Mardi 16 juillet 2013
- Présidence de M. Simon Sutour, président -Nomination de rapporteurs
M. Simon Sutour, président. - Nous avons tout d'abord à procéder à plusieurs nominations de rapporteurs.
À la demande du groupe socialiste, le texte concernant la taxation de l'énergie a été retiré de la procédure écrite. Comme c'est de règle, il devra être examiné en réunion. J'ai reçu la candidature de Bernadette Bourzai.
Nous sommes saisis d'un texte concernant la sécurité nucléaire. Jean Bizet qui connaît bien le sujet pourrait être rapporteur.
Un texte important concernant la fraude fiscale nous a été transmis. Le rapporteur pourrait être Richard Yung.
Enfin, André Gattolin souhaiterait être rapporteur au sujet de la stratégie européenne pour l'Arctique.
Les désignations proposées sont approuvées.
Agriculture et pêche - Politique européenne de la concurrence dans le domaine agricole - Communication de M. Jean Bizet
M. Simon Sutour. - Jean Bizet poursuit son travail sur la politique agricole et le droit européen de la concurrence. Après avoir abordé le problème des organisations de producteurs, il s'intéresse aujourd'hui au rôle des autorités de contrôle de la concurrence. Je lui donne la parole.
M. Jean Bizet. - L'actualité agricole est celle de la réforme de la PAC et des problèmes de certaines filières, qui sont deux sujets suivis essentiellement par notre collègue Mme Bernadette Bourzai, mais il y a aussi des questions lancinantes qui méritent notre attention. Le fait que notre pays ait perdu sa place de premier exportateur européen au profit de l'Allemagne et des Pays-Bas ne peut manquer de nous interpeller. Le cadre juridique concurrentiel est commun mais l'application semble différente.
L'année dernière, à la même époque, j'avais présenté à notre commission un premier rapport sur ce thème qui concernait les organisations de producteurs - les OP, dans le jargon professionnel. À l'initiative de la France, en particulier de notre ancien ministre de l'agriculture M. Bruno Le Maire, le législateur européen a adopté un règlement - connu sous le nom de « paquet lait » - qui a permis la reconnaissance d'OP dans le secteur laitier et leur a confié une compétence dans la négociation contractuelle des prix et des volumes avec les industriels. Il s'agit incontestablement d'une singularité de la PAC. Une singularité jugée même extravagante par la DG Concurrence que j'ai rencontrée et qui reste très hostile à cette disposition. C'est pourtant une formidable mutation, sans doute à parfaire, dont le monde agricole doit apprendre à tirer profit pour rééquilibrer ses rapports avec les industriels et les distributeurs. J'y reviendrai.
La présente communication est en quelque sorte le deuxième volet de mon travail sur l'application du droit de la concurrence dans le domaine agricole.
Pourquoi m'intéresser à nouveau à ce sujet ?
En 2011, une coopérative agricole de mon département, Agrial, engage une opération d'acquisition d'Elle et Vire. Agrial récupère à cette occasion une activité cidricole. L'Autorité de la concurrence autorise la concentration mais, au vu de sa nouvelle position sur ce marché cidricole, oblige la société à céder cette entreprise - une activité tout à fait secondaire que la coopérative a été obligée de revendre à perte -, et met des conditions supplémentaires en modifiant les conditions d'approvisionnement des éleveurs auprès de la coopérative.
Quelques mois plus tard, la même Autorité de la concurrence intervient dans une affaire connue sous le nom du « cartel des endiviers ». Elle sanctionne les producteurs d'endives pour avoir conclu une entente sur les prix et les productions qui leur permettait d'affronter la grande distribution de façon solidaire. L'Autorité de la concurrence impose une amende de 3,6 millions d'euros aux producteurs. Je les avais rencontrés à cette occasion. L'affaire est en appel.
Ainsi, coup sur coup, l'Autorité sanctionne Agrial pour concentration excessive et les endiviers pour leur entente illicite. Ces deux décisions m'ont laissé penser que l'Autorité de la concurrence était peut-être excessivement rigoureuse dans l'application du droit de la concurrence et qu'elle pouvait même freiner la constitution de « champions nationaux » particulièrement utiles dans la compétition internationale.
Telle est l'idée que j'ai voulu vérifier en tentant une comparaison avec les pratiques de nos partenaires européens. Ce travail est en cours. La semaine passée, je me suis rendu à Bruxelles, à la Direction générale de la Concurrence, et à La Haye. D'autres auditions sont prévues afin de publier un rapport à l'automne prochain. Il s'agit donc aujourd'hui d'un point d'étape.
Quel est le contexte ?
Au départ, il faut rappeler le droit commun. Depuis le traité de Rome, le droit de la concurrence et la PAC sont dans une complémentarité difficile. Selon l'article 42 du TFUE, les dispositions du droit de la concurrence ne s'appliquent que dans la mesure déterminée par le législateur européen compte tenu des objectifs de la PAC. Ces objectifs, fixés à l'article 39, sont eux-mêmes contradictoires sur ce sujet. Les règlements organisant les marchés, fondus dans l'OCM unique, ont apporté leur lot d'exceptions et le « paquet lait » est le dernier exemple des dérogations explicites au droit de la concurrence.
Pourtant, malgré ces dispositions réglementaires, il apparaît clairement que, avec le temps, la balance a penché du côté de la concurrence.
Les articles de base sont les articles 101 et 102 du TFUE relatifs aux ententes et aux abus de position dominante. La montée en puissance du droit de la concurrence s'est produite à la fin des années 90, dans deux directions. La première a été la grande révolution de la réforme de la PAC de 1992, poursuivie en 2003. En dix ans, l'Union européenne est passée d'une PAC quasi-administrée, à une libéralisation quasi-totale des marchés sous réserve du maintien d'aides directes au revenu. Le mot de « révolution culturelle » n'est pas trop fort et beaucoup de nos agriculteurs raisonnent comme si l'on était encore dans l'ancienne PAC en rêvant au retour à des prix garantis. De manière significative, la France renâcle encore souvent à appliquer les dispositions les plus novatrices. Cette réforme de la PAC s'est accompagnée d'un désengagement de l'État, illustrée par la baisse des aides nationales à l'agriculture.
La deuxième direction a été l'affirmation claire du primat du droit de la concurrence. Je rappelle qu'il s'agit d'une compétence exclusive de l'Union. Le traité a été complété par un droit dérivé très complet tel que le règlement de 2004 sur les concentrations. La Commission a elle-même développé une activité quasi normative sous forme de guides et de communications qui finissent par former une « soft law » qui détermine la méthode que suit la Commission pour appliquer le droit de la concurrence. Je peux citer, par exemple, les orientations en matière de concentration ou les lignes directrices sur le calcul des amendes.
La Commission européenne et la Cour de justice ont été de plus en plus rigoureuses. Les conditions pour bénéficier de dérogations à la concurrence ont été de plus en plus sévères. Une dérogation n'est possible que si la disposition concourt à tous les objectifs de la PAC - et non à certains d'entre eux. Comme ces objectifs sont contradictoires, les dérogations ne sont, par conséquent, presque jamais admises. Dès qu'un principe fondateur est mis en cause - y compris par des particuliers -, l'État est condamné comme ce fut le cas, s'agissant du marché intérieur, lors de l'affaire dite des « fraises espagnoles ». Alors que des barrages routiers empêchaient la circulation de camions de fraises espagnoles, la Cour a condamné l'État français - pas les transporteurs, mais l'État -, pour manquement à ses obligations. Même l'évocation de risques sanitaires ne suffit pas à justifier des mesures de sauvegarde. Dans une décision de 2003 dite « viande bovine française », la Commission a interdit les mesures de sauvegarde qui avaient pour résultat d'établir une grille de prix minimum pour les clients des éleveurs.
En France, la même évolution peut être constatée. En 2008, le ministère de l'économie et des finances a mis fin à la négociation interprofessionnelle du prix du lait à partir d'indicateurs de prix fixés par le Centre national d'information de l'économie laitière (CNIEL). Beaucoup d'observateurs appréhendaient les conséquences de cette décision. La même année, le transfert du contrôle des concentrations à la nouvelle Autorité de la concurrence a été un pas supplémentaire dans cette affirmation du droit de la concurrence. Le contrôle des concentrations qui relevait jusqu'alors de la DGCCRF a été transféré à la nouvelle Autorité de la concurrence, une autorité administrative indépendante. Les professionnels considèrent parfois que les rapports avec cette dernière ne sont pas aussi faciles qu'avec l'administration sous l'autorité d'un ministre qui pouvait être plus sensible aux circonstances locales d'une affaire.
Ainsi, si l'on exclut quelques exceptions, il semble que tout a été fait pour donner la priorité absolue aux règles de concurrence, idéal européen censé « améliorer le bien-être du consommateur » comme le répète à l'envi la Commission européenne.
Même si les règles sont communes, n'y a-t-il pas des différences dans l'application des règles ? Quelles sont les leçons de mes entretiens en France et à l'étranger ?
Le premier constat est qu'il faut clairement distinguer le contrôle des ententes sur les prix et celui des concentrations. Partout en Europe, une entente sur les prix est le chiffon rouge absolu, l'abomination de l'abomination ! Il faut savoir que, dans ce genre d'affaires, les ententes sont souvent dénoncées de l'intérieur, soit par des opérateurs évincés, soit, simplement, par des appels anonymes. Les rachats d'entreprises sont des moments de risque et de vérité. Une entente illicite peut perdurer jusqu'à ce qu'une entreprise soit rachetée par une autre, française ou étrangère. La nouvelle entreprise préfère alors dénoncer l'entente afin de bénéficier de la clémence des juges.
Les Autorités de la concurrence nationales ainsi que la Commission contrôlent les accords collusoires, en particulier les ententes sur les prix. Les sanctions sont alors toujours sévères. L'entente sur la viande bovine a été sanctionnée par la Commission à hauteur de 12 millions d'euros.
Le deuxième constat est que notre Autorité de la concurrence ne paraît pas, malgré tout, être parmi les plus sévères des autorités nationales. Dans le cas du cartel des endives, l'amende prononcée a été de 3,6 millions d'euros. Une somme qui peut paraître importante pour les producteurs considérés mais qui sanctionnait une pratique vieille de douze ans. Les producteurs d'endives donnaient clairement des indications sur les prix et les volumes. Le ministère avait lui-même mis en garde à plusieurs reprises les producteurs de l'illégalité de leur pratique, même si je dois avouer qu'à l'époque, cette coopération entre producteurs me paraissait être une façon de rééquilibrer les rapports avec la grande distribution. L'affaire est en appel et l'amende n'est toujours pas payée.
3,6 millions peut sembler une somme importante au regard de la situation des producteurs d'endives mais l'Autorité de la concurrence estime qu'elle a fait preuve de mesure, prenant en compte le déséquilibre commercial avec les acheteurs et, au bout du compte, le faible impact de l'entente sur la rémunération finale des producteurs.
Par ailleurs, ce n'est qu'une somme relativement réduite par rapport aux sanctions imposées dans d'autres pays. Ma visite à l'Autorité de la concurrence néerlandaise a été assez éclairante sur ce point. Je pense, par exemple, aux 14 millions imposés aux producteurs de poivrons qui s'étaient simplement entendus pendant trois ans sur les surfaces à planter, ou aux 9 millions imposés aux producteurs d'oignons blancs qui s'étaient entendus sur les volumes échangés. Une dernière affaire concerne les plants d'oignons. Dans ce dernier cas, l'entente n'a duré qu'une seule année et ne portait que sur les surfaces ensemencées. La sanction prononcée a été pourtant de 4 millions d'euros. Dans ces différents cas, l'effet sur les prix n'était qu'indirect, mais la sanction a été très lourde.
La Direction générale de la concurrence à Bruxelles nous a indiqué qu'il existait des autorités encore plus sévères. Ce serait le cas en Allemagne et en Espagne. L'Autorité de la concurrence espagnole serait même « haïe par tout le monde », selon l'expression du directeur.
J'évoque là le montant des amendes prononcées par les Autorités de la concurrence. Dans la plupart des cas, les affaires sont en appel et les amendes n'ont donc pas encore été appelées. Je précise qu'en droit français, la décision permet l'exécution immédiate des sanctions pécuniaires. Ce n'est que dans le cadre d'un recours en demande suspension que l'amende est suspendue. Ce qui est le cas dans l'affaire des endiviers. Mais force est de constater qu'il ne semble pas qu'il y ait, en France, de plus grande sévérité qu'ailleurs même si le contrôle des ententes n'est pas rare. Une étude internationale aurait noté l'Autorité française d'un cinq étoiles signifiant une sorte d'exemplarité, un peu à double tranchant...
Troisième constat : l'appréciation du contrôle des concentrations est un tout autre sujet, beaucoup plus difficile.
Les concentrations d'entreprises sont notifiées par les entreprises et autorisées, en fonction des seuils de chiffre d'affaires, par les Autorités de la concurrence nationales ou la Commission européenne. L'opération de concentration peut être autorisée sans ou sous conditions appelées « engagements ». L'entreprise doit les respecter sous peine d'être sanctionnée.
Globalement, dans le domaine agricole, les concentrations sont toutes autorisées. Les opérations de concentration verticale et horizontale sont courantes, dans le secteur laitier par exemple, notamment en Europe du nord. La plus grande fusion a été annoncée en 2004 entre deux entreprises suédoise et danoise, Arla et Campina, en vue de créer la plus grande entreprise laitière au monde. Si l'opération n'a finalement pas eu lieu, ce n'est pas pour des raisons juridiques mais pour des difficultés financières de dernière minute. Campina a poursuivi avec d'autres partenaires notamment en 2008 avec le hollandais Friesland, donnant naissance à la méga-coopérative Friesland-Campina. De son côté, Arla foods a poursuivi ses acquisitions en Finlande, au Royaume-Uni, en Allemagne.
Toutes ces opérations entre très grandes entreprises ont été autorisées par la Commission européenne. Dans quelques rares cas, la Commission a posé des conditions que l'on peut considérer comme assez mineures. Dans le cas Friesland-Campina, elle a autorisé la fusion conduisant à un quasi-monopole de l'approvisionnement laitier aux Pays-Bas sous réserve d'engagements tendant à éviter tout risque de forclusion, c'est-à-dire d'exclusion d'un concurrent au stade de la distribution.
Ces opérations qui portent sur des milliards d'euros donnent un peu le tournis et suscitent l'étonnement puisque en France, l'Autorité de la concurrence a obligé une entreprise - certes de belle taille mais sans comparaison avec les géants laitiers d'Europe du nord - à céder une unité de fabrication de cidre dont personne ne savait trop quoi faire. L'autorité française serait-elle particulièrement exigeante, voire tatillonne, par rapport aux autres ? Pour le dire autrement, y aurait-il deux poids deux mesures ?
L'Autorité nationale de la concurrence se défend de freiner « l'émergence de champions » selon ma formule du départ, en rappelant que sur les quelques 30 ou 40 concentrations qu'elle a eu à contrôler, toutes ont été autorisées et qu'elle n'a posé des conditions que dans 3 ou 4 cas. Dans le cas d'Agrial, ces conditions portaient sur le périmètre de l'entreprise mais aussi sur les obligations d'approvisionnement posées à ses adhérents. L'Autorité de la concurrence estime que dans cette affaire, loin de pénaliser les producteurs, elle les a, au contraire, protégés contre des clauses abusives. Elle indique même qu'elle a décidé en ce sens après avoir été alertée par les producteurs eux-mêmes.
Mais le point crucial est l'appréciation du pouvoir de marché de la future entité. Les concentrations s'apprécient par rapport au concept de « marché pertinent » qui, lui, est examiné au cas par cas. Il se pourrait qu'il y ait des différences entre les appréciations nationales de cette notion cruciale. Même si le droit est européen, le contexte économique et historique est national.
Y aurait-il deux poids, deux mesures ? Il s'agit plutôt de deux histoires différentes. Le marché français est un grand marché. C'est sa force, mais aussi sa faiblesse car pour l'Autorité de la concurrence française, le « marché pertinent » est, naturellement, le marché national. Le marché hollandais est un petit marché. C'est sa faiblesse, mais c'est aussi sa force car le « marché pertinent » est, forcément, le marché européen.
Ainsi, une concentration pourrait être jugée excessive en France, alors qu'elle ne le serait pas aux Pays-Bas. C'est tout aussi vrai en Allemagne où toutes les forces économiques sont tournées vers l'exportation. Il y a des pays dans lesquels le « marché pertinent » est, naturellement, le marché européen, et des pays où le « marché pertinent » est avant tout national. Doit-on se poser la question de faire évoluer la définition du marché pertinent - que ce soit dans les esprits ou juridiquement parlant - pour une France qui ne regarderait pas assez loin, ce qui expliquerait, entre autres, notre déficit commercial chronique ? Pour ma part, la réponse est oui. À mon avis, nous ne pouvons en rester à une vue nationale. La recherche de « productivité » ne doit pas être bannie car elle détermine l'avenir de notre agriculture, qui peut parfaitement reposer sur des modèles différents selon les situations locales. Notre commission serait aussi dans son rôle si elle parvenait à faire accepter par le juge que l'appréciation du « marché pertinent » doit privilégier la dimension européenne.
Ainsi, on ne peut parler d'attitude négative de l'Autorité de la concurrence vis-à-vis du monde de l'entreprise, mais plutôt de réactions en fonction de chaque situation. Une communication appropriée destinée au monde agricole permettrait de lever les doutes.
Cette analyse rapide du droit de la concurrence appliqué au secteur agricole m'a permis néanmoins de tirer quelques leçons générales.
Ce qui fait la force des entreprises du secteur de l'agroalimentaire chez nos partenaires réside moins dans une application tempérée du droit de la concurrence que dans l'innovation, la logistique, et, d'une façon générale, un environnement d'appui aux entreprises. Tout l'appareil d'État - qu'il s'agisse des ministères, des autorités indépendantes, voire des autorités judiciaires - semble favorable au libéralisme entrepreneurial. Aux Pays-Bas comme en Allemagne, l'entreprise est au coeur de la société et du lien social. Elle est la source de richesses. Les ministres allemands l'évoquent dans tous leurs discours. Les relations sociales ne contestent pas ce primat absolu. Le ministère de l'économie hollandais m'a indiqué, que, au moment des fusions, les grandes entreprises du secteur agroalimentaire négocient leurs impôts avec le fisc. L'agriculture et le secteur agroalimentaire sont l'une des neuf priorités nationales et tout l'appareil d'État est orienté vers le soutien aux entreprises. Nous sommes loin de cet état d'esprit et ce depuis des décennies.
Enfin, je voudrais profiter de cet examen pour dresser un premier bilan de la mise en place des organisations de producteurs.
Si l'on s'inspire du droit de la concurrence, la solution au renforcement des producteurs serait soit dans la formation de coopératives, soit dans l'intégration verticale de type « marque de distributeurs ». Deux formes de regroupements dont les agriculteurs ne veulent pas. La solution qui figure dans le « paquet lait » est l'appui aux OP qui permettent des regroupements sans transfert de propriété. La structure est mandatée pour négocier les contrats de vente des productions. La négociation porte sur les volumes et éventuellement sur les prix. Cette forme d'organisation est très sévèrement critiquée par la DG Concurrence. Elle y voit « une erreur grave ». Lors de notre rencontre à Bruxelles, j'ai senti que le Directeur général était satisfait de recevoir un Français et qu'il avait un message à délivrer, considérant que la France lors de cette réforme du « paquet lait » lui avait un peu « tordu le bras ». L'OP serait un cartel légal, en opposition frontale aux principes de base du droit de la concurrence. La DG dénonce le verrouillage des prix et les effets pervers de la réforme, l'accusant même d'avoir été à l'origine de la hausse des importations laitières en France. Certains fabricants auraient menacé de s'approvisionner dans d'autres pays de l'Union si les OP discutaient les prix. Il se pourrait que certains grands fabricants l'aient fait en achetant du lait en Allemagne et en Irlande. Pour la DG Concurrence, cette disposition les éloigne de l'efficacité à long terme.
S'il faut admettre que les OP sont des formes de cartels, par ailleurs totalement bannis par le droit de la concurrence, il faut aussi se remettre dans le contexte de l'époque. La réforme des OP et la contractualisation qui lui est associée étaient destinées à donner une perspective aux éleveurs, inquiets de la fin des quotas laitiers. C'est le moyen que la France et l'Europe avaient trouvé pour rééquilibrer les relations contractuelles entre producteurs et fabricants.
Est-ce que cela marche ? Lors de notre rapport de juillet 2012, nous avions identifié les obstacles qui s'opposaient à la constitution des OP. Un an après, nous pouvons avoir une appréciation nuancée. D'un côté, les OP se mettent en place. On en compte une petite quarantaine aujourd'hui, ce qui est un succès. Après une phase d'inquiétude, les OP contribuent à améliorer le climat des négociations contractuelles. De l'autre côté, il faut reconnaître que beaucoup d'entre elles sont des « OP maison » constituées autour des fabricants, voire par les fabricants eux-mêmes, avec leurs anciens fournisseurs.
De plus, et contrairement aux affirmations de la DG Concurrence, les observateurs relèvent que l'impact sur les prix est très faible. J'aurais tendance à dire, hélas. Les OP négocient assez bien les livraisons, mais négocient beaucoup plus difficilement les prix. Des associations d'OP pourraient sans doute avoir une taille critique qui leur permettrait d'avoir plus de poids dans les négociations, mais il faudra sans doute attendre un peu avant qu'elles ne se mettent en place.
Il faut considérer ces OP comme des OP de la première génération. Avec la réforme du règlement OCM unique dans le cadre de la réforme de la PAC, une autre génération d'OP doit suivre, étendues aux secteurs de la viande bovine, de l'huile d'olive et des céréales, moins concentrées sur les relations contractuelles avec les fabricants et plus orientées sur l'aide à leurs adhérents, qu'ils s'agisse d'innovation, de recherche de valeur ajoutée ou d'économies d'échelle.
Je ferai le point à l'automne.
M. Simon Sutour, président. - Je vous remercie de ce rapport d'étape. Nous avons tous eu plaisir à vous écouter. Nous attendons, à votre choix, une PPRE ou un avis politique avant la fin de l'année.
M. Gérard César. - Ce que le rapporteur dit n'est pas de nature à favoriser la participation aux élections européennes. Le rôle de la DG Concurrence est excessif. La sanction faite par l'Autorité de la concurrence française dans l'affaire Agrial paraît paradoxale. Lorsque les entreprises s'efforcent de se regrouper, elles sont condamnées. L'objet de la loi de modernisation de l'économie (LME) était de développer l'économie contractuelle, ce qui, pour tout le monde, est du bon sens. Mais cette évolution a été critiquée par la DG Concurrence, qui a rappelé son hostilité à la compétence des OP dans le secteur laitier. L'agriculture n'est pas un produit ordinaire, elle a des contraintes de temps de production et de prix de revient et les rapports avec l'industriel et la grande distribution sont totalement déséquilibrés. L'évolution vers la contractualisation est une bonne chose.
M. Yannick Botrel. - Je remercie le rapporteur d'avoir traité ce sujet très rarement abordé. J'y ai appris beaucoup de choses. Oui, l'agriculture n'est pas un secteur de production ordinaire. Outre son impact sur l'aménagement du territoire, le cycle de production agricole est long alors que le cycle de commercialisation est court. Considérez-vous vraiment que le droit européen est un élément « mineur » de la concurrence ? La notion de « marché pertinent », cruciale dans le droit de la concurrence, doit être creusée. Il est étonnant qu'il y ait encore des gens capables de penser que le « marché pertinent » est le marché français alors que de toute évidence, c'est le marché européen. La France a régressé dans le commerce agroalimentaire et, si on excluait les exportations de vin, elle serait encore plus mal placée. Comme je l'ai constaté à l'occasion de l'élaboration toute récente d'un rapport d'information de la commission des finances consacré au soutien aux exportations agroalimentaires, le pragmatisme hollandais peut nous servir de leçon. Ils ont opéré la fusion du ministère de l'agriculture et du ministère de l'économie et ont institué une Agence gouvernementale chargée de coordonner toutes les opérations afin de favoriser les exportations agro-alimentaires. Les structures françaises restent éclatées. Concernant les organisations de producteurs, je n'arrive pas à entrer dans la logique de la DG Concurrence ; cela me choque de voir que la grande distribution est ultra-concentrée alors que les OP sont critiquées. Lors de la loi de modernisation de l'agriculture, le ministre avait indiqué que les agriculteurs devaient se regrouper. Il était bien conscient des difficultés et avait évoqué alors la notion de bassin laitier comme un espace pertinent pour les regroupements. On constate, en pratique, que beaucoup d'OP ont été constituées autour des fabricants. L'influence de ces « OP maison » peut être débattue. « OP maison - OP bidon » ? En tout cas, je n'arrive pas à concevoir que l'on puisse institutionnaliser cette différence de traitement entre producteurs et distributeurs.
M. André Gattolin. - Je suis interpellé par cette notion de marché pertinent. Comment est-il appréhendé ? Existe-t-il des découpages, moitié nord, moitié sud, par exemple ? Existe-t-il des groupes de pays ? Les concentrations opérées dans tous les secteurs sont-elles évaluées à l'aune de ce critère ?
Mme Bernadette Bourzai. -Le positionnement français dans la compétition internationale remonte à Méline. Contrairement aux Pays-Bas et au Royaume-Uni tournés vers le commerce international, j'ai le sentiment que nous restreignons notre zone d'influence. La tradition commerciale allemande a des racines historiques profondes autour de la Hanse. Les Pays-Bas sont le symbole de l'ouverture de l'Europe avec Rotterdam. Il est plutôt paradoxal que l'un des plus petits marchés d'Europe ait établi une vocation à exporter alors que nous paraissons toujours un peu frileux. De même, l'expérience de Campina montre le réel pouvoir des producteurs - coopérateurs. « C'est nous qui faisons les prix » disent-ils. Il faut travailler sur les mentalités. Je suis frappée par la difficulté des éleveurs de bovins français à s'organiser. Face à cette perspective, ils commencent par dire qu'ils ne veulent pas de transfert de propriété, comme si le fait de travailler ensemble était une menace pour leur exploitation. Dans ce contexte, il est très difficile d'améliorer la situation des producteurs par rapport aux transformateurs et la situation des transformateurs par rapport aux distributeurs qui écrasent tout en prenant le prétexte de la défense du consommateur. Ce dernier ne se rend pas compte qu'il est totalement manipulé par des opérations de promotions parfois scandaleuses. La spécificité de l'agriculture doit être rappelée. L'alimentation ne doit pas être considérée comme un produit comme un autre. Si les mots de disette et de famine paraissent dépassés, la crise de 2007-2008 n'est pas si lointaine. La confiance dans la régulation par le marché, comme le répétait l'ancienne Commissaire à l'agriculture Mme Fischer-Boel, me paraît une totale illusion.
M. Jean Bizet. - Nous sentons bien qu'il y a, en France, une difficulté à appréhender la concurrence européenne et qu'il y a même parfois des difficultés juridiques. Comme l'a indiqué notre collègue César, il me paraît fondamental de développer une économie contractuelle. Contractualiser est une façon de sécuriser les producteurs. Mais, d'une façon plus générale, il existe dans certains pays un climat favorable aux entreprises et même une culture de l'entreprise qui n'est pas si fréquente en France. C'est ce qui explique, pour répondre à M. Botrel, que nos interlocuteurs considèrent que le droit européen est un élément « mineur » de la concurrence, au sens où ce n'est qu'un aspect parmi beaucoup d'autres. Beaucoup d'entre vous se sont arrêtés à la notion de « marché pertinent ». C'est une notion centrale dans le droit de la concurrence, à la fois juridique et économique. Elle est définie par la Commission et par les Autorités nationales de la concurrence. La notion tient compte de deux éléments : le marché du produit et le marché géographique. Concernant le premier, les équipes qui travaillent sur ce sujet à l'occasion des concentrations ou des contentieux étudient la substituabilité du produit. Le consommateur va-t-il se reporter sur un produit équivalent si l'entreprise augmente ses prix ? Concernant le second, quelle est la zone dans laquelle les consommateurs peuvent se procurer le produit équivalent ? Le marché pertinent est étudié au cas par cas. Il n'y a pas des pays dans lesquels le marché pertinent est par essence le marché européen et des pays dans lesquels ce serait le marché national. Même si le Royaume-Uni est totalement ouvert aux échanges, le marché pertinent du lait frais en Angleterre est un marché national, par exemple. Il faut appréhender cette notion critique avec beaucoup de précaution. Je propose d'organiser une audition spécifique sur ce sujet à laquelle je convierai mes collègues.
Il n'y a rien de plus difficile que de faire évoluer les mentalités, comme le préconise très justement Mme Bourzai. Il faut s'attacher, au moins, à mieux partager la valeur ajoutée, de manière plus équilibrée, alors qu'aujourd'hui la grande distribution est en position dominante.
Pourquoi les OP sont-elles considérées comme des cartels par la DG Concurrence ? Parce que le règlement européen leur a donné la compétence sur les prix, même si en face il n'y a que 5 acheteurs.
M. André Gattolin. - 4,5 plutôt...
M. Jean Bizet. - On va redébattre de ce déséquilibre à l'occasion de la future loi de la consommation. L'expérience n'est pas très enthousiasmante. En mai 2011, un accord volontaire entre éleveurs, industriels et distributeurs sur la négociation tarifaire en cas d'une fluctuation de l'alimentation animale avait été conclu au ministère de l'agriculture. Cet accord avait signé par les grands distributeurs à l'exception de Leclerc. Il n'a jamais été appliqué. Les dispositions figurant dans la LME avaient été très vite détournées par la grande distribution. Lorsque des amendes avaient été infligées à certains distributeurs, ceux-ci avaient menacé de déférencement les industriels qui en réclameraient les paiements. Ce n'est ni plus ni moins qu'une intimidation ou, pour le dire en termes juridiques, un abus de position dominante. Face à cette menace, aucun transformateur n'avait osé réclamer quoi que ce soit. On aura toujours une loi de retard par rapport aux pratiques de la grande distribution. La solution serait la création de grandes OP, mais le chemin sera long.
Autorisation de publication du rapport de M. Jean Bizet sur les relations franco-allemandes
M. Simon Sutour, président. - Il y a un dernier point à notre ordre du jour. Vous vous souvenez que lors de notre réunion du 6 juin 2013, Jean Bizet nous avait présenté une communication sur les relations entre la France et l'Allemagne. La commission avait souhaité que cette communication soit complétée pour être publiée sous la forme d'un rapport d'information. Le projet de rapport de Jean Bizet vous a été adressé ; je n'ai pas reçu d'objection. Je vous propose donc d'autoriser sa publication.
Il en est ainsi décidé.
Mercredi 17 juillet 2013
- Présidence de Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente -Questions diverses
Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Le projet de budget pour 2014 nous est transmis cette année dans des conditions très particulières. Présenté le 28 juin par la Commission, il nous a été soumis le 11 juillet dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, les États membres étant censés l'adopter au cours du dernier Conseil avant l'interruption estivale, le 22 juillet : les délais pour nous prononcer sont très courts. Cette situation est la conséquence du retard pris par le Conseil et le Parlement européen pour trouver un accord sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020, dont le destin était en outre lié à un accord sur le financement complet du budget de 2013.
Tout a été dit sur des sujets que nous avons abordés à de multiples reprises depuis deux ans, au sein de notre commission comme en séance publique. Il s'agit de l'étape ultime du processus, de l'approbation formelle par le Conseil. Il me semble donc qu'il n'y a pas d'obstacle à ce que nous levions la réserve du Sénat sur ce projet de budget, de manière à ce que le Gouvernement puisse lui-même l'approuver formellement la semaine prochaine.
Il en est ainsi décidé.
Transports - Quatrième paquet ferroviaire : proposition de résolution de M. Roland Ries
M. Roland Ries. - En une première étape, nous avons présenté une proposition de résolution sur la subsidiarité, c'est-à-dire sur la compétence de l'Union dans le domaine du transport ferroviaire. Nous avions émis des critiques sur l'interprétation de la Commission européenne à propos des structures verticales intégrées. Nous travaillons à présent sur les projets de directives et de règlements que l'on dénomme « quatrième paquet ferroviaire ». Publié le 30 janvier par la Commission européenne, il inclut trois projets de règlements et trois projets de directives.
M. André Gattolin. - Un six pack !
M. Roland Ries. - Six textes, en effet, pour quatre problématiques distinctes. Une proposition de règlement abroge des dispositions comptables spécifiques aux entreprises de chemin de fer, qui n'ont jamais été appliquées en France. Une proposition de règlement et l'une des propositions de directive forment ensemble la dimension technique du quatrième paquet ferroviaire pour étendre les pouvoirs attribués à l'Agence ferroviaire européenne en matière de certification, notamment des équipements de sécurité. Le principal dossier est la généralisation du système européen de signalisation et de surveillance du trafic ferroviaire ERTMS (European Rail Traffic Management System). Les trois textes restants abordent deux problématiques essentielles : l'ouverture à la concurrence et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.
À l'image de toute la législation de l'Union européenne relative à la concurrence, le quatrième paquet ferroviaire est placé sous le signe de la théorie néoclassique, fondée sur l'hypothèse d'un marché où il y a pour chaque producteur un niveau d'offre au-delà duquel les dépenses s'accroissent de façon plus que proportionnelle. Une entreprise en situation de monopole limite sa production à un niveau qui maximise son profit grâce à un prix de vente égal au coût marginal de production. En revanche, des entreprises concurrentes ne peuvent accroître leurs profits qu'en augmentant leur production, ce qui fait baisser le prix de marché, d'où l'intérêt pour les consommateurs de s'approvisionner sur un marché fortement concurrentiel.
Selon cette conception, plus on s'éloigne de la concurrence « pure et parfaite », plus l'offre est restreinte et plus les prix sont élevés. Pour échapper à ces conséquences funestes, les économistes néoclassiques préconisent d'introduire la concurrence où il n'y en a pas ; de la rétablir là où elle a disparu.
Or, les transports ferroviaires nécessitent des investissements considérables pour construire lignes, gares et ouvrages d'art, sans parler du matériel roulant. Une fois les investissements réalisés, ajouter des passagers supplémentaires dans un train ne coûte rien et reste sans incidence sur la qualité du service de transport, puisque des trains pleins roulent aussi vite que des trains à moitié vides. Si l'on veut à toute force trouver au moins l'apparence de rendements décroissants dans le domaine ferroviaire, il faut observer ce qui se passe les jours de gros départs en vacances. Ce que l'on constate est en fait une saturation du réseau, non la conséquence d'un prix de revient excessif pour l'opérateur. On bute sur un obstacle physique, pas sur une limite économique : même ce cas de figure ne rattache pas le chemin de fer aux théories néoclassiques.
Il n'est donc pas surprenant que la libéralisation du fret ferroviaire à l'échelle de l'Union européenne, opérée par référence au cadre conceptuel néoclassique, n'ait pas abouti au résultat escompté. Le recul du temps nous offre l'opportunité de connaître l'incidence réelle de l'ouverture à la concurrence depuis vingt ans de tout le fret ferroviaire, national et international, dans les 25 États membres concernés, ainsi qu'en Norvège : autoriser tout opérateur à présenter une offre commerciale sur telle liaison qu'il juge rentable n'a en rien profité au développement du fret ferroviaire par rapport à la route. Quels que soient les indicateurs, aucun lien positif ne peut être établi. Le coefficient de corrélation reste systématiquement nul. Les faits sont têtus : la prétendue stimulation du fret ferroviaire par sa libéralisation se traduit graphiquement par une droite à la parfaite horizontalité - un électroencéphalogramme plat. J'ai participé ce matin à une réunion du comité fret-transport à la SNCF : le déclin du fret ferroviaire se confirme, accéléré par la crise depuis 2008.
Nous ne sommes pas pour autant dépourvus de tout cadre utilisable. La théorie des « marchés contestables » a précisément été formulée dans le but d'appréhender ce qui se passe lorsqu'une activité économique est caractérisée par l'ampleur des frais fixes et la modestie des coûts marginaux, si bien que le prix de revient n'augmente jamais quand la production s'accroît. Il ne s'agit pas de marchés dignes d'être critiqués, comme peut le faire croire une mauvaise traduction de l'anglais, mais de marchés où la situation dominante, voire exclusive, d'un producteur est à la merci d'un nouvel arrivant qui voudrait lui disputer sa place. La simple possibilité juridique, économique et technique de voir un nouvel arrivant mettre à profit toute faiblesse dans la gestion doit inciter le producteur, même en situation de monopole, à proposer une offre optimale, pour un prix aussi bas que possible au vu des techniques de production disponibles. Dès lors que le marché est ainsi rendu « contestable », l'absence concrète de concurrence est le signe d'une utilisation optimale des moyens. En termes de politique publique, cette approche incite à adopter les dispositions autorisant l'ouverture à la concurrence, mais sans imposer, ni directement ni indirectement, une présence concrète de nouveaux opérateurs. L'épée de Damoclès suffit !
Il ne faut surtout pas répéter l'expérience du fret ferroviaire. La Commission européenne distingue, parmi les transports ferroviaires internes de passagers, les liaisons commerciales et celles motivées par un objectif de service public, autrement dit celles non rentables. Les premières devraient impérativement être libéralisées, à l'horizon 2019 ; les secondes devront soit être mises en régie, soit faire l'objet de marchés de délégation de service public, attribués par appel d'offres dans un cadre concurrentiel, avec un cahier des charges élaboré par les autorités organisatrices de transport. Ce distinguo a le mérite de ne pas négliger l'aménagement du territoire, mais, pour le reste, nous retrouvons le schéma appliqué au fret depuis une vingtaine d'années. La Commission souhaite mettre en concurrence les liaisons rentables, et équilibrer par de l'argent public celles qui ne le sont pas. Est-ce la meilleure solution ?
Je vous propose de défendre une définition plus large des marchés de délégation de service public, de façon à ce que le marché inclue des lignes rentables et d'autres qui ne le sont pas. Tout en préservant ainsi l'équilibre global d'exploitation de l'opérateur, l'allotissement éviterait aux collectivités territoriales de verser des subventions compensatoires. La délégation verra-t-elle son périmètre étendu à des lignes non rentables ? Dans les cas où l'extension de l'aire géographique ne semble pas envisageable, un système d'enchères pour l'accès aux lignes commerciales pourrait alimenter un fonds chargé de couvrir au moins partiellement le déficit des autres liaisons. Idéalement, la masse des sommes versées par les concurrents pour se voir attribuer des sillons rentables équilibrerait la charge imputable aux liaisons de service public. Si les recettes sont inférieures aux dépenses, les collectivités territoriales bénéficieront à tout le moins d'une certaine atténuation de leurs charges, que celles-ci résultent d'une délégation de service public ou d'une régie.
Je vous propose également que la reprise du personnel en place par un nouvel opérateur obtenant une délégation de service public ait un caractère obligatoire, alors que la rédaction de la Commission européenne en fait une simple faculté pour l'autorité établissant le cahier des charges.
La Commission européenne n'a pas renoncé à son aversion pour les structures verticalement intégrées, alors qu'elles ont fait leurs preuves, notamment en Allemagne. Elle entend se réserver le pouvoir exorbitant, à l'horizon 2019, d'autoriser ou non, de façon souveraine pour ne pas dire arbitraire, la participation à la concurrence d'un opérateur de chemin de fer faisant partie d'une structure verticalement intégrée. Ce pouvoir d'appréciation ne trouve aucun fondement, ni dans le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ni dans le règlement du 16 décembre 2002 qui lui attribue certains pouvoirs limités de sanctions en cas d'infraction au droit de la concurrence. À l'encontre des États, la Commission européenne peut saisir la Cour de justice selon une procédure accélérée, mais elle ne peut infliger elle-même une sanction qu'aux seules entreprises.
Une séparation complète entre gestionnaire d'infrastructures ferroviaires et opérateur de transport lors de l'adoption du quatrième paquet ferroviaire serait irréversible. Cela me paraît inacceptable, tant du point de vue du principe de subsidiarité qu'au regard du principe d'égalité entre États membres. Je vous propose de laisser chaque État membre libre de scinder totalement ou de réunir sous un même toit le gestionnaire de l'infrastructure et un opérateur de transports ferroviaires, à condition d'attribuer impartialement les parts de marché et en évitant tous flux financiers croisés entre le gestionnaire de l'infrastructure et l'opérateur de transports. Dans le même état d'esprit, je vous propose de supprimer les mesures quasiment vexatoires prévues par la Commission à l'encontre des holdings, comme les limitations apportées aux mouvements des cheminots entre ces deux employeurs.
Le transport ferroviaire est une solution d'avenir, une véritable alternative à des modes de transports plus polluants et plus dangereux, comme en témoigne un récent accord de fret ferroviaire entre la Chine et la Pologne : les quelque 10 000 kilomètres séparant les villes de Chengdu et Lodz seront parcourus en douze jours, soit un gain d'une semaine par rapport à la voie maritime utilisée jusqu'à présent avec deux ruptures de charge, l'une à Shanghai et l'autre à Gdansk ; la vitesse moyenne s'établissant à 30 kilomètres-heure, cette nouveauté dispose d'une solide marge de progrès...
Si l'on souhaite à la fois réduire l'accidentologie liée aux transports, diminuer la pollution chimique de l'air et contribuer à la lutte contre le réchauffement climatique, développer la modalité ferroviaire constitue une impérieuse nécessité. Pourtant, la voie que la Commission européenne nous propose d'emprunter n'est pas la bonne, parce qu'elle reproduit des schémas inadaptés au ferroviaire. Il faut au contraire privilégier des solutions qui conviennent à ses caractéristiques particulières. L'essor du chemin de fer est un objectif, l'ouverture à la concurrence n'est que l'un des moyens pouvant contribuer à l'atteindre.
Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Votre rapport est très explicite. Je l'ai lu avec intérêt, même si certains concepts mathématiques me sont peu familiers.
M. Jean-Paul Emorine. - Ma philosophie, que j'avais exposée lors de l'examen de la subsidiarité, est différente. Je ne suis pas pour autant favorable à une ouverture soudaine à la concurrence. Le gouvernement restructure la SNCF autour de filiales et de holdings pour acquérir une vision globale du transport ferroviaire dans notre pays.
Entreprise historique, la SCNF n'est pas une petite affaire. Le groupe emploie 240 000 salariés, dont 157 000 dans la maison mère et 83 000 dans les 937 filiales. Pour en avoir été administrateur, je sais qu'il est très bien géré. Le gouvernement de M. Juppé a créé Réseaux ferrés de France (RFF) pour porter la dette et s'occuper de l'infrastructure. La SNCF continue toutefois à entretenir le réseau ferroviaire pour le compte de RFF, à travers SNCF Infra, qui emploie 53 000 personnes. Nous en avions discuté à l'époque : RFF est une structure entièrement publique, les transferts de personnel ne posent aucun problème.
Votre rapport le signale, la Cour de justice de l'Union européenne a prononcé une condamnation à l'encontre de la France le 18 avril dernier. Quoiqu'indépendant, RFF passe pour l'entretien de l'infrastructure ferroviaire des contrats avec la SNCF, qui comprend toujours une direction de la circulation ferroviaire (DCF), dont le directeur est censé être nommé indépendamment du président-directeur général de la SNCF, mais reste intégré dans l'entreprise. J'ai souhaité que la DCF et la gestion des travaux sur le réseau reviennent à RFF. La SNCF doit être un transporteur. Elle n'a pas à craindre la concurrence, du moins pendant encore un siècle.
D'après le rapport, l'ouverture à la concurrence n'aurait pas développé le fret ferroviaire. Le Grenelle de l'environnement débouchait sur des transferts de charges vers le réseau ferré. Voyant que les petites lignes de proximité étaient déficitaires, la SNCF les a supprimées. Leur impact environnemental était d'ailleurs plus défavorable que celui de camions utilisés sur courte période. La SNCF était obligée de se restructurer. Le fret ferroviaire marche bien mieux dans d'autres pays, comme la Chine ou les États-Unis : c'est qu'il est adapté à des distances de plus de mille kilomètres. J'ai bien connu Pierre Blayau, qui s'occupait de ces aspects. Nous vivons malheureusement une phase baissière.
Certains personnels pourraient avoir à quitter la SNCF pour des entreprises. La Commission européenne demande qu'ils puissent être pris par les sociétés attributaires du marché. C'est ce qui se passe dans nos collectivités, lorsque nous passons une délégation pour l'eau ou l'assainissement. Je suis pour une ouverture à la concurrence, et ne partage donc pas l'analyse de M. Ries. La SNCF doit aller sur les marchés européens et mondiaux. Elle n'a pas eu de marché aux États-Unis, mais nous ne pouvons pas continuer à considérer qu'elle doit avoir le monopole sur notre territoire. Vous auriez pu auditionner M. Francis Grignon, qui a fait un rapport sur l'ouverture à la concurrence des transports de voyageurs régionaux, ainsi qu'un transporteur concurrent. C'est un des seuls secteurs où nous souhaitons maintenir un monopole.
Certes, il ne revient pas au contribuable de payer le déficit. S'il doit y avoir de la concurrence, il faut associer des ensembles rentables et non rentables. La concurrence doit remplir la démarche de service public. Les transports régionaux sont bien déficitaires : si le prix du billet représente environ 30% du coût du transport, la SNCF les subventionne bien. Un équilibre pourrait être trouvé. Je ne voterai pas la proposition de résolution.
M. Michel Delebarre. - J'approuve l'orientation exposée par M. Ries. Nous venons de loin, nous bougeons un peu et l'identité française mérite d'être défendue. J'installerais volontiers quelques économistes dans un wagon de la ligne Pologne-Chine : ce n'est pas d'un modèle idéal dont nous avons besoin. La note de nos collègues communistes comprend des points intéressants. Je suis favorable à l'octroi de garanties aux personnels, ainsi qu'au non-refus des structures intégrées. Le contexte est tel que nous devrions ajouter un mot sur la sécurité des installations.
M. Jean Bizet. - J'ai un esprit plutôt libéral. L'ouverture à la concurrence telle qu'elle a été pratiquée pour le fret ferroviaire n'a pas contribué à l'essor de ce mode de transport au sein de l'Union européenne. J'avais étudié ce sujet lorsque nous avons évoqué l'écotaxe, qui sera un drame pour la ruralité. L'ouverture à la concurrence pour le fret ferroviaire n'a pas été faite avec assez de clarté. La SNCF ayant freiné des quatre fers, le résultat n'est pas surprenant.
La Commission ne reviendra pas sur l'ouverture à la concurrence. Mais certains pans du territoire ne sont pas rentables et une totale ouverture à la concurrence créera des drames ! Tout en saluant l'instauration de clefs de sécurité, je ne voterai pas cette résolution car nous devons évoluer davantage.
M. Richard Yung. - Je remercie le rapporteur de nous avoir rappelé la théorie économique, et partage son keynesianisme. Y a-t-il des pays européens où le fret ferroviaire fonctionne bien ? L'exemple de la ligne Pologne-Chine est biaisé : sept mille kilomètres de la ligne sont situés en Russie... Les marchés mixtes financent la partie non rentable avec la partie rentable. Comment cela fonctionne-t-il et que ferait-on en Bretagne, par exemple ? La voie ferrée a des effets induits. Comment les appels d'offre sont-ils préparés ? En quoi consiste l'Agence ferroviaire européenne ? La SNCF, c'est la France : quand on entre dans une gare, on se sent chez nous.
Mme Catherine Tasca. - Oui !
M. Richard Yung. - C'est dire que le sujet est politiquement délicat.
Mme Catherine Tasca. - Il est en effet nécessaire de mentionner l'objectif de sécurité. Les lignes non rentables doivent être liées à l'aménagement du territoire, auquel le chemin de fer a pendant longtemps contribué en désenclavant des régions. Voilà une mission importante du transport ferroviaire.
M. Bernard Piras. - J'insiste aussi sur la sécurité. Il suffit de se rappeler de ce qui s'est passé en Angleterre : la rentabilité ne doit pas passer avant.
Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Michel Billout et Eric Bocquet nous ont communiqué des commentaires qui vous ont été distribués et qui seront annexés à nos débats.
M. Roland Ries. - Le train arrive à l'heure ! Nous avons déjà eu ces débats, qui révèlent entre nous des divergences comme des convergences. Ne rien faire serait une impasse : le contexte européen s'impose. Idéologique, la voie préconisée par la Commission européenne repose sur des illusions : la régulation ne s'établira pas spontanément en marché libre et ouvert. C'est pourquoi je suis favorable à une concurrence régulée. Le transport public urbain fonctionne ainsi. Des autorités organisatrices locales, les plus petites, choisissent la régie ; elles s'interdisent par conséquent d'aller sur d'autres marchés. Si d'autres choisissent la mise en concurrence, faisons en sorte que celle-ci soit régulée, et que des garde-fous empêchent les opérateurs de se focaliser sur les lignes rentables, afin qu'on ne privatise pas les profits pour socialiser les pertes. Il faut tenir compte des spécificités du ferroviaire. Nous ne pouvons pas nous opposer frontalement à la mise en concurrence. Les organisations syndicales en sont bien conscientes : même la CGT ne manifeste pas d'hostilité franche et massive.
Je suis très critique sur la position de la Commission en matière de gouvernance : pour elle, une muraille de Chine devrait séparer le gestionnaire d'infrastructure de l'opérateur historique. Nous avons essayé de la mettre en place en France, maladroitement sans doute, mais elle a plus d'inconvénients que d'avantages, avec trop de doublons, de compétitions, de dysfonctionnements, de surcoûts. La structure-chapeau prévue par M. Cuvillier pour définir les stratégies globales du système ferroviaire et veiller à la complémentarité des deux EPIC-filles me paraît une bonne solution. La Commission, toujours suspicieuse par rapport à cette structure verticale intégrée, souhaite avoir un droit de veto sur l'émergence de telles structures sur le marché européen. L'irréversibilité me paraît une position idéologique.
Il est vrai, en revanche, que nous devons souligner l'enjeu de la sécurité, qui doit être une priorité permanente comme nous le rappelle le tragique accident de Brétigny-sur-Orge.
L'Agence européenne doit certifier des matériels, ce qui n'empêche pas l'Autorité de régulation des activités financières de jouer son rôle. Nous pourrions indiquer dans la proposition de résolution que nous approuvons l'accroissement du rôle de certification dévolu à l'Agence ferroviaire européenne, notamment en matière de sécurité.
Le deuxième amendement concerne le point n° 20, qui pourrait se lire ainsi : « estime notamment que les périmètres des marchés de délégation de service public doivent pouvoir inclure, dans une perspective d'aménagement du territoire, des liaisons déficitaires et des liaisons rentables, de telle sorte que leur exploitation globale soit équilibrée au moment de la passation du marché. » Cela supposera sans doute une participation publique, mais pourquoi faire une chasse gardée des secteurs rentables et ne pas intégrer au moins partiellement les lignes déficitaires dans les périmètres concernés ? Cela existe déjà au niveau urbain. Un distinguo catégorique sur le périmètre me semble inacceptable. Le système ferroviaire est un tout.
M. Jean-Paul Emorine. - La difficulté porte davantage sur le transport de voyageurs que sur le fret.
M. Roland Ries, rapporteur. - Je parlais des voyageurs.
M. Jean Bizet. - Hier, nous évoquions l'agroalimentaire.
Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - J'allais rappeler ce que vous disiez sur la concurrence...
M. Jean Bizet. - L'Allemagne et les Pays-Bas, pour ne citer qu'eux, ont fait preuve d'un dynamisme bien supérieur au nôtre. Pour Richard Yung, la SNCF, c'est la France : il y a encore des progrès à faire. Que pense la Deutsche Bahn de cette ouverture à la concurrence ? Que disent les entreprises ? L'ouverture à la concurrence ne semble pas avoir donné les résultats escomptés. C'est regrettable. Bien sûr, il faut encourager le chemin de fer plutôt que la voiture, pour des raisons écologiques notamment. Or, j'ai trouvé la SNCF très crispée sur le sujet. Il est facile de mettre des bâtons dans les roues quand on n'est pas motivé... Pour reprendre les propos de M. Delebarre, nous bougeons un peu, il faudrait bouger un peu... plus !
M. Roland Ries. - Les Allemands font mieux que nous.
M. André Gattolin. - Ce ne sont pas de super-libéraux.
M. Roland Ries. - Ils sont plus rusés que nous. La Commission européenne, d'abord réticente, a même fini par accepter leur holding.
M. Jean Bizet. - Rien ne nous interdit de nous montrer malins...
À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté par seize voix contre douze la proposition de résolution dans la rédaction suivante :
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Questions sociales et santé - Politique européenne du sport : proposition de résolution européenne de MM. Dominique Bailly et Jean-François Humbert
M. Jean-François Humbert. - Comme je vous l'ai indiqué dans le rapport que j'ai présenté en février dernier devant notre commission, il a fallu attendre 2009 pour que le sport fasse officiellement partie du champ de compétences de l'Union européenne. J'insiste sur le mot « attendre », car en pratique le sport avait déjà fait l'objet de nombreuses interventions de la part des institutions communautaires. Le principal interlocuteur des autorités sportives était la Cour de justice - vous connaissez tous l'arrêt Bosman - et en deuxième rideau, la Commission européenne, toutes deux chargées de vérifier la conformité de la règle sportive aux grandes libertés du marché intérieur : liberté de circulation des travailleurs et liberté de la concurrence.
La donne a sensiblement évolué ces dernières années avec la prise en compte, quoique limitée et encadrée, de la spécificité du sport.
Aujourd'hui l'Union européenne entend défendre un modèle sportif européen, combinant plusieurs principes : solidarité financière entre amateurs et professionnels, organisation pyramidale, ligues ouvertes, etc.
L'Union européenne s'est dotée aujourd'hui d'une compétence d'appui pour promouvoir ce modèle sportif européen, en ciblant trois priorités : les aspects économiques, la défense de l'intégrité du sport face au dopage et au trucage des matchs et le thème plus consensuel des valeurs sociales du sport.
C'est d'autant plus utile qu'en Europe la tendance est plus à un rapprochement avec le « sport spectacle » à l'américaine qu'à un retour aux fondamentaux olympiques.
La proposition de résolution européenne que nous présentons aujourd'hui avec Dominique Bailly est d'une part le fruit du travail que notre commission m'avait confié et d'autre part, de la réflexion qu'il a mené au titre du groupe de travail sur l'éthique du sport créé au sein de la commission des affaires culturelles. Nous sommes chacun de notre côté arrivé au même constat : l'Union européenne a incontestablement un rôle à jouer en vue de préserver l'esprit du sport, quand bien même celui-ci se professionnalise inexorablement.
Il ne faut pas nier pour autant les limites inhérentes à toute politique européenne du sport. Elles sont, principalement, au nombre de deux :
- la faiblesse de la base juridique : l'Union européenne est dotée d'une compétence d'appui, elle peut coordonner l'action des États membres mais elle ne peut pas les harmoniser ;
- le sport européen ne se limite pas aux Vingt-Huit : c'est une Europe à 54, comme le nombre d'États affiliés à l'Union européenne des associations de football, l'UEFA.
Il n'en reste pas moins que l'Union dispose de moyens pour faire avancer l'idée d'un sport professionnel plus responsable.
Venons-en au premier point : la formation, qui fait partie de ce qu'on pourrait appeler un modèle sportif français. Nous saluons l'initiative de l'Union européenne d'encourager les « double-projets », qui permettent aux jeunes sportifs de combiner apprentissage de leur discipline et formation académique. Il est indispensable d'arriver à une véritable labellisation européenne des centres de formation pour souligner l'effort des clubs en faveur d'un enseignement académique de qualité, destiné à répondre à l'échec éventuel d'une carrière sportive. Tous les sportifs ne deviennent pas professionnels, il convient de prévoir leur retour à la vie normale. Le dialogue social mis en place au niveau européen doit, en outre, permettre une harmonisation des parcours de formation au niveau européen et déboucher sur la signature automatique du premier contrat professionnel au sein du club formateur.
Nous souhaitons enfin qu'un véritable Erasmus des éducateurs sportifs se mette en place afin de favoriser les échanges et une meilleure formation. L'UEFA le fait un peu pour le football. Une telle mesure pourrait être étendue aux autres disciplines.
Au sujet du dopage, notre position est assez simple. Nous devons exploiter les possibilités offertes par les Traités. Il est aujourd'hui envisageable de mettre en oeuvre une directive d'harmonisation pénale visant le trafic de produits dopants, qui prévoirait des sanctions minimales à l'échelle européenne. Ce délit pourrait être intégré aux attributions d'un futur Parquet européen.
En ce qui concerne la gouvernance des clubs, nous préconisons d'aller plus loin que le Fair play financier institué par l'UEFA dans le domaine du football. Aux termes de celui-ci, un club ne peut dépenser plus qu'il ne perçoit. Cela étant ce système risque de consolider l'hégémonie de quelques clubs, empêchant l'émergence de nouveaux champions. En effet aucun mécène ne pourrait avoir le droit de financer à perte son club. Cela pourrait affecter le principe d'ouverture des compétitions. Nous estimons donc que tout système de responsabilisation financière des clubs professionnels doit passer par un encadrement de la masse salariale et du nombre de joueurs ainsi qu'une limitation de l'endettement. Une attention particulière doit être portée aux contrats d'image noués entre les clubs professionnels et certains investisseurs. Ces contrats peuvent, en effet, ne pas correspondre à la réalité du marché publicitaire et s'apparenter à un subventionnement déguisé.
En vue de pérenniser les ressources des clubs professionnels, nous insistons sur la nécessité pour eux de disposer de leurs propres infrastructures : stades et centres de formation. Il convient dans le même temps que l'Union européenne promeuve, comme elle l'a fait pour le Fair play financier, un mode de gestion fondé sur des recettes provenant à parts égales de la billetterie, de la vente de joueurs et de produits dérivés, du sponsoring et des droits télévisés.
A la lumière de l'exemple anglais et au regard du souhait de la Commission européenne de mettre en avant la dimension sociale du sport, nous estimons qu'au moins 3 % des revenus des clubs professionnels devraient être consacrés à des programmes sociaux en direction des villes ou des quartiers où ces formations sont installées.
Ces propositions en faveur d'une meilleure gouvernance des clubs vont aller de pair, selon nous, avec un meilleur encadrement des transferts de joueurs. Je cède la parole à Dominique Bailly pour aborder cet aspect.
M. Dominique Bailly. - Effectivement, améliorer la gouvernance des clubs passe aussi par une meilleure régulation des transferts de joueurs, car les flux financiers en cause - droits de mutations ou salaires - atteignent des montants qui peuvent fragiliser les clubs professionnels.
Nous avons relevé que la Commission européenne entendait s'intéresser à cette question par deux biais : le montant des transactions et le rôle des agents.
Au sujet des transactions en elles-mêmes, il est délicat d'avancer une solution visant à les brider, car elles participent aussi à l'économie du sport. J'observe simplement que nous pouvons ralentir leur progression en limitant les périodes de mutations. Deux périodes de transferts par saison contribuent mécaniquement à la surenchère. Nous estimons en conséquence qu'il conviendrait de limiter les transferts dans chaque discipline aux seules intersaisons sportives.
En ce qui concerne le rôle des agents, nous sommes assez sceptiques sur les solutions avancées qui se limitent à l'heure actuelle à expérimenter une standardisation des critères de qualification des agents. Soyons clairs, se limiter à une certification du métier d'agent, non obligatoire de surcroît, ne permettra pas de mieux contrôler les montages financiers mis en oeuvre avec les clubs ou même de protéger les athlètes, et particulièrement les mineurs.
Nous invitons donc l'Union européenne à définir et encadrer le métier d'agent soit par l'intermédiaire du dialogue social européen soit par celui d'une norme. Le Parlement européen s'est lui aussi montré favorable à cette option, comme l'association européenne des agents de football.
La question de la rémunération devrait notamment être au coeur d'une directive sur le métier d'agent. A l'instar de ce qui a déjà été mis en place en France, le texte pourrait prévoir aux fins de contrôle la transmission aux fédérations des contrats passés par les joueurs et les clubs avec les agents. Il serait également intéressant d'encourager la mise en place de chambres de compensation pour les rémunérations liées aux transferts. Ce système a déjà été mis en place en Grande-Bretagne. Il permet à la fois de suivre les transferts domestiques et internationaux mais surtout de surveiller les commissions des agents.
Le système de régulation des transferts, dit mécanisme TMS, mis en place par la Fédération internationale de football, la FIFA, mériterait également d'être étendu à l'ensemble des disciplines. Cet outil en ligne a permis de rendre les transferts internationaux de joueurs plus rapides, plus simples et surtout plus transparents. Les utilisateurs du TMS doivent ainsi fournir des renseignements concernant l'identité du joueur, le club et les paiements, qu'il s'agisse du montant, des délais ou des informations bancaires.
Il convient également d'être extrêmement vigilant quant aux investissements de tiers sur les transferts (third party ownership), tels qu'on les observe à propos de joueurs venant d'Amérique du Sud par exemple. Ceux-ci permettent à un club et une société de se partager les droits de propriété des joueurs et donc de réduire les dépenses d'un club ou de gonfler ses recettes. Un encadrement de ces pratiques nous semble indispensable.
La protection des mineurs doit également être au coeur de la réflexion sur les agents et les transferts. Une directive sur le métier d'agent devra comporter le principe selon lequel celui-ci ne saurait être rémunéré dans le cadre de la signature d'un contrat entre un club et un joueur mineur. Le texte devra interdire, en outre, les transferts des mineurs de moins de dix-huit ans.
Ce principe d'une interdiction des transferts des mineurs fait aussi écho à notre ambition de mieux garantir l'ancrage local des compétitions. La solution appuyée par la Commission européenne en faveur de la formation dans le football - 8 joueurs sur 25 doivent être formés dans le pays hôte de la compétition, 4 d'entre eux devant être formés au club - est un leurre si on regarde de plus près la composition effective des équipes les soirs de matchs. Nous souhaitons en conséquence qu'une réflexion soit engagée en vue de réviser le dispositif des « joueurs formés localement » afin qu'au moins une moitié des joueurs inscrits sur la feuille de match ait été formée au sein d'un club de la fédération du pays hôte de la compétition.
Jean-François Humbert a abordé dans son exposé une des menaces qui pèse sur l'intégrité du sport, en l'occurrence le dopage. L'autre grand risque tient à la manipulation des résultats sportifs. Il convient de saluer la décision de l'Union européenne de participer aux travaux du Conseil de l'Europe destinés à élaborer une convention internationale sur les matchs truqués.
Nous pensons néanmoins qu'il convient d'aller plus loin. Là encore, l'article 83 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne nous permet d'adopter une directive d'harmonisation pénale permettant la définition d'un délit pénal de manipulation des résultats sportifs en lien avec les paris.
Ce texte devrait faire émerger la notion de droit au pari, au terme duquel l'exploitation d'une compétition par un opérateur de paris sportifs en ligne admis sur le marché ne peut plus se faire sans l'accord de l'organisateur. Cette directive pourrait aussi imposer aux intermédiaires financiers d'empêcher les mises sur des paris réalisés sur des sites illégaux. Elle constituerait une première étape en vue de mettre en place une instance européenne de régulation des paris en ligne
Pour conclure, nous estimons avec mon collègue, que l'ensemble des recommandations contenues dans notre proposition de résolution pourrait s'intégrer, à terme, dans une Charte sportive de l'Union européenne, à l'image de la Charte sociale adoptée en 1989. Un tel document permettrait de mieux définir « les enjeux européens du sport » tels que mentionnés dans le Traité de Lisbonne et confèrerait une réelle portée politique au principe de spécificité du sport.
Voici, largement résumée, la philosophie de cette proposition de résolution, qui ne nous semble pas utopique. La Cour a reconnu la possibilité d'entorses proportionnées aux règles de concurrence et de circulation, les mesures que nous avançons aujourd'hui nous semblent répondre à ce critère de proportionnalité.
Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Il me paraît toujours étrange d'entendre parler de vente de joueurs. Dans le temps, en Russie, le seigneur vendait un village et 500 âmes...
M. Alain Richard. - Lorsque les jeux en ligne se sont développés malgré le monopole d'Etat, j'ai assisté à un nouvel exemple de mal-législation absolue. La sous-direction des jeux de la direction des renseignements généraux, avait repéré le modèle américain et l'avait proposé au ministère de l'intérieur. Le droit pour le gouvernement de bloquer les mouvements de compte correspondant à des opérateurs illégaux a été introduit dans une fin de navette en 2007. Cette disposition est passée comme une lettre à la poste, malgré quelques avertissements en commission des lois. Un an après, le ministère des finances établissait un projet de décret.
Ce dispositif était contraire à la jurisprudence en matière de liberté de circulation des capitaux, et il semblait difficile d'assurer que les mouvements de compte des bénéficiaires ne seraient pas tracés. Outre ce problème de protection des données, le dispositif contrevenait aux droits de la défense, puisqu'il s'agissait de faire établir par un ministère une liste de coupables, ce qui doit normalement relever du tribunal pénal. Nous avons expliqué au gouvernement que ce n'était pas une bonne idée. Comme il y allait de 4 milliards, M. Woerth a fait réaliser une étude pilotée par Bruno Durieux, qui a abouti à la formule des sociétés agréées. Depuis, l'Autorité de régulation des jeux en ligne, l'Arjel, a le droit de poursuivre devant la justice et de coopérer avec d'autres organismes. La question de l'intervention de l'organisateur de paris dans l'organisation de matchs est réglée dans le droit français.
M. Jean-François Humbert. - Il s'agissait, me semble-t-il, de mettre fin à certains agissements frauduleux du sud-est asiatique.
M. Dominique Bailly. - C'est l'État du Nevada qui a servi d'exemple. Nous reprenons une proposition de l'Arjel lors de son audition. Quant à la liste des coupables, formulation un peu particulière, il s'agit de désigner les sites qui n'ont pas reçu l'agrément. L'on m'avait expliqué que cela pouvait fonctionner. J'entends vos arguments, mais à ce stade, il ne s'agit que d'une proposition.
M. André Gattolin. - Je m'étonne toujours que des textes européens évoquent la dimension européenne du sport, la formation professionnelle des joueurs, alors que depuis l'arrêt Bosman on ne parle que du football ! Et le rugby, le basket, les sports individuels ? Autre remarque : les clubs font passer une visite médicale, mais il n'y a aucune instance médicale indépendante susceptible d'informer les joueurs, de les écouter, de les guider. On a décidé que le dopage ne concernait pas le foot : j'attends de voir dans quelques années l'espérance de vie des jeunes joueurs...
M. Jean-François Humbert. - Le rapport de la commission d'enquête sur le dopage traitera de tous les sports.
M. Dominique Bailly. - La proposition de résolution traite des centres de formation, parce que l'on sait bien que dans certains pays, ils n'existent que sur le papier. Mettre en place une structure médicale indépendante me semble plus délicat compte tenu du rôle des fédérations. En tout cas, nous avons essayé de relayer la problématique de la formation et des joueurs mineurs.
M. André Gattolin. - Un joueur arrivant en centre de formation a-t-il l'occasion de voir un autre médecin que celui qui est attaché à ce centre ou à la fédération ? Les intérêts économiques sont évidents.
Mme Françoise Boog. - Dans les sports mécaniques, les sportifs de haut niveau ou espoirs passent un examen médical annuel auprès d'une instance régionale : ils voient un médecin qui les sensibilise aux dangers du dopage.
À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution dans la rédaction suivante :
Mme Bernadette Bourzai, vice-présidente. - Les propositions de résolution que nous venons d'adopter seront déposées à la rentrée, de sorte que les commissions compétentes au fond puissent les examiner dans de bonnes conditions.
Notre prochaine réunion est fixée au 11 septembre prochain.
Je vous souhaite de bonnes vacances.