- Mardi 20 novembre 2012
- Mobilisation du foncier public en faveur du logement et renforcement des obligations de production de logement social - Nomination d'un rapporteur
- Organisme extraparlementaire - Désignation de candidats
- Loi de finances pour 2013 - Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » - Examen du rapport pour avis
- Mercredi 21 novembre 2012
- Loi de finances pour 2013 - Mission « Égalité des territoires, logement et ville » - Examen du rapport pour avis
- Loi de finances pour 2013 - Mission « Écologie, développement et aménagement durables, programme « Énergie, climat et après-mines » - Examen du rapport pour avis
- Réciprocité dans l'ouverture des marchés publics - Examen du rapport et du texte de la commission
Mardi 20 novembre 2012
- Présidence de M. Daniel Raoul, président -Mobilisation du foncier public en faveur du logement et renforcement des obligations de production de logement social - Nomination d'un rapporteur
M. Claude Bérit-Debat est désigné rapporteur sur le projet de loi n° AN 402 (XIVe lég.) relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social (sous réserve de son dépôt et de sa transmission par l'Assemblée nationale).
Organisme extraparlementaire - Désignation de candidats
La commission a désigné MM. Serge Larcher en tant que titulaire et Michel Magras en tant que suppléant pour siéger au sein de la commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer.
Loi de finances pour 2013 - Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » du projet de loi de finances pour 2013.
M. Daniel Raoul, président. - J'invite nos collègues Renée Nicoux et Gérard César, tous deux rapporteurs pour avis des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », à présenter leur rapport à la commission.
Mme Renée Nicoux, rapporteur pour avis. - C'est la deuxième fois que j'ai l'honneur de vous présenter mon rapport sur cette mission, avec seulement un co-rapporteur contre quatre l'année dernière. Mais depuis, notre Commission a été coupée en deux. Je me réjouis que l'agriculture et la forêt soient restées du domaine de la commission des affaires économiques. Même si l'on parle de plus en plus de verdissement des politiques agricoles, élément majeur de l'actuelle réforme de la politique agricole commune (PAC), l'objectif de l'agriculture reste de produire pour nourrir.
J'aborderai successivement cinq points dans ma présentation : d'abord les équilibres généraux du budget, pour constater que les crédits nationaux à l'agriculture ainsi que les principaux dispositifs fiscaux de soutien sont préservés, malgré un contexte très délicat pour les finances publiques. Ensuite l'enjeu de compétitivité, en présentant les modifications proposées au dispositif d'allègement de charges pour les travailleurs saisonniers. Puis l'élevage, qui traverse des difficultés persistantes, auxquelles l'exécutif propose de répondre par un nouveau plan d'action, dont les grandes lignes ont été dévoilées en septembre à Rennes par le Président de la République. Ensuite, je mettrai l'accent sur le haut niveau de sécurité sanitaire de l'alimentation qui caractérise notre pays, et qui reste une priorité dans le budget 2013. Enfin, je terminerai par un bilan du plan Ecophyto 2018, car le changement de notre mode de production vers des pratiques plus respectueuses de l'environnement est une longue bataille, qui doit être menée sans faiblir et avec les agriculteurs.
Mon premier point concerne donc les équilibres généraux du budget. L'année 2013 ne sera pas celle d'une rupture budgétaire, même si l'on enregistre une baisse globale des crédits de la mission. Je remarque tout d'abord une légère évolution du périmètre de la mission qui a perdu la pêche : les crédits d'intervention de la pêche du programme 154 de la mission « Agriculture » ont été transférés au programme 205 de la mission « Écologie » pour 60 millions d'euros. De même, les crédits de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) sont sortis du programme 215 pour être affectés à la mission « Écologie ». En dehors de ces effets de périmètre, la baisse des crédits de la mission agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales représente 9,5 % en crédits de paiement (CP) et 10 % en autorisation d'engagement (AE). Mais attention aux effets d'optique : dans ce total figurent 210 millions d'euros de crédits qui devaient servir à financer des exonérations de charges pour le travail agricole permanent. Or cette mesure, incompatible avec le droit communautaire, n'a jamais pu être mise en oeuvre par le précédent Gouvernement. Lorsqu'on ne la prend pas en compte, la baisse de crédits ne représente que 4 % en CP et 4,6 % en AE. Enfin, un constat permet aussi de modérer le jugement sévère que l'on pourrait avoir à la lecture des crédits de l'agriculture : les programmes « Enseignement technique agricole » et « Enseignement supérieur et la recherche agricoles », qui figurent au sein d'autres missions du budget de l'État, s'inscrivent eux en hausse sensible de 1,5 % en CP et 6,1 % en AE, limitant ainsi la baisse du budget global pour l'agriculture à 2,3 % en CP et 1,2 % en AE. Le budget du ministère de l'agriculture contribue donc à l'effort de redressement des finances publiques mais sans que cela constitue une saignée. Cet effort s'inscrit au demeurant dans la trajectoire de réduction des déficits publics définie par le projet de loi de programmation des finances publiques, qui fait passer le plafond de la mission agriculture, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », de 3,47 milliards d'euros en 2012, à 3,1 milliards en 2013, 3 milliards en 2014 et 2,92 milliards en 2015.
C'est le programme 154 qui supporte l'essentiel de l'ajustement. Accueillant en son sein l'ensemble des dispositifs d'intervention du ministère en faveur de l'agriculture, il voit son enveloppe globale réduite de 5,6 % en CP déduction faite de la mesure d'allègement de charges sur le travail permanent. Les réductions ont été opérées avec discernement. J'en veux pour preuve les crédits consacrés à l'installation : les lignes budgétaires sont certes réduites, mais permettent de répondre aux besoins résultant du rythme actuel d'installation des jeunes agriculteurs. Le programme 149 sur la forêt est également mis à contribution, avec une baisse de 12 % des CP. En revanche, je salue le travail effectué sur les crédits de fonctionnement du ministère et des opérateurs du ministère : bien sûr, la contrainte budgétaire pèse sur le ministère et sur les organismes publics financés par l'État. Mais contrairement à une pratique que l'on avait pu connaître par le passé, cela ne se fait pas de manière aveugle et automatique. Le programme 205 qui accueille les principaux crédits de fonctionnement du ministère de l'agriculture baisse de 1,5 % en CP, ce qui est conforme à la norme de construction du budget 2013 pour les dépenses de fonctionnement. Les opérateurs sont dotés en fonction de leur situation financière réelle : ainsi l'Office national des forêts, en grande difficultés, n'est pas ponctionné. De même, FranceAgriMer connaît une augmentation de sa subvention pour charge de service public de près de 9 millions d'euros, afin de correspondre au coût de l'intégration du personnel des offices agricoles suite aux différentes fusions intervenues ces dernières années. Enfin, le programme 206, accueillant les crédits de fonctionnement mais aussi d'intervention consacrés à la sécurité sanitaire, est en augmentation.
La fiscalité agricole ne connaît pas de bouleversement majeur, avec le maintien d'un régime favorable en matière de carburants. Le ministre Stéphane Le Foll a d'ailleurs annoncé que le remboursement partiel de taxe intérieure de consommation serait prorogé dans le cadre de la loi de finances rectificative. Les autre soutiens fiscaux, à l'agriculture biologique, aux coopératives, ou encore l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties sont maintenus. Il en va de même du traitement fiscal des biocarburants, dont toute modification trop hâtive pourrait menacer l'équilibre de la filière de production du colza. Il ne faudra cependant pas escamoter le débat à l'avenir sur le bon réglage de la fiscalité sur les biocarburants.
Mon deuxième point concerne la compétitivité de l'agriculture. Cette notion n'est absolument pas absente du budget. C'est d'autant plus nécessaire que la politique agricole commune (PAC) régule de moins en moins et que la concurrence est féroce sur de nombreux segments de l'activité agricole. Ce souci de compétitivité explique que le dispositif d'exonération de charges pour les travailleurs occasionnels (DE-TO) ait été maintenu dans le budget 2013. Des crédits à hauteur de 488 millions d'euros sont reconduits cette année pour compenser la perte de recettes que représente cette exonération pour la mutualité sociale agricole (MSA). Les crédits sont conservés mais le dispositif a dû être recentré avec l'article 60 du projet de loi de finances, car il coûte aujourd'hui bien plus que les 488 millions d'euros prévus. On peut d'ailleurs s'interroger a posteriori sur la sincérité des inscriptions budgétaires effectuées en 2012. Si l'on ne fait rien, cette exonération coûtera à l'État 590 millions d'euros en 2013, soit 100 millions de plus que ce qui est inscrit au budget, avec le risque d'accumuler une dette vis-à-vis de la MSA. D'où la volonté du Gouvernement d'un recentrage sur les bas salaires, en ramenant le seuil d'exonération totale de 2,5 SMIC à 1,25 SMIC et le seuil à partir duquel il n'y a plus d'exonération de 3 SMIC à 1,5 SMIC. Le ministre Stéphane Le Foll nous a assuré au cours de son audition devant notre commission que les heures supplémentaires étaient neutralisées dans le mode de calcul de l'exonération. Il a rappelé qu'elles bénéficiaient d'un dispositif spécifique d'exonération pour les entreprises de moins de 20 salariés. Ces précisions permettent de lever certaines craintes sur les effets du recentrage du dispositif, exprimées par les professionnels. Pour autant, les bornes retenues nous paraissent encore très sévères et je vous proposerai d'adopter un amendement les portant à 1,5 SMIC pour l'exonération totale, avec une dégressivité rapide amenant l'exonération à être annulée à 1,7 SMIC.
Au-delà de l'aspect relatif au coût du travail, la compétitivité de l'agriculture suppose qu'on recherche des débouchés pour des produits de qualité. Les moyens croissants consacrés à la politique de l'alimentation - plus de 4 millions d'euros pour 2013 - attestent que cela reste une priorité du Gouvernement. Le maintien des aides à la production biologique vise aussi à construire une filière compétitive, capable de répondre à la demande croissante de produits biologiques. Enfin, la recherche de compétitivité nécessite une transformation de nos modes de production pour les renforcer face aux risques économiques et environnementaux liés à l'activité agricole. Saluons la mise en oeuvre, cette année, pour la première fois, d'un soutien aux fonds de mutualisation. Prévus dans le cadre du bilan de santé de la PAC, ces fonds n'avaient pas encore pu connaître un début d'application. Au même titre que l'assurance, ils contribuent à la sécurisation des revenus des agriculteurs.
J'en viens à mon troisième point : la ferme France ne peut pas être appréhendée comme un ensemble homogène. Il existe de vraies disparités de situations selon les régions, selon les types d'exploitation, selon les spécialisations de celles-ci. Aujourd'hui, même si les prix du lait se sont redressés depuis la crise de 2009, même si les prix de la viande bovine se sont redressés depuis dix-huit mois, l'élevage reste fragile en France, alors même qu'il occupe plus d'un agriculteur sur deux. La cause de cette situation réside principalement dans la hausse des coûts de l'alimentation animale, qui pèse dans les comptes d'exploitation. Cela vaut aussi pour les élevages spécialisés que ce soit de poulets et dindes ou encore de porcs.
La mise en place d'un Fonds de modernisation céréaliers-éleveurs devant être alimenté par des contributions volontaires, et visant à aider les éleveurs à moderniser leurs exploitations, va dans le bon sens, mais la réussite d'une telle initiative purement privée et volontaire est aujourd'hui loin d'être garantie.
En revanche, le Gouvernement fait l'effort dans le budget qui nous est présenté de maintenir les principaux dispositifs de soutiens à l'élevage, qui sont loin d'être anecdotiques : la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA), qui complète la prime européenne, est dotée de 165 millions d'euros en 2013 ; l'indemnité compensatrice de handicap naturel (ICHN) est également dotée de 248 millions d'euros de crédits nationaux en 2013, comme en 2012 ; l'élevage continue également de bénéficier de la prime herbagère agro-environnementale (PHAE), avec près de 55 millions d'euros de crédits. Les crédits européens redéployés dans le cadre du bilan de santé de la PAC en faveur de l'élevage sont également conservés, et représentent 100 millions d'euros par an. Au total, aides nationales et européennes confondues, l'élevage est destinataire d'un peu plus de 5 milliards d'euros de soutiens publics, hors fiscalité.
Je me permettrai cependant d'apporter deux bémols à ce tableau favorable. D'une part les crédits d'intervention de FranceAgrimer - qui ne concernent d'ailleurs pas uniquement l'élevage mais l'ensemble des filières agricoles - sont amputés d'une quarantaine de millions avec la fin des plans stratégiques de filières, et tombent en 2013 à un étiage extrêmement bas situé à 97 millions d'euros. Le Gouvernement a indiqué qu'il envisageait de demander exceptionnellement à FranceAgrimer de puiser dans sa trésorerie environ 20 millions, mais il n'est pas certain que cela soit possible. Entre 8 et 10 millions pourraient éventuellement être trouvés. Et en tout état de cause, l'exercice ne pourra se reproduire sur les prochains exercices. D'autre part, il est inquiétant de constater que le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) voit ses crédits de paiements réduits de 35 à 30 millions d'euros, et que l'enveloppe d'autorisation d'engagement est divisée par deux, de 30 à 15 millions d'euros. Lors de son audition devant notre commission, le ministre Stéphane Le Foll nous a en partie rassuré en indiquant que l'enveloppe serait fongible avec celle consacrée au plan de performance énergétique (PPE), qui elle, augmente fortement, mais nous devrons rester vigilants sur l'utilisation de ces crédits. Pour finir sur l'élevage, je me réjouis que le crédit d'impôt remplacement ait été prolongé au-delà de 2012 par un amendement adopté à l'Assemblée nationale.
Les crédits consacrés à la sécurité sanitaire s'inscrivent en hausse de 3,86 %. Cela traduit un choix politique : faire de la sécurité sanitaire de l'alimentation et de la production alimentaire une priorité. L'excellence sanitaire est en effet un atout économique, notamment pour la conquête de marchés à l'export où ce facteur est fondamental. Le bras armé de cette excellence est la direction générale de l'alimentation (DGAL). Après plusieurs années d'efforts importants de rationalisation, d'optimisation de ses moyens de fonctionnement, ses crédits connaissent une augmentation de l'ordre de 12 millions d'euros - sur un total de 283 millions - ce qui, cependant, ne permettra pas encore de stabiliser les effectifs. Le schéma d'emplois prévoit encore une baisse de 97 postes. Les crédits relatifs à la prévention et à la gestion des risques sur le végétal sont maintenus à hauteur de 20 millions d'euros. Ceux qui concernent les risques sur le secteur animal augmentent en revanche, passant de 105 à 110 millions d'euros. Cela s'explique d'abord par la nécessité de compenser la baisse des crédits européens en matière de lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), qui est sous contrôle mais pas encore éradiquée. Cela s'explique aussi par l'impératif de lutte contre la tuberculose bovine, menace réelle et sérieuse dans plusieurs départements. Conserver le statut « indemne » pour la France constitue un enjeu majeur, afin de préserver nos capacités d'export en vif, qui représentent 1 million de têtes de bétail par an dans la filière bovine.
Le programme 206 porte aussi les crédits destinés à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES). Alors qu'elle est de plus en plus sollicitée, notamment dans le cadre de la révision des évaluations de produits phytopharmaceutiques, qu'elle est appelée à donner son avis à la suite d'alertes sanitaires, comme il y a quelques semaines en évaluant l'étude du Pr Séralini sur les risques liés à une consommation combinée de maïs génétiquement modifié et de résidus de pesticides à forte dose, l'ANSES voit malheureusement sa subvention pour charges de service public baisser de 3 millions d'euros. Si elle estime pouvoir faire face à une telle baisse, notamment en rationalisant son réseau de laboratoires de référence, la prolongation d'une telle logique de réduction de moyens obligera à faire des choix et abandonner des domaines d'expertise. Il apparait que les délais importants que l'ANSES peut demander pour effectuer certaines missions d'évaluation proviennent de son absence de capacité à recruter, alors qu'il existe des financements. Les emplois au-delà du plafond d'emplois permanents, fixés par la loi de finances, font également l'objet d'un plafonnement, imposé par la pratique du ministère des Finances. Il serait souhaitable d'assouplir ce second plafond, dès lors que des recettes existent. Un amendement qui permet d'augmenter les droits perçus par l'Agence lors de dépôts de dossiers concernant les produits phytopharmaceutiques, pour augmenter ces recettes, sera d'ailleurs proposé.
Je termine par le plan Ecophyto 2018 : lancé en 2008, il arrive prochainement à mi-parcours. Comme l'a montré le rapport de notre collègue Nicole Bonnefoy, rapporteur de la mission sénatoriale d'information sur le lien entre pesticides et santé, et comme l'a confirmé le bilan présenté au comité national d'orientation et de suivi du plan le 9 octobre dernier au ministère de l'agriculture, le rythme de réduction de l'usage de pesticides est assez faible. Cette année a même été marquée par une hausse de l'utilisation de fongicides, compte tenu de la situation climatique. Les moyens du plan reposent très peu sur le budget de l'État. La source principale de financement est désormais constituée d'un prélèvement de 41 millions d'euros sur le produit de la redevance pour pollution diffuse affectée à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. Pour accélérer la mise en oeuvre du plan Ecophyto 2018, et notamment permettre à davantage d'agriculteurs de suivre la formation au certiphyto, je vous proposerai un amendement visant à augmenter les différents taux de la redevance, de l'ordre de 20 %, et d'affecter le produit de ces recettes supplémentaires au plan Ecophyto 2018 en relevant le prélèvement mentionné précédemment. Ecophyto 2018 constitue une stratégie nationale qui doit contribuer à la transformation de l'agriculture française, et qui trouvera son expression dans la future loi agricole annoncée par le ministre de l'agriculture lors de son audition devant notre commission.
Pour conclure, je propose à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission : « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».
M. Gérard César, rapporteur pour avis. - Sans revenir sur les équilibres généraux du budget 2013 du ministère de l'agriculture, je souhaite évoquer les questions du renouvellement des générations en agriculture, à travers les moyens consacrés à l'installation, de la forêt dont le programme 149 porte les crédits, du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural », de la « stratégie export » de la France et de la difficile situation de la viticulture.
Comment conserver une politique ambitieuse avec des moyens réduits ? Voici la question qui se pose à la politique d'installation. Le renouvellement des générations reste une ambition intacte de la politique agricole, en atteste l'augmentation - légère - des moyens consacrés à l'enseignement technique agricole, qui ne figurent pas au budget de l'agriculture mais à celui de l'enseignement scolaire. En revanche, les enveloppes de crédits nationaux consacrés à l'installation s'inscrivent en baisse sensible : la dotation jeunes agriculteurs (DJA) passe de 55 millions d'euros en 2012 à 51 millions en 2013 et l'enveloppe des prêts bonifiés pour les jeunes agriculteurs connait une baisse importante : 52 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2013 au lieu de 94,5 en 2012. Les crédits d'accompagnement à l'installation pour leur part sont aussi en nette réduction. L'enveloppe qui subsistait pour financer les missions des Association départementale pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (ADASEA), intégrées aux chambres d'agriculture, a tout simplement disparu, les chambres devant prélever sur leurs moyens propres les ressources nécessaires. Le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA) perd également 4 millions d'euros de crédits, passant de 11,5 à 7,5 millions. Cependant, il serait injuste de s'arrêter à ce constat. La diminution des crédits ne traduit pas un abandon de la politique d'installation. En réalité, la baisse du rythme des installations n'est pas une nouveauté : on comptait 21 500 installations en 1997, pour un peu plus de 13 000 l'année dernière. Sur ces 13 000, seules un peu plus de 5 000 sont aidées. Les autres se font hors du cadre réglementaire, soit parce que les nouveaux installés ne remplissent pas les conditions, notamment d'âge, pour toucher la DJA, soit parce qu'ils ne souhaitent pas s'intégrer dans le parcours d'installation, qui est assez contraignant. Les collectivités territoriales mettent d'ailleurs souvent en place des dispositifs concurrents d'aide à l'installation, prisés des agriculteurs. À l'arrivée, l'enveloppe 2012 n'a pas été consommée et le réajustement des prêts et de la dotation DJA en 2013 correspond davantage à un recalibrage des crédits pour correspondre à la demande effective d'aides. Les crédits de DJA effectivement consommés en 2011 s'élevaient à moins de 40 millions, pour plus de 50 millions inscrits. Pour être justes, saluons l'engagement du ministre d'abonder en cours d'exercice les crédits du FICIA, grâce à des marges de manoeuvres trouvées en gestion sur le budget de l'agriculture. Mais attention à ne pas reproduire cette technique année après année et sur l'ensemble des lignes budgétaires car un tel bricolage serait alors intenable.
Les dispositifs fiscaux et sociaux d'aide à l'installation - abattement sur le revenu imposable les 5 premières années et exonération de charges dégressive pendant 5 ans - sont maintenus. Je note aussi que la réforme de la PAC prévoit une réserve de droits à paiements de base de 2 % qui doit être consacrée dans chaque État membre à l'installation de nouveaux agriculteurs. L'ensemble des problématiques liées à l'installation, notamment les conditions d'accès et les problèmes de portage financier du foncier seront abordées à partir de janvier 2013, lors des assises de l'installation auxquelles les parlementaires pourraient utilement prendre part, car l'avenir de nos campagnes et de notre modèle agricole fait de fermes familiales à taille humaine en dépend.
Concernant la forêt, le budget 2013 ramène les crédits à leur niveau d'avant la tempête Klaus de 2009, à 291 millions d'euros en AE et 315 millions d'euros en CP, soit une baisse respectivement de 17 % et 12 %. Comme l'a souligné un rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) adopté en octobre, la valorisation de la forêt française est insuffisante, alors qu'elle couvre 16 millions d'hectares. La filière bois doit se structurer pour répondre à des enjeux économiques nouveaux : le développement du bois-énergie, le bois-construction. L'ensemble de la filière représente tout de même 450 000 emplois. La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) a mis en place une série d'outils pour développer la production de bois, en étendant notamment l'obligation de se doter de plans simples de gestion pour les 3,5 millions de propriétaires privés, mais les résultats tardent à apparaître. Nous continuons à enregistrer plus de 6 milliards de déficit de la balance commerciale sur le bois, en exportant du bois brut et en important du bois transformé. Cette situation n'est plus acceptable.
L'essentiel de l'effort budgétaire de la nation sur la forêt est consacré en 2013 à la remise à flot de l'Office national des forêts (ONF), avec des crédits maintenus à hauteur de 185 millions d'euros, prenant en compte le versement compensateur de 120 millions d'euros pour les missions de gestion de la forêt domaniale et la rémunération des missions d'intérêt général. Cette enveloppe représente près des deux tiers des crédits du programme 149. L'État respecte donc bien la convention d'objectifs et de performance (COP) signée avec l'Office et couvrant la période 2012-2016. Tant que les cours du bois resteront bas, l'ONF aura cependant du mal à équilibrer ses comptes. L'Office escompte une perte d'encore 50 millions d'euros cette année. A l'évidence, le salut viendra d'une meilleure valorisation des ventes de bois par l'Office.
Les autres crédits du programme 149 sont en nette baisse : il s'agit des crédits d'intervention destinés au développement de la filière, qui passent de 140 millions environ en 2012 à 100 millions en 2013, toujours en CP. L'essentiel de cette baisse s'explique par la disparition de certaines aides spécifiques suite à la tempête Klaus et à la tempête de 1999. Prévu pour s'étaler de 2009 à 2016 et bénéficiant d'une enveloppe globale de 415 millions d'euros, le plan Klaus a déjà reçu 304 millions en quatre exercices, dont 286 millions effectivement consommés. Pour 2013, le plan Klaus est doté de 44 millions d'euros en AE et 51 millions en CP, ce qui devrait permettre de poursuivre son exécution. Le ministre Stéphane Le Foll s'est engagé à augmenter l'enveloppe globale pluriannuelle de 60 millions soit 12 millions par an durant 5 ans. De plus, il prévoit que 15 millions d'euros par an pourront être mobilisés sur crédits européens. Espérons que cette mobilisation financière réelle aura au final un impact visible sur le terrain.
Enfin, la forêt ne saurait passer à côté des quotas carbone. Il a été décidé que le produit de la vente de quotas carbone irait à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Une réflexion devrait être engagée rapidement pour permettre l'affectation d'une fraction de ces recettes nouvelles à l'amélioration de l'exploitation de la forêt. Un fonds forestier national a existé de 1946 à 1999. Il manque aujourd'hui un instrument de modernisation de la filière, qui couvre l'ensemble de la chaîne, de l'amont à l'aval, car en aval, le manque de performance de l'outil de transformation constitue une grave faiblesse. Il pourrait être alimenté par une fraction de la taxe carbone.
La dotation du compte d'affectation spéciale sur le développement agricole et rural (CASDAR) est reconduite pour 2013, à hauteur de 110 millions d'euros. La taxe sur le chiffre d'affaires des entreprises agricoles, dont 85 % du produit alimente en recettes le CASDAR, pourrait cependant avoir une évolution plus dynamique que celle des dépenses correspondantes. Dans ce cas, il serait souhaitable que le surplus de recettes revienne au CASDAR, car l'objet du compte n'est pas d'alimenter le budget général de l'État. L'argent des agriculteurs doit rester à l'agriculture. Ces 110 millions d'euros servent essentiellement à financer le programme national de développement agricole et rural (PNDAR) pour la période 2009-2013 et sont versés aux instituts techniques agricoles, aux chambres d'agriculture, à Coop de France, aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). Environ 10 % des crédits servent à financer des projets dans le cadre d'appels à projets lancés par le ministère de l'agriculture.
Une mission de contrôle budgétaire de la commission des finances a été lancée sur la question de la stratégie export de la France en matière agricole et agroalimentaire mais n'a pas encore rendu ses conclusions. La compétitivité constitue un enjeu interne, car les produits proposés sur le marché français sont soumis à la concurrence féroce de produits importés, mais aussi externe car notre agriculture et notre industrie agroalimentaire qui en est le débouché doivent conserver une vocation exportatrice. Ce ne sont manifestement pas les crédits budgétaires sur lesquels nous pourrons compter pour développer de nouvelles actions à l'export : l'enveloppe dédiée aux conventions avec la SOPEXA, UBIFRANCE ou encore d'Association pour le développement des échanges internationaux de produits et techniques agroalimentaires (ADEPTA) continue de décroitre : 17,7 millions d'euros en 2011, 16,7 millions d'euros en 2012 et seulement 10,9 millions d'euros en 2013. C'est vraiment faible. Certes, les opérateurs devront trouver des ressources nouvelles, mais il est à craindre que la conquête de marchés à l'exportation soit plus difficile. A terme, je souhaite que soit envisagée la fusion de ces organismes. Un point est positif dans le cadre de la stratégie export : le souci de rapprochement des administrations, confirmé lors de l'audition de la direction générale de l'alimentation (DGAL), afin d'accélérer l'ouverture de marchés extérieurs. Enfin, l'aide à l'export doit s'inscrire dans le cadre des mesures prévues par le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, annoncé début novembre par le Premier ministre.
L'année 2012 a été mauvaise en termes de volume pour la viticulture française. Avec une pression parasitaire forte et des conditions climatiques peu favorables, la récolte a baissé de 20 % environ, après une année 2011 record. Avec un peu plus de 40 millions d'hectolitres, la France rentre dans le rang. Cette baisse de performance aura des conséquences sur le revenu des viticulteurs dans les mois qui viennent. Mais une autre inquiétude mobilise nos esprits : la question des droits de plantation. Alors que le groupe de haut niveau mis en place par la Commission européenne pour étudier la question de leur maintien devra rendre à la mi-décembre ses conclusions, on a l'impression que rien n'avance. Les bonnes intentions sont là, les ministres se suivent et réaffirment vouloir conserver avec la quasi-totalité des autres États membres de l'Union européenne producteurs du vin, un outil de régulation de la production qui ne coûte rien et qui a fait ses preuves. Une nouvelle initiative parlementaire pourrait être prise pour rappeler notre opposition farouche à la libéralisation des droits de plantation, qu'il s'agisse des vins sous signe de qualité ou des autres, car toute la filière aurait gros à perdre au retour de la surproduction en Europe.
A titre personnel, je ne voterai par les crédits de la mission : « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ». J'émets en tant que rapporteur un avis favorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural ».
M. Philippe Leroy. - Le groupe d'études « forêt et filière bois » du Sénat s'est réuni deux fois pour examiner l'article 30 du projet de loi de finances pour 2013, souhaitant l'affectation à la filière bois d'une fraction du produit des cessions de quotas carbone. Un amendement, soutenu par l'ensemble des membres du groupe d'études, toutes sensibilités confondues, a été préparé en ce sens, et je souhaite qu'il doit défendu par le plus grand nombre de sénateurs.
M. Claude Dilain. - Je ne peux être favorable à un tel amendement que s'il ne touche pas aux recettes de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).
M. Daniel Raoul, président - Le terme de biocarburants me paraît imprécis. Il serait préférable de parler d'agro-carburants...
M. Bruno Sido. - ... peut-être, mais « biocarburants » est le terme officiel, utilisé par la Cour des comptes dans son dernier rapport.
M. Roland Courteau. - La suppression des droits de plantation à partir de 2015, décidée en 2008, est lourde de conséquences pour la viticulture française. Nous en sommes à un tournant : si au niveau européen, nous ne parvenons pas à les rétablir, je ne vois pas d'avenir à une échéance d'une dizaine d'année pour les exploitations viticoles familiales. Nous attendons de nouvelles propositions de la Commission européenne. Je suis également préoccupé par la suppression décidée en 2008 par l'Union européenne de l'aide à l'enrichissement au moyen de moûts concentrés, dans les régions viticoles où l'on ne pratique pas la chaptalisation. Cette suppression, effective depuis le 1er juillet 2012, rompt l'égalité de traitement entre régions qui utilisent les moûts concentrés et celles qui enrichissent leurs vins avec du saccharose, d'un prix nettement inférieur aux moûts concentrés. L'utilisation de ces moûts permettait aussi de retirer du marché européen près de 3 millions d'hectolitres, qui pèseront désormais chaque année sur le marché du vin et le déséquilibreront. Enfin, j'estime indispensable de sécuriser les relations entre producteurs et acheteurs de vin, afin d'éviter des baisses de prix imposées après la signature des contrats ou encore des ruptures de contrat de la part des négociants. En 2008, lors de la discussion de la loi de modernisation de l'économie (LME) au Sénat, avait été ajoutée une disposition obligeant les négociants à verser un acompte de 15 % dans les dix jours de la signature du contrat de vente. Or, cette disposition n'est pas appliquée. Je compte déposer prochainement une proposition de loi sur ce sujet.
M. Joël Labbé. - J'émets un souhait pratique : disposer sur table des rapports examinés, pour mieux suivre leur présentation par les rapporteurs. La position du groupe écologiste du Sénat sur le budget 2013 de l'agriculture n'est pas encore fixée et dépendra de la discussion parlementaire et en particulier du sort fait aux amendements qui seront déposés par mon groupe. Même si les auditions de Stéphane Le Foll et Guillaume Garot au Sénat ont été positives, le groupe écologiste attend certains signes. Alors que le Gouvernement a recherché des recettes supplémentaires dans de nombreux secteurs, comme par exemple en taxant la bière, les avantages fiscaux des agrocarburants sont maintenus dans le projet de loi de finances pour 2013. Il ne me semble pas nécessaire de donner davantage de temps pour amortir les investissements. Je souhaite d'ailleurs disposer des vrais chiffres de la filière. Sur les pesticides, une taxation supplémentaire est possible. Le Danemark y est parvenu et ainsi, oblige le monde agricole à travailler sur des solutions alternatives. La recherche agronomique en France ne dispose pas de crédits suffisants. La filière bio mérite pourtant un soutien : elle constitue une alternative sérieuse et rentable. La réduction des crédits de l'ANSES est une mauvaise nouvelle : il faut que l'Agence puisse jouer son rôle et effectuer les expertises nécessaires.
Mme Bernadette Bourzai. - Je salue l'effort du Gouvernement pour l'enseignement agricole, qui est sans précédent. Lorsque j'étais à la commission de la culture, Mme Férat, rapporteur pour avis réclamait chaque année des postes supplémentaires. Cette année, cela est fait, avec 230 postes supplémentaires dès la rentrée 2013-2014. L'enseignement agricole était déshabillé. Or, il a un rôle fondamental dans la formation, qui concourt à la politique d'installation. Je me réjouis aussi des engagements du Gouvernement en matière d'installation et de l'intégration de l'objectif d'installation dans la future PAC.
Il est heureux que le soutien à l'élevage soit maintenu, car ce secteur souffre avec la volatilité des prix et l'augmentation des coûts de production, qui réduit à néant l'effet des hausses de prix de vente de la viande. Le Fonds de modernisation céréaliers éleveurs (FMCE) pourra-t-il aider à la construction de bâtiments d'élevage. Est-il doté d'une enveloppe suffisante ? Il me semble normal que les céréaliers aident le secteur de l'élevage qui est son principal débouché : 50 % des productions végétales servent à l'alimentation animale en France. La solidarité est donc nécessaire.
Le plan Ecophyto 2018 n'est pas efficace : les objectifs ne sont pas atteints malgré des efforts réels sur le terrain. Je souhaite que la recherche sur les alternatives aux pesticides chimiques soit renforcée, en particulier à l'Institut national de la recherche agronomique (INRA). Les préparations naturelles peu préoccupantes (PNPP) constituent aussi une piste intéressante.
Je partage les préoccupations du rapporteur sur la forêt. On peut regretter qu'en, Limousin, après la tempête de 1999, la région n'ait pas bénéficié des mêmes moyens qui ont été mise en oeuvre dans le cadre du plan Klaus, qui sont considérables.
Les organismes d'appui aux exportations sont en partie redondants et pourraient utilement être fusionnés.
En déplacement à Nicosie, j'ai rencontré le commissaire européen Dacian Ciolos, qui m'a indiqué que le rétablissement pur et simple des droits de plantations n'était pas envisageable. En revanche, il s'est déclaré ouvert à des propositions alternatives. Le ministre Guillaume Garot a évoqué d'ailleurs ce matin même en séance les propositions que la France compte présenter prochainement à ses partenaires. La bataille n'est pas perdue.
Les sénateurs socialistes déposeront un amendement proposant, sans toucher aux ressources de l'ANAH, d'affecter à la forêt des ressources supplémentaires provenant des ventes de quotas carbone.
M. Daniel Dubois. - Le budget de l'agriculture baisse de l'ordre de 5 %. Je n'adhère pas à l'idée selon laquelle la baisse serait faite avec discernement, laissant penser qu'avant, régnait l'aveuglement. Il manque dans la politique agricole de la France le souci réel de la compétitivité. Nous perdons des places que nous ne retrouverons pas dans la compétition mondiale si nous ne réglons pas certains problèmes structurels. Le premier problème est celui des coûts, notamment des coûts salariaux, de la production comme de la transformation. Le second problème est celui des normes : durant la discussion de la LMAP, j'avais proposé que l'observatoire des prix et des marges observe aussi la compétitivité. Je souhaitais également que l'on examine les normes que l'on impose à nos agriculteurs en France, au delà des normes européennes. Parfois, nos politiques manquent de cohérence : on souhaite maintenir la prairie naturelle, mais on ne le fera que s'il reste des éleveurs. Or les contraintes, notamment celles imposées dans les zones vulnérables qui ne cessent de s'étendre, amènent les éleveurs à cesser leur activité. Enfin, alors qu'une part importante de la valeur ajoutée des fermes allemandes vient de la méthanisation, les projets de ce type n'avancent pas en France, alors que les agriculteurs sont disposés à les financer et les accueillir. Où sont les blocages ?
Enfin, je souhaite insister sur l'avenir de la PAC, qui n'est aujourd'hui pas assuré : sans un maintien du budget PAC en euros constants, il sera très difficile de mener une politique agricole digne de ce nom en Europe.
M. Alain Bertrand. - Stéphane Le Foll est un excellent ministre. Malgré la contraction des crédits, je voterai le budget de l'agriculture. La réforme de la PAC m'inquiète : comment gèrera-t-on la convergence des aides entre États membres mais aussi à l'intérieur des États membres entre agriculteurs ? Il faut un système juste, et éviter le déclin de l'élevage, qui est une force pour notre pays, surtout avec le changement climatique. Il me semble peu pertinent que l'ICHN soit une partie fixe du budget : des évolutions sont nécessaires. J'exprime mon plein accord avec l'amendement orientant une fraction des crédits carbone sur la forêt. Enfin, je me permets d'évoquer la question du loup : des mesures rapides, comme par exemple des zones d'exclusion où le loup serait interdit, sont hautement nécessaires. On ne met pas des renards dans les poulaillers ! Avec le loup, c'est la même chose : il ne faut pas faire n'importe quoi. Ne faisons pas de ce sujet un enjeu politique et agissons avec sagesse pour trouver un meilleur équilibre.
M. Jean-Jacques Mirassou. - L'augmentation des crédits des lycées agricoles est une bonne nouvelle car c'est par les nouvelles générations que l'on fera évoluer les pratiques agricoles. Je souhaite que notre modèle agricole reste un modèle d'exploitations familiales. Mais il faudrait que l'organisation des filières permette aux petites exploitations de survivre. Il faudrait aussi que les représentants du monde agricole défendent réellement ce modèle.
Mme Renée Nicoux, rapporteur pour avis - L'objectif de renforcer l'exploitation de la forêt en la faisant profiter d'une partie des crédits carbone ne peut être que partagé. Pour répondre aux préoccupations de Joël Labbé sur la question des pesticides : des évolutions sont nécessaires. Je propose même d'alourdir la redevance pour pollution diffuse. La recherche sur les préparations naturelles peu préoccupantes et sur les autres alternatives doit être renforcée, mais cela ne relève pas du budget de l'agriculture. La réduction des crédits de l'ANSES est inquiétante, d'où un amendement que nous proposons pour augmenter ses ressources qui pourront être affectées à l'examen des demandes d'autorisations de mise sur le marché. Je partage pleinement la préoccupation de mes collègues qui souhaitent renforcer les soutiens à la filière bio, qui ne progresse pas suffisamment. Parfois même, les exploitations bio ont des résultats économiques meilleurs que les exploitations conventionnelles. Ce ne sont pas toujours les plus grandes exploitations qui sont les plus profitables.
M. Gérard Bailly. - Ce n'est pas vrai...
Mme Renée Nicoux, rapporteur pour avis - Je dispose de nombreux exemples, y compris dans ma région. Mais les deux types d'agriculture peuvent coexister.
Le Fonds de modernisation céréalier éleveurs a vocation à financer la modernisation des élevages, mais le détail des conditions d'intervention du fonds relève des instances de ce nouvel organisme.
Le souci de compétitivité n'est absolument pas absent du budget 2013 : le dispositif d'exonération de charges pour les travailleurs occasionnels est maintenu, même s'il est recentré.
Je partage l'analyse de Daniel Dubois sur la nécessité de ne pas imposer des normes plus strictes au niveau national que celles, exigeantes, qui existent déjà au niveau européen. La méthanisation doit être encouragée mais avec prudence : il ne faudrait pas que l'on cultive des céréales uniquement pour alimenter le méthaniseur.
La réforme de la PAC après 2013 reste un enjeu majeur, mais l'équilibre qui sera trouvé est loin de dépendre du seul Gouvernement français : nos inquiétudes sont justifiées car la négociation budgétaire sera difficile. En ce qui concerne la convergence des aides, une approche progressive a été proposée par le ministre Stéphane Le Foll.
Je me félicite par ailleurs de la position équilibrée du Gouvernement sur la question du loup.
Enfin, je souligne que l'une des difficultés de l'installation des jeunes agriculteurs vient de la concurrence entre agriculteurs pour accéder aux terres. La tendance est à l'agrandissement des exploitations, ce qui complique les projets de reprise, qui mobilisent de plus de en plus de capital.
M. Gérard César, rapporteur pour avis - Les agriculteurs ont fait de gros efforts pour transformer leurs pratiques en matière d'utilisation de produits phytopharmaceutiques. Le certiphyto va devenir obligatoire et beaucoup ont déjà suivi la formation qui permet de l'obtenir. L'esca ou encore la flavescence dorée de la vigne sont des maladies préoccupantes. Les viticulteurs attendent que la recherche offre des solutions alternatives pour traiter les vignes. En attendant, faute de pouvoir utiliser des pesticides chimiques désormais interdits, le vignoble se meurt.
La discussion sur la PAC ne pourra avancer que si l'on connaît le budget qui y sera consacré. La codécision constitue un facteur de difficulté supplémentaire car elle fait du Parlement européen un partenaire à part entière de la décision en matière agricole. Sur le maintien des droits de plantation, le soutien du Parlement européen est précieux. Mais il manque encore 40 voix au Conseil des ministres de l'Union européenne. Espérons que nous saurons convaincre la Pologne ! Sur la viticulture, certaines solutions viennent aussi de notre propre organisation nationale : les interprofessions viticoles doivent être plus dynamiques et efficaces.
M. Daniel Raoul, président. - Je mets aux voix maintenant le rapport et les crédits.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », les membres des groupes UMP et UDI-UC votant contre l'adoption et le membre du groupe écologiste s'abstenant.
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » à l'unanimité moins l'abstention du membre du groupe écologiste.
M. Daniel Raoul, président. - Nous devons maintenant donner un avis sur les amendements portant sur les articles rattachés à la mission et au compte d'affectation spéciale.
Mme Renée Nicoux, rapporteur pour avis. - L'amendement n° 1 propose un recentrage moins sévère du dispositif TO-DE.
L'amendement n° 1 est adopté.
Mme Renée Nicoux, rapporteur pour avis. - L'amendement suivant propose d'augmenter de 20 % la redevance pour pollution diffuse due par les distributeurs de produits phytopharmaceutiques.
M. Bruno Sido. - J'étais ce matin à l'INRA avec l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, où les chercheurs m'ont affirmé qu'ils n'ont pas été ou ne sont pas consultés, lorsque le Grenelle de l'environnement a fixé l'objectif de réduction de 50 % des pesticides, ou lorsque des règlements européens contraignants pour l'agriculture sont édictés. Sur les pesticides, l'INRA estime à 30 % la baisse de consommation de produits, sans changer de modèle agricole et sans baisse des rendements. Voici pourquoi je suis défavorable à l'augmentation de la taxation des produits phytopharmaceutiques, qui est déjà forte.
M. Martial Bourquin. - Je suis au contraire très favorable à l'augmentation de la taxe, car on voit bien que les démarches volontaires ne marchent pas. Si les intrants sont plus chers, les agriculteurs seront probablement incités à changer leur mode d'exploitation. L'INRA a reconnu qu'on pouvait garder une même productivité en baissant l'utilisation de produits phytopharmaceutiques. La hausse des taxes a eu lieu chez certains voisins européens et leur agriculture ne s'est pas effondrée. Ils ont simplement changé leur modèle.
Mme Bernadette Bourzai. - Au niveau de l'Union européenne, chaque texte législatif doit être précédé d'une large consultation. Il n'est donc pas vrai de dire que les parties prenantes ne sont pas associées lorsque l'Europe impose de nouvelles normes. Je souligne que la France consomme 50 % de produits phytopharmaceutiques de plus que la moyenne européenne.
M. Gérard Bailly. - La situation dans les différents États membres n'est pas comparable.
Mme Bernadette Bourzai. - Si l'on baisse de 50 % la consommation de produits phytopharmaceutiques, nous ne ferons que revenir à la moyenne européenne. Et le plan Ecophyto 2018 vise aussi à nous mettre en conformité avec la directive sur la qualité des eaux de surface, applicable en 2017.
M. Joël Labbé. - L'amendement renforçant la taxation des pesticides répond à une de mes préoccupations. Pour atteindre la baisse de 50 % de l'utilisation de ces produits, il faut renforcer la recherche agronomique pour permettre l'émergence de nouvelles pratiques.
M. Bruno Sido. - Les agriculteurs n'utilisent pas les produits phytopharmaceutiques pour le plaisir. On ne consomme pas les mêmes produits dans les mêmes quantités les années sèches et les années humides. L'INRA nous dit qu'au-delà de 30 % de baisse de l'utilisation de pesticides, il faut changer de modèle agricole.
M. Gérard Bailly. - La compétitivité de l'agriculture est essentielle. Pour être compétitif, il faut baisser les charges et ce n'est pas en augmentant les taxes que l'on y parviendra. Je doute par ailleurs que l'on puisse être compétitif avec des toutes petites exploitations. Ne prenons pas les agriculteurs pour des pollueurs. Ils sont de mieux en mieux formés. L'utilisation de pesticides peut être nécessaire : les viticulteurs qui s'en sont passés cette année n'ont rien récolté. Enfin, les produits bio coûtent trop chers : ils ne sont pas accessibles à la plupart des consommateurs. Je demande que l'on dispose d'un bilan de l'efficacité de la politique en faveur de l'agriculture biologique, car il me semble qu'il y a beaucoup de gâchis d'argent public en la matière.
M. Jean-Jacques Lasserre. - Je constate que les français adorent les produits biologiques et les circuits courts, mais s'approvisionnent en produits conventionnels dans les magasins de hard discount. L'utilisation importante de produits phytopharmaceutiques en France s'explique par des raisons climatiques. Le budget 2013 ne règle pas les problèmes d'effluents d'élevage, qui est, plus que les pesticides, la cause première de pollution des eaux et des campagnes. Une mauvaise politique en matière de bâtiments d'élevage est un accélérateur de pollutions. Une dernière remarque : les prix des céréales ont doublé en un an. Il faudrait des aides PAC dont les montants soient définis en fonction des variations des marchés. Actuellement, les céréaliers n'en ont pas besoin.
M. Gérard César, rapporteur pour avis - Je précise que je ne soutiens pas l'amendement augmentant la redevance pour pollution diffuse sur les produits phytopharmaceutiques.
La commission adopte les amendements n°s 2 et 3.
Mercredi 21 novembre 2012
- Présidence de M. Daniel Raoul, président -Loi de finances pour 2013 - Mission « Égalité des territoires, logement et ville » - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis sur les crédits de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » du projet de loi de finances pour 2013.
Mme Marie-Noëlle Lienemann, rapporteure pour avis. - J'ai l'honneur de vous présenter mon rapport sur les crédits des programmes concernant le logement inscrits au projet de loi de finances pour 2013.
Je souhaite au préalable vous indiquer que la mission qui comprend ces programmes a évolué depuis l'année dernière : la mission « Ville et logement » a été remplacée par une mission « Égalité des territoires, logement et ville » qui comprend désormais cinq programmes, dont quatre portant sur le logement.
Mon rapport s'organise en trois temps : tout d'abord, je montrerai dans quelle mesure la politique menée au cours de la dernière décennie en matière de logement pèse sur la politique qui peut être menée aujourd'hui ; ensuite, je m'intéresserai à l'évolution des crédits relatifs au logement inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013 ainsi qu'aux mesures fiscales contenues dans ce texte ; enfin, je soulignerai que des mesures volontaristes sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République en terme de construction de logements, à savoir 500 000 logements par an dont 150 000 logements sociaux.
L'examen du projet de loi de finances est donc l'occasion de dresser un bilan de la politique menée en matière de logement au cours des dix dernières années. Trois éléments me semblent particulièrement importants.
Tout d'abord, qu'en est-il réellement de l'augmentation du rythme de construction de logements sociaux ? Vous connaissez tous les chiffres : le nombre de logements sociaux financés - hors opérations de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) - a atteint en 2011 plus de 115 000 logements, contre un peu plus de 55 000 en 2002. Pour autant, le parc de logements sociaux n'a pas progressé dans la même proportion : entre 2001 et 2011, le parc HLM n'a augmenté que de 370 000 logements, soit moins de 40 000 logements sociaux supplémentaires en moyenne par an. Il y a une grande différence entre les logements financés et l'augmentation du parc : seule une partie de celle-ci s'explique par les démolitions. En réalité, l'accroissement du parc a été très modeste.
Par ailleurs, quels logements sociaux ont été financés ? Près de 50 % de l'augmentation des logements financés constatée entre 2002 et 2011 est imputable aux prêts locatifs sociaux (PLS). Ces logements sociaux ne nécessitent pas d'aides à la pierre. Les deux dernières années ont, certes, montré une augmentation des logements en prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), mais les prêts locatifs à usage social (PLUS) sont en stagnation. Enfin, les logements sociaux sont aujourd'hui plus chers : la plus grande partie est au plafond en matière de loyers, les plafonds de loyers étant par ailleurs bien supérieurs aux plafonds de l'aide personnalisée au logement (APL). Dans bien des cas, même si le locataire bénéficie de l'APL, le reste à payer est donc important.
Deuxième élément du bilan : l'État s'est désengagé en matière de logement social.
Les résultats obtenus en termes de financement de logements sociaux ne sont pas dus à une mobilisation de l'État. La subvention unitaire a ainsi fondu : entre 2002 et 2011, elle est passée de 6 000 à 1 100 euros pour un PLUS et de 15 000 à 10 000 euros pour un PLAI. Les bons résultats en termes de financement sont le résultat de la mobilisation des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales. La montée en puissance des financements des collectivités territoriales a permis de compenser la baisse des financements d'État. La part de la subvention de l'État est aujourd'hui inférieure aux subventions des collectivités territoriales et aux fonds propres des bailleurs sociaux. Pour un PLAI par exemple, la subvention de l'État atteint en moyenne 8,8 %, contre 8,9 % pour les subventions des collectivités territoriales et 9,1 % pour les fonds propres des organismes.
A cela s'est ajoutée la baisse de la part des prêts de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) de 89 % du prêt à un peu plus de 70 % aujourd'hui : ce phénomène est du au fait que le prêt de la CDC est calculé sur le « retour-loyer ». Or les prix, tant du bâtiment que foncier, ont considérablement augmenté. La part des prêts CDC baissant, les fonds propres des organismes sont donc davantage mobilisés.
La mobilisation des bailleurs sociaux s'est faite malgré le « prélèvement HLM » institué par la loi de finances pour 2011, dont la majorité sénatoriale actuelle a toujours considéré qu'il était inique, injuste et contre-performant au regard de l'objectif de construction de logements sociaux.
Troisième et dernier élément du bilan : le poids des « boulets fiscaux », c'est-à-dire des niches fiscales coûteuses et inefficaces qui pèsent encore aujourd'hui sur les finances publiques. Je pense tout d'abord au « crédit d'impôt TEPA » mis en place en 2007 et supprimé par la loi de finances pour 2011. Il a cumulé les défauts : un fort effet d'aubaine et un caractère inflationniste. Malgré sa suppression, le « crédit d'impôt TEPA » continue de peser très lourdement sur les finances publiques : son coût atteint 1,9 milliard d'euros en 2011, 2,1 milliards d'euros en 2012 et 1,5 milliard d'euros en 2013. Ces sommes sont sans commune mesure avec les crédits budgétaires destinés aux « aides à la pierre ».
Je pense également au « dispositif Scellier » : inefficient en termes de zonages comme l'a souligné l'Inspection générale des finances (IGF), ce dispositif a eu un effet inflationniste et est lui aussi très coûteux. En 2013, il devrait peser à hauteur de 930 millions d'euros sur les finances publiques, en progression de 38 % par rapport à 2012, alors même qu'il doit s'éteindre au 31 décembre 2012.
J'en viens maintenant au contenu du projet de loi de finances pour 2013 pour ce qui concerne le logement : à mes yeux, ce budget illustre une volonté soutenue du Gouvernement en faveur du logement.
Tout d'abord, s'agissant de la mission, ses crédits sont en diminution de 6,2 % en autorisations d'engagement (AE) et de 5,6 % en crédits de paiement (CP). Cette diminution est cependant compensée par la mobilisation de crédits extrabudgétaires.
Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » voit ses crédits augmenter de 1,2 % voire, à périmètre constant, de 3,2 %. Notre ancien collègue Thierry Repentin critiquait la sous-budgétisation chronique de ce programme : je me réjouis donc que, cette année, les crédits inscrits soient à la hauteur des crédits consommés en 2011.
Je me félicite par ailleurs de la remarquable augmentation des crédits destinés à la veille sociale (+ 7 %) et à l'hébergement d'urgence (+ 13 %). Il s'agit de la traduction budgétaire du plan d'urgence pour les personnes sans abri annoncé par le Gouvernement et qui permettra, notamment, de financer 500 nouvelles places d'hébergement d'urgence et de pérenniser les places ouvertes dans le cadre de la campagne hivernale de 2012.
Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » voit ses crédits diminuer d'environ 11 %. Les crédits destinés aux aides à la personne sont en diminution de près de 600 millions d'euros, diminution compensée par l'affectation de nouvelles recettes au Fonds national d'aide au logement (FNAL) : 400 millions d'euros issus d'un prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) et près de 450 millions d'euros correspondant à une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.
Je me félicite par ailleurs de la décision du Gouvernement de revenir sur la décision prise l'année dernière d'indexer l'évolution des aides personnelles au logement sur la croissance, soit 1 %. Les barèmes des aides seront, à compter du 1er janvier 2013, de nouveau actualisés en fonction de l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL).
Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat », enfin, voit ses crédits augmenter fortement, de 13 % en AE et de plus de 33 % en CP. L'action « construction locative et amélioration du parc », qui regroupe environ 80 % des crédits du programme, constitue le thermomètre de l'effort budgétaire en faveur de la construction de logements sociaux.
Je me réjouis que les crédits destinés aux aides à la pierre augmentent sensiblement, ce qui n'était pas arrivé depuis longtemps : 500 millions d'euros en AE et 427 millions d'euros en CP sont destinés en 2013 au développement et à l'amélioration du parc locatif social.
Ces crédits devaient contribuer à atteindre les objectifs ambitieux du Gouvernement, à savoir la construction de 150 000 logements sociaux, même si on n'en est pas encore au doublement des aides à la pierre annoncé par le Président de la République. Je me félicite du fléchage social renforcé avec l'augmentation de 50 % de l'objectif de financement de PLAI, ou encore de l'augmentation de la ligne « surcharge foncière » visant à recentrer le financement sur les zones les plus tendues.
Je relève ensuite que la diminution des crédits de la mission est compensée par le recours à des ressources extrabudgétaires qui devraient atteindre 2 milliards d'euros. J'ai évoqué les 400 millions d'euros affectés au FNAL. L'article 30 du projet de loi de finances prévoit par ailleurs l'affectation à l'Agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) des produits de cession des quotas d'émission, à hauteur de 590 millions d'euros. C'est une nouveauté qu'il conviendra de suivre avec précision : il est nécessaire qu'une partie de ces crédits contribue à l'installation d'une filière bois, comme l'ont souligné certains de nos collègues.
Enfin, le 12 novembre dernier, l'État et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) ont signé une lettre d'engagement mutuel qui consacre le rétablissement d'une relation véritablement contractuelle entre les pouvoirs publics et Action Logement. Comme nous l'a indiqué la ministre lors de son audition par notre commission, Action Logement accroîtra son intervention en matière de logement : 1,5 milliard d'euros d'aides en faveur du logement locatif social seront ainsi accordées, c'est-à-dire 950 millions d'euros par an d'équivalent subvention, soit une hausse de 500 millions d'euros par rapport à 2012.
Par le biais de cette ressource extrabudgétaire, le soutien à la construction de logements locatifs sociaux devrait donc, de fait, doubler en 2013. Pour ma part, j'estime que les engagements du Président de la République portent cependant sur les crédits budgétaires. Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'une évolution positive.
Je souhaite enfin souligner que le projet de loi de finances comprend plusieurs mesures fiscales intéressantes et volontaristes en matière de logement, notamment en matière de foncier.
L'article 10 aménage le régime d'imposition des plus-values immobilières (PVI) des cessions de terrains à bâtir. Il vise à créer un véritable « choc d'offre » et à lutter contre la rétention des ressources foncières. La plupart des professionnels du logement que j'ai auditionnés saluent cette mesure. La taxation sera désormais progressive et un avantage fiscal est accordé pour l'année 2013, pour inciter à la vente de terrains.
L'article 11 renforce la taxe sur les logements vacants (TLV) notamment en l'étendant aux agglomérations de moins de 50 000 habitants.
Enfin, l'article 57 met en place un nouveau dispositif d'incitation à l'investissement locatif, le « dispositif Duflot », caractérisé par une vraie contrepartie sociale : les plafonds de loyer seront fixés à un niveau intermédiaire entre le parc social et le marché libre. Cela le différencie clairement des dispositifs d'incitation qui ont existé par le passé. Le Gouvernement estime que 40 000 logements pourraient ainsi être construits chaque année pour un coût de 35 millions d'euros en 2014 et 145 millions d'euros en 2015.
Ces mesures fiscales montrent une vraie volonté du Gouvernement en matière de logement. Pour ma part, je n'ai jamais été partisane des dispositifs d'incitation à l'investissement locatif qui n'existent pas dans la plupart des autres pays européens et dont les experts estiment qu'ils constituent un facteur d'augmentation des prix des terrains dans la longue durée. Cela dit, cela est valable seulement quand l'aide fiscale n'est pas très ciblée, ce qui n'est pas le cas du « Duflot ». Cependant, à mes yeux, il conviendrait d'abord de financer vraiment les 150 000 logements sociaux, et seulement ensuite de mettre en place des aides fiscales.
J'estime donc que d'autres mesures volontaristes sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République.
S'agissant tout d'abord de construction de logements sociaux, je suis attaché au doublement du plafond du Livret A. Cette mesure doit être mise en oeuvre au plus vite. Par ailleurs, les produits des Fonds d'épargne doivent être utilisés pour bonifier les prêts aux logements sociaux, notamment les plus sociaux. Par ailleurs, comme le suggère le rapport remis en septembre dernier par M. Pierre Duquesne, il est nécessaire d'abaisser de 0,2 point le taux de commissionnement des banques. Dans le contexte d'explosion de la collecte, les banques n'ont pas d'augmentation de leurs dépenses. La diminution du taux de commissionnement permettrait également de renforcer la bonification des prêts aux organismes HLM et constituerait, de fait, une aide à la pierre.
Toutes les simulations montrent que les fonds propres des organismes ne permettraient pas le passage de 115 000 à 150 000 logements sociaux financés. Il faut donc jouer sur les autres paramètres : le livret A, ou alors, la TVA.
Je vous rappelle au préalable que le Sénat a voté la suppression du « prélèvement HLM ». Je me réjouis que l'article 33 du projet de loi de mobilisation du foncier public en faveur du logement que nous examinerons très prochainement prévoie cette suppression.
S'agissant de la TVA, je vous rappelle que le taux applicable au logement social est passé de 5,5 % à 7 %, ce qui correspond à plus de 200 millions d'euros en moins pour les HLM pour construire. Le taux de 5,5 % s'appliquait au logement social depuis Pierre-André Périssol, à la différence des travaux d'amélioration de l'habitat. Je préconise que le logement social bénéficie, en tant que bien de première nécessité, du taux minimal de 5,5 % : c'est très important pour l'équilibre des opérations.
Au-delà du logement locatif social, le Gouvernement doit proposer des mesures permettant de relancer l'accession sociale à la propriété, aujourd'hui en panne. Les prêts à l'accession sont en forte diminution et cette diminution devrait se poursuivre du fait de l'application de règles prudentielles de plus en plus restrictives, les règles de « Bâle III », s'appliquant aux banques de dépôt. L'avenir de l'accession sociale à la propriété s'est assombri avec les difficultés rencontrées par le Crédit immobilier de France (CIF).
Il convient, à mes yeux, de revenir à l'origine du prêt à taux zéro (PTZ), c'est-à-dire avoir une partie du PTZ différé pour solvabiliser des catégories sociales entre 2,5 SMIC et 3 SMIC. Une étude récente montre que, pour accéder à la propriété, il faut disposer de 4 000 euros de revenus par mois et 50 000 euros d'apport personnel. Il n'est pas vrai de dire que l'accession sociale fait l'endettement. Des mécanismes de sécurisation existent.
Dernier élément, enfin, il est indispensable que les investisseurs institutionnels reviennent sur le marché locatif intermédiaire dans les zones urbaines tendues. Le Premier ministre a annoncé l'organisation d'une table-ronde sur cette question. Je m'en réjouis et j'espère que le prochain projet de loi de finances comprendra des dispositions permettant d'accompagner le retour des investisseurs institutionnels.
En conclusion, ce budget représente un effort intéressant, une démarche volontaire et un réel progrès pour le logement. J'espère que ce progrès se poursuivra pour permettre que les objectifs de 150 000 logements sociaux et 500 000 logements soient effectivement atteints.
M. Daniel Dubois. - Madame la rapporteure, si j'osais, je dirais : « bravo l'artiste ». Le budget baisse. Or vous nous dites que tout va bien, qu'il va y avoir plus d'argent et, astuce suprême, vous portez la suspicion sur les chiffres portant sur le passé. Le critère qui a été pris en compte est le financement : je ne suis pas du tout hostile à ce qu'on prenne un autre critère. Il y a toujours un délai entre le financement et la construction. Par ailleurs, il y a eu les opérations de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), avec des difficultés à reconstruire. Les écarts de chiffres ne sont donc pas étonnants.
Je suis en désaccord avec vous sur la question du Livret A. 40 milliards d'euros sont aujourd'hui à la Caisse des dépôts et ne sont pas utilisés pour faire du logement social. Le fait de doubler le plafond du Livret A n'améliorera pas les choses : il n'y a pas de manque de liquidité. Le débat sur le taux de commissionnement est différent. On peut également envisager un effort de la Caisse des dépôts sur les prêts accordés aux organismes HLM. Le fait d'augmenter le plafond du livret A a eu un effet collatéral : il s'est fait au détriment des placements à long terme, très utiles pour le fonctionnement de notre économie.
Vous abordez l'accession à la propriété : or, il n'y a rien sur cette question dans le projet de loi de finances. Si on veut construire 500 000 logements, il faut faire un effort majeur pour l'accession à la propriété. Les banques sont aujourd'hui frileuses, alors que les taux sont très bas.
S'agissant du « dispositif Duflot », le système proposé ne va pas fonctionner, comme le soulignent les professionnels : il n'est pas suffisamment incitatif. La taxation des plus-values immobilières a été augmentée. La relation locataire-bailleur est très déséquilibrée, en faveur du locataire, comme le montre d'ailleurs une étude de l'OCDE. Tous les éléments qui devraient contribuer à permettre dans la confiance la construction de 500 000 logements dont 150 000 logements locatifs, ne sont pas réunis. Je suis donc défavorable à l'adoption des crédits consacrés au logement.
M. Claude Bérit-Débat. - Merci à notre rapporteure pour son rapport à la fois équilibré mais aussi critique. Je note que, grâce à la mobilisation de crédits extrabudgétaires, on arrive à une augmentation des moyens, qui n'existait pas au cours des dernières années. Les crédits dégagés nous permettront-ils d'atteindre les objectifs de 150 000 logements sociaux ? Je considère que cela va dans le bon sens.
Sur la problématique du doublement du plafond du livret A, notre rapporteure a raison : cela permettrait de faire baisser les taux pratiqués pour la construction du logement social, et aurait donc un effet levier important.
Sur le problème de la TVA, le relèvement du taux applicable au logement social pourrait peser négativement. Il faut donc mener une vraie réflexion sur cette question.
S'agissant des quotas carbone, je me réjouis cette nouvelle ressource pour l'ANAH. Je soutiens la relance de la filière bois, sans que cela soit en contradiction avec les engagements pris en matière de logement. On peut inciter, dans la rénovation, à ce que le bois soit utilisé, à condition qu'il s'agisse de bois produit et transformé en France.
Le « dispositif Scellier » n'a pas été une réussite : dans mon département existent des friches de logements « Scellier ». La qualité des logements n'est pas bonne. Ces logements ont été vendus à des investisseurs qui ne connaissaient pas les lieux et cela a été un fiasco pour les petits investisseurs. Encadrer le loyer avec un objectif de production de logements intermédiaires est une très bonne chose. Je voterai les crédits consacrés au logement dans le PLF 2013.
M. Joël Labbé. - J'apprécie l'évolution de la politique du logement et les exigences formulées par la rapporteure.
S'agissant du crédit immobilier de France (CIF), où en est-on, notamment s'agissant de l'accompagnement en matière d'accession sociale ? Il faut mettre en place un organisme spécialisé.
S'agissant du « dispositif Duflot », je me réjouis des plafonds de loyer envisagés. Un amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit une extension aux zones B2. Comment va être financé ce complément ?
Mme Marie-Noëlle Lienemann, rapporteure pour avis. - Claude Bérit-Débat a tout à fait raison : les crédits extrabudgétaires compensent largement la baisse des crédits budgétaires.
Par ailleurs, la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) est favorable au « dispositif Duflot » et considère que les objectifs seront atteints. Elle insistait également sur l'éligibilité des zones B2. L'Assemblée nationale a accepté l'élargissement aux zones B2 jusqu'en juin 2013, sans agrément du préfet.
Sur le Livret A, on aurait pu espérer que les ressources non utilisées pour le logement social reviennent au logement social. Or, ces ressources retournent dans le budget de l'État : dans la période actuelle, c'est donc inenvisageable. Si on avait déjà une véritable bonification de 20 points des prêts accordés au logement social, le mouvement HLM considère que cela conduirait à un apport de 400 millions d'euros.
Enfin, deux articles ont été rattachés par les députés à la mission « Égalité des territoires, logement et ville » : l'article 64 ter prévoit l'extension des mesures financées par le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) à l'ensemble des personnes en difficulté. L'article 64 quater permet aux communes non concernées par la taxe sur les logements vacants (TLV) d'assujettir à la taxe d'habitation les logements vacants depuis deux ans contre cinq actuellement. Je suis favorable à ces deux articles.
M. Daniel Raoul, président. - Nous passons à l'examen des crédits du programme « Politique de la ville ».
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - J'ai l'honneur de vous présenter pour la deuxième année consécutive les crédits du programme 147 « Politique de la ville » inscrits au projet de loi de finances.
L'examen des crédits de ce programme pour 2013 intervient quatre mois après la publication par la Cour des Comptes de son rapport intitulé « La politique de la ville. Une décennie de réformes », rapport à l'occasion duquel notre commission avait d'ailleurs auditionné M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes.
Contrairement à ce que certains ont pu dire, ce rapport ne dresse pas, à mes yeux, un réquisitoire accablant pour la politique de la ville. Il s'agit au contraire d'un plaidoyer pour l'améliorer encore.
L'examen du projet de loi de finances est donc l'occasion pour moi, non seulement d'analyser les moyens que l'État consacrera en 2013 à la politique de la ville, mais également de voir dans quelle mesure le Gouvernement compte mettre en oeuvre les recommandations de la Cour.
Avant d'examiner l'évolution des crédits du programme 147 « Politique de la ville » inscrits au projet de loi de finances pour 2013, je souhaite formuler deux observations.
D'une part, le programme 147 « Politique de la ville » ne couvre qu'une partie de l'effort budgétaire de la Nation en faveur des quartiers. Outre les dispositifs spécifiques de la politique de la ville financés par ce programme, les quartiers de la politique de la ville bénéficient également de dispositifs de droit commun financés par les ministères compétents.
Le document de politique transversale (DPT) « Ville » annexé au projet de loi de finances estime ainsi que l'ensemble des crédits budgétaires consacrés à la politique de la ville atteignent près de 2,7 milliards d'euros pour 2012, quand le programme 147 ne prévoit que 500 millions d'euros. Je vous rappelle qu'en 2013, les dépenses du budget général devraient atteindre 290 milliards d'euros. La politique de la ville représente donc moins d'1 % du budget, alors qu'elle s'adresse à près de 6 millions d'habitants. Certains s'inquiètent d'un éventuel transfert des crédits de droit commun : on en est loin !
D'autre part, à l'occasion du projet de loi de finances pour 2013, le périmètre du programme 147 a été modifié par rapport à l'année dernière. L'action « Grand Paris » a disparu : plus précisément, elle a été transférée au sein du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ».
J'en viens donc maintenant à l'analyse de l'évolution des crédits du programme 147 pour 2013. Je souhaite tout d'abord rappeler les conclusions qui étaient les miennes l'année dernière. J'estimais que le projet de loi de finances pour 2012 symbolisait « le désengagement de l'État de la politique de la ville » et je soulignais la baisse continue des crédits de ce programme depuis sa création.
Quelques chiffres l'illustrent : entre 2007 et 2012, les crédits du programme 147 ont diminué de près de 55 %. Autrement dit, ils ont été divisés par deux. Sur la période la plus récente, c'est-à-dire entre 2009 et 2012, les crédits ont diminué de près de 250 millions d'euros, soit une diminution de plus de 30 %.
Après une analyse approfondie des crédits pour 2013, je ne peux que me féliciter des évolutions prévues. En effet, le projet de loi de finances pour 2013 marque un coup d'arrêt à la très forte diminution des crédits du programme. A périmètre constant, ils sont en diminution de 4,1 % en autorisations d'engagement (AE) et de 6,3 % en crédits de paiement (CP). En valeur absolue, cela représente une diminution d'environ 20 millions d'euros en AE.
Cette diminution n'est cependant qu'apparente. Comme l'a confirmé la semaine dernière François Lamy, ministre délégué à la ville, lors de son audition par notre commission, la baisse des crédits du programme 147 est presque intégralement compensée par la prise en charge par le Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD) des actions de prévention jusque là financées par l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), à hauteur de 20 millions d'euros.
En tenant compte de ces 20 millions d'euros, les crédits destinés à la politique de la ville sont stables d'une année sur l'autre. Je ne peux que saluer cette stabilité dans le contexte de l'effort national de redressement des finances publiques. J'y vois pour ma part, après la feuille de route pour les habitants des quartiers rendue publique en août dernier, une nouvelle illustration de la mobilisation du Gouvernement pour répondre aux difficultés de ces quartiers.
S'agissant de l'évolution des différentes actions du programme 147, plusieurs éléments me paraissent intéressants.
Tout d'abord, l'action « actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville », qui représente les deux tiers des crédits du programme (environ 330 millions d'euros en 2013) voit ses crédits diminuer d'environ 20 millions d'euros.
La très grande majorité des crédits de cette action sont gérés par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Je ne peux que me féliciter du maintien des crédits destinés à l'Agence, qui finance notamment les actions des associations sur le terrain.
L'action « revitalisation économique et emploi » voit ses crédits diminuer d'environ 2 %. Cette action finance, je vous le rappelle, les crédits destinés à la compensation des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) mais aussi la subvention de charges de service public de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe). La diminution des crédits de cette action s'explique par la diminution du coût des exonérations fiscales et sociales liées aux zones franches urbaines (ZFU). Cette année, une partie de la diminution des crédits finance les « emplois francs ».
Cette disposition prévue par le projet de loi de finances pour 2013, financée par l'action « revitalisation économique et emploi », me paraît particulièrement importante. La logique diffère donc des zones franches : l'exonération n'est pas attachée au lieu d'implantation de l'entreprise mais au lieu de résidence du salarié. Plusieurs rapports ont montré que les ZFU donnaient des satisfactions, mais pas en termes d'emplois. Le gain en emplois espéré n'a pas été atteint. Le dispositif des emplois francs va être expérimenté : quel que soit le lieu d'implantation de l'entreprise, elle bénéficiera d'une exonération si elle embauche un jeune diplômé de zone urbaine sensible (ZUS). Cela présente l'avantage de favoriser l'emploi et de permettre à des jeunes de sortir de leur quartier. Quatre villes sont concernées par l'expérimentation : Marseille, Amiens, Grenoble et Clichy-sous-Bois.
Je me réjouis de ce dispositif, qui est salué par les acteurs de la politique de la ville que j'ai auditionnés. J'espère que, au terme de la période expérimentale, il pourra être étendu à l'ensemble des quartiers prioritaires.
Comme je vous l'indiquais en préambule, la politique de la ville est une politique transversale dont le champ dépasse le simple programme 147. En conséquence, il m'est impossible de ne pas évoquer deux éléments du projet de loi de finances pour 2013 extérieurs au programme 147 qui concourent directement à la politique de la ville :
- d'une part, il convient de relever que les outils de péréquation financière verticale sont renforcés. C'est une évolution importante. Le montant de la dotation de solidarité urbaine (DSU), qui joue un rôle incontournable pour les communes concernées par la politique de la ville, devrait atteindre un niveau historique en 2013, en augmentation de près de 120 millions d'euros par rapport à 2012. Par ailleurs, après le vote intervenu la semaine dernière à l'Assemblée nationale, la dotation de développement urbain (DDU) augmentera de 50 % pour atteindre 75 millions d'euros en 2013.
Je ne peux que me féliciter de ces décisions. Pour autant, le ministre a indiqué qu'une réflexion devait être menée sur ces dispositifs de péréquation. Il a donc confié une mission sur le sujet à notre collègue député François Pupponi : l'association des maires « Ville et banlieue » sera associée à ces travaux.
- l'autre élément du projet de loi de finances pour 2013 - et plus globalement de la politique gouvernementale - que je souhaite souligner et saluer est la mobilisation des dispositifs de droit commun en faveur des quartiers.
S'agissant des dispositifs de droit commun, la Cour des comptes a souligné « le risque de substitution des crédits spécifiques aux crédits de droit commun ». Autrement dit, l'existence des dispositifs spécifiques de la politique de la ville conduirait à une diminution corrélative des crédits de droit commun.
Dans ce contexte, je me réjouis que, conformément à la feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers du 22 août dernier, le droit commun soit de retour dans les quartiers. Deux exemples me paraissent particulièrement révélateurs : les 1 000 postes créés dans l'Éducation nationale devraient être orientés pour un quart d'entre eux vers les élèves de l'éducation prioritaire ; les emplois d'avenir concerneront au premier chef les jeunes des zones urbaines sensibles (ZUS).
L'examen du projet de loi de finances pour 2013 est également l'occasion pour moi de souligner la nécessité, notamment après le rapport de la Cour des Comptes, de repenser et de réformer la politique de la ville. Je souhaite insister sur deux points à mes yeux essentiels.
Tout d'abord, la nécessaire interministérialité de la politique de la ville.
La Cour des comptes a souligné l'absence de pilotage interministériel de la politique de la ville au cours des dernières années, estimant qu'il s'agissait d'une des explications des résultats en demi-teinte de cette dernière.
La politique de la ville ne peut en effet être efficace qu'avec la mobilisation de tous les ministères, c'est-à-dire à la fois des dispositifs spécifiques gérés par le ministère de la ville et des dispositifs de droit commun gérés par les autres ministères.
Les différentes tentatives pour renforcer l'interministérialité de la politique de la ville ont échoué. La meilleure illustration en est le document de politique transversale (DPT), qui est censé retracer l'ensemble des crédits des ministères concourant à la politique de la ville. Ce document est très clairement lacunaire. Un seul exemple : l'Éducation nationale. La contribution de ce ministère est limitée, dans le DPT, à l'évaluation des moyens supplémentaires mis en oeuvre dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire. Comment est-il possible d'assurer une coordination interministérielle quand on ne peut évaluer la contribution de chacun ?
A ce titre, je me réjouis que le ministre de la ville ait annoncé sa volonté de signer avec ses collègues du Gouvernement des conventions pour fixer des objectifs et des engagements, notamment financiers, de leurs mobilisations dans leurs domaines de compétence. Cette démarche est salutaire : il est indispensable que les autres ministres jouent le jeu car il en va de l'efficacité de la politique de la ville.
Je me félicite également que la ministre de l'égalité des territoires ait lancé une mission de réflexion sur la mise en place d'un Commissariat général à l'égalité des territoires, instance qui permettrait, le cas échéant, de rapprocher les différentes instances des politiques de l'aménagement du territoire et de la politique de la ville.
Autre aspect que je souhaite évoquer cette année : la réforme de la géographie prioritaire. Celle-ci est, comme l'indique la Cour des Comptes, un « préalable » à toute nouvelle mesure de la politique de la ville. Le ministre souhaite l'actualiser et concentrer les actions sur certains sites prioritaires.
Cette réforme a été annoncée à plusieurs reprises au cours du quinquennat passé. La loi de finances pour 2008 prévoyait ainsi une actualisation tous les cinq ans de la géographie prioritaire et imposait une première révision en 2009. Cependant, malgré un livre Vert produit par le secrétariat général du Comité interministériel des villes (SG-CIV) et le rapport remis en 2009 par notre collègue Pierre André et notre collègue député Gérard Hamel, cette réforme n'a jamais été menée à terme. Plus de trois années ont donc été perdues.
Pourquoi cette réforme est elle indispensable et urgente ? Parce que la géographie prioritaire actuelle conduit à saupoudrer les moyens et à rendre illisible la politique de la ville. Les quartiers prioritaires se sont multipliés au fil du temps et les différents zonages se sont enchevêtrés. Quelques chiffres l'illustrent : on compte dans notre pays 751 zones urbaines sensibles (ZUS), au sein desquelles existent 416 zones de redynamisation urbaine, comprenant elles-mêmes 100 zones franches urbaines (ZFU). A côté de ces différentes zones, existent 494 quartiers en rénovation urbaine et 2 492 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), dont près des trois quarts ne sont pas classés en ZUS...
Cette situation est unique en Europe : en effet, on ne compte que 392 quartiers prioritaires en Allemagne, 39 quartiers ont été sélectionnés en Grande-Bretagne et seulement 17 en Espagne... même si, bien entendu, la dimension de la politique de la ville n'est pas la même dans ces pays.
La concertation sur la réforme de la géographie prioritaire doit donc aboutir à simplifier les zones et concentrer les interventions publiques sur les territoires qui en ont le plus besoin, ceci sur la base d'indicateurs objectifs.
Je ne cache pas que cette réforme sera très difficile à mener : il est clair que la réduction probable du nombre de quartiers prioritaires ne sera pas aisée et fera de nombreux mécontents. Pour autant, elle est indispensable pour renforcer la politique de la ville.
Je me félicite en tout cas que cette réforme, maintes fois reportée, soit prise à bras le corps par le Gouvernement. Elle aura un impact sur l'ensemble des autres dispositifs de la politique de la ville : ainsi, par exemple, l'éventuelle généralisation des emplois francs sera mise en oeuvre parallèlement à la réforme de la géographie prioritaire.
En conclusion, au vu des crédits pour 2013 du programme 147 mais aussi au vu des engagements pris par le Gouvernement, je vous invite à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».
M. Daniel Dubois. - Je souhaite remercier notre rapporteur pour ce rapport très clair et précis. Je me félicite du dispositif des emplois francs : c'est une très bonne mesure. Le dispositif des ZFU, même s'il a pu jouer un rôle positif en termes d'urbanisme et de mixité a également eu un effet d'aubaine important.
Le rapport de notre rapporteur est équilibré. Il a souligné l'importance des crédits de droit commun : c'est une vraie question. Pour moi, cela pose la problématique de la gouvernance de ces crédits et des actions. J'insiste sur la méthode : la stratégie des cercles concentriques doit être appliquée. Le zonage pose des difficultés : la périphérie du territoire classé doit être autant prise en compte que le territoire classé lui-même. Il faut être en capacité d'avoir des stratégies qui s'organisent en cercles concentriques : les crédits de droit commun, au travers d'une gouvernance interministérielle, doivent assurer un rôle important.
Il y a certes des ZUS, mais il y a aussi les zones rurales oubliées. Il ne faut pas que tous les crédits de droit commun soient orientés vers les seules zones de la politique de la ville.
S'agissant de la DSU, je me suis déjà exprimé la semaine dernière sur ce sujet. C'est bien que la DSU augmente, mais il faut que les villes qui en bénéficient justifient de leurs actions en lien avec la politique de la ville. La politique de la commune doit être examinée. Je m'abstiendrai sur ce rapport. C'est une abstention positive.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Il ne faut pas que les quartiers prioritaires soient hermétiques. Comme l'a dit excellemment notre collègue Daniel Dubois, il y a une vraie problématique des cercles concentriques. Il faut tenir compte de cette spécificité.
M. Roland Courteau. - Je souhaite saluer le dispositif des « emplois francs », de même que l'éligibilité des jeunes des ZUS aux emplois d'avenir.
M. Claude Dilain, rapporteur pour avis. - S'agissant des « effets de trottoir », dans le cadre de la concertation, comme l'a dit le ministre, on devrait arriver à ce que le territoire de la contractualisation soit l'intercommunalité ; la mise en oeuvre du contrat devrait être assurée par le maire ; dans certaines communes, il devrait y avoir des territoires cibles bénéficiant seuls du programme 147.
S'agissant de la DSU, il faut lever une ambigüité : elle n'est pas réservée aux villes des politiques de la ville. Le ministre a confié une mission à François Pupponi afin de réfléchir par exemple à la mise en place de deux dotations de compensation, une dotation de rattrapage et une dotation spécifique pour les politiques de la ville.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Il faut souligner que la débudgétisation de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pose un problème à long terme. Le recours à Action Logement ne pourra pas perdurer indéfiniment.
S'agissant des dispositifs de droit commun, un dispositif législatif prévoit, je crois, que les collectivités territoriales doivent délibérer annuellement pour indiquer leurs actions en matière de politique de la ville. Cette contrainte devrait être étendue aux services publics d'État. Cela mettrait mieux en exergue l'utilisation des dispositifs de droit commun.
M. Daniel Raoul, président. - Je mets aux voix les crédits de la mission « Egalité des territoires, logement et ville ».
La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ». Puis la commission émet un avis favorable à l'adoption des articles 64 ter et 64 quater.
Loi de finances pour 2013 - Mission « Écologie, développement et aménagement durables, programme « Énergie, climat et après-mines » - Examen du rapport pour avis
La commission examine le rapport pour avis sur les crédits du programme « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » du projet de loi de finances pour 2013.
M. Roland Courteau, rapporteur pour avis. - La mission « Écologie, développement et aménagement durables » comporte huit programmes, mais deux d'entre eux seulement relèvent de la compétence de notre commission :
- le programme 205, relatif aux crédits de la pêche, nous a été présenté la semaine dernière par notre collègue Gérard Le Cam ;
- le programme 174, intitulé « Énergie, climat et après-mines », fait l'objet du rapport pour avis que je vous présente aujourd'hui.
Je vous parlerai également du nouveau compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
Le budget du programme 174, après une baisse au cours de l'exercice 2012, connaît cette année une légère hausse globale, avec 682 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 688 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit une hausse supérieure à 1 %.
En fait, ce quasi équilibre résulte de deux mouvements contraires.
En premier lieu, l'action principale de ce programme, qui est la gestion économique et sociale de l'après-mines, connaît une diminution de moyens structurelle, qui correspond à la diminution progressive du nombre des ayants droit. Cette action représente cette année 86 % des crédits de paiement. Il convient de se féliciter à cet égard que la situation financière de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines ait retrouvé son équilibre financier : elle connaissait en effet, au cours des années passées, un déséquilibre dû à une mauvaise évaluation prévisionnelle des besoins.
En second lieu, l'action « lutte contre le changement climatique » voit ses moyens tripler, de 29,4 millions d'euros en 2012 à 85 millions d'euros en 2013.
La raison en est simple : l'écart correspond pour l'essentiel à un abondement de la trésorerie de l'Agence de services et de paiement afin de compléter le financement du « bonus écologique » qui est versé aux acquéreurs d'automobiles émettant peu de gaz à effet de serre. Vous vous souvenez que ce dispositif, victime de son succès, a connu des difficultés d'équilibrage au cours des années passées : les bonus versés étaient plus importants que les malus collectés et le système n'était donc pas équilibré. L'article 12 du projet de loi de finances pour 2013 proroge et durcit le dispositif du bonus-malus automobile en abaissant les seuils d'émission à partir desquels est appliqué le malus.
Les autres actions de ce programme sont :
- une action « soutien », qui contient certaines dépenses de fonctionnement pour un montant inférieur à 2 millions d'euros ;
- une action « politique de l'énergie », doté de 6,4 millions d'euros en CP. Ces sommes sont constituées principalement d'une subvention à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA). Il ne s'agit que d'une petite partie des ressources de cette agence, dont l'action devra faire l'objet de toute notre attention au cours de l'année prochaine. L'ANDRA vient en effet de présenter le dossier du projet de stockage profond des déchets radioactifs à haute activité et vie longue, sur lequel elle conduit des recherches sur le site de Meuse - Haute-Marne à Bure. Ce dossier fera l'objet d'un débat public en 2013, organisé par la Commission nationale du débat public, afin de préparer un débat législatif en 2015 et la demande d'autorisation de réalisation d'un centre de stockage.
Comme vous pouvez le constater, les crédits du programme 174 ne décrivent que très partiellement les aspects financiers de la politique de l'énergie. Cette politique passe en effet par d'autres outils que je vais à présent évoquer :
- le crédit d'impôt qui se reflète dans les dépenses fiscales ;
- l'obligation d'achat pour certaines productions d'énergie qui, en pesant sur le budget des consommateurs et non sur le budget de l'État, permet de soutenir le développement des énergies nouvelles.
S'agissant des dépenses fiscales, la principale d'entre elles est le crédit d'impôt développement durable (CIDD). Ce dispositif aide les particuliers à réaliser des travaux conduisant à une réduction de la consommation énergétique des logements. Il connaît une diminution de 42 % de son coût : 650 millions d'euros en 2013, contre 1 130 millions en 2012. Il s'agit d'une conséquence de la loi de finances pour 2012, qui avait durci les conditions d'accès au CIDD, tout en réduisant son taux de manière importante.
Il est naturel qu'un dispositif fiscal voie sa portée réduite progressivement au cours du temps, mais à condition que cette évolution soit progressive et relativement prévisible. Les professionnels m'ont signalé que des changements de cap trop brusques ne leur permettent pas de prévoir et de financer les investissements qu'ils devront réaliser. La présente loi de finances maintient le dispositif tel quel : il faut s'en féliciter.
Il convient cependant de noter que le CIDD est concerné indirectement par une disposition de l'article 56 du présent projet de loi de finances. Celui-ci abaisse en effet à 10 000 euros le plafond global de la réduction d'impôt que peuvent fournir certains avantages fiscaux, dont fait partie le CIDD. Ce plafond est actuellement égal à un montant de 18 000 euros, plafond à 4 % du revenu imposable.
Le CIDD n'est que l'un des éléments de la politique d'amélioration de l'efficacité énergétique des logements. Je rappelle que le président de la République a annoncé un objectif de mise aux normes énergétiques d'un million de logements par an. Le bâtiment représente en effet 44 % de l'énergie finale consommée en France et jouera donc un rôle clé dans la maîtrise de la demande et la réduction par quatre des émissions de gaz à effet de serre entre le début du siècle et 2050.
Cette nouvelle politique d'efficacité énergétique sera l'un des thèmes majeurs du débat sur la transition énergétique. L'un des grands chantiers sera celui de la fiscalité écologique, annoncée pour 2016, mais la réforme de la TVA prévue pour 2014 doit aussi attirer notre attention. J'ai été averti de ses effets sur la fiscalité des produits énergétiques utilisés pour alimenter les logements en énergie. Cette réforme prévoit en effet une hausse de 7 à 10 % du taux intermédiaire de TVA, ce qui renchérirait le prix du bois énergie ; dans le même temps, elle n'aurait qu'un effet limité sur le gaz et l'électricité. Ces deux dernières énergies verraient en effet le taux de 5,5 %, qui s'applique à l'abonnement, diminuer à 5 % tandis que, en sens inverse, le taux de 19,6 % qui taxe la consommation augmenterait à 20 %. Il serait certainement utile, lors de la mise en oeuvre de cette réforme, de s'interroger sur les niveaux de taxation les plus pertinents des différentes sources d'énergie.
Je m'attache chaque année, dans le cadre de ce rapport pour avis, à étudier le développement des énergies renouvelables en France.
Les documents budgétaires eux-mêmes reconnaissent que l'effort actuel est insuffisant.
Seul le photovoltaïque dépasse nettement les objectifs fixés, essentiellement grâce aux projets engagés avant le moratoire de fin 2010. La capacité photovoltaïque installée était, au 30 juin 2012, de 3 630 MW, soit une progression de 24 % en six mois : l'objectif de 5 040 MW en 2020 sera probablement atteint et dépassé. Il faut approuver les dispositions favorables aux petites installations photovoltaïques annoncées récemment par le Gouvernement, notamment une bonification de 10 % du tarif d'achat en fonction de l'origine des panneaux et un accroissement des volumes cibles de développement.
La situation est plus inquiétante pour l'éolien. C'est pourtant l'énergie renouvelable qui présente probablement le plus grand potentiel de développement pour la production d'électricité. Or le nombre de nouvelles installations diminue de manière marquante depuis deux ans : la puissance installée au cours de l'année 2011 a été de 832 MW, contre 1 256 MW l'année précédente, et la baisse s'accentue encore cette année.
Je vous rappelle que l'objectif fixé par le Grenelle de l'environnement était une puissance installée de 19 000 MW en 2020 : or nous ne sommes qu'à 7 000 MW à la mi-2012. Il faudrait donc installer 1 400 MW nouveaux chaque année pour atteindre ces objectifs, soit le double du rythme actuel.
Les raisons sont bien connues : la complexité normative n'a fait que croître depuis dix ans, au point qu'il faut plus de six années pour mener à bien un projet, contre deux années et demie en Allemagne. Une réforme d'ensemble s'impose : les zones de développement de l'éolien, trop fragiles juridiquement, ne sont manifestement pas le bon outil pour garantir la prise en compte des intérêts locaux lors de l'installation des parcs éoliens. De plus, la règle qui interdit la création d'unité de production de moins de cinq mâts devrait être adaptée, puisqu'elle ne permet pas d'ajouter une ou deux éoliennes dans un parc existant.
J'ai également été saisi d'une difficulté plus urgente encore : l'arrêté de 2008 qui fixe le tarif d'achat de l'électricité éolienne a été attaqué devant le Conseil d'État, qui a suspendu sa décision dans l'attente d'une réponse de la Cour de justice de l'Union européenne. Un nouvel arrêté pourrait être nécessaire si le dispositif était qualifié d'aide d'État. Le fondement juridique de l'obligation d'achat est ainsi menacé, ce qui constitue une difficulté supplémentaire pour le montage des dossiers et l'obtention d'un financement bancaire.
J'ai également été alerté des difficultés propres au secteur de l'hydroélectricité. Il s'agit, de loin, de la principale énergie renouvelable pour la production d'électricité : elle a produit 50,7 térawattheures d'électricité en 2011, contre 12,2 térawattheures pour l'éolien et 2 seulement pour le photovoltaïque. Il s'agissait pourtant d'une mauvaise année, en raison de la sécheresse.
La ministre de l'écologie a demandé l'étude de scénarios alternatifs à la mise en concurrence pour le renouvellement des concessions des grands barrages : je crois qu'il n'y a en effet pas d'urgence à lancer ce processus. Prenons le temps, en tenant compte des règles européennes, de définir un mode de gestion des barrages qui permette de concilier le développement de la production, la gestion environnementale des cours d'eau et la préservation de l'emploi et des conditions de travail.
La petite hydroélectricité, c'est-à-dire les installations « au fil de l'eau » de moins de 10 mégawatts, présente un potentiel de développement intéressant. Elle doit toutefois, dans certains cas, investir de manière importante pour bénéficier du renouvellement des contrats d'achat définis en 1997. De plus, les professionnels craignent une diminution importante du potentiel, en raison des critères stricts de classement des cours d'eau. Je crois qu'il convient de faire un bilan environnemental global de la gestion des cours d'eau, qui parte de l'impératif de préservation des ressources naturelles mais prenne aussi en compte le caractère écologique de la production d'électricité hydroélectrique, ainsi que son coût modéré.
Enfin, le budget de l'État comporte désormais un nouveau compte d'affectation spéciale consacré au « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ». Il s'agit de l'ancien FACÉ ou fonds d'amortissement des charges d'électrification, qui verse des aides aux collectivités maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale.
Je vous rappelle que c'est la loi de finances rectificative du 28 décembre dernier qui a transféré le FACÉ, qui était géré dans les comptes d'EDF, vers le budget de l'État. L'opération a permis de régulariser la situation de ce compte et de permettre au Parlement de mieux apprécier l'utilisation des fonds.
Elle a toutefois conduit à des dysfonctionnements au cours des premiers mois de 2012, à tel point qu'on peut se demander si elle avait été correctement préparée : certains textes d'application, nécessaires pour définir la répartition des aides, n'ont toujours pas été pris.
Nombre d'entre nous ont été saisis des difficultés rencontrées par les collectivités maîtres d'ouvrage qui ne recevaient pas à temps les aides et de leur incompréhension devant le nouveau mécanisme : ce n'est qu'au mois de juillet que les syndicats d'électricité ont reçu des informations sur la nouvelle procédure.
Depuis l'été, la situation s'est améliorée et les aides arrivent mieux à destination. Il faut saluer les efforts du gouvernement, qui ont permis récemment une réactivité plus grande dans l'attribution des aides et une meilleure prise en compte de la nature propre des travaux d'électrification : les travaux de raccordement, par exemple, ne peuvent pas toujours être programmés à l'avance.
Il faut être conscient, toutefois, que les règles spécifiques aux comptes d'affectation spéciale sont et seront certainement moins flexibles que celles qui avaient cours précédemment. J'espère qu'un mode de coopération harmonieux sera rapidement trouvé entre l'État, les autorités locales et les entreprises qui sont affectées par les retards de paiement, tout en préservant toute la rigueur nécessaire dans la gestion des deniers publics.
Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » pour ce qui concerne le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».
M. Daniel Raoul, président. - Le CIDD devrait être une priorité : je regrette que la dernière loi de finances ait exclu de son bénéfice les travaux portant sur l'isolation des fenêtres et des portes.
M. Daniel Dubois. - Une précision : les travaux sur les fenêtres ne sont pas les plus efficaces pour réaliser des économies d'énergie mais bien plus l'isolation des charpentes. S'agissant des éoliennes, j'étais opposé à leur qualification d'installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE). Les ZDE, pour leur part, présentent l'intérêt d'instaurer une solidarité fiscale entre les communes membres, dans le cadre d'une communauté de communes.
M. Gérard Bailly. - L'énergie demeure une dépense importante pour les entreprises et un élément de compétitivité, mais la production éolienne demeure coûteuse. Soulignons que le classement des cours d'eau va interdire l'exploitation hydroélectrique dans 90 % des rivières. S'agissant de la performance énergétique, je me demande avec quels moyens sera atteint l'objectif de rénovation d'un million de logements par an. Enfin, comment assurer l'approvisionnement électrique pour un déploiement de masse des véhicules électriques ?
Mme Renée Nicoux. - Il faudrait retrouver une stabilité du tarif d'achat pour permettre un regain d'intérêt des particuliers et des agriculteurs pour l'installation de panneaux photovoltaïques. N'oublions pas les difficultés que rencontrent les porteurs de projet pour obtenir des prêts.
M. Joël Labbé. - J'aurai une divergence de point de vue sur la petite hydroélectricité : elle produit certes de l'électricité de manière écologique, mais la préservation des continuités écologiques n'est pas négociable. S'agissant des éoliennes, il faudrait pouvoir installer même un seul mât dans le cadre de projets avec participation citoyenne. Il faut également rattraper notre retard sur l'Allemagne pour le photovoltaïque.
Mme Mireille Schurch. - Nous sommes favorables aux zones de développement économique et l'éolien ne doit pas souffrir d'un déficit démocratique. S'agissant du CIDD, la réalisation d'un bouquet de travaux, qui conditionne désormais son obtention, est complexe et revient beaucoup trop cher pour de nombreux ménages. Enfin je voudrais que soit établi un état des lieux du développement des énergies renouvelables, avec leur coût.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Où en est-on du développement de la production d'électricité au moyen d'hydroliennes ? Les dispositifs fiscaux et les prêts bonifiés ne peuvent suffire à conduire le développement de filières industrielles : il faut une planification moderne, à l'image de ce que fait l'Allemagne, où les élus locaux et producteurs se réunissent et mettent en place des subventions directes. S'agissant de l'application du crédit d'impôt, il faudrait que des diagnostiqueurs indépendants puissent identifier les travaux qu'il est réellement justifié de conduire dans chaque cas ; de plus, la réalisation des travaux devrait pouvoir être étalée, étant donné le coût de ceux-ci.
Mme Bernadette Bourzai. - Quel est le stade d'avancement du processus de renouvellement des concessions pour les grands barrages ? Je m'inquiète du relèvement du taux de la TVA sur le bois-énergie. Enfin, il faut féliciter ceux qui ont permis d'améliorer l'attribution des aides à l'électrification rurale, car les acteurs locaux ont eu beaucoup d'inquiétude au printemps et à l'été.
M. Daniel Raoul, président. - Il y a cependant encore des progrès à faire.
M. Jean-Jacques Mirassou. - Le débat sur la transition énergétique permettra aux usagers d'y voir plus clair. Je constate que la filière photovoltaïque est aujourd'hui en panne. Quant à la micro-hydroélectricité, les syndicats professionnels indiquent qu'il suffirait d'autoriser l'exploitation de 3 % des cours d'eau pour produire un effet bénéfique sur la filière, porteuse d'emploi et d'un enjeu d'aménagement du territoire.
M. Roland Courteau, rapporteur pour avis. - Je confirme que les principales pertes d'énergie passent par le toit, surtout dans les maisons individuelles.
Les ZDE sont fragiles sur le plan juridique et font l'objet d'annulations, mais il faut en effet une concertation locale : la procédure ICPE le permet avec une enquête publique, accompagnée de la procédure du permis de construire et en lien, comme je l'ai proposé, avec le schéma régional. Si vous constatez un manque de concertation, c'est bien que les ZDE ne remplissent pas leur rôle actuellement. Il faut trouver une solution participative nouvelle et les promoteurs devraient mieux informer les acteurs locaux.
Le coût de l'éolien n'est pas si élevé que cela par rapport aux prix de marché, de sorte que cette énergie n'exerce qu'une ponction limitée sur les consommateurs via la contribution au service public de l'électricité (CSPE). La formule coopérative pour l'exploitation d'éoliennes me séduit, d'autant qu'elle favoriserait leur acceptabilité.
Je crois aussi que les tarifs d'achat du photovoltaïque devraient être plus stables ; je rappelle que la réglementation actuelle a été fixée à la suite du moratoire de fin 2010.
Pour la définition précise de la politique de performance énergétique, je renvoie à la future loi de programmation de la transition énergétique. Je rappelle toutefois que plus de 500 millions d'euros vont être attribués à l'Agence nationale de l'habitat et que le plafond des livrets d'épargne est relevé.
Les véhicules électriques peuvent être rechargés la nuit. J'ai aussi beaucoup d'espoir sur l'hydrogène et la pile à combustible, d'autant qu'une solution technique semble avoir été trouvée pour éviter le risque d'explosion des réservoirs.
Mon rapport fait un état des lieux chiffré du développement des énergies renouvelables, avec les objectifs fixés et le taux de réalisation. Les hydroliennes font l'objet d'une expérimentation, mais n'en sont pas encore au stade de mise en oeuvre industrielle. Les subventions directes seraient un moyen de soutien efficace, mais la situation budgétaire de la France n'est pas celle de l'Allemagne.
Le classement des rivières en liste 1 est une entrave au développement de l'hydroélectricité : selon les professionnels, 75 % du potentiel de développement de la petite hydroélectricité est remis en cause. Certains experts expliquent que des cours d'eau sont classés sans représenter de vrais réservoirs biologiques. Je pense qu'il faut procéder à une révision générale afin de vérifier la pertinence du classement de certains cours d'eau.
Le renouvellement des concessions hydroélectriques va faire l'objet, à la demande de la ministre en charge de l'énergie, d'une étude de scénarios alternatifs, ce qui est un signe encourageant. Dans l'attente du renouvellement, les projets d'investissement sont au point mort. Je signale que la plupart des autres pays européens ont établi des barrières qui protègent l'opérateur historique : en Allemagne, les communes disposent d'un droit de veto ; les concessions ont une durée de 75 ans en Espagne, de 60 ans en Italie, de 90 ans en Autriche ; au Portugal, le concessionnaire sortant bénéficie d'un droit de préemption. Peut-être, c'est une opinion personnelle, faudrait-il prolonger la durée des concessions à 99 ans.
Puis la commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Énergie, climat et après-mines ».
Réciprocité dans l'ouverture des marchés publics - Examen du rapport et du texte de la commission
La commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 106 (2012-2013), présentée par M. Simon Sutour au nom de la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la réciprocité dans l'ouverture des marchés publics.
M. Daniel Raoul, rapporteur. - Notre commission s'est saisie de la proposition de résolution européenne relative à la réciprocité dans l'ouverture des marchés publics, déposée au nom de la commission des Affaires européennes par son Président Simon Sutour. Cette proposition de résolution porte sur une proposition de règlement initiée par la Commission européenne au mois de mars 2012. Il existe un large accord sur cette question de la réciprocité parmi tous les groupes politiques du Sénat.
L'ouverture des marchés publics à la concurrence internationale est organisée dans le cadre de traités commerciaux. Le principal d'entre eux est l'accord plurilatéral sur les marchés public (AMP) qui a été conclu en 1994 à l'issue du cycle de négociations de l'Uruguay round dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Il existe également des accords bilatéraux qui permettent d'aborder la question des marchés publics avec des pays non signataires de l'AMP.
Dans ces traités, chaque pays signataire indique quels marchés publics il souhaite ouvrir aux autres Etats signataires. Il peut par exemple s'engager à ouvrir les marchés passés par les entités du gouvernement central, mais exclure de la concurrence internationale les marchés passés par les entités des gouvernements sous-centraux, comme les Etats fédérés dans une fédération. C'est le choix qu'on fait les États-Unis ou le Canada. Chaque pays signataire de l'AMP peut également préciser les secteurs qui, par exception, sont fermés à la concurrence. C'est le cas par exemple des chemins de fer et des travaux publics au Japon et aux États-Unis.
Pour les marchés qualifiés de couverts, c'est-à-dire faisant l'objet d'un engagement d'ouverture, les entreprises originaires des pays tiers signataires bénéficient d'un accès sans discrimination. Elles sont donc placées de plein droit dans la même situation que les entreprises nationales.
Pour les marchés non couverts, en revanche, chaque pays est libre d'édicter les règles qu'il souhaite en matière d'accès aux marchés publics. Il peut les fermer ou bien décider de les ouvrir et d'accueillir sans discrimination les entreprises des pays étrangers.
Ce qui est étonnant dans le cas de l'Union européenne, c'est que non seulement elle a pris des engagements d'ouverture très larges dans le cadre des traités internationaux, mais de surcroît elle accueille aussi sans discrimination les entreprises étrangères sur les marchés publics non couverts par ces accords. L'asymétrie dans l'ouverture des marchés publics se retrouve à ces deux niveaux :
- l'Europe s'est engagée à ouvrir 95 % de ses marchés aux autres pays signataires de l'accord sur les marchés publics alors que ces pays ne sont ouverts qu'à 32 % pour les États-Unis, 28 % pour le Japon ou 16 % pour le Canada. L'Europe est donc, au niveau des traités, trois à quatre fois plus ouverte que les autres grands pays développés ;
- mais il y a également une asymétrie pour les marchés publics non couverts, qui tient au fait que l'Europe s'abstient de protéger les marchés qu'elle ne s'est pas engagée à ouvrir. Quelques chiffres sur ce point : 75 % des marchés publics dans le monde sont des marchés non couverts par des engagements d'ouverture à la concurrence, c'est-à-dire des marchés où chaque pays a le droit d'instaurer des barrières protectionnistes, et les deux tiers de ces marchés non couverts sont effectivement fermés par des mesures protectionnistes. En Europe cependant, tous les marchés publics, qu'ils soient couverts ou pas, sont accessibles sans discrimination à toutes les entreprises, quelle que soit leur origine.
Pourtant cette inégalité dans l'accès aux marchés publics a un coût pour l'Europe :
- les entreprises européennes perdent en effet des opportunités d'exportation. Actuellement, les exportations européennes liées à des marchés publics représentent 10 milliards d'euros par an. Or, la Commission européenne estime que, si ses partenaires ne mettaient pas en oeuvre des mesures de protection pour les marchés non couverts, ce serait 12 milliards d'euros de plus qui pourraient être exportés ;
- les entreprises perdent aussi des parts de marché en Europe même. Chaque année, les entreprises originaires des pays tiers captent pour 10 à 15 milliards d'euros de commande publique au sein de l'Union.
Il faut noter aussi, même s'il est difficile de chiffrer le phénomène, que certains marchés perdus par les entreprises européennes en Europe le sont en raison d'une concurrence déloyale. En effet, l'absence de concurrence internationale sur les marchés publics des pays tiers, par exemple en Chine, permet aux entreprises de ces pays de pratiquer sur leur territoire des prix plus élevés que les prix qu'ils devraient pratiquer en situation de concurrence. Ils dégagent donc une rente domestique qui leur permet, dans un deuxième temps, de soumissionner les marchés publics en Europe en pratiquant des prix anormalement bas et de remporter ainsi des commandes au détriment des entreprises européennes.
Au bout du compte, ces marchés perdus, c'est de l'activité et donc de l'emploi en moins en Europe. Par ailleurs, les marchés publics représentent souvent une part importante de l'activité pour des entreprises qui appartiennent à des secteurs stratégiques-clé pour l'économie européenne, telles que les industries aérospatiales et de défense, les industries de transport collectif, les travaux publics, les médicaments et les équipements médicaux, la gestion de l'eau ou encore la gestion des déchets. Une ouverture asymétrique des marchés publics pourrait donc menacer le modèle économique de ces entreprises essentielles pour la compétitivité européenne, avec, à terme, des conséquences macroéconomiques importantes.
Voilà pour le constat. Quelques mots maintenant sur ce que contient la proposition de règlement de la Commission européenne. C'est un texte qui contient des dispositions limitées mais utiles.
Ces propositions sont limitées d'abord parce que, si la France défend la réciprocité dans l'ouverture des marchés publics, ce n'est pas le cas de tous ses partenaires :
- d'un point de vue doctrinal, l'Europe est attachée à l'idée qu'une large ouverture à la concurrence des marchés publics, y compris envers les entreprises des pays qui mettent en oeuvre chez eux des mesures protectionnistes, constitue intrinsèquement un facteur de compétitivité pour l'Union, car cela diminue la dépense publique. Donc il n'est pas question pour l'Union de bâtir un texte qui pourrait aboutir à fermer de façon significative l'accès à ses marchés publics. Le but du texte de la Commission n'est pas de fermer les marchés publics, c'est de créer un outil pour inciter les autres pays à ouvrir les leurs ;
- d'un point de vue tactique, pour nombre de pays européens, l'ouverture des marchés publics des pays tiers ne constitue pas un « intérêt offensif ». Si la France possède de grands groupes exportateurs dans ce domaine, ce n'est pas le cas de tous ses partenaires. Certains pays, comme l'Allemagne, craignent même qu'une politique offensive ne les pénalise par ricochet dans des domaines où ils sont des intérêts bien plus importants (par exemple dans le domaine des exportations industrielles).
La France, sans être isolée en Europe sur cette question, n'est donc pas assurée d'une solidarité sans faille. Une autre difficulté est que les marges de négociation de l'Union européenne pour conduire ses partenaires à ouvrir significativement leurs marchés publics sont très limitées :
- dans le cadre de l'AMP, les autres pays signataires ont déjà obtenu de l'Europe des engagements d'ouverture significatifs dans les secteurs où ils ont des intérêts offensifs. Comme ils ont la garantie de pouvoir exporter vers l'Europe tout ce qu'ils souhaitent y exporter, l'Europe n'a plus rien à leur promettre de significatif en échange d'une ouverture de leurs propres marchés publics. C'est d'autant plus vrai que les marchés publics qui intéressent l'Europe sont des secteurs hautement sensibles pour ses partenaires (par exemple les transports au Japon) ;
- dans le cadre multilatéral des négociations du cycle de Doha, les marchés publics ne font pas partie des enjeux dans la balance. L'Europe ne peut donc pas négocier une ouverture des marchés publics en échange d'une ouverture dans d'autres domaines. Elle est enfermée dans une négociation « marchés publics contre marchés publics » ;
- dans le cadre bilatéral enfin, les grands émergents considèrent que l'ouverture de leurs marchés publics constitue un intérêt offensif pour les pays les plus développés. Ils ne sont donc prêts à troquer cette ouverture qu'en échange d'une ouverture dans ce qu'ils considèrent comme des sujets majeurs pour eux (agriculture pour le Brésil, services pour l'Inde,...). Or, comme je l'ai souligné précédemment, la position des pays riches est très différenciée : si l'ouverture des marchés publics mobilise la France, d'autres, comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni, sont beaucoup plus en retrait sur ce thème. L'Union européenne n'est donc pas prête à consentir des concessions dans des domaines hautement sensibles comme les services et l'agriculture en contrepartie d'une ouverture des marchés publics qui ne profitera véritablement qu'à la France.
Au total, dans ce contexte, faire aboutir l'actuelle proposition de règlement de la Commission européenne et, ainsi, doter l'Union européenne d'une politique extérieure globale en matière de marchés publics serait déjà en soi un succès.
Ce serait un succès parce que ce texte contient tout de même des dispositions intéressantes :
- tout d'abord, il met en place un mécanisme d'exclusion ponctuelle. À la demande des pouvoirs adjudicateurs, la Commission pourra en effet approuver l'exclusion des offres dans lesquelles la valeur des produits et services non couverts par des engagements internationaux représente plus de 50 % de la valeur totale de l'offre. Le pouvoir adjudicateur devra notifier à la Commission sa volonté d'exclusion au moment de la réception des offres et la Commission pourra donner son accord dans un délai de deux mois si elle estime qu'il existe un manque substantiel de réciprocité ;
- deuxièmement, la proposition de règlement met en place une procédure susceptible d'aboutir à l'exclusion temporaire de l'ensemble des entreprises d'un pays non coopératif. Par auto saisine, à la demande d'un État membre ou à la demande des parties dites intéressées, la Commission pourra en effet décider d'ouvrir une enquête pour évaluer les difficultés rencontrées par les entreprises européennes sur les marchés publics d'un pays tiers. S'il est établi à la suite de cette enquête, que ce pays applique des mesures restrictives en matière de passation de marchés, la Commission pourra inviter ce pays à engager une concertation en vue de trouver une solution au problème. Si ce pays refuse la concertation ou si, quinze mois après son début, la concertation ne donne pas de résultats satisfaisants, la Commission pourra limiter provisoirement l'accès de produits et de services non couverts provenant du pays tiers ;
- enfin, le texte de la commission européenne comporte un mécanisme pour encadrer les offres anormalement basses. Lorsqu'un pouvoir adjudicateur prévoira d'accepter une offre anormalement basse comprenant des produits ou services ne provenant pas de l'Union, il en informera les autres soumissionnaires par écrit en expliquant pourquoi le prix ou les coûts proposés sont anormalement bas. Cette obligation de transparence et de motivation de la décision pourra donc être retenue contre lui en cas de contestation de la régularité du marché public par les entreprises évincées.
J'en viens maintenant à la proposition de résolution de la commission des Affaires européennes déposée par son président Simon Sutour.
Cette résolution demande au Gouvernement français de soutenir la proposition de règlement européenne. Nous ne pouvons nous-mêmes que soutenir cette demande d'une part parce que l'asymétrie dans l'accès aux marchés publics est devenue intolérable et coûteuse pour l'Europe, d'autre part parce que cette proposition de règlement contient, comme je viens de le montrer, des dispositions concrètes utiles.
La proposition de résolution demande également que le futur règlement européen fasse l'objet d'une mise en oeuvre effective et complète par la Commission européenne et que le Gouvernement français invite celle-ci à exiger une réciprocité effective pour l'accès aux marchés publics. Là encore, il me semble que nous devons approuver ce discours. La proposition de règlement européen dote en effet l'Union européenne d'un outil de pression, mais son utilisation effective et donc ses effets positifs dépendront de manière cruciale de la volonté politique de s'en saisir. Il faut donc appeler la Commission à faire preuve de détermination et de fermeté dans ce domaine.
Pour toutes ces raisons, je vous propose que notre commission approuve sans modification le texte de cette proposition de résolution européenne.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Peut-on savoir quels sont les pays européens les plus impactés par l'absence de réciprocité dans l'ouverture des marchés publics ? J'ai en effet le sentiment que tous les pays ne sont pas touchés de la même manière car certains, comme l'Allemagne, font preuve d'une certaine habileté pour respecter formellement leurs obligations de non discrimination tout en définissant dans leurs appels d'offre des critères concrets qui, in fine, conduisent à ne retenir, comme par hasard, que des entreprises nationales. Peut-être faudrait-il développer cette aptitude dans notre pays aussi ?
M. Martial Bourquin. - Je me réjouis que l'Union européenne mette enfin en oeuvre une règle de réciprocité dans le secteur de la porcelaine. Une enquête est également en cours en ce qui concerne les panneaux solaires chinois. Il faut malgré tout souligner que les États-Unis sont capables de faire preuve d'une réactivité bien plus importante que l'Europe, puisqu'ils ont décidé depuis déjà plus de deux mois d'augmenter très fortement les taxes sur ces panneaux exportés à des prix inférieurs au prix coûtant grâce à des aides publiques nationales.
La proposition de résolution européenne n° 106 relative à la réciprocité dans l'ouverture des marchés publics est adoptée sans modification.