le Comité interministériel d'application des lois (CIAL) qu'avait créé mon prédécesseur Alain Vidalies, afin de favoriser une réflexion collective sur le sujet, faire le point sur l'entrée en vigueur des textes les plus importants politiquement et, surtout, d'apporter des réponses concrètes aux blocages rencontrés, en interrogeant chaque ministère concerné, en cernant pourquoi certains décrets ont pris du retard, pourquoi certaines concertations demandent plus de temps que prévu.
On constate des retards d'application pour certaines lois essentielles, comme la loi bancaire, la loi relative aux dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Dadu) dans le domaine du développement durable, ou la loi sur la refondation de l'école. Concernant la loi bancaire, le ministère des Finances s'est engagé à accélérer le processus d'élaboration des décrets - mais vous savez que ce ministère concentre, à lui seul, un tiers de l'activité législative de l'État... Sur le Dadu, une quinzaine de décrets sont en cours de contreseing ou viennent d'être soumis au Conseil d'État. Enfin, les mesures encore à prendre pour appliquer la loi sur la refondation de l'école sont en voie de finalisation, si bien que tous ses décrets devraient être publiés avant la fin de l'année.
Je sais que vous êtes très attentifs à la bonne application des lois d'origine parlementaire. Il ne serait pas admissible que leur taux d'application soit plus faible que celui des lois d'origine gouvernementale.
Le Gouvernement devra à nouveau rendre compte, au 31 décembre, de l'application des lois dans le cadre des indicateurs de performance prévus par la Lolf. Cette échéance est d'autant plus cruciale que les mesures à prendre d'ici là sont très nombreuses : pour m'en tenir à trois lois récentes, celle sur la consommation prévoit 59 décrets, celle sur la formation professionnelle 84, et la loi pour l'accès au logement et un urbanisme renouvelé (Alur 177). Le gouvernement fera tout son possible pour gérer cette charge règlementaire très lourde.
Notre pays souffre de normes trop nombreuses, trop rigides, mal adaptées à la réalité du terrain. La nomination de Thierry Mandon comme secrétaire d'État chargé de la réforme de l'État et de la simplification est un signal clair de la part du gouvernement : sous son impulsion, nous ferons en sorte que chaque texte nouveau soit réellement nécessaire.
M. David Assouline, président. - Chers collègues, le ministre a déjà pris en compte des constatations que j'avais transmises à ses services et que je vous présenterai plus en détail dans mon rapport la semaine prochaine. L'écart récurrent entre le taux d'application des lois d'initiative parlementaire et celui des projets du gouvernement, s'il peut s'expliquer par une pente naturelle du Gouvernement à privilégier ses propres priorités, n'est pas admissible.
L'an dernier, nous avons beaucoup travaillé sur la question de la qualité de la législation, avec notamment un colloque à dimension internationale, organisé en partenariat avec l'OCDE. M. Thierry Mandon, qui était encore député à ce moment, avait d'ailleurs participé à ce colloque ; il est ensuite devenu rapporteur de la mission de l'Assemblée nationale sur la simplification législative et vient d'être nommé au Gouvernement, en charge de la réforme de l'État et de la simplification.
Pourriez-vous, monsieur le ministre, détailler les conclusions du comité interministériel de la semaine dernière ?
Un autre thème nous préoccupe depuis longtemps : les rapports du Gouvernement au Parlement prévus dans les lois représentent un problème récurrent : ils sont de qualité inégale, voire inexistants. S'y ajoutent les fameux rapports de l'article 67 que le Gouvernement doit déposer dans les six mois de la promulgation de la loi ; ils sont l'objet de fortes critiques de la part de presque toutes les commissions permanentes du Sénat. Quand les décrets sont sortis, ce genre de rapport ne nous apprend rien de plus que nous ne savons déjà, et quand les décrets ne sont pas publiés en temps utile, le rapport ne renseigne que très rarement sur les motifs du retard. Bien souvent, le rapport se borne à constater que le processus est plus long que prévu sans dire pourquoi. Devons-nous nous résigner à admettre que ça ne va pas vite parce que c'est long ? Y a-t-il des perspectives d'amélioration ?
La règle du « 1 pour 1 » qui prône la suppression d'une norme existante pour la création de toute norme nouvelle, posée avec force par le précédent gouvernement, a-t-elle donné lieu à un bilan ? Enfin, les questions écrites sur l'application des lois resteront-elles la seule procédure pour appeler l'attention du gouvernement sur les retards constatés ? Les réponses à ces questions sont parfois plus lentes encore que la publication du décret. Ne pourrait-on imaginer une forme de dialogue plus efficace, avec un circuit de réponse adapté ?
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. - Le Cial de la semaine dernière -dont le procès-verbal détaillé n'est pas encore diffusé- a été l'occasion d'interroger certains ministères sur leurs piètres statistiques mais nous nous sommes aperçus que celles-ci ne reflétaient pas l'état exact d'avancement de plusieurs dossiers : certains décrets sont en passe d'être signés, d'autres sont devant le Conseil d'État.
J'ai rappelé aux cabinets ministériels présents que l'engagement du Premier ministre sur les rapports du Gouvernement avec le Parlement valait aussi pour la publication des décrets ; et que nous voulions une entrée en vigueur plus rapide des lois. Nos concitoyens comprennent de moins en moins le délai entre les annonces et la mise en oeuvre des politiques. Il n'y a pas de raison pour que l'écriture des décrets devienne un obstacle insurmontable à la transformation du cadre légal de notre pays.
Quant au problème des rapports au Parlement, c'est un des points faibles du bilan de l'action de l'exécutif vis-à-vis des deux assemblées. Cependant, il semble qu'il y ait aussi des difficultés de circulation entre l'exécutif et le législatif : ces rapports sont rédigés mais ne parviennent pas toujours à ceux qu'ils intéresseraient.
Nous devrions réfléchir à un nouveau parcours des questions écrites portant sur l'application des lois. Si la réponse tarde, elles pourraient être relancées par vous, monsieur le président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois : si vous me transmettiez les questions des sénateurs restées sans réponse, j'activerais le ministère concerné. Ce serait une manière de maintenir la pression dans les tuyaux !
M. David Assouline, président. - Si je vous comprends bien, les sénateurs devraient donc être incités à saisir ma commission des retards mis à leur répondre, afin que nous fassions pression à travers vous ?
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. - C'est cela.
M. David Assouline, président. - C'est une suggestion intéressante à laquelle nous devons réfléchir
Mme Isabelle Debré. - Les travaux de la commission des affaires sociales offrent plusieurs exemples éloquents du régime de « deux poids, deux mesures » entre les textes d'origine gouvernementale et ceux qui émanent du Parlement. Les dix textes réglementaires attendus pour le contrat de génération ont été pris dans les deux semaines qui sont suivi la promulgation de la loi ; sur les emplois d'avenir, le premier décret est sorti dans les six jours. À côté de cela, quatre lois issues d'initiatives parlementaires n'ont toujours pas fait l'objet, sur les quatorze décrets attendus, d'une seule mesure d'application ! D'où l'impression que le gouvernement choisit les lois qu'il veut voir appliquer.
Patrick Ollier, l'un de vos prédécesseurs, avait accompli de grands progrès. Il rendait compte régulièrement à toutes les commissions de la publication des décrets. Depuis deux ans, je n'ai plus reçu aucune information à ce sujet.
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. - Le deux poids/deux mesures serait inacceptable, mais les deux exemples que vous avez cités s'expliquent d'eux-mêmes : un problème urgent comme celui du chômage justifiait une mobilisation très forte de l'exécutif. Le délai de six mois que nous nous sommes fixé n'en doit pas moins être respecté pour les propositions de loi.
M. David Assouline, président. - Pour ce qui me concerne, je n'ai jamais reçu de M. Ollier le genre de document évoqué par Mme Debré. C'est au moment de rédiger mon rapport que je réunissais toutes les précisions. En revanche, celui que je m'apprête à vous soumettre fera bien apparaître un « deux poids, deux mesures » : le taux d'application des textes d'origine gouvernementale est selon nos calculs d'environ 67%, celui des textes votés à l'initiative de députés de 48%, et des nôtres, 24%. Il y a de quoi être en colère.
M. Ollier est arrivé au moment où notre commission se mettait en place. Nous l'avons constamment relancé, même si nous ne pouvions lui imputer les retards désastreux des mois et années précédents. Il avait, à partir de nos conversations, mis au point une méthode informelle : il inscrivait sur de petits cartons les références des décrets retardataires et le nom des ministres qui devaient les signer, et lors de chaque conseil des ministres, il posait ces cartons devant les intéressés en leur demandant où ils en étaient. Cette méthode des petits papiers, très simple, obtient davantage de résultats que bien des courriers officiels. Pour autant, Madame Debré, ne laissez pas penser que du temps de Patrick Ollier, tout était fantastique, et qu'après lui, tout est devenu catastrophique !
Mme Isabelle Debré. - Ce n'était pas l'esprit de mon intervention.
M. David Assouline, président. - J'ai rendu hommage à l'action de M. Ollier comme à celle de M. Vidalies, je m'étonne donc de vos propos agressifs.
Mme Isabelle Debré. - M'avez-vous trouvée agressive, monsieur le ministre ?
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. - Jamais, madame !
M. David Assouline, président. - Les présidents de commissions permanentes pourraient relancer le gouvernement sur les décrets d'application des textes dont ils assurent le suivi. Le gros du travail est devant nous ; je pense, par exemple, aux décrets nécessaires à la mise en oeuvre de la loi Alur qui vont forcément affecter les statistiques annuelles.
M. Jean-Claude Lenoir. - Du temps où je siégeais sur les bancs de l'Assemblée nationale avec Jean-Marie Le Guen, Patrick Ollier, alors président de la commission des affaires économiques, avait chargé les rapporteurs de suivre personnellement la sortie des décrets et des arrêtés. Ce serait une méthode à reprendre.
Aujourd'hui, j'appartiens à la commission des affaires économiques du Sénat et je soutiens entièrement son président, qui voudrait que l'on cesse de demander à tout propos un rapport au Gouvernement : ces demandes de rapports truffent verbalement les lois, c'est un détournement auquel il faudrait opposer l'article 40. Je sais, pour avoir appartenu à l'administration centrale, que celle-ci est inondée de demandes de rapports, qui ne seront lus par personne hormis leur auteur.
Je profite de notre rencontre pour exprimer une doléance : le gouvernement engage beaucoup trop souvent la discussion de textes importants au Sénat le mercredi après-midi, alors qu'il faudrait commencer le lundi et aborder la discussion des articles le mardi.
Je vous livre, par ailleurs, la primeur d'une question orale que je poserai en juillet : nous avions adopté sur le vote blanc une loi d'une simplicité biblique. Comparez-la avec les instructions qui ont été envoyées aux préfets et aux maires pour son application : c'est édifiant. Il arrive que l'administration applique le vieil adage « pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? ».
M. Marc Laménie. - Il y a de plus en plus de textes dont le public ignore l'existence. Vous avez évoqué les rapports au Parlement mais d'autres instances produisent également des rapports, tous de qualité : la Cour des comptes, les chambres régionales des comptes, le Conseil économique, social et environnemental, et combien d'autres ! Beaucoup d'énergie est ainsi gaspillée dans un travail de l'ombre souvent laissé sans suite. Quant aux circulaires, même dématérialisées, elles déferlent sur les maires qui, malgré toute leur bonne volonté, n'arrivent plus à suivre. Nos concitoyens sont dépassés : venons-en à cette simplification dont on parle tant.
M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. - Il faut naviguer entre deux écueils, car certaines administrations sont débordées, tandis que d'autres ont un goût prononcé pour l'aspect courtelinesque de leur activité.
Les rapports témoignent parfois d'un conflit latent entre le parlement et le gouvernement. Mais, le travail parlementaire doit être respecté par l'exécutif. De mon côté, je m'interroge : faudrait-il adresser le rapport statistique à tous les parlementaires ? Nous pourrions envisager de le faire sous forme dématérialisée ; mais il est bon que nous vous laissions la primeur d'un rapport contenant beaucoup de chiffres à exploiter.
Notez que le retard pris dans la mise en application de lois n'est pas toujours imputable aux lenteurs de l'administration. Je pense à une proposition de loi importante sur les maisons de naissance, dont j'avais défendu l'utilité : les blocages provenaient de certains corporatismes. La diligence de l'administration doit être accompagnée de vigilance politique.
M. David Assouline, président. - Notre commission peut, dans le cadre de sa fonction de contrôle de l'exécutif, adopter une posture de réclamation permanente. Mais j'avais souligné l'année dernière que nous portions, en tant que législateurs, notre part de responsabilité : la loi Alur, nous l'avons votée, et le grand nombre de décrets à rédiger maintenant sont ceux auxquels nous avons renvoyé.
M. Lenoir évoquait l'intérêt qu'il y aurait à ce que les ministres informent les rapporteurs de la préparation de la mise en application des lois qu'ils ont rapportées. Certes - mais n'allons pas plus loin : le rapporteur ne saurait se charger de la rédaction des décrets, comme certains l'ont réclamé.
M. Jean-Claude Lenoir. - Pas nous, en tout cas !
M. David Assouline, président. - Je souhaiterais que le secrétaire général du gouvernement nous donne quelques précisions. Pouvez-vous préciser les conclusions des travaux du comité interministériel qui s'est tenu la semaine dernière ?
M. Serge Lasvignes, secrétaire général du gouvernement. - C'était la première fois que le Cial se réunissait sous l'actuel gouvernement. Les ministères y étaient représentés par les directeurs de cabinet : j'y vois la marque d'un intérêt nouveau de leur part.
Notre production règlementaire est fortement centralisée : 70% des mesures sont à la charge de trois ministères : ceux des comptes publics, des affaires sociales et de l'écologie et du développement durable. Cette concentration induit des effets saisonniers : avec la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale à l'automne, on arrive six mois plus tard à de moins bons scores en juin qu'en décembre.
Par ailleurs, les administrations ne sont pas toutes outillées de la même façon : certaines directions savent très bien produire des textes -la direction de la sécurité sociale, par exemple-, même si elles connaissent des situations d'engorgement ; d'autres, bien que très prestigieuses, ne savent pas rédiger les textes règlementaires, ou ne sont pas équipées pour cela : elles sont désemparées lorsqu'elles ont à gérer à une loi lourde. Les directeurs des cabinets concernés en sont conscients.
J'avais évoqué l'an dernier l'intérêt pour le gouvernement de disposer de statistiques d'application sur le stock, autrement dit sur la quatorzième législature, mais aussi d'indicateurs de célérité : il ne suffit pas de savoir si le décret a été pris ou pas, mais en combien de temps. A-t-on respecté le délai de six mois ? Pour 2013, cet indicateur est plutôt bon : au 31 décembre, plus de 81 % des décrets, sur le stock de la quatorzième législature, étaient déjà pris. C'est un bon chiffre par rapport au passé. J'ai eu également la bonne surprise de constater que 65% d'entre eux avaient été pris en moins de six mois, 34% entre six et douze mois, un seul en plus de douze mois. Je compte bien surveiller l'évolution de ces chiffres.
Une question a été posée sur le choc de simplification et sur la règle du « 1 pour 1 ». Ces démarches tentent de concilier des objectifs qui ne sont pas toujours compatibles : aller vite dans la production réglementaire et prendre bien garde à ne pas compliquer le droit.
Le Conseil national d'évaluation des normes sera mis en place le 3 juillet prochain, prenant la suite de la Commission consultative constituée en 2007. Il évaluera l'impact des normes sur les collectivités territoriales. Le président de la République, sur une proposition de Thierry Mandon, a décidé d'installer parallèlement une commission qui vérifiera la qualité des études mesurant l'impact des décrets et des arrêtés sur les entreprises. Un même décret pouvant affecter une collectivité territoriale et une entreprise, il sera soumis à ces deux organismes collégiaux. Une supervision depuis Matignon s'impose si l'on veut éviter un processus trop long. Un des enjeux des prochains mois sera de s'entendre avec ces organismes pour que leur intervention ne provoque pas un grave ralentissement.
La règle du « 1 pour 1 » a été mise en oeuvre. Elle ne concerne pour l'instant que les textes réglementaires, et signifie que tout projet de texte doit être accompagné d'une fiche d'impact évaluant le coût supplémentaire induit pour les entreprises ou les collectivités territoriales, ou l'économie obtenue, s'il s'agit d'un texte de simplification. Le ministère n'a le droit de produire des textes que si son crédit est positif - c'est pour l'instant le cas de celui de l'écologie. Mais, bien sûr, on n'y compte pas les décrets d'application des lois dont l'initiative ne revient pas aux ministères : la loi Alur, par exemple, dégraderait très fortement le compte du ministère de l'écologie, sans que cela soit imputable à l'administration.
M. David Assouline, président. - Nous calculons le calcul du taux d'application des textes de la présente législature, en vérifiant à chaque fois, la concordance de vos chiffres et des nôtres. Pour ce faire, nous veillons à arrêter les comptes aux mêmes dates, afin d'éviter un décalage artificiel.
À mon sens, simplifier, c'est être plus rapide et plus transparent, afin que les entreprises et les collectivités ne soient pas handicapées par un surplus de normes. Mais je m'inquiète, car vous dites que votre vigilance concernant l'intelligibilité des textes peut ralentir leur production. Il ne faudrait pas ralentir le rythme au nom du principe de simplification !
M. Serge Lasvignes. - Nous devons prendre garde à ce que ce ne soit pas le cas.
M. David Assouline, président. - Ce serait ubuesque !
M. Jean-Jacques Hyest. - Ce combat de chiffres n'a pas lieu d'être. Concernant les statistiques de mise en application, nous n'avons aucune raison de ne pas faire confiance au secrétariat général du gouvernement : il est honnête.
M. Serge Lasvignes. - C'est une qualité que l'on nous reconnaît.
M. Jean-Jacques Hyest. - Mais parfois, les ministères ne veulent pas prendre de décrets ou bien les textes d'application n'épousent pas l'intention du législateur.
M. David Assouline, président. - C'est pourquoi certains voudraient que nous écrivions nous-mêmes les décrets.
M. Jean-Jacques Hyest. - Chacun a sa part de responsabilité. Parfois, l'encre des décrets est à peine sèche qu'on a déjà changé la loi ! Il serait plus important de savoir quelle est l'effectivité des textes, d'où l'évaluation des lois et des décrets d'application. À travers la loi, ce sont les politiques publiques que nous évaluons.
Certaines lois s'appliquent directement, et c'est souvent le cas pour celles émanant du ministère de la justice, puisque le droit civil -sauf lorsque le gouvernement prend des ordonnances- est de la compétence exclusive du législateur ; en revanche la procédure civile est de la compétence du pouvoir règlementaire. Pour les lois pénales, nul besoin non plus de textes d'application.
Les lois sont parfois inutilement compliquées. Un exemple : actuellement il existe 10 000 contraventions, délits et crimes institués par le législateur, alors que la justice n'en utilise qu'environ 200, même si, de temps à autre, à la surprise générale, un procureur requiert le prononcé d'une peine oubliée depuis des lustres. Il y aurait là quelque chose à faire...
Il faudra évaluer la loi Alur lorsqu'elle aura ses 177 décrets et mesures d'application !
Et puis, pourquoi vouloir toujours renvoyer à des décrets en Conseil d'État ? Des décrets simples suffisent la plupart du temps ; parfois, il n'y a pas de renvoi mais pour que la loi s'applique, le pouvoir règlementaire a déjà toute latitude pour prendre des décrets. Disposez-vous de statistiques sur le sujet ?
M. David Assouline, président. - Le contrôle de l'application réglementaire n'est qu'un aspect de notre travail. L'évaluation des politiques publiques, bien plus large que l'évaluation de l'application des lois, est indispensable également. J'ai été auditionné par la mission de l'Assemblée nationale sur la simplification administrative la semaine dernière, sur cette question du contrôle de l'application des lois. Peut-être pourrions-nous travailler en binômes, Assemblée nationale-Sénat en allant au-delà du recensement des décrets d'application publiés.
Faisons attention aux chiffres que nous publions : les journalistes sont à l'affût de toute divergence entre le Gouvernement et le Parlement afin de nous opposer les uns aux autres. Mais je suis rassuré car nos chiffres concordent : le taux de mise en application s'élève à 64,1 % selon le Sénat et à 64,9 % selon le gouvernement. Les écarts sont insignifiants, de l'ordre de la décimale seulement. Depuis 2010, nous nous situons à peu près à ce niveau, mais en 2009, nous n'étions qu'à 20 % ! Je crains qu'avec des textes comme la loi Alur, la dégradation soit importante...
Vous nous avez dit, monsieur Lasvignes, que 70 % des décrets étaient le fait des ministères des finances, de l'écologie et des affaires sociales. Pourriez-vous nous préciser les chiffres, car certains ministères sont peut-être plus performants que d'autres ?
Mme Catherine Deroche. - Les pourcentages sont à peu près les mêmes depuis trois ans, mais recouvrent-ils tout de même une progression ? Ce serait le cas si les lois se révèlent plus nombreuses ou si elles comprennent plus d'articles...
M. Serge Lasvignes. - Chaque année, le Parlement vote environ une cinquantaine de lois mais elles comptent de plus en plus d'articles et s'enrichissent de plus en plus au cours de la navette parlementaire : le volume des textes initiaux peut quadrupler après leur passage à l'Assemblée nationale et au Sénat. La loi Alur en est l'illustration.
M. David Assouline, président. - Le Parlement est effectivement responsable de cette situation. La loi relative à l'indépendance de l'audiovisuel a doublé de volume à l'Assemblée nationale et encore doublé au Sénat. C'est que les parlementaires en profitent pour faire voter des mesures qui attendaient un véhicule législatif, mais surtout, qu'ils veulent exister. Le gouvernement ne pourrait-il envisager de mieux associer les parlementaires lorsqu'il rédige la loi ?
M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne suis pas du tout d'accord avec vous ! Que faites-vous de la séparation des pouvoirs ? C'est le Parlement qui fait la loi, je revendique ce droit ! J'ai toujours dit aux gouvernements : présentez votre projet et je vous dirai si je l'accepte ou non. En revanche, les parlementaires doivent se garder de voter des dispositions accessoires ou règlementaires, même si tout le monde semble désormais faire fi de l'article 34 de la Constitution. Pour ma part, j'ai toujours privilégié des lois simples et lisibles.
Associer les parlementaires en amont ne changerait rien aux débats en séance publique. Députés et sénateurs y puiseraient peut-être même des idées pour nourrir encore plus les textes...
M. David Assouline, président. - M. Hyest, il n'est pas question de remettre en cause la séparation des pouvoirs. Il faudrait néanmoins que ceux qui écrivent les décrets prennent l'attache des rapporteurs : la séparation des pouvoirs n'implique pas qu'il n'y ait aucun dialogue entre eux. Ce qui est certain, c'est que le volume des lois ne cesse d'augmenter.
M. Jean-Jacques Hyest. - Et les lois sont de plus en plus bavardes !
M. David Assouline, président. - Le Parlement doit dire son mot, mais il faut trouver aussi un mode de régulation en amont.
Mme Corinne Bouchoux. - Les parlementaires sont dans des systèmes tubulaires, nous travaillons de manière trop cloisonnée dans nos commissions respectives. Cette commission a le grand avantage de faire travailler ensemble des collègues qui, jusqu'à présent, ne se rencontraient pas.
Si la loi est bavarde, c'est sans doute aussi le reflet de l'impuissance des politiques publiques : on parle de plus en plus, on écrit de plus en plus de textes, mais avec de moins en moins d'effet sur la réalité.
Enfin, peut-être faudrait-il que les parlementaires soient moins nombreux mais dotés de moyens beaucoup plus efficaces. C'est sans doute très masochiste de dire cela, mais j'en suis profondément convaincue.
M. Jean-Jacques Hyest. - Davantage de moyens, sans doute ! En revanche, c'est effectivement masochiste de demander à réduire le nombre de parlementaires.
M. David Assouline, président. - Il faut plus de moyens. Comment peut-on améliorer les choses, monsieur le Secrétaire général ?
M. Serge Lasvignes. - Les administrations centrales disposent de moins en moins de moyens et leur production normative est devenue une façon d'exister. Une des priorités du gouvernement est d'arriver à maîtriser cette production.
M. David Assouline, président. - L'année dernière, vous nous aviez dit que quelque 80 000 pages de circulaires arrivaient en mairie. Qu'en est-il aujourd'hui ?
M. Serge Lasvignes. - Le Premier ministre de l'époque a adressé une circulaire -encore une ! - aux ministres pour leur demander d'en finir avec cette inflation. Il a exigé qu'ils remplacent les circulaires par des instructions de moins de cinq pages, qu'ils signeraient eux-mêmes. Les autres correspondances devaient prendre la forme de base de données ou de travail en réseau. Globalement, les choses se sont améliorées. En outre, un décret a prévu que pour entrer en vigueur, les circulaires doivent maintenant toutes être publiées sur un site internet unique : ciculaires.gouv.fr. Ce site a enregistré 1 300 circulaires nouvelles en 2013 et autant ont été retirées. J'ajoute que sur ces 1 300 circulaires, plus de la moitié sont indolores pour les citoyens et les entreprises, car elles ne concernent que les fonctions publiques ou le ministère de la défense qui en est un gros producteur. Restent donc effectivement 80 000 pages en vigueur.
En outre, les bureaux disposent d'une « littérature grise », à savoir de vieilles circulaires et de vieilles instructions qui ne sont plus en vigueur mais auxquelles certains continuent de se référer. Nous menons un travail avec les services déconcentrés pour améliorer cette situation.
Allons-nous parvenir à imposer cette révolution culturelle aux administrations centrales et aux services déconcentrés ? Nous expliquons aux administrations centrales que produire du texte n'est pas une façon d'exister. En revanche, elles doivent être capables de produire rapidement des textes importants. Et de laisser aux services déconcentrés une marge d'appréciation en fonction des circonstances locales. Encore faut-il que cette marge d'appréciation ménagée aux services en aval ne soit pas vue par eux comme synonyme de vide juridique ! Trop souvent, les services sont dans une attitude passive, ils attendent des décrets, des arrêtés, des circulaires venues d'en haut.
Enfin, M. Hyest a raison, des décrets en Conseil d'État ne sont pas systématiquement nécessaires. Au niveau des avant-projets, je m'efforce de faire la chasse à cette formule...
M. Jean-Jacques Hyest. - Mais vous les retrouvez au Parlement !
M. Serge Lasvignes. - Hélas, y compris à l'initiative des ministères. Si l'on veut améliorer l'application des lois et maîtriser les normes, notre approche doit être globale. C'est pour cette raison que je me félicite de travailler avec un secrétaire d'État auprès du Premier ministre chargé de la simplification.
M. David Assouline, président. - Merci pour cet éclairage, comme toujours, fort intéressant.
La réunion est levée à 17 h 28.