COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 3 novembre 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Contrôle budgétaire - Enquête de la Cour des comptes - Politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles - Audition pour suite à donner

La commission a tout d'abord procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.

M. Jean Arthuis, président, a souligné, en préalable, l'originalité de l'enquête, dont la demande a été effectuée à l'initiative de deux rapporteurs spéciaux, MM. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », et Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », et qui s'est adressée de la même manière à deux chambres de la Cour des comptes.

L'opportunité a ainsi été offerte de faire travailler la Cour des comptes sur la combinaison des politiques publiques et, plus particulièrement, sur l'articulation des interventions d'une administration de type « classique » et d'une administration de mission.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a salué le travail de la Cour des comptes et l'exhaustivité de l'enquête dont le périmètre balaie l'ensemble des dispositifs mis en oeuvre par le ministère de l'éducation nationale et la politique de la ville. Ce travail offre l'occasion de revisiter le débat classique sur la distinction entre les moyens de droit commun et les crédits spécifiques. Toutefois, la vraie mesure de l'égalité républicaine devant l'éducation et la lutte contre l'échec scolaire doit prendre en compte les interventions des collectivités territoriales dont certaines peuvent consacrer des moyens substantiels à ces actions.

M. Jean Picq, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, a tout d'abord souligné « l'exceptionnelle implication des acteurs de terrains » qui font quotidiennement face à des situations difficiles. Il a rappelé que si l'échec scolaire n'est pas une préoccupation nouvelle du ministère de l'éducation nationale, la mise en place d'une politique personnalisée est quant à elle récente et lente à se généraliser : ainsi en 2007-2008, seulement 10 % des collégiens relevant de l'éducation prioritaire bénéficiaient d'un programme personnalisé réussite éducative (PPRE). De même, s'agissant de l'accompagnent éducatif, seulement 27 % des écoliers relevant des « réseaux ambition réussite » y participent, le soutien scolaire n'étant au demeurant choisi que par deux tiers des participants. Cette nouvelle approche personnalisée des missions de l'éducation nationale impacte le métier d'enseignant sans toutefois le bouleverser puisqu'elle n'a pas conduit à une modification des obligations de service, les nouveaux dispositifs proposés reposant sur le volontariat aussi bien des enseignants que des élèves.

Avant de présenter les principales conclusions de l'enquête, M. Jean Picq a rappelé les enjeux de la politique de l'éducation prioritaire : à l'entrée du collège, un élève sur deux relevant de l'éducation prioritaire ne maîtrise pas les compétences de base en français contre un sur cinq hors éducation prioritaire, ces chiffres étant respectivement de un sur trois et un sur dix pour les compétences en mathématiques.

Il a indiqué que les recommandations de la Cour des comptes s'articulent autour de trois idées :

- la simplification des dispositifs mis en oeuvre de part et d'autre pour lutter contre l'échec scolaire dans les quartiers sensibles. Cette simplification passe par une meilleure définition des moyens et des outils mis à la disposition des personnels concernés, ainsi que par une clarification des usages. Il a noté que l'éducation nationale doit systématiquement participer aux instances de pilotage de la politique de la ville en matière éducative car trois élèves sur quatre relevant de la géographie prioritaire de la ville sont également en éducation prioritaire. De même, il a insisté sur la nécessité de revoir la construction des dotations globales horaires des établissements afin d'intégrer dans les moyens de droit commun ceux liés à l'accompagnement éducatif. Il a également souhaité que le recours à l'expérimentation soit développé tout comme l'évaluation des dispositifs avant leur reconduction, notamment lorsque les contrats résultant de la politique de la ville sont renégociés ;

- la concentration des interventions sur les territoires les plus en difficulté, qui devrait être facilitée par la refonte envisagée de la géographie prioritaire de la ville. M. Jean Picq a abordé la question de l'assouplissement récent de la carte scolaire dans l'éducation prioritaire en soulignant qu'elle entraîne dans les établissements les plus en difficulté une déperdition d'élèves et une concentration de l'échec scolaire. Il a ensuite appelé l'attention sur le traitement de la question déterminante de la sécurité des élèves ;

- l'amélioration de l'efficacité de la politique éducative dans les quartiers sensibles. Celle-ci peut être notamment renforcée si l'accès aux dispositifs ne se conjugue pas avec les inégalités préexistantes. Citant l'exemple de Chanteloup-les-Vignes, il a souligné que le principe de volontariat sur lequel est basé l'accompagnement éducatif porte préjudice à l'égalité républicaine car elle conduit à une inégalité de l'offre de soutien scolaire en la matière, inégalité qui n'est pas nécessairement compensée par l'action des collectivités. Il a, à cet égard, incité le ministère à préciser sa doctrine d'emploi afin que ces situations puissent être évitées.

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'implication décisive des acteurs locaux pour la réussite des dispositifs.

M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, a indiqué que, depuis 2007, l'éducation nationale développe de nouveaux services gratuits individualisés auprès des familles afin d'aider tous les élèves qui en ont besoin. La réforme de l'école primaire, avec les deux heures d'aide personnalisée ou les stages de remise à niveau, la mise en place de l'accompagnement éducatif, ainsi que la réforme du lycée, témoignent de cette individualisation de l'accompagnement.

Il a estimé que le ministère met en oeuvre une politique d'égalité des chances ambitieuse grâce à des moyens conséquents affectés à l'éducation prioritaire, soit près de 1,2 milliard d'euros en 2010.

L'articulation est étroite avec la politique de la ville dans le cadre de la relance de l'éducation prioritaire et la participation du ministère à la dynamique « Espoir banlieues ». Plusieurs chantiers sont communs aux deux ministères comme par exemple les « cordées de la réussite » ou les internats d'excellence.

Il a ensuite énoncé les différents points pouvant faire l'objet d'améliorations :

- l'élaboration d'une politique de ressources humaines innovante pour les réseaux ambition réussite doit être étudiée ;

- l'articulation des deux politiques doit respecter le principe selon lequel la ville concentre son action sur ce qui favorise la réussite éducative, contrairement au ministère de l'éducation nationale qui doit se centrer sur le champ scolaire. A cet égard, la circulation de l'information doit être optimisée, via notamment la création d'instances locales plus opérationnelles.

M. Thierry Tesson, directeur de cabinet de Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, a souligné l'importance du volet éducation dans le plan « dynamique espoir banlieues ». Il s'est déclaré en accord avec les préconisations de la Cour des comptes, notamment sur la meilleure coordination des actions. Il a souligné l'amélioration notable des relations entre le monde scolaire et périscolaire, grâce notamment à la mobilisation des équipes. Il a estimé nécessaire d'éviter une simplification excessive des dispositifs, la contractualisation devant conserver aux acteurs une marge de liberté importante.

S'agissant de l'évaluation, il a indiqué que l'observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) et l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) ont mis en place un « suivi de cohorte », permettant une mesure de l'efficacité à long terme sur des groupes d'enfants.

Il a observé que le dispositif le plus efficace est celui de la réussite éducative qui repose sur la mutualisation et la globalisation de tous les aspects de l'environnement de l'élève.

Il s'est déclaré favorable à l'intégration des actions de l'éducation prioritaire dans les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) et au fait que les recteurs d'académie consignent ces documents.

M. Hervé Masurel, secrétaire général du comité interministériel des villes, a souligné le caractère novateur des études d'évaluation par cohortes. Il a évoqué les différents dispositifs mis en oeuvre dans le cadre de la politique de la ville et, notamment, les écoles de la deuxième chance et les internats d'excellence.

M. Serge Dassault a considéré que l'échec scolaire, facteur de développement de la délinquance, est dû aux insuffisances de la formation professionnelle des enfants dont 140.000 sortent chaque année du système scolaire sans formation utile. Il s'est déclaré très opposé au principe du collège unique et a dénoncé l'échec de l'éducation nationale et sa responsabilité.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a demandé des précisions sur la budgétisation de la mesure annoncée par le ministre de l'éducation nationale en faveur de l'augmentation de la prime annuelle versée aux enseignants de l'éducation prioritaire. Il a interrogé le ministre sur sa conception de la participation des élus locaux au soutien de l'éducation prioritaire.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, s'est inquiété des conditions dans lesquelles est mené le chantier de la révision de la géographie prioritaire et de l'existence d'une coordination, sur ce point, entre l'éducation nationale et la politique de la ville. Il s'est interrogé sur la possibilité de conjuguer le principe du volontariat, appliqué aux familles, aux enseignants et aux interventions des collectivités territoriales, avec celui de l'égalité de traitement. Il a demandé enfin s'il est possible d'estimer les moyens mis en oeuvre par les collectivités locales en faveur du soutien scolaire et des activités périscolaires dans les quartiers relevant de la politique de la ville ?

M. Jean-Pierre Fourcade s'est préoccupé de l'aggravation de l'absentéisme scolaire et des moyens de le mesurer et d'y remédier.

M. François Rebsamen a estimé indispensable, notamment dans le premier degré, d'augmenter le taux d'encadrement des élèves dans les quartiers les plus difficiles. Toutefois, à moyens constants, cet effort oblige à accepter de diminuer ce taux dans d'autres établissements.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué le rôle de la gestion paritaire des ressources humaines dans les difficultés d'affectation optimale des compétences. Il a souhaité que les conseils d'administration des collèges soient mis en mesure de délibérer sur de vrais budgets intégrant l'ensemble des rémunérations et comportant une comptabilité analytique.

M. Luc Chatel a indiqué que la mission de son ministère comporte trois volets : instruire, éduquer, insérer professionnellement. Après avoir rappelé que la gestion des ressources humaines, notamment des personnels enseignants, est un enjeu majeur, il a indiqué qu'un « nouveau pacte de carrière » sera prochainement mis en place et comprendra deux volets : l'un financier et l'autre concernant l'accompagnement individualisé des enseignants (réorientation, deuxième carrière, droit individuel à la formation).

S'agissant de la participation des élus à la vie scolaire, il a rappelé que ces derniers sont membres des conseils d'administration et sont souvent sollicités dans le cadre de la mise en place des missions nouvelles ou complémentaires de l'école. L'accompagnement éducatif, qui ne se résume pas à l'accompagnement scolaire, s'appuie ainsi souvent sur les collectivités en matière d'activités culturelles.

Il s'est déclaré favorable à ce que les élus, et par conséquent les personnels concernés, soient davantage informés des coûts complets des établissements scolaires et a demandé à ses services de regarder la possibilité de concrétiser la demande de M. Jean Arthuis sur ce point.

S'agissant de l'articulation entre l'éducation nationale et la politique de la ville, il a jugé qu'elle pouvait être renforcée par la présence d'un coordonateur local et/ou par la participation des recteurs aux contrats urbains de cohésion sociale.

Il a répété que l'égalité républicaine n'est pas l'égalitarisme. A ce titre la politique d'éducation prioritaire se doit d'affecter plus de moyens aux élèves les plus en difficulté. S'agissant de l'absentéisme qui dans la plupart des cas témoigne de situations de décrochage scolaire, il a souligné que l'accompagnement individualisé, tout comme les nouvelles mesures décidées en matière d'orientation, doivent permettre de lutter contre l'échec scolaire.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître l'appréciation des acteurs de terrain.

Mme Anne Boquet, préfète des Yvelines, a indiqué que 20 % de la population du département vit en zone urbaine sensible. Elle a souligné que sur la commune de Mantes-la-Jolie, dont les caractéristiques sociales et les résultats scolaires la placent dans une zone « de très grande difficulté », une batterie d'indicateurs a été mise en place de manière à évaluer précisément et à long terme les dispositifs. Elle s'est félicitée de la dynamique partenariale mise en oeuvre dans le département, notamment avec l'inspection d'académie.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a jugé souhaitable que les indicateurs permettent de quantifier les efforts des collectivités territoriales et de l'Etat pour une population d'élèves bien déterminée et d'effectuer des comparaisons au sein du département.

Mme Sylvie Durand-Trombetta, responsable du département cohésion sociale et territoriale de l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), a évoqué les résultats d'une étude récente sur les programmes de réussite éducative (PRE). Comparant la modestie des moyens mis en oeuvre avec ceux de l'éducation nationale, elle a observé que la part consacrée au soutien scolaire dans les PRE est en diminution.

Mme Yvette Mathieu, préfète déléguée pour l'égalité des chances pour le département du Nord, a souligné l'intérêt du modèle du PRE qui tend à repérer les individus dans leur globalité et qui fait intervenir des équipes pluridisciplinaires. Elle a indiqué toutefois que ce dispositif manque encore de référentiels et de critères d'évaluation de son efficacité. Elle a insisté sur le rôle déterminant des élus tout en regrettant qu'après une phase d'adhésion initiale au projet, les logiques administratives sectorielles ont tendance à resurgir.

M. Jean-Paul de Gaudemar, recteur de l'académie d'Aix Marseille, s'est félicité du travail coopératif entrepris entre la préfecture, les communes et le département, chaque partenaire s'intégrant au dispositif à partir de la considération des besoins des élèves. Le pilotage se passe d'autant mieux qu'il est assuré par ceux qui ont en charge la réussite scolaire des élèves. Il a regretté une certaine logique de « pré-carré » dans les milieux associatifs. Enfin, se référant aux contrats de réussite scolaire dans les réseaux ambition réussite, il a souligné l'importance de l'évaluation sur la base d'un nombre d'objectifs clairs et restreints.

M. Gilles Pétreault, inspecteur d'académie directeur des services départementaux de l'éducation nationale (IA-DESDEN) du Pas-de-Calais, a jugé que la réussite éducative se fonde sur trois piliers : la politique de droit commun de l'éducation nationale, la politique de la ville, les politiques des collectivités locales. Il a insisté sur deux éléments :

- d'une part, la nécessité de suivre les élèves par des études de cohorte afin d'anticiper au mieux les comportements d'échec scolaire. Ce suivi devrait comprendre celui des dispositifs utilisés pour lutter contre l'échec scolaire mais leur diversité rend la tâche difficile ;

- d'autre part, la nécessité de reconnaître le principe de subsidiarité et de complémentarité entre les équipes de l'éducation nationale et les équipes de la politique de la ville. En effet, les personnels de l'éducation nationale ne disposent pas nécessairement de tous les moyens pour identifier les besoins des élèves.

M. Pierre Sallenave, directeur général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), a considéré que l'intervention de l'agence a une influence sur les écoles et collèges de l'éducation prioritaire, dans la mesure où elle apporte un changement d'image des quartiers qui reprennent une place normale dans la ville. Il a rappelé que les compétences de l'ANRU portent sur le bâti et que son rôle se limite à vérifier la cohérence du programme éducatif avec l'ensemble de la convention de rénovation urbaine.

Il est convenu avec M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, que les deux agences, ANRU et Acsé, exercent, de ce point de vue, deux métiers différents.

M. Thierry Tesson a indiqué que l'éducation prioritaire serait un sujet majeur des nouveaux CUCS et qu'il pourrait être envisagé de prévoir une instance de pilotage locale unique pour les actions de ce domaine. Il a précisé que des annonces concernant la géographie prioritaire seront faites lors du prochain comité interministériel des villes. Elles concerneront notamment la bonification indiciaire et l'estimation des moyens que consacre l'éducation nationale aux territoires de la politique de la ville.

M. Jean Picq s'est réjoui de la prise en compte par le ministre de l'éducation nationale des observations formulées dans l'enquête de la Cour des comptes. Il a considéré que si quelques cas de redondance entre les dispositifs de l'éducation prioritaire et de la politique de la ville sont observés, la concurrence est stimulante. Il a enfin insisté sur les conséquences à tirer sur les obligations de service des enseignants d'un système qui repose, pour l'instant, sur le principe du volontariat généralisé.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la force de l'émulation et la part prédominante de l'engagement personnel dans la réussite des dispositifs de l'éducation prioritaire et de la politique de la ville.

A l'issue de ce débat, la commission a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Loi de finances pour 2010 - Mission Economie - Compte spécial Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de MM. André Ferrand et François Rebsamen, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Economie » et les articles 53 et 54 rattachés, ainsi que le compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

Après avoir souligné que la mission « Economie » créée par la loi de finances pour 2009, issue de la fusion des deux anciennes missions « Développement et régulation économiques » et « Pilotage de l'économie française », est reconduite pour la première fois sans changement de périmètre budgétaire, M. André Ferrand , rapporteur spécial, a indiqué que les crédits proposés pour la mission s'élèvent à 1,94 milliard d'euros, soit une évolution de 0,14 % entre 2009 et 2010.

S'agissant des crédits du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », il a souligné que les quelque 1 115 millions de crédits de paiement pour 2010 ne représentent qu'un septième du montant des 74 dépenses fiscales rattachées au programme. Celles-ci avec 7,8 milliards d'euros constituent l'axe majeur de la politique suivie par le Gouvernement en ce domaine.

Le programme 134 regroupe un ensemble très divers d'actions publiques mises en oeuvre par différents services de l'Etat :

- la nouvelle direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), qui regroupe depuis janvier 2009 la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, la direction du tourisme et la direction générale des entreprises ;

- les DIRECCTE (directions régionales de l'entreprise, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) qui déclineront au niveau régional les services de la DGCIS, de la DGCCRF (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes) et de la DGEFP (Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle).

En outre, ce programme accueille les moyens de la DGEFP dont le champ d'activité relève par ailleurs de la mission « Travail et emploi ».

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que l'exercice 2010 sera marqué par l'achèvement de la dévolution de l'activité de service aux entreprises sur les marchés extérieurs à l'opérateur Ubifrance, pour lequel une subvention de 91 millions d'euros est prévue.

Outre l'accumulation jugée regrettable, au fil des années, de « niches fiscales » supposées incitatives dont la lecture est de plus en plus difficile pour les entreprises, il a regretté que s'ajoute encore pour 2010 une nouvelle dépense fiscale : l'abaissement de 19,6 % à 5,5 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le secteur de la restauration.

A cet égard, il s'est inquiété du fait que la perte de recettes prévisible à ce titre pour 2010 s'élève à 3 milliards d'euros alors même que l'objectif de baisse des prix pour les consommateurs est infirmé par l'INSEE et que le conseil des prélèvements obligatoires a émis de fortes réserves sur le respect de l'engagement d'embaucher 40 000 nouveaux salariés de la restauration en deux ans.

Abordant les crédits du programme 223 « Tourisme », qui regroupe 58 millions d'euros d'autorisation d'engagement et 56,7 millions d'euros de crédits de paiement, soit seulement 2,9 % des crédits de la mission, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a indiqué que ces dotations sont principalement axées sur deux chantiers : la création de l'opérateur Atout France, issu de la fusion de « Maison de la France » avec Odit-France, qui recevra 34,7 millions d'euros pour 2010, et la construction du pavillon de la France pour l'exposition universelle de Shanghai 2010, qui mobilisera 7 millions d'euros de crédit. Le coût prévisionnel de ce projet, emblématique pour l'image de notre pays, est de 50 millions d'euros. Or, du fait de la crise, le cofinancement à parité public-privé qui était envisagé est largement remis en cause car les entreprises n'ont à ce jour apporté que 5 millions d'euros. Tout en indiquant qu'il suivra avec attention cette question en 2010, il a exprimé sa crainte que l'effort de l'Etat doive être plus important pour assurer l'équilibre financier de l'opération.

Enfin, s'agissant des dépenses fiscales, il a noté que les quelque 1,86 milliard d'euros de pertes de recettes prévisibles représentent trente fois les crédits budgétaires et sont de très loin le premier levier d'action de l'Etat en matière de politique touristique. Il a appelé de ses voeux une évaluation de l'efficacité de ces dispositifs, s'associant ainsi aux demandes formulées par M. Philippe Marini, rapporteur général, et par la commission de l'économie, en particulier dans le domaine de l'hôtellerie et des résidences de tourisme.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a présenté les crédits du programme 220 « Statistiques et études économiques », en précisant d'emblée que l'année 2010 constitue une année charnière pour le développement des activités de l'INSEE. En effet, elle marque la clôture du premier contrat pluriannuel de performance 2007-2009 qui prévoyait sur trois ans une baisse des effectifs de 5,4 %. Il a souligné que cet objectif est rempli puisque depuis 2008, une diminution de 5,75 % des effectifs a été constatée, ceux-ci étant passés de 5 822 à 5 487 ETPT.

En outre, l'INSEE a mis en oeuvre ou prépare de nombreuses réformes :

- la rationalisation des périmètres et de la coordination des services ministériels, en particulier par la fusion du service statistique du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi avec l'INSEE ;

- la création, par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, d'une autorité chargée de garantir l'indépendance du système statistique ;

- le développement de la mutualisation des fonctions support des directions régionales de l'INSEE ;

- l'augmentation du tarif des études de l'INSEE pour que celui-ci reflète autant que possible leur coût réel.

M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a rappelé le démarrage dès 2010 de la délocalisation à Metz d'une partie de l'INSEE tout en précisant que l'effet budgétaire pour l'année prochaine sera limité puisque seulement quinze personnes s'installeront dans un premier temps en Moselle. Il a toutefois souligné que la question des locaux et des modalités d'affectation du personnel, sur la base du volontariat, se pose d'ores et déjà de façon cruciale compte tenu de l'inadaptation des bâtiments militaires proposés pour héberger l'INSEE et de l'installation de deux cents personnes dès 2011.

Il a ensuite dressé un panorama des réformes touchant l'institut : la révision générale des politiques publiques, la réduction des effectifs, la délocalisation et la reconfiguration profonde de nombreux outils tels que la nouvelle enquête emploi et la méthode de recensement de la population en continu, ainsi que l'optimisation et la dématérialisation des modes de collecte des informations en provenance des entreprises. Dans ce contexte, il a estimé que le budget de l'INSEE qui s'élèvera en 2010, comme en 2009, à 418 millions d'euros a atteint un plancher, notamment en ce qui concerne la réduction des effectifs, la poursuite de ce mouvement étant susceptible de remettre en cause la qualité reconnue des services rendus par l'institut. La masse salariale représente 361 millions d'euros, soit un taux de 86 % sur le total du budget, caractéristique des institutions à forte part de « matière grise ».

A cet égard, il a tout particulièrement souligné l'étendue des missions de l'INSEE qui dépasse largement le strict cadre d'un organisme statistique car il gère aussi les grands fichiers de l'Etat (par exemple le répertoire SIRENE) et produit, notamment pour les collectivités locales, de très nombreuses études. Ces sujétions de service public ne doivent pas être sous-estimées : ainsi, pour la constitution du fichier électoral, les communes ont transmis en 2008 près de 1,2 million de documents à traiter par l'INSEE.

C'est pourquoi, tout en soutenant le projet de modernisation et de délocalisation de l'INSEE, il a fait part les observations suivantes :

- la question des effectifs constitue un volet majeur de la réorganisation de l'institut non seulement dans le cadre de la négociation des conditions de délocalisation, pour laquelle les engagements statutaires présentés par le directeur général, M. Jean-Philippe Cotis constituent une réponse adaptée, mais aussi du point de vue du redéploiement stratégique des équipes de l'INSEE vers une montée en gamme des études, de la statistique descriptive à l'évaluation et à l'aide à la décision des politiques publiques nationales et régionales ;

- la recherche d'une meilleure tarification des services rendus par l'INSEE bute sur deux limites. La première concerne les recettes des publications (les fonds de concours sont évalués à 17 millions d'euros pour 2010), qui risquent de s'inscrire dans une baisse tendancielle de leur rendement à mesure que se développe l'usage de l'Internet et donc l'accès gratuit au fonds documentaire statistique. A titre d'illustration, le nombre de téléchargements de documents constatés en 2008 sur le site www.insee.fr s'est élevé à 13,8 millions, pour plus de 20 millions de visites. Par ailleurs, la facturation des études fournies aux collectivités locales pose le problème de la détermination du coût du service et de sa prise en charge tout en conservant l'esprit de partenariat entre INSEE et collectivités. A cet égard, et sans fixer les modalités de rétribution, M. François Rebsamen, rapporteur spécial, a formulé une recommandation tendant à assurer une meilleure appréhension des coûts grâce à l'affichage sur l'étude du prix estimé de la prestation et de la charge de travail occasionnée en homme/jour.

Il a ensuite présenté les crédits du programme 305 « Stratégie économique et fiscale ». Celui-ci est structuré en trois actions et concourt à la conception et à la mise en oeuvre par l'exécutif de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen ainsi qu'à l'élaboration de la législation fiscale. Les crédits du programme s'élèvent à 348 millions d'euros pour 2010, en baisse de 2,6 % par rapport à 2009 du fait notamment de réductions des effectifs concernés par le transfert des activités de service à Ubifrance. Ils sont consacrés au soutien de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) et de la direction de la législation fiscale (DLF), à la rémunération des prestations réalisées par la Banque de France pour le compte de l'Etat (procédure de surendettement), pour 145 millions d'euros, et au réseau international de services économiques de la DGTPE.

Sans changement par rapport à 2009, le programme comprend 18 millions d'euros de dépenses fiscales. Celles-ci poursuivent des objectifs divers : favoriser les prêts familiaux, aider les personnes divorcées, favoriser le secteur de l'assurance-retraite et de la prévoyance ainsi que les dons aux organismes d'intérêt général.

A cet égard, M. François Rebsamen, rapporteur spécial, s'est interrogé sur les raisons du rattachement de ces dépenses fiscales au programme 305, alors qu'elles ne correspondent pas à une politique particulière du programme. Aussi, il a estimé opportun que soit étudiée une mise en relation de ces mesures avec des missions budgétaires plus en rapport avec leurs objectifs telle que la mission « solidarité, insertion et égalité des chances ».

Abordant les recettes et les dépenses du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », M. André Ferrand, rapporteur spécial, a rappelé que ce compte a été créé par la loi de finances pour 2009 afin d'optimiser la gestion des bandes hertziennes et de procurer des recettes nouvelles pour l'Etat en provenance de la vente des fréquences libérées.

Il a précisé que si aucune fréquence civile ne devait être concernée en 2009, il avait été envisagé que le ministère de la défense libère des bandes hertziennes dans le cadre de la rationalisation de l'équipement futur du fantassin sur le « champ de bataille numérisé » (la tenue de combat « Félin ») et du système « Rubis » de communication de la gendarmerie. Les recettes correspondantes étaient estimées à 600 millions d'euros, soit le montant total attendu des recettes issues de ces cessions.

Or, le CAS est demeuré inopérant en 2009, aucune des procédures de mise sur le marché annoncées n'ayant encore abouti.

M. André Ferrand, rapporteur spécial, a fait remarquer que les opérations de cessions de fréquences ont donc été reconduites pour 2010 à l'identique, sur la base des mêmes estimations de recettes qu'en 2009. Il a considéré cette prévision de recettes très approximative dans la mesure où viendrait s'ajouter au produit des ventes potentielles des fréquences issues de « Félin » et de « Rubis » la cession future de tout ou partie des systèmes de communication militaire par satellite « Syracuse », dont la durée de vie opérationnelle est estimée à une dizaine d'année.

Cette dernière opération demeure soumise à l'adoption préalable de l'article 29 du projet de loi de finances pour 2010 qui prévoit :

- d'autoriser la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellite ;

- et d'élargir le périmètre du compte d'affectation spéciale afin que celui-ci puisse « accueillir » ce nouveau type de recettes.

Le modèle économique du transfert de la gestion du système « Syracuse » est le suivant : la gestion du système serait confiée à un opérateur moyennant une soulte payée à l'Etat dont le montant, de l'ordre de 400 millions d'euros, reste à préciser. L'Etat paierait ensuite une redevance annuelle, qui pourrait être comprise entre 40 et 70 millions d'euros, pour l'utilisation des services de l'opérateur, à charge pour ce dernier de commercialiser les capacités non utilisées, évaluées à 10 %, pour assurer la rentabilité économique de l'opération.

Tout en ne s'opposant pas par principe à cette cession, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a toutefois relevé que le modèle économique sur lequel se fonde l'opération demeure une hypothèse qui reste à valider par l'expérimentation.

Enfin, il a mis en lumière une particularité du CAS : l'article 54 de la loi de finances pour 2009 prévoit que les versements au profit du budget général ou du désendettement de l'Etat ne peuvent être inférieurs à 15 % du montant du produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires. Mais ce principe souffre d'une exception car ce même article prévoit que la contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014.

C'est pourquoi, dans la mesure où seul le ministère de la défense est actuellement susceptible de libérer des fréquences, aucun crédit n'a été inscrit pour le désendettement de l'Etat en 2010. Pour ce faire, M. André Ferrand, rapporteur spécial, a recommandé qu'à l'avenir, des ministères « civils » identifient et cèdent des bandes de fréquences hertziennes afin de participer au désendettement de l'Etat.

S'agissant des deux articles rattachés à la mission « Economie », M. André Ferrand, rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption, sans modification, de l'article 53 tendant à la prorogation de la garantie accordée par l'Etat à Dexia, et de l'article 54 visant à prolonger jusqu'au 31 décembre 2010 la date d'émission des titres de créance de la société de financement de l'économie française (SFEF) en cas de circonstances exceptionnelles caractérisées par une perturbation grave de l'accès des établissements de crédit aux marchés financiers.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la date de la dernière réunion du comité de suivi de la crise financière et sur le respect de l'obligation d'information du Parlement par le Gouvernement sur la mise en oeuvre du dispositif de soutien au financement de l'économie. En réponse, M. Jean Arthuis, président, a souligné que depuis la remise du dernier rapport du Gouvernement en juillet 2009, la commission des finances exerce son droit de contrôle, l'audition de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, le 27 octobre dernier, ayant à cet égard apporté les éclaircissements nécessaires. Il a ajouté qu'il conviendra qu'un nouveau point d'étape soit établi par le Gouvernement avant la fin de l'année.

Sur la recommandation de ses rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Economie » et du compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, ainsi que des articles 53 et 54 rattachés.

Loi de finances pour 2010 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Comptes spéciaux Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics et Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » retrace les moyens dont dispose le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Cette mission est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2010, de près de 11,6 milliards d'euros et d'un plafond d'emplois à hauteur de 145 286 équivalents temps plein travaillé, soit une baisse de 2 % des effectifs par rapport à 2009. Les dépenses de personnel correspondantes devraient s'élever à près de 8,4 milliards d'euros. Le ministère chargé du budget constitue ainsi le quatrième employeur de l'Etat.

La principale réforme de ce ministère restera, en 2010, le développement de la direction générale des finances publiques (DGFiP) créée, en 2008, à partir de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a rappelé que la commission avait préconisé cette réforme dès 1999. La réorganisation étant réalisée pour les administrations centrales, elle concerne désormais les services déconcentrés.

Ainsi, les directions départementales et régionales des finances publiques, réunissant les directions des services fiscaux et les trésoreries générales, sont déployées sur l'ensemble du territoire, depuis 2009, de façon progressive pour un achèvement prévu fin 2012. Parallèlement, sont mis en place les services des impôts des particuliers (SIP), compétents pour les opérations d'assiette et de recouvrement et qui, le cas échéant, associent le centre des impôts et la trésorerie implantés sur le territoire d'une même commune. Environ 750 SIP doivent être créés entre 2009 et 2011, dont environ 250 dès 2009.

En outre, des pôles de recouvrement spécialisé seront déployés avant la fin de l'année 2010, pour le recouvrement de certaines créances présentant des enjeux spécifiques ou une complexité particulière, qu'elles concernent les particuliers ou les professionnels.

Dans le cadre de cette organisation du réseau de la DGFiP, il est prévu que l'amélioration de la qualité du service et la simplification des procédures soient poursuivies au bénéfice des contribuables. M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a rendu hommage aux efforts de l'administration en la matière. A ce titre, il a précisé que 9,7 millions de foyers fiscaux ont eu recours, en 2009, à la déclaration de revenus en ligne, le franchissement du seuil des 10 millions de « télédéclarants » étant attendu pour 2010.

Il a alors fait le point sur la situation des deux grands projets informatiques portés par le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, l'un comme l'autre en voie d'achèvement.

D'une part, il a rappelé les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion du programme COPERNIC, demandée à son initiative par la commission. Cette enquête a confirmé l'intérêt des réalisations du programme, tant le « compte fiscal simplifié » des contribuables et la dématérialisation des échanges avec l'administration fiscale que la mise en place de référentiels nationaux, source de gains de productivité pour les services et de sécurisation pour les bases de données. Elle a également permis d'établir le coût complet de réalisation du programme, soit 1,5 milliard d'euros sur la période 2001-2012, hors dépenses de fonctionnement autres que de personnel. A cet égard, la Cour des comptes n'a pas constaté de dérive, seulement une irrégularité d'ordre comptable dans la présentation des dépenses.

Cependant, l'administration n'a pas établi le coût des dépenses identifiées par la Cour des comptes comme nécessaires au développement d'applications non imputables sur COPERNIC mais indispensables pour la poursuite de la modernisation engagée grâce à ce programme, notamment l'application pour le recouvrement non contentieux. Par ailleurs, l'audition pour suite à donner que la commission a tenue le 28 octobre 2009 a mis en relief l'opportunité que la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) rejoigne, à terme, les applications informatiques développées pour la DGFiP.

M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens.

D'autre part, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a signalé que le système d'information financière CHORUS poursuit, depuis 2008, sa mise en place progressive dans les ministères, pour une application généralisée prévue en 2011. Le coût global du développement de ce système est évalué à 606 millions d'euros. L'un de ses enjeux est de fiabiliser la comptabilité de l'Etat, alors que la Cour des comptes a émis une réserve, sur ce point, à l'occasion de ses rapports de certification des comptes de l'Etat.

Dans le contexte des changements importants que met ainsi en oeuvre le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a appelé à la vigilance en ce qui concerne le « climat social » de ce ministère. Il a attiré l'attention sur la hausse sensible du taux d'absentéisme constaté en 2008, comme en 2007 déjà, en particulier en ce qui concerne les jours de congés de maladie. Il a craint que cette situation reflète un sentiment de fragilisation des agents de l'administration fiscale, dont il a souligné les qualités professionnelles et, notamment, les facultés d'adaptation au caractère mouvant de la législation.

Mme Nicole Bricq a témoigné des préoccupations des organisations syndicales des ministères du pôle économique et financier. Elle a relevé que le ministère chargé du budget a voulu « donner l'exemple » de la réduction des effectifs, mais que les missions de l'administration fiscale sont en croissance constante.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les agents de cette administration font preuve d'un sens aigu du service public. Il a fait valoir qu'il revient au Parlement de veiller à l'applicabilité pratique des dispositifs qu'il adopte, une trop grande complexité de la loi rendant difficile aux fonctionnaires l'exécution de leur tâche.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a alors présenté les comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». Ces comptes de concours financiers, comme tels, présentent un caractère essentiellement technique. Néanmoins, le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » constitue le support budgétaire du « pacte automobile » inscrit dans la loi de finances rectificative du 20 avril 2009.

Puis, sur la proposition du rapporteur spécial, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 54 du projet de loi de finances pour 2010, tendant à permettre au Parlement de suivre, sous la forme d'une annexe aux projets de loi de règlement et rapport de gestion, l'état d'avancement des mesures de la révision générale des politiques publiques (RGPP), tant en ce qui concerne le respect des échéances que le niveau d'économies réalisées ou attendues.

Cet amendement a été motivé par le défaut d'informations chiffrées disponibles en ce domaine. Mme Nicole Bricq a reconnu l'intérêt de la mesure ainsi proposée.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des deux comptes spéciaux « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Compte spécial Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » retrace principalement, en recettes, les produits de cession des immeubles de l'Etat et, en dépenses, des versements contribuant à financer des opérations immobilières de l'Etat, ou réalisées par des établissements publics sur des immeubles domaniaux, ainsi qu'une contribution au désendettement de l'Etat fixée, en principe, à hauteur de 15 % des produits de cession.

Elle a précisé que cette organisation fait l'objet, dans le projet de loi de finances pour 2010, de plusieurs modifications, comme notamment l'élargissement du périmètre des recettes aux droits à caractère immobilier de l'Etat, dont les loyers. Le montant des recettes imputables sur le compte pourrait s'en trouver augmenté, à terme, d'environ 10 %, mais l'impact de la mesure reste difficile à apprécier.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a souligné le caractère « ambitieux » de la prévision de cessions immobilières de l'Etat inscrite, dans le projet de loi de finances, à hauteur de 900 millions d'euros de produits, dont 700 millions d'euros en provenance des cessions que devrait réaliser le ministère de la défense. Elle a rappelé le plan de rationalisation immobilière dans lequel ce ministère se trouve engagé. Cependant, eu égard à l'état du marché, la réalisation d'un tel objectif de cessions lui est apparue « très incertaine ».

Elle a rappelé que l'objectif de cessions immobilières fixé par la loi de finances initiale pour 2009 est déjà exceptionnel, s'établissant à 1,4 milliard d'euros de produits, dont un milliard théoriquement issu des cessions du ministère de la défense. Or, au 15 octobre 2009, seuls 356 millions d'euros de produits avaient été enregistrés. A ses yeux, il est donc d'ores et déjà certain que l'objectif ne sera pas atteint.

Dans ces conditions, le niveau relativement bas de l'objectif fixé pour 2010 en ce qui concerne les cessions autres que militaires, soit 200 millions d'euros de produits, semble lié au souci de minimiser, dans les résultats d'ensemble qui seront constatés, l'insuffisance déjà anticipée des ventes du ministère de la défense. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, en a conclu que le chiffrage figurant dans la documentation budgétaire est artificiel et, de ce fait, largement dépourvu de signification pour le Parlement.

Par ailleurs, elle a signalé que la contribution des cessions immobilières au désendettement de l'Etat devrait rester, en proportion, modeste. A ce titre, en effet, seuls 30 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances, soit 3,3 % des produits théoriques. Ces crédits correspondent à 15 % de la prévision de cessions non militaires, car le ministère de la défense bénéficie d'un retour intégral du produit de ses ventes, en vue de ses dépenses immobilières. Les 85 % des produits de cessions non militaires, soit 170 millions d'euros d'après le projet de loi de finances, seront affectés aux dépenses immobilières des autres ministères.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a fait valoir que la politique immobilière de l'Etat ne saurait se limiter aux cessions, le but véritable en la matière étant de rationaliser les coûts et les implantations. Elle a indiqué que des avancées sensibles peuvent être constatées dans cette direction, bien que les marges de progrès restent encore importantes.

En premier lieu, cette politique fait aujourd'hui l'objet d'une « refondation » que traduisent l'amélioration de l'inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat, la substitution de « conventions d'utilisation », qui doivent être mises en place avant l'année 2013, au régime de l'affectation des immeubles domaniaux, et la mutualisation interministérielle de l'emploi des produits de cessions immobilières instituée, à compter de 2009, à hauteur de 20 % des recettes sauf exception. En ce qui concerne les cessions conduites pour les services déconcentrés qui entrent dans le champ de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE), la mutualisation des produits est intégrale.

En second lieu, le champ d'application de la politique immobilière de l'Etat est en cours d'extension. Sur un plan institutionnel, ce mouvement s'exerce au bénéfice de deux catégories d'administrations. D'une part, il s'agit des services déconcentrés, à l'ensemble desquels l'application des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) a été étendue en 2009 et qui seront redevables, en 2010, de loyers budgétaire désormais indexés sur les prix du marché locatif. D'autre part, sont concernés les 655 opérateurs de l'Etat, dont le parc a été recensé en 2009 et qui doivent élaborer un SPSI pour le premier semestre 2010.

Sur un plan opérationnel, l'élargissement concerne également deux aspects. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a d'abord évoqué l'entretien des bâtiments, objet du programme spécifique créé, par la loi de finances pour 2009, au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Elle a indiqué que ce programme est alimenté par une fraction des loyers budgétaires, à hauteur de 16 % dans le projet de loi de finances pour 2010, soit 169 millions d'euros. Elle a reconnu au dispositif les avantages d'une meilleure « traçabilité » et d'une « sanctuarisation » opportune des crédits d'entretien immobilier. Cependant, elle a précisé que la dotation du programme reste très nettement insuffisante pour couvrir les besoins en la matière, d'ailleurs non chiffrés, d'autant qu'il faudra prendre en compte les audits énergétiques réalisés au titre du « Grenelle de l'environnement ».

Elle a ensuite fait état des améliorations apportées à la gestion des baux supportés par l'Etat, en partie sous l'impulsion de son rapport d'information n° 510 (2008-2009) établi à la suite du contrôle sur pièces et sur place qu'elle a mené au premier semestre 2009.

En premier lieu, des mesures ponctuelles de réorganisation des conditions d'implantation locatives de certains services ont été prises, dans un sens profitable aux finances publiques, en ce qui concerne notamment les services du Médiateur de la République et ceux du secrétariat d'Etat aux sports, ainsi que la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT) et le Haut Conseil à l'intégration. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a également indiqué que le ministre chargé du budget a récemment adressé une lettre au président de la Cour de justice de la République, en vue de trouver une solution au coût excessif du bail de cette institution.

En second lieu, des mesures « structurantes » ont été mises en place, consistant dans l'expérimentation d'un « tableau de bord » des baux de l'Etat pour une trentaine de départements et dans un marché de renégociation des baux de l'Etat en Ile-de-France, conclu en septembre 2009. Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé qu'une première campagne de renégociations a été ouverte, pour une vingtaine de baux représentant aujourd'hui un montant global de loyers de 74 millions d'euros. Elle s'est réservé de suivre, en 2010, les résultats de cette démarche.

En outre, elle a relevé les efforts déployés en vue de renforcer le dispositif de gouvernance de la politique immobilière de l'Etat, en particulier l'identification du préfet de région comme le représentant local de « l'Etat propriétaire » et la désignation de « responsables de la politique immobilière de l'Etat » (RPIE) rattachés aux trésoriers-payeurs généraux. De même, elle a noté que les outils de cette gestion immobilière tendent à s'améliorer, notamment grâce aux nouvelles conventions d'utilisation, à l'extension des SPSI, à l'indexation des loyers budgétaires sur les prix du marché, ou encore au développement du module immobilier du système d'information CHORUS.

Sur sa proposition, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 61 du projet de loi de finances pour 2010, tendant à informer le Parlement sur les engagements immobiliers de l'Etat en prévoyant qu'une annexe aux projets de loi de règlement et rapport de gestion récapitule, pour l'année, les acquisitions et les prises à bail les plus importantes.

M. Jean Arthuis, président, a également souhaité disposer d'un état recensant l'ensemble des immeubles appartenant à des collectivités territoriales mais occupés par des services de l'Etat.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a mis en doute l'existence d'un tel document mais a indiqué qu'elle en ferait la demande au Gouvernement.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Mercredi 4 novembre 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, adopté par l'Assemblée nationale (n° 82, 2009-2010).

A titre liminaire, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale, a insisté sur l'ampleur des déficits de la sécurité sociale et les projections très inquiétantes d'évolution de ceux-ci dans les années à venir.

La sécurité sociale subit, en effet, de plein fouet la dégradation de la conjoncture. En 2009, le déficit du régime général devrait s'élever à 22,7 milliards d'euros, soit un doublement par rapport à 2008. En tendance, il devrait encore croître de 10,9 milliards d'euros en 2010 pour atteindre 33,6 milliards d'euros, soit un triplement par rapport à 2008. La sécurité sociale enregistrera ainsi en 2009 et 2010 des déficits jamais atteints. Toutes les branches repasseront « dans le rouge » et l'assurance maladie deviendra à nouveau la branche la plus déficitaire, interrompant le redressement progressif engagé depuis 2004.

Ces déficits historiques sont en majeure partie la conséquence du ralentissement brutal des recettes. Ainsi le déficit lié à la crise représentera près de 65 % du déficit du régime général en 2009 et deux tiers de ce déficit en 2010, hors impact des mesures du projet loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2010.

Mais la crise ne doit pas faire perdre de vue les causes structurelles du déficit du régime général qui préexistait à la dégradation du contexte économique observée depuis 2008. C'est en effet avec un handicap structurel de près de 9,5 milliards d'euros que notre système de protection sociale a dû affronter la crise. Ce déficit structurel devrait passer à 11,4 milliards d'euros en 2011.

Compte tenu de ces éléments, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que la perspective d'un retour à l'équilibre des comptes sociaux s'est durablement éloignée. Les mesures proposées dans le cadre du PLFSS pour 2010 ne devraient en effet permettre que de stabiliser, au mieux, le déficit du régime général autour de 30 milliards d'euros par an. Les mesures prévues s'articulent ainsi autour de deux axes :

- en matière de recettes, elles visent principalement la réduction des « niches sociales » et la mise en place d'une contribution exceptionnelle des complémentaires santé dans le cadre de la grippe A/H1N1 ;

- en matière de dépenses, le taux de progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), qui est fixé en 2010 à 3 %, suppose la réalisation de 2,2 milliards d'euros d'économies.

Pour la première fois, les projections pluriannuelles annexées au PLFSS font durablement perdre de vue tout retour à l'équilibre. Ces projections ne seront d'ailleurs très certainement qu'un minimum, tant les hypothèses macroéconomiques sur lesquelles elles reposent paraissent optimistes, voire irréalistes : une croissance du produit intérieur brut (PIB) en volume de 2,5 % par an, un taux d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de 3 % et surtout une croissance de la masse salariale de 5 % par an à partir de 2011. Par ailleurs, certaines dépenses liées à la grippe A/H1N1 n'ont pas été comptabilisées.

En tout état de cause, même dans le scénario optimiste proposé par le Gouvernement, les projections pluriannuelles annexées au projet de loi de financement laissent entrevoir une accumulation de nouveaux déficits, à l'horizon de 2013, de près de 160 milliards d'euros, soit un quasi-doublement de la dette sociale entre 2009 et 2013.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que la crise, d'une part, et le choix du Gouvernement de laisser jouer à la sécurité sociale son rôle d'amortisseur, d'autre part, entraîne deux conséquences importantes : il place l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) dans une situation de trésorerie périlleuse pour 2010 et il pose la question du financement de la dette sociale.

Compte tenu des prévisions pour 2010, et notamment des projections concernant les recettes issues des cotisations, l'article 27 du PLFSS pour 2010 propose de fixer le plafond d'avance de trésorerie de l'ACOSS pour 2010 à 65 milliards d'euros. Ce niveau d'avances est historique et correspond au double du plafond de 2009, revalorisé de 10 milliards d'euros cet été. Cette situation est d'autant plus exceptionnelle que les plafonds « record » des années précédentes avaient été atteints avant une reprise de déficits par la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Il a ensuite énuméré les nouvelles sources de financement de l'ACOSS pour 2010 :

- 31 milliards d'euros seront mobilisés sous forme d'avances auprès de la caisse des dépôts et consignations (CDC) ;

- 10 milliards d'euros de billets de trésorerie seront émis par l'ACOSS ;

- 5 milliards d'euros de billets de trésorerie seront souscrits par l'Agence France Trésor (AFT) ;

- un milliard d'euros proviendra de la mutualisation des ressources d'organismes tiers comme la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ;

- la somme restante résultera d'émissions complémentaires sur les marchés gérées par l'AFT, qui agira comme prestataire de services de l'ACOSS.

Cependant, la solution qui consiste à faire porter à l'ACOSS le déficit du régime général ne pourra pas être reconduite : plus aucun bénéfice ne peut être espéré d'une baisse des taux d'intérêt à court terme, ceux-ci ayant atteint un plancher ; le niveau particulièrement élevé du plafond d'avances conduit l'ACOSS à diversifier son financement ou à renégocier des dispositifs existants, ce qui se révèle délicat ; cette augmentation d'activité nécessite au sein de l'agence un investissement humain important ; la multiplication des sources de financement ne signifie pas pour autant la possibilité de couvrir n'importe quel niveau de besoin de trésorerie : l'ACOSS ne pourra pas assumer une fois de plus en 2011 la couverture des déficits cumulés 2009-2010 et ceux à venir de 2011 ; en outre, le portage de la dette par l'ACOSS constitue une dérogation au partage implicite des responsabilités entre la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) et l'ACOSS, qui ne doit en principe assumer la charge que des découverts infra-annuels.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que le traitement de la nouvelle dette sociale relève de la responsabilité collective. S'il n'y a pas lieu de remettre en cause le système actuel de cantonnement de la dette sociale au sein de la CADES, qui en rembourse effectivement une partie chaque année, un transfert de dette doit néanmoins intervenir dès 2010. Deux préoccupations guident en effet ce choix : d'une part, la responsabilité vis-à-vis des générations futures et, d'autre part, le souhait que le transfert dès 2010 d'une partie de la dette sociale à la CADES réduise, à terme, le coût d'ensemble de retraitement de celle-ci. En effet, une reprise de dette par la CADES, dès 2010, permet de bénéficier d'un tarif plus faible de reprise, tout comme il permet d'amortir une partie de la dette transférée, ce qui n'est pas le cas lorsque celle-ci est supportée par l'ACOSS.

Dans ces conditions, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a proposé une reprise de dette par la CADES de 19,5 milliards d'euros, ce qui nécessitera une augmentation de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) de 0,15 point, soit un taux global de 0,65 %. Cette augmentation, qui devrait procurer un surplus d'environ 1,8 milliard d'euros, impactera très légèrement à la hausse, de 0,1 point, le taux des prélèvements obligatoires.

Cette reprise partielle de dette en 2010 n'est cependant qu'une partie de la réponse à la question posée par la dette sociale :

- d'une part, il conviendra de poursuivre son retraitement : dans le cadre des prochains PLFSS, il sera ainsi nécessaire d'augmenter encore les recettes de la CADES et de procéder à un arbitrage entre allonger à nouveau la durée d'amortissement de sa dette, afin d'éviter un effet « boule de neige » des prélèvements qui lui sont affectés, ou maintenir cette durée en refusant tout report sur les générations futures ;

- d'autre part, il sera impératif de prendre les décisions permettant d'enrayer la dynamique structurelle de la dette. Le préalable nécessaire à toute réflexion consiste à choisir et à affirmer le modèle de sécurité sociale que l'on souhaite. Cette question est d'autant plus essentielle que notre système de protection sociale va devoir affronter un nouveau défi : le vieillissement de la population.

S'agissant des recettes, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a insisté sur la nécessité de sécuriser ces dernières, enjeu majeur qui doit être concilié avec les impératifs de compétitivité économique et d'équité. Ceci nécessitera, d'une part, un réexamen plus global de l'ensemble des niches sociales et des facultés contributives de chacun et, d'autre part, un réexamen des allègements de charges, dont la compensation par les recettes fiscales de l'Etat avoisine 27 milliards d'euros.

Du côté des dépenses, il a insisté sur la nécessité de ne pas relâcher les efforts de maîtrise entrepris ces dernières années. Tout d'abord, il convient de ne pas se méprendre sur les résultats de 2008 et 2009. Certes les dépassements de l'ONDAM sont moins importants que ceux observés par le passé, cependant :

- ces objectifs ont été dépassés alors même qu'ils se voulaient, au moment de leur adoption, plus réalistes que ceux fixés les années précédentes ;

- ces résultats s'expliquent, pour partie par des gels de dotations, dont les taux habituels de consommation laissaient entrevoir, dès leur adoption, qu'elles risquaient d'être surévaluées ;

- enfin, s'agissant de la rectification de la prévision de l'ONDAM pour 2009, les dépenses supplémentaires que la grippe A/H1N1 pourrait induire n'ont pas été prises en compte.

Quant à l'ONDAM 2010, fixé à 3 % contre 3,3 % en 2009, s'il paraît plus contraignant, il convient de souligner deux éléments :

- d'une part, les dépenses liées à la grippe A/H1N1 n'ont pas été prises en compte dans l'ONDAM pour 2010 ;

- d'autre part, le repli de l'inflation en 2010 atténuera mécaniquement la progression des dépenses du régime général et rendra donc d'autant plus aisé le respect de l'ONDAM pour l'année prochaine.

Il a surtout déploré deux mesures du PLFSS qui auront un impact fort sur les dépenses : la non-prise en compte des dépenses liées à la grippe A/H1N1 dans la procédure d'alerte déclenchée en cas de risque de dépassement de l'ONDAM et le report de 2012 à 2018 de l'achèvement du processus de convergence tarifaire entre les établissements de santé publics et privés, réforme pourtant centrale du mode de financement des hôpitaux.

M. Jean Arthuis, président, a observé que les perspectives évoquées sont inquiétantes.

Mme Nicole Bricq a souligné que le constat dressé par le rapporteur pour avis est à la fois accablant, réaliste et non contestable. Le caractère historique et inédit du déficit de la sécurité sociale, tout comme son évolution, constituent des problématiques majeures qui ne pourront être esquivées par les différents gouvernements en place et à venir. Elle a souhaité connaître le montant des niches sociales.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a répondu que la perte d'assiette en 2010 liée aux exemptions d'assiette représente, selon les prévisions de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, 44,8 milliards d'euros, soit une perte de recettes potentielles de 8,8 milliards d'euros.

M. Jean-Pierre Fourcade a estimé à plus de 300 milliards d'euros le montant d'emprunt nécessaire pour l'Etat, l'ACOSS et la CADES l'année prochaine. La majeure partie de cette somme devant être empruntée sur les marchés à court terme, il a jugé la situation dangereuse, notamment pour l'ACOSS, compte tenu de la remontée probable des taux d'intérêt et donc de l'augmentation des charges d'intérêt. Il s'est déclaré favorable à l'initiative du rapporteur tendant à organiser la reprise de la dette par la CADES grâce à une majoration de la CRDS et a conditionné son vote sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 à l'adoption de cet amendement. Il a rappelé que contrairement à la dette de l'Etat, qui n'est pas amortie et revêt un caractère perpétuel, la dette portée par la CADES est amortie chaque année. Par ailleurs, une reprise aurait le mérite de diminuer les besoins de financement sur les marchés à court terme.

En réponse à M. Edmond Hervé qui souhaitait connaître le niveau de la dette sociale, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que celle-ci, constituée des déficits du régime général et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) ainsi que de la dette restant à amortir par la CADES, s'élèvera à 118,5 milliards d'euros en 2009, 148,6 milliards d'euros en 2010, 177,7 milliards d'euros en 2011, 206 milliards d'euros en 2012 et 233,1 milliards d'euros en 2013. M. Edmond Hervé a remarqué que la complexité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale peut être critiquée dans les mêmes proportions que celle, souvent mise en exergue, des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. La lisibilité des prélèvements sociaux constitue une problématique forte car elle participe de l'identité nationale. Le principe qui consisterait à rembourser une dette en recourant à un autre emprunt n'est pas vertueux.

M. François Marc et Mme Nicole Bricq ont insisté sur les effets pervers du bouclier fiscal en soulignant que la sortie de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la CRDS de ce dispositif est un préalable à toute modification de leur taux.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il présentera, lors du projet de loi de finances pour 2010, un amendement tendant à la suppression du bouclier fiscal, complété par la suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et l'institution d'une tranche supplémentaire d'impôt sur le revenu (IR).

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que la sortie de la CSG et de la CRDS du bouclier fiscal n'augmenterait les recettes fiscales qu'à hauteur d'environ 200 millions d'euros, dont seulement 10 millions pour la seule CRDS.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis sur les articles du projet de loi de financement.

Faisant suite à l'exposé général du rapporteur pour avis et après une intervention de Mme Nicole Bricq, la commission a adopté un article additionnel après l'article 9 majorant le taux de la CRDS de 0,15 point et ramenant le plafond d'avances de l'ACOSS à 45 milliards d'euros en 2010.

Puis, après une intervention de Mme Nicole Bricq et de M. Adrien Gouteyron, elle a adopté un amendement de suppression du I de l'article 11 (taux K), afin de garantir la stabilité de l'environnement fiscal des entreprises pharmaceutiques, en maintenant à 1,4 % (au lieu de 1 % dans le projet du Gouvernement) le taux de progression de leur chiffre d'affaires à partir duquel est déclenchée la clause de sauvegarde.

La commission a ensuite adopté à l'unanimité un amendement à l'article 14 (régime des retraites chapeau) tendant à assujettir aux cotisations sociales les rentes dont le montant annuel est supérieur à huit fois le plafond de la sécurité sociale.

Elle a adopté un amendement à l'article 17 (assurance-vie) destiné à clarifier la rédaction proposée par le Gouvernement pour ce dispositif.

Puis, elle a adopté un amendement de précision à l'article 17 ter.

Après les interventions de M. Michel Sergent, M. Jean Arthuis, président, et Mme Nicole Bricq, la commission a adopté un amendement à l'article 17 quater (droit à l'image collective des sportifs professionnels) tendant à supprimer progressivement, d'ici au 30 juin 2012, le droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels, conformément aux préconisations formulées par M. Michel Sergent, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Puis elle a adopté un article additionnel après l'article 20 proposant d'annualiser le calcul des allègements de charges sur les bas salaires.

La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 26 bis (création d'un comité de pilotage de la trésorerie de la sécurité sociale).

Elle a adopté un amendement à l'article 27 (plafond d'avances de trésorerie) tendant à abaisser le plafond de l'ACOSS à 45 milliards d'euros, par coordination avec l'amendement portant article additionnel après l'article 9.

Elle a adopté ensuite un amendement de suppression de l'article 28 (comité d'alerte), dans la mesure où cet article tend à exclure de la procédure d'alerte les dépenses liées à la grippe A/H1N1 et à faire supporter par l'assurance maladie les frais liés à l'indemnisation des professionnels de santé requis pour la campagne de vaccination.

Elle a adopté un amendement à l'article 32 (convergence tarifaire) tendant à ramener à 2014 le report de l'achèvement du processus de convergence tarifaire entre les secteurs hospitaliers public et privé.

Puis, elle a adopté un amendement à l'article 34 (agences régionales de santé) tendant à fixer et à plafonner la dotation des régimes obligatoires de base aux agences régionales de santé.

Elle a adopté un article additionnel après l'article 35 (fonds de modernisation pour les établissements de santé publics et privés (FMESPP)) visant à créer une procédure de prescription des crédits non attribués par le FMESPP.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 48 bis (fonds de performance de la sécurité sociale).

Elle a adopté un amendement à l'article 50 (pénalités financières) visant à fixer le plancher des pénalités financières, en cas de fraude avéré en matière d'arrêt maladie, à un dixième du plafond mensuel de la sécurité sociale.

Elle a, enfin, adopté un amendement à l'article 52 (expérimentation de sanctions administratives) proposant de reporter à septembre 2010 la date de remise au Parlement du rapport dressant le bilan de cette expérimentation.

La commission a alors émis un avis favorable à l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, ainsi amendé.

Loi de finances pour 2010 - Mission Relations avec les collectivités territoriales et compte spécial Avances aux collectivités territoriales - Examen du rapport spécial

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et les articles 55 à 58 rattachés, et le compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a replacé la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) dans le cadre général des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, tel qu'il est défini par le projet de loi de finances pour 2010, et qui se caractérise par :

- le fort impact de la réforme des finances locales et de la suppression de la taxe professionnelle proposées par l'article 2 ;

- une norme d'évolution des concours de l'Etat (prélèvements sur recettes, dotations et fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)) toujours aussi contrainte. Le rythme de progression des concours de l'Etat aux collectivités locales est ainsi fixé, en 2010, à 1,2 %, et celui de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à 0,6 % ;

- une progression de 6,4 % du FCTVA qui conserve ses règles de fonctionnement propres.

Il a rappelé que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente que 2,5 milliards d'euros pour un effort financier total de l'Etat en direction des collectivités territoriales de 97,5 milliards d'euros en 2010 et que la quasi-totalité des crédits inscrits dans la mission correspond à des dotations dont la norme d'évolution et la répartition sont fixées par la loi.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a souligné que, pour la première fois, une dépense fiscale, d'un montant estimé de 10 millions d'euros, est rattachée à la mission. Elle correspond à l'application du taux réduit de TVA aux prestations de déneigement des voies publiques rattachées à un service public de voirie communale. Cette disposition avait été introduite par l'article 32 de la loi de finances pour 2009.

Présentant les quatre programmes de la mission, il a noté :

- une mesure de périmètre concernant l'outre-mer qui achève le rapatriement vers la mission RCT des dotations qui figuraient pour la mission outre-mer ;

- la progression de 197,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 de la dotation forfaitaire accordée aux communes concernées par la délivrance des titres sécurisés, dont les crédits prévus pour 2010 s'élèvent à 18,86 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP). Il a toutefois observé qu'un écart subsiste sur ce point avec les charges réelles ;

- la simple reconduction, en euros courants, du montant fixé en 2009 pour la dotation de développement urbain (DDU) soit 50 millions en AE et en CP ;

- le doublement du montant du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, créé par la loi de finances pour 2009 qui sera porté à 10 millions d'euros.

S'agissant de l'évaluation de la performance de la mission RCT, il a observé les très bons résultats des indicateurs appréciant la qualité des services rendus par l'administration en charge des relations avec les collectivités territoriales.

Abordant ensuite l'examen du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a indiqué que ses crédits s'élèvent à 64,48 milliards d'euros.

Pour la première section, correspondant au programme 832, qui retrace les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter, il a constaté que le Gouvernement n'envisage toujours aucune évolution quant au remboursement de la somme de 289,65 millions d'euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice au titre d'une avance consentie depuis 1990.

Quant à la seconde section, correspondant au programme 833, qui retrace les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales et représente près de 60 milliards d'euros, il a fait observer que la diminution très forte par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale pour 2009 est imputable au fait que, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, la compensation aux collectivités locales sera effectuée en 2010 à partir d'un prélèvement sur recettes du budget général.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a ensuite présenté les articles rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

L'article 55 propose une diminution de 3,5 % du complément de garantie des communes au sein de la dotation forfaitaire, dans l'objectif affiché de contribuer au financement des charges liées au recensement et de préserver des marges de manoeuvre en faveur des dotations de péréquation. En effet, en 2010 comme en 2009, la DGF subira une double contrainte résultant, d'une part, de sa progression globalement limitée au sein du périmètre normé des concours de l'Etat aux collectivités territoriales (0,6 %) et, d'autre part, de la prise en considération, pour sa répartition, des résultats du nouveau recensement de la population d'abord et des évolutions de l'intercommunalité ensuite. Le poids des effets du recensement et de l'intercommunalité est évalué à 115 millions d'euros. La mesure proposée par l'article 55 devrait permettre de dégager une marge de 183 millions d'euros. M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a toutefois indiqué que l'Assemblée nationale pourrait proposer de limiter à 2 % l'écrêtement forfaitaire du complément de garantie des communes compte tenu de la création, en première partie de la loi de finances, d'un nouveau prélèvement sur recettes de l'Etat, d'un montant global de 131 millions d'euros, procurant des « recettes » utilisables notamment au profit de la péréquation.

L'article 56 vise à geler, pour 2010, les modalités actuelles de répartition de la dotation de solidarité urbaine (DSU), telles qu'elles ont été fixées par la loi de finances pour 2009. S'appuyant sur le fait que devrait être examinée actuellement, dans l'enceinte du Comité interministériel des villes, la réforme de la géographie prioritaire de la ville, le Gouvernement souhaite, en effet, ne poursuivre la réflexion sur l'évolution de la DSU qu'au vu des conclusions de ce débat.

L'article 57 reconduit à 50 millions d'euros le montant, en 2010, de la dotation de développement urbain. Tout en prenant acte du maintien de la DDU à son montant de 2009, M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a observé qu'elle ne bénéficie pas de l'augmentation de 1,5 % qui s'applique globalement à l'ensemble des dotations et subventions inscrites dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Il a souhaité également que la définition de la liste des communes bénéficiaires et la conclusion des conventions soient plus rapides en 2010 qu'en 2009, où leur caractère très tardif a été justement dénoncé.

L'article 58 porte à 10 millions d'euros le montant du fonds destiné aux communes perdant des ressources du fait de la restructuration des armées, institué dans le cadre du plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées pour la période 2009-2015 par la loi de finances pour 2009.

Enfin, M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a présenté un amendement portant création d'un article additionnel après l'article 58, en vue de rendre plus juste la péréquation régionale en rapprochant les critères d'éligibilité à la dotation de péréquation des critères de répartition de celle-ci, grâce à intégration d'un nouvel élément fondé sur le potentiel fiscal superficiaire des régions.

Un débat s'est ouvert à la suite de cette présentation.

Mme Michèle André s'est interrogée sur les simulations dont a pu bénéficier le rapporteur spécial, de la part du Gouvernement, pour la mise au point de son amendement. Elle s'est inquiétée des effets sur la DGF de la prise en compte du coût des titres sécurisés réalisés pour les habitants des communes extérieures à celles où sont implantées les stations permettant la confection de ces titres.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial, a proposé d'interroger le ministre sur les conséquences en termes de dotation de DGF de la répartition des équipements de création des titres sécurisés. Il a précisé que des simulations ont été demandées sur la péréquation régionale afin de pouvoir ajuster les curseurs des critères au plus juste. M. Jean Arthuis, président, ayant insisté sur la nécessité de disposer de simulations avant la tenue de la séance plénière, il a précisé que les modifications proposées concernent l'éligibilité à la dotation et non les critères de répartition.

La commission a décidé alors de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Elle a adopté sans modification les articles 55, 56, 57 et 58 rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ainsi que l'amendement proposé par le rapporteur spécial, portant création d'un article additionnel après l'article 58.

Loi de finances pour 2010 - Mission Administration générale et territoriale de l'Etat - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a tout d'abord indiqué que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » s'appuiera en 2010 sur une enveloppe budgétaire de 2,6 milliards d'euros en crédits de paiement, hors fonds de concours, et que cette enveloppe est quasiment stable par rapport aux crédits ouverts en 2009. Elle a noté que la mission présente toutefois une différence significative entre 2009 et 2010, puisque les anciens programmes « Administration territoriale » et « Administration territoriale - Expérimentations CHORUS » sont fusionnés.

Elle a ajouté que la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) continuera, l'année prochaine, de caractériser cette mission. La perspective fixée consiste en une centralisation, au sein des préfectures, du contrôle de légalité, tandis que les sous-préfectures sont orientées vers les missions de conseil aux collectivités territoriales. Ainsi, l'administration territoriale poursuit sa mutation et ses métiers connaissent une profonde évolution.

Elle a observé que cette réforme se traduit, dans le projet de loi de finances pour 2010, par une réduction significative des effectifs de la mission avec une diminution de 736 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT). Ces suppressions d'emplois se répartissent entre les missions relatives aux titres d'identité (73 ETPT), au système d'immatriculation des véhicules (140 ETPT), au contrôle de légalité (156 ETPT) et aux fonctions de support, principalement en administration centrale (367 ETPT). Concernant ces suppressions de postes, elle s'est interrogée sur le maintien des moyens nécessaires au bon fonctionnement des services : les réductions de personnels ne doivent pas s'opérer au détriment de la qualité du service public due aux citoyens ainsi qu'aux élus, notamment dans le cadre du contrôle de légalité et du conseil.

Puis, elle a indiqué que le budget du programme « Administration territoriale » comprend 1,79 milliard d'euros et enregistre une baisse de 2,2 % par rapport à 2009. Son plafond d'emplois est fixé à 29 039 ETPT, soit une diminution de 759 emplois par rapport à l'exercice précédent.

S'agissant du réseau préfectoral, Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a noté une réelle inflexion dans les orientations retenues par le ministère. Elle a rappelé que M. Brice Hortefeux, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a affirmé, le 4 juillet 2009, lors d'un déplacement à la sous-préfecture de Montluçon, son attachement au maintien du réseau des sous-préfectures. Ce maintien n'interdit certes pas des ajustements ponctuels, là où le besoin s'en ferait sentir, mais ces adaptations devront, en tout état de cause, préserver la qualité du service public, assurer la présence de l'Etat au plus près des élus et des citoyens, et se dérouler selon une méthode privilégiant le pragmatisme et les réalités locales.

Elle a constaté une réduction de 19,1 % du budget de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), avec une enveloppe de 212,5 millions d'euros. Cette baisse s'explique par l'arrivée à maturité de certains des projets conduits par l'Agence, en particulier le système d'immatriculation des véhicules (SIV) et les investissements liés au programme des titres électroniques sécurisés (TES). Concernant le financement de cette agence, elle a fait part de son intention de déposer, en première partie du projet de loi de finances pour 2010, un amendement visant à réduire de 10 euros le montant du timbre fiscal acquitté par le demandeur d'un passeport biométrique, lorsqu'il fournit lui-même ses deux photos d'identité. Elle a rappelé que, d'une part, ce timbre a été fortement augmenté, en loi de finances pour 2009, afin de financer le coût supplémentaire du passeport biométrique, et, d'autre part, que les photographes professionnels tirent une part substantielle de leur chiffre d'affaires des photos d'identité. Concernant la délivrance des passeports, elle a souligné qu'un audit vient d'être engagé, à la demande du ministre de l'intérieur, et en concertation avec l'association des maires de France (AMF), sur le coût de fonctionnement des stations d'enregistrement à la charge des communes. Elle a ajouté que cet audit, dont les résultats doivent être rendus en janvier 2010, servira de base à une révision du mode de calcul de la dotation versée aux communes équipées de ces stations, afin de couvrir les dépenses liées à la délivrance de titres pour les demandeurs extérieurs au territoire de la commune.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a ensuite relevé que le programme « Vie politique, cultuelle et associative » bénéficie d'une augmentation de 13,3 % de ses crédits de paiement, avec un budget de 269,5 millions d'euros. Elle a observé que cette évolution à la hausse est en phase avec le cycle électoral. Si en 2009 le calendrier électoral ne comportait qu'une élection à un tour (l'élection au Parlement européen), l'année 2010 connaîtra l'organisation d'une élection à deux tours : les élections régionales. Elle a indiqué que, pour ces élections, 152,6 millions d'euros sont prévus en crédits de paiement, auxquels il convient d'ajouter 16 millions d'euros en dépenses d'intervention pour permettre aux communes de couvrir leurs « frais d'assemblée électorale ».

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a relevé que l'examen des crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » permet de faire ressortir le coût moyen par électeur des élections européennes (3,06 euros) et régionales (3,88 euros). Par ailleurs, concernant les frais de mise sous pli, elle a souligné que, en 2009, certaines mairies ont eu à déplorer un remboursement ne couvrant pas toutes les dépenses engagées. Elle a rappelé que les communes sont libres de réaliser ou non la mise sous pli des courriers électoraux. Elle a ajouté que, si les communes acceptent cette mission, une convention fixe les modalités techniques et financières de réalisation de la mise sous pli et que, dans le cas contraire, la commission de propagande peut exercer cette tache en régie ou en l'externalisant. Le routage s'est ainsi développé, depuis quelques années, dans certains départements.

Concernant le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », elle a constaté une hausse de 2,2 % de ses crédits de paiement. Elle a souligné la fragilisation de ce programme liée à l'évolution des frais de contentieux, indiquant que, au 1er septembre 2009, le rythme de ces dépenses était en hausse de 5 % par rapport à 2008, pour un montant de 72,2 millions d'euros. Elle s'est inquiétée, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée pour l'exercice 2009 (87,4 millions d'euros, dont une enveloppe de 80,2 millions d'euros pour les frais de contentieux) et, d'autre part, d'une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2010.

Elle a rappelé que, s'agissant du contentieux particulier relatif à la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité et des passeports, 483 requêtes étaient en cours au 1er septembre 2009, pour un montant total de 137,8 millions d'euros de demandes indemnitaires. A cette même date, le total des condamnations intervenues s'élevait à 33,8 millions d'euros, essentiellement en provisions accordées par les juges des référés en première instance et, le cas échéant, en appel.

Enfin, au regard de l'évaluation de la performance du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », Mme Michèle André, rapporteure spéciale, s'est félicitée de l'apparition d'un nouvel indicateur visant à mesurer l'efficience de la gestion, cet indicateur portant sur les fonctions « ressources humaines » ainsi que sur les « systèmes d'information et de communication » et les fonctions « immobilier » du ministère de l'intérieur.

En conclusion, Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits proposés pour la mission et chacun de ses programmes.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que les inquiétudes suscitées par la disparition éventuelle des sous-préfectures sont donc levées.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Régimes sociaux et de retraite et compte spécial Pensions - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a présenté les chiffres clés du compte d'affectation spéciale « Pensions » dont les dépenses s'élèveront à 51,1 milliards d'euros en 2010, contre 50,1 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2009, soit une augmentation de 2 %.

Le nombre prévisionnel de pensionnés civils et militaires sera de 2,3 millions fin 2010, soit une augmentation de 2,8 % par rapport à 2009, comparable à l'évolution des crédits.

Afin d'équilibrer les recettes et les dépenses, l'ensemble des taux de contribution employeur de l'Etat seront en augmentation pour 2010 avec notamment, au titre des personnels civils, un taux de 62,14 % au lieu de 60,14 % en 2009, et au titre des personnels militaires, un taux de 108,63 % au lieu de 108,39 %.

En outre, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a précisé que, en dehors du périmètre du compte d'affectation spéciale « Pensions », 73 millions d'euros en crédits de paiement pour 2010 seront affectés à la gestion des dossiers et à la liquidation des pensions. Il a ajouté que le service des pensions et les vingt-sept centres régionaux de pensions qui dépendent du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat seront regroupés au sein d'un nouveau service à compétence nationale dénommé « Service des retraites de l'Etat ». Cette réorganisation administrative répond à une recommandation que la commission des finances avait formulée en octobre 2007 dans le cadre du suivi de la réforme de la gestion des pensions au titre de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Abordant les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » qui regroupe le financement d'un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a précisé que la contribution de l'Etat s'élèvera en 2010 à 5,72 milliards d'euros, soit une hausse importante de 10 % par rapport aux 5,2 milliards d'euros prévus en 2009. Ce budget soutient principalement les régimes sociaux et de retraite :

- de la SNCF : 3,12 milliards d'euros pour 300 000 pensionnés ;

- des mineurs : 971,6 millions d'euros pour 356 000 pensionnés ;

- des marins : 792,5 millions d'euros pour 122 000 pensionnés ;

- de la RATP : 526,7 millions d'euros pour 44 000 pensionnés ;

- de la SEITA : 132,3 millions d'euros pour 10 000 pensionnés.

Il a relevé que près de 56,8 milliards d'euros seront consacrés en 2010 au financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux dont l'Etat assure l'équilibre financier, soit 20 % de l'ensemble des dépenses budgétaires.

M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a ensuite formulé plusieurs observations sur les enjeux des pensions des fonctionnaires de l'Etat et les pistes proposées pour infléchir la dynamique de ces dépenses.

S'agissant du financement des retraites des fonctionnaires de l'Etat, il a rappelé que, de 1990 à 2008, les dépenses de pensions ont progressé de plus de 130 %, passant de 18 milliards à 46 milliards d'euros en 2010 pour les seules pensions civiles et militaires, alors que, dans le même temps, le budget général n'a progressé que de 48 % passant de 193 milliards à 285 milliards d'euros.

D'un point de vue plus général, il a mis en exergue le fait que la question de la soutenabilité des dépenses d'assurance vieillesse se pose également pour les pensions des agents de l'Etat. En effet, le rapport démographique des fonctionnaires va continuer à se dégrader et sera inférieur à un à partir de 2015. Dans le même temps, les taux de contribution de l'Etat employeur continueront à augmenter afin de compenser l'accroissement du besoin de financement du régime.

Pour illustrer le poids des pensions de la fonction publique dans les dépenses de l'Etat, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a indiqué que le besoin de financement actualisé à long terme du régime des fonctionnaires de l'Etat est évalué à 580 milliards d'euros pour les cent prochaines années tout en soulignant que dans ce contexte, la hausse des cotisations salariales et employeurs ne saurait compenser à elle seule l'accroissement prévisible des dépenses. Il a ajouté que le montant des engagements de l'Etat au titre des retraites s'élève à 1 076 milliards d'euros, soit 54 % du PIB.

En ce qui concerne la progression des dépenses de retraite dans le secteur public, il a mis en lumière le fait que la réforme des retraites de 2003 ainsi que la réforme des régimes spéciaux de 2007 paraissent exercer une influence positive :

- selon les estimations du conseil d'orientation sur les retraites, l'allongement de la durée de cotisation prévue par la loi portant réforme des retraites de 2003 entraînerait une baisse de 30 % du besoin de financement des régimes de fonctionnaires à l'horizon 2020. Cette économie de 9 milliards d'euros correspondrait à un déficit du solde technique du régime moins important que si la réforme de 2003 n'avait pas eu lieu. A cet égard, ces projections devront être réactualisées dans la perspective du « rendez-vous 2010 » sur les retraites ;

- la réforme des régimes spéciaux, qui a procédé à un rapprochement des régimes de la SNCF et de la RATP avec celui de la fonction publique de l'Etat, devrait entraîner pour la SNCF une économie annuelle de l'ordre de 300 millions d'euros par an jusqu'en 2030. Toutefois, en contrepartie de la réforme des régimes spéciaux, un certain nombre de mesures d'accompagnement ont été accordées aux salariés pour un surcoût évalué à une centaine de millions d'euros par an, en moyenne, sur la même période 2008-2030. Le gain cumulé de la réforme des régimes spéciaux s'établirait à 4,4 milliards d'euros en 2030 déduction faite des mesures d'accompagnement.

Par ailleurs, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, s'est félicité de la création du service des retraites de l'Etat, structure à compétence nationale, dont la mise en oeuvre correspond à une recommandation de la commission des finances visant à rationaliser l'organisation des services gestionnaires de la chaîne des pensions de l'Etat.

Abordant la justification des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », il a attiré l'attention sur l'augmentation de 65 % de la subvention d'équilibre que l'Etat versera en 2010 à la caisse des mines. Il ne s'agit pas d'une variation correspondant à une modification de l'équilibre démographique de la caisse, mais de la conséquence de la chute des ressources procurées par la cession de son patrimoine immobilier. En sens inverse, la subvention de l'Etat avait subi une baisse de 27 % entre 2008 et 2009 dans la mesure où la caisse avait pour objectif de céder quelques 420 millions d'euros d'actifs. A titre d'exemple, la vente de l'hôtel Prince de Galles a rapporté 141 millions d'euros. En 2010, l'estimation du produit des ventes immobilières est revue à la baisse et s'établit à 140 millions d'euros, entraînant donc à la hausse l'ajustement de la subvention de l'Etat. M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait déjà signalé l'année dernière que la politique de cession immobilière ne pouvait être considérée comme une source de recettes pérenne pour les régimes spéciaux de retraite.

S'agissant de la caisse de retraites des personnels de la RATP, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a souligné que, après plusieurs exercices manqués par des sous-budgétisations récurrentes, la dotation pour 2010 est revenue à un niveau plus conforme à la sincérité budgétaire. En effet, les prévisions de dépenses pour les budgets 2007 et 2008 avaient été établies dans la perspective de l'adossement de la caisse autonome de la RATP au régime général. Ce projet est en sommeil depuis 2007, en attente d'une décision de la Commission européenne. Cependant, celle-ci a décidé le 13 juillet 2009 que la création de la caisse constitue une aide compatible avec les règles communautaires à la condition que la réforme du régime spécial soit entièrement mise en oeuvre. Dans ces conditions, il a réitéré la recommandation formulée en 2009 tendant à la reprise du projet d'adossement et à l'actualisation du montant de la soulte que l'Etat aura à verser, le cas échéant, à la caisse nationale d'assurance vieillesse.

Abordant la mesure de la performance de la mission, il s'est félicité que, en réponse à une recommandation formulée par la commission des finances en 2009, les caisses de retraite aient adopté une norme homogène pour évaluer leurs coûts de gestion en application d'un référentiel commun, développé par la direction de la sécurité sociale.

Considérant que le paiement des pensions constitue un droit pour les assurés et une obligation pour l'Etat, M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, a proposé, au nom de la commission des finances d'adopter, au bénéfice de ses observations, les crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite »

M. Jean Arthuis, président, a salué le fait que les recommandations de la commission des finances aient été suivies d'effet, notamment en ce qui concerne la réforme de la gestion des pensions.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé les deux réformes de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » issues des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) et des orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Après les premières mesures prises en 2009, la mission évoluera profondément dans les deux prochaines années et les efforts qu'elle finance seront axés, en 2010, sur l'amélioration de la qualité du service rendu et sur la maîtrise des coûts.

En pratique, il est prévu, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), de supprimer, en 2011, la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), principale administration du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Les missions de la DSPRS seront transférées principalement à l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), mais également vers d'autres administrations et opérateurs. Cette modernisation des services bénéficiera principalement aux anciens combattants et à leurs ayants droit par la mise à disposition d'un guichet unique, à l'échelon départemental, qui facilitera leurs démarches administratives.

Il a ajouté que la réforme a également des conséquences sur le fonctionnement de l'Office, d'une part, au travers de son deuxième contrat d'objectifs et de moyens 2009-2013 et, d'autre part, avec le projet de création d'une fondation qui sera chargée de la gestion de ses établissements médico-sociaux (les écoles de reconversion professionnelle et les maisons de retraite). En conclusion de cette présentation de la future administration, il a confirmé qu'il restera attentif tant au maintien du juste niveau de la réparation et de l'accompagnement de qualité, dus au monde combattant, qu'au reclassement des personnels concernés par cette mutation. Il a annoncé, pour cette raison, un contrôle budgétaire de suivi de la précédente enquête qui portait déjà sur la mise en oeuvre de la réforme.

En ce qui concerne le second train de réforme, M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a souligné qu'il vise à la rationalisation de la direction du service national (DSN), dont les crédits constituent la principale action du programme 167 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », et au recadrage de son activité. La DSN sera recentrée sur sa mission « appel de préparation à la défense », élargie à la notion de sécurité nationale, et son fonctionnement rationalisé en mutualisant la fonction d'administration et de soutien avec les bases de défense nouvellement créées.

Soulignant que la principale conséquence de la RGPP est la réduction des emplois de la mission, il a précisé que, avec un effectif de 3 035, les équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2010 seront en diminution de 787. Une économie de 201 emplois est ainsi réalisée sur le programme 167 et le programme 169 verra ses effectifs diminuer de 586 emplois dont 81 supprimés dans les services déconcentrés. Il a toutefois relevé que, avec les deux opérateurs, après transferts, le programme disposera, au total pour 2010, de 5 263 emplois (à comparer avec le chiffre de 5 716 emplois en 2009).

Se félicitant de voir aboutir des demandes légitimes, à l'instar de la dotation de 10 millions d'euros prévue au titre de la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français, M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a expliqué que ce budget doit être analysé en tenant compte de l'évolution de la démographie. Ainsi, avec un total de 3 433 millions d'euros, les crédits de la mission ne diminuent que de 37 millions d'euros, cette baisse ne traduisant que partiellement celle attendue en 2010 du nombre des bénéficiaires de la dette viagère (5 500 pour la retraite du combattant et 16 000 pour les pensions militaires d'invalidité).

En conclusion de ses observations, il a souligné que la mission n'a, pas plus qu'une autre, vocation à recueillir des crédits destinés à servir systématiquement de variable d'ajustement pour les dépenses accidentelles ni à constituer une réserve ne pouvant qu'encourager des demandes de prestations supplémentaires.

Il a ensuite présenté les crédits pour 2010 du programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale » qui s'établissent à 97,5 millions d'euros. Ce programme continue à disposer de 37 emplois (9 titulaires et 28 contractuels). Peu de demandes nouvelles sont attendues et la dotation, en diminution de 7,5 %, ne devrait pour l'avenir concerner que les crédits des rentes déjà accordées.

Il a tenu à souligner la décision, prise en août 2009, de revaloriser annuellement de 2,5 % les rentes mensuelles octroyées aux orphelins par ce dispositif. Ainsi, pour la première fois depuis la publication des décrets de 2000 et de 2004 instaurant ces indemnisations, la rente a augmenté rétroactivement à compter du 1er janvier 2009 pour atteindre 468,78 euros mensuels.

Enfin, M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a rendu compte de la possibilité d'étendre le dispositif d'indemnisation aux orphelins de guerre et pupilles de la Nation. Une commission nationale de concertation a été chargée d'examiner les conclusions du rapport du préfet Jean-Yves Audoin et de proposer un cadre juridique relatif à l'indemnisation de ces orphelins. Les conclusions de cette instance devraient être remises avant la fin de l'année 2009.

Il a conclu son exposé par l'examen de l'article rattaché 51 qui vise à poursuivre la revalorisation de la retraite du combattant en relevant son indice de référence de 2 points, pour atteindre 43 points, à compter du 1er juillet 2010. Elle s'appliquerait à 1 365 000 retraités estimés pour cette date, et son coût est évalué à 9,5 millions d'euros en 2010 (le coût en année pleine serait de 38 millions d'euros).

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a approuvé cette initiative qui vient consolider les efforts entrepris pour revaloriser la retraite du combattant. Elle témoigne de l'intérêt de la Nation envers ses combattants d'hier.

Il a précisé à M. Jean-Pierre Fourcade que la vente de ses maisons de retraite par l'ONAC n'est pas d'actualité, et que les éventuelles difficultés rencontrées doivent être résolues par le projet de création d'une fondation évoqué dans son intervention.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, ainsi que de l'article 51.

Loi de finances pour 2010 - Mission Solidarité, insertion et égalité des chances - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M M. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord effectué une présentation générale de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Il a indiqué qu'elle bénéficie de 12,37 milliards d'euros de crédits de paiement et 12,36 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, ce qui constitue une augmentation de 10,8 % par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009. Il a rappelé que ces montants sont supérieurs de près de 735 millions d'euros au plafond voté en loi de programmation des finances publiques.

Il a ensuite expliqué que la mission se divise en cinq programmes de poids très différents. Le moins doté d'entre eux, consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes, mobilise 29,5 millions d'euros de crédits, tandis que le programme « Handicap et dépendance » rassemble plus de 9,1 milliards d'euros de dotations.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a fait remarquer que le périmètre de la mission est pratiquement stable, ce qui n'empêche pas un important rééquilibrage des crédits à l'intérieur de celle-ci. Ainsi, le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » voit ses crédits passer de 555,4 millions d'euros en 2009 à 1 674,5 millions d'euros en 2010 du fait de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) en métropole depuis le 1er juin 2009. En revanche, l'enveloppe du programme « Actions en faveur des familles vulnérables » diminue de 836 millions d'euros en 2009 à 407,5 millions d'euros en 2010. Il a précisé que ce programme incluait les crédits de l'allocation parent isolé (API) qui disparaît progressivement du fait de son intégration dans le RSA.

Il s'est ensuite interrogé sur la pérennité de la maquette de la mission compte tenu de ce nouvel équilibre des dotations. Il a noté que, par exemple, le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » a peu à peu perdu sa cohérence interne et qu'il mérite donc d'être révisé.

Par ailleurs, il a observé que le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », qui constitue le programme support de la mission, connaît un profond redécoupage de ses crédits avec la création des agences régionales de santé (ARS). En effet, ces agences regrouperont, à terme, des services dont les dotations sont, actuellement, éclatées dans le programme. Il a ajouté que la mise en place des ARS conduit à des transferts massifs de personnels de l'ordre de 3 700 ETPT en 2009 et 7 500 en année pleine. Il a toutefois insisté sur le fait que ces transferts n'ont pas d'impact budgétaire puisque ces personnels restent financés par une dotation de l'Etat aux ARS.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a souligné que l'allocation aux adultes handicapés (AAH) constitue une autre priorité de la mission. Elle fait l'objet d'une revalorisation de 25 % sur cinq ans. En revanche, il a indiqué que les crédits jugés moins essentiels connaissent une stagnation ou une diminution de leurs dotations.

Enfin, il a relevé que les trente-et-une dépenses fiscales principalement associées à la mission sont quasiment de même ampleur que les crédits budgétaires. Elles devraient, en effet, atteindre 11,88 milliards d'euros en 2010. A ce titre, il a regretté qu'elles ne soient pas accompagnées d'une analyse plus fine de leurs effets au regard des objectifs initialement recherchés.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a ensuite présenté en détail les cinq programmes. Il a tout d'abord noté que le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble de nombreuses actions sans qu'il soit, pour autant, possible d'identifier une véritable politique en faveur des familles vulnérables.

Il a exprimé son inquiétude concernant le financement de l'enfance en danger. Il a rappelé que la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a prévu un Fonds national de protection de l'enfance. Le Gouvernement a fait part de son intention de ne pas doter ce fonds sans pour autant proposer de solution alternative. Il a indiqué qu'il l'interrogera sur ce point lors de l'examen du texte en séance plénière.

Il a enfin observé que les dettes accumulées au titre de ce programme devraient être résorbées à la fin de l'année 2009.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme « Handicap et dépendance ». Il a indiqué que celui-ci porte, pour 6,2 milliards d'euros, le financement de l'AAH. Il a ajouté que, au cours de l'exercice 2009, un fort dérapage des besoins en crédits de l'AAH est constaté. De ce fait, il a jugé que la budgétisation du programme pour 2010 apparaît incertaine quand bien même le Premier ministre a autorisé un relèvement du montant des crédits du programme de 260 millions d'euros par rapport au plafond initial de la loi de programmation des finances publiques. Il a notamment fait valoir que, faute de connaître les causes réelles du dérapage de 2009, la prévision pour 2010 se révèle nécessairement hasardeuse.

Sur le programme « Egalité entre les hommes et les femmes », M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a rappelé que la commission des finances s'est régulièrement interrogée sur l'efficacité et la valeur ajoutée de certaines dépenses, compte tenu de la faiblesse des sommes prévues par rapport aux enjeux. Il a précisé que le document de politique transversale, disponible depuis cette année, montre que cette politique est, en fait, éclatée entre plus de vingt programmes différents.

Il a relevé que les crédits d'intervention pour l'année 2010 demeurent stables mais il a regretté qu'ils soient exagérément « saupoudrés » entre plus de 1 150 associations qui reçoivent, en moyenne, 12 500 euros. Il a noté que les associations d'envergure nationale voient, en revanche, leurs subventions maintenues à des niveaux élevés.

Présentant le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a signalé que la nouvelle action « Agences régionales de santé » regroupe plus de 271 millions d'euros de crédits. Cette dotation permettra de financer les charges de personnels et les frais de fonctionnement des agences. Il a également rappelé que la création des ARS aura pour conséquence la réorganisation de l'administration déconcentrée de l'Etat. Les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) devraient être créées. Il a indiqué que ces dernières seront divisées en deux entités distinctes, l'une pour la cohésion sociale, l'autre pour la protection des populations, dans les départements de plus de 400 000 habitants. Il a enfin souligné que cette profonde réforme ne devrait pas entraîner, pour 2010 du moins, un impact budgétaire significatif.

Il a ajouté que, hors transfert de personnels vers les ARS, la baisse nette des emplois permet une économie de 6,6 millions d'euros.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a présenté, en dernier lieu, le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales ». Il a rappelé que ce programme est constitué, à plus de 99 %, par la dotation de l'Etat au Fonds national des solidarités actives (FNSA) qui gère l'enveloppe du « RSA activité ».

Il a noté que les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 1 674,5 millions d'euros. Toutefois, il a jugé que ce montant est supérieur de plus de 812 millions à la somme effectivement nécessaire au FNSA pour financer le « RSA activité » en 2010. Il a expliqué que la montée en charge plus lente qu'envisagé du RSA avait conduit le FNSA à dépenser moins que prévu en 2009, dégageant ainsi un solde largement excédentaire qui sera reporté sur 2010. Pour la même raison, les dépenses du FNSA seront moindres qu'attendu en 2010.

Il a jugé toutefois important de respecter un impératif de prudence dès lors que les calculs effectués par les rapporteurs spéciaux ne sont que prévisionnels. Il a rappelé que le RSA constitue une remarquable avancée sociale et qu'il convient de faire attention à ne pas le mettre en péril. Pour ces raisons, il a proposé à la commission d'adopter un amendement de diminution des crédits de 500 millions d'euros.

Il s'est ensuite interrogé sur la généralisation du RSA dans les départements d'outre-mer au 1er janvier 2011. Il a indiqué que, sur ce point, le Gouvernement n'a transmis ni document d'évaluation, ni prévisions financières. Il a évoqué l'idée que celui-ci pourrait préférer maintenir le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) plutôt que de généraliser le RSA.

Enfin, il a précisé que le Gouvernement présentera, à l'Assemblée nationale, un amendement tendant à étendre le bénéfice du RSA aux jeunes actifs ayant travaillé au moins deux ans au cours des trois dernières années. Ce dispositif pourrait concerner 160 000 jeunes pour un coût de 250 millions d'euros.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a conclu en invitant la commission à adopter l'amendement proposé puis à adopter les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ainsi modifiés.

M. Jean Arthuis, président, a salué la vigilance et la prudence des rapporteurs spéciaux. Il a regretté que les départements ayant expérimenté le RSA soient contraints de maintenir les montants versés lors de l'expérimentation, s'ils sont plus favorables, et non pas ceux prévus par la loi dans le cadre du RSA généralisé.

Mme Michèle André, en sa qualité de présidente de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, s'est interrogée sur la pérennité du programme « Actions en faveur des familles vulnérables ». Elle a suggéré que les crédits utilisés pour promouvoir l'égalité entre les hommes et les femmes puissent prendre place dans ce programme. Elle a ainsi plaidé pour le regroupement de ces crédits afin de les rendre plus lisibles et plus efficaces.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a adhéré à cette analyse et a rappelé l'éclatement des subventions relatives aux droits des femmes, qui ne manque pas de soulever des questions de cohérence et d'efficacité.

M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué être favorable à l'amendement proposé par les rapporteurs. Il s'est demandé si cette enveloppe disponible de crédits dans le programme « Lutte contre la pauvreté » ne risque pas d'être un facteur de dépenses nouvelles.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, a indiqué que c'était déjà le cas avec le « RSA jeunes ». Il a également rappelé que l'application du RSA est encore dans une année de transition.

La commission a alors adopté l'amendement portant sur la diminution de 500 millions d'euros des crédits du programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales ». Elle a ensuite décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés.

Jeudi 5 novembre 2009

- Présidence de M Jean Arthuis, président -

Taxe professionnelle - Audition de M. Yves Fréville, professeur d'université, chargé d'une mission de médiation sur la taxe professionnelle, M. Yohann Bénard, directeur-adjoint de cabinet de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, M. Arnaud Menguy, conseiller technique chargé des finances locales au cabinet du secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale (DLF), et M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales (DGCL)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de MM. Yves Fréville, professeur d'université, chargé d'une mission de médiation sur la taxe professionnelle, Yohann Bénard, directeur-adjoint de cabinet de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, Arnaud Menguy, conseiller technique chargé des finances locales au cabinet de M. le secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale (DLF), et M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales (DGCL).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'importance de la réforme de la taxe professionnelle, la complexité du sujet et la diversité des intérêts en cause ont conduit la commission des finances à organiser, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, une journée de réflexion et d'échanges de vues sur ce thème. Dans cette perspective, ont été invités à participer au débat les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, présidée par M. Alain Lambert, ainsi que ceux de la mission temporaire présidée par M. Claude Belot.

Il a indiqué que la journée est articulée en deux phases : une séance d'information à caractère essentiellement technique et un débat d'orientation. Il a présenté les intervenants de la séance d'information.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que les sénateurs participant à cette journée de réflexion ont été nombreux à lui faire parvenir leurs questions, qui, regroupées par grands thèmes, permettront d'articuler les échanges de vues. Il a suggéré que les questions de principe sur les pouvoirs des collectivités territoriales soient réservées au débat d'orientation. Il a cité les questions fondamentales posées par les sénateurs, qui seront examinées après l'intervention de M. Yves Fréville : quelle est la crédibilité des collectivités territoriales si elles ne lèvent plus elles-mêmes l'impôt ? Pourquoi ne pas permettre une modulation du taux de la contribution économique territoriale pour satisfaire la demande des intercommunalités ? Enfin, il a noté que M. Pierre-Yves Collombat, membre de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, s'interroge sur la perspective d'un transfert de l'impôt ménage communal vers l'intercommunalité, ce qui pose la question plus générale de l'équilibre entre impôt-ménage et impôt-entreprise.

M. Jean Arthuis, président, a proposé de répartir les questions en trois catégories :

- la présentation d'éléments de cadrage politique et statistique relatifs à la position du Gouvernement sur le dispositif issu du vote de l'Assemblée nationale ;

- les questions sur la répartition du nouvel impôt assis sur la valeur ajoutée entre collectivités territoriales, que cette répartition résulte de choix d'assiette ou de mécanismes de péréquation. Doit également être abordée la problématique de la territorialisation de cet impôt ;

- les demandes de précision sur les impositions hors cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée.

M. Yves Fréville, professeur d'université, chargé d'une mission de médiation sur la taxe professionnelle, a précisé qu'il limiterait son propos à l'analyse de la cotisation complémentaire, nouvel impôt local « moderne ». La mise en place d'un impôt portant sur la valeur ajoutée a été décidée dès 1980 mais n'a jamais été effective. Le projet de loi de finances pour 2010 se propose donc d'innover en la matière.

Il a observé que la cotisation complémentaire est un impôt national, assis sur la valeur ajoutée des entreprises, dont il faudra localiser la répartition. La taxe professionnelle était un impôt frappant les facteurs de production indépendamment des résultats des entreprises, alors que la contribution complémentaire est un prélèvement frappant la richesse produite. A cette différence essentielle sur l'assiette entre la contribution complémentaire et la taxe professionnelle s'en ajoute une seconde, relative au taux. Il a rappelé que le taux de la contribution complémentaire sera national, ce qui est la conséquence du fait que la valeur ajoutée n'est calculable qu'au niveau de l'entreprise et non de l'établissement. Ce taux est dégressif, et non constant comme devrait l'être tout impôt local, variant de 0 % à 1,5 % de la valeur ajoutée en fonction du chiffre d'affaires, le seuil d'assujettissement étant fixé à 500 000 euros de chiffres d'affaires et le taux maximal à 50 millions.

M. Yves Fréville a rappelé que la question essentielle consiste à affecter cet impôt national aux collectivités territoriales. Deux conceptions différentes de répartition s'opposent :

- d'une part, la territorialisation, visant à maintenir un lien fiscal fort avec le territoire, exige que le produit de l'impôt aille à la collectivité sur le territoire duquel est localisée l'entreprise contribuable. Ce principe a été retenu par l'Assemblée nationale comme élément fondateur de la répartition de la cotisation complémentaire entre collectivités territoriales ;

- d'autre part, la mutualisation, position soutenue par le Gouvernement dans le projet de loi de finances initiale pour 2010, qui considère le produit de l'impôt au niveau national et le répartit entre collectivités de même catégorie au prorata d'une clef de répartition basée sur les effectifs ou les valeurs locatives industrielles.

Il a observé que la territorialisation de l'impôt crée une double difficulté :

- l'une relative au partage de l'impôt dû par les entreprises dites « multi-établissements ». Pour celles-ci, il conviendra d'effectuer la répartition des effectifs par site et, pour les entreprises industrielles, en fonction, d'une part, des effectifs pour les deux tiers de la valeur ajoutée et, d'autre part, des valeurs locatives industrielles pour le tiers restant ;

- l'autre tenant au barème dégressif de la cotisation complémentaire. L'application de taux différents en fonction du niveau de chiffre d'affaires contribuera à ce résultat qu'avec le même nombre de salariés, le produit de l'impôt pourra être différent, en raison d'un « effet de structure du tissu économique » qui désavantage les collectivités accueillant des petites et moyennes entreprises.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Yves Fréville a précisé que les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 000 euros ne seront pas assujetties à la cotisation complémentaire.

S'agissant de la mutualisation, il a observé qu'un critère supplémentaire de répartition de la cotisation complémentaire pourrait être ajouté : la population. La prise en compte de ce facteur donnerait à la mutualisation un effet égalisateur dans la répartition du produit fiscal, avec le même taux moyen sur l'ensemble du territoire.

Il a rappelé que le choix entre territorialisation et mutualisation conditionnera les modalités de la péréquation. La territorialisation, système retenu par l'Assemblée nationale, prévoit de répartir le produit de la cotisation complémentaire et il ne pourra donc y avoir d'effet de péréquation qu'ex post, en fonction des résultats de répartition de l'impôt, et plus précisément du différentiel de croissance d'une collectivité territoriale à l'autre. La mutualisation permet une péréquation ex ante, en retenant dans les critères de répartition des éléments relatifs à la population.

M. Yves Fréville a remarqué que l'insertion de la contribution complémentaire dans le système fiscal local dépend d'un équilibre global aisé à respecter : la suppression de la taxe professionnelle représente 22,6 milliards d'euros de ressources nettes en 2008, ticket modérateur déduit, pour les collectivités territoriales. Le nouvel impôt leur procurera 12,7 milliards d'euros. Il a indiqué qu'il sera donc nécessaire de dégager au bénéfice des collectivités territoriales 9,9 milliards d'euros de recettes de substitution. Ce système risque de transférer la charge d'un impôt-entreprise vers les impôts-ménage. Il a toutefois noté que les entreprises ne s'acquittent aujourd'hui pas des 22,6 milliards d'euros de taxe professionnelle dans la mesure où l'Etat prend en charge 11 milliards d'euros de dégrèvement, payés en réalité par le contribuable national.

Il a estimé que la difficulté réside dans la déclinaison de l'équilibre global, précédemment décrit, par catégorie de collectivité territoriale, puis par collectivité. Le projet de loi de finances pour 2010 se place dans une logique de compensation de la perte de recette résultant de la suppression de la taxe professionnelle, l'objectif étant de minimiser la dotation budgétaire d'équilibre, soit 4 milliards d'euros, en transférant aux collectivités locales 6 milliards d'euros de recettes fiscales aujourd'hui attribuées à l'Etat. Il s'agit notamment de la dernière tranche de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), dont le produit est particulièrement dynamique, de la taxe sur les surfaces commerciales, ainsi que du reliquat de droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

M. Yves Fréville a rappelé que la cotisation complémentaire est un impôt extrêmement dynamique qui a vocation à évoluer comme le produit intérieur brut (PIB), avec un lissage des résultats au niveau national. Si la cotisation complémentaire est répartie au niveau local, ce qui maintient le lien entre la fiscalité et les territoires, la dynamique de l'impôt sera réduite et les risques seront plus grands d'une évolution négative pour certains territoires. Il a observé que la décision de l'Assemblée nationale d'allouer 20 % de la cotisation complémentaire aux communes et aux intercommunalités, au détriment des départements, exposera ainsi le bloc communal aux variations procycliques de la cotisation complémentaire.

Il a par ailleurs remarqué que la réforme de la fiscalité locale s'accompagne d'une tendance à la spécialisation des ressources fiscales par catégorie de collectivités territoriales :

- la taxe d'habitation bénéficie au bloc communal, la suppression de la part départementale étant prévue. La taxe sur le foncier non bâti bénéficiera également à cette catégorie ;

- la taxe sur le foncier bâti reste partiellement allouée aux départements.

Il en a déduit que les communes et les intercommunalités bénéficieront d'impôts indiciaires au dynamisme faible : l'effet de base sera donc réduit alors que l'effet de taux sera, en contrepartie, important. En revanche les départements et les régions recevront des impôts caractérisés par un effet de base important et un effet de taux très limité.

M.Yves Fréville a ensuite rappelé que le projet de loi de finances pour 2010 institue une garantie de ressources par collectivité, totale en 2010, et très forte en 2011, sous la limite de l'évolution des bases. En 2010, les entreprises basculeront dans le nouveau système d'imposition comprenant la cotisation complémentaire et la cotisation locale d'activité. Les collectivités locales continueront à voter les taux de leurs anciens impôts et à les percevoir. La liaison des taux sera renforcée par la suppression des dérogations existantes. Il a indiqué que la disparition de la taxe professionnelle sera compensée par une « compensation-relais », égale aux bases 2010 de la taxe professionnelle multipliées par le taux 2008, à moins que le produit 2009 de cette taxe ne soit supérieur. En outre, les communes et les groupements à fiscalité propre percevront un produit supplémentaire égal à la différence entre le taux relais voté en 2010 et le taux de taxe professionnelle voté en 2009, appliqué aux bases de la cotisation locale d'activité 2010.

M. Yves Fréville a indiqué qu'une comparaison sera établie entre les anciennes ressources, incluant la compensation-relais, et ces dernières. Si ces dernières sont supérieures aux anciennes, l'excédent fera l'objet d'un écrêtement. Dans le cas contraire, la collectivité bénéficiera d'un reversement, ce solde étant reconduit d'année en année sans limite dans le temps. Il a observé que la suppression de la taxe locale décidée en 1968 avait prévu une extinction sur vingt ans de la garantie de compensation des recettes. Tel n'est pas le cas du projet de loi de finances pour 2010. Il a souligné que le choix de garantir une compensation pérenne des recettes réduit d'autant les possibilités de mise en oeuvre d'une réelle péréquation.

Il a remarqué que la péréquation ne pourra s'appuyer que sur le retour de l'inflation, dans la mesure où elle entamera la garantie de compensation, d'une part, et sur la croissance du produit des nouveaux impôts, d'autre part. Le maintien d'une compensation pérenne fige dans le temps la situation actuelle des collectivités territoriales. Le système de péréquation adopté par l'Assemblée nationale peut induire des distorsions de traitement entre les collectivités territoriales.

M. Yves Fréville a souligné qu'il est impossible d'évaluer aujourd'hui l'évolution des nouvelles ressources attribuées aux collectivités territoriales pour les dix prochaines années. En se basant sur les statistiques de l'INSEE, il a calculé que les collectivités territoriales du nord-est de la France bénéficieront de l'écrêtement de l'augmentation des nouveaux impôts, au détriment des collectivités territoriales de l'ouest et du sud de la France, alors que la zone nord-est bénéficie aujourd'hui d'un fort niveau de taxe professionnelle.

Il a estimé que les simulations effectuées par les services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sont intéressantes mais donnent une vision statique de la situation en 2008, sans apporter de réponse claire sur les perspectives d'évolution à dix ans du niveau et de la répartition territoriale des ressources.

A l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Yves Fréville a présenté ses préconisations sur la réforme de la fiscalité locale. Il s'est dit sensible à la nécessité de maintenir un lien fort entre la localisation des entreprises sur le territoire et les ressources des collectivités territoriales. Il a rappelé que répartir le produit de la cotisation complémentaire en maintenant un taux variable aurait un effet procyclique important lié à la composition du tissu industriel local. Pour pallier ce défaut, il a proposé de répartir l'assiette de la cotisation complémentaire, c'est-à-dire la valeur ajoutée au niveau de l'entreprise, avec un même taux moyen, ce qui gommerait les disparités liées au tissu industriel. A valeur ajoutée identique, les collectivités territoriales auraient une cotisation complémentaire identique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'en raison de la complexité de la réforme engagée, il conviendra d'approfondir les idées avancées avant de pouvoir les valider, afin d'évaluer correctement leur rapport coût-avantage. Il a entendu la suggestion de M. Fréville sur les modalités de répartition du produit de la cotisation complémentaire assise sur la valeur ajoutée entre les collectivités territoriales mais a remarqué que ces modalités n'offriraient plus la possibilité aux collectivités de moduler le produit de la recette fiscale à leur convenance.

M. Jean-Pierre Fourcade a remercié M. Yves Fréville pour la clarté de son exposé sur la cotisation complémentaire. Il a souhaité avoir une présentation de la cotisation locale d'activité. Il a souligné que peu d'informations sont disponibles sur son montant, la fixation de ses taux et les modalités de répartition entre les différents échelons territoriaux, alors qu'elle pourrait représenter entre 10 % et 40 % des ressources des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a présenté une brève synthèse des questions écrites qui lui ont été transmise par M M. Philippe Adnot, Pierre Bernard-Reymond, Pierre-Yves Collombat, Philippe Dallier, Serge Dassault, Adrien Gouteyron , Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier.

Il a souhaité connaître la position du Gouvernement sur le texte relatif à la réforme de la taxe professionnelle dans la version adoptée par l'Assemblée nationale.

M. Yohann Bénard, directeur adjoint du cabinet de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a rappelé que l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui a présenté une nouvelle rédaction de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 créant la contribution économique territoriale et supprimant la taxe professionnelle, a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement. Il a précisé par ailleurs que ce dernier a proposé initialement la mise en place d'un système de répartition de la cotisation complémentaire par mutualisation entre les différents échelons de collectivités territoriales tandis que l'Assemblée nationale a défendu un mode de répartition territorialisé. Le Gouvernement a dès lors présenté plusieurs sous-amendements, qui n'ont pas été adoptés, afin de mettre en place un système mixte d'attribution de la cotisation complémentaire, avec des modalités de répartition par mutualisation pour les départements et les régions, d'une part, et une répartition territorialisée pour le bloc communal, d'autre part. Il a relevé qu'il appartient au Parlement de trancher sur ce point.

M. Arnaud Menguy, conseiller technique chargé des finances locales au cabinet du secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a indiqué que le ministère de l'intérieur a été associé aux travaux de la réforme de la taxe professionnelle dès leur commencement. Il a rappelé les positions du secrétaire d'Etat sur la question des ressources de substitution de la taxe professionnelle pour les collectivités territoriales. Celles-ci devront être cohérentes avec les mesures qui seront adoptées dans le cadre de la réforme de l'organisation territoriale et l'année 2010 permettra de définir plus précisément les modalités de répartition. Il a par ailleurs précisé que l'adoption de la réforme des finances locales entraîne de facto une profonde transformation de la nature des recettes et ressources des collectivités territoriales et, notamment, celles des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui avaient adopté la taxe professionnelle unique (TPU). Ceci complexifiera le système de péréquation.

M. Yohann Bénard a souligné la volonté du Gouvernement d'adopter une réforme complète de la taxe professionnelle. En effet, la suppression de cet impôt nécessite de remplacer 22,6 milliards d'euros de ressources pour les collectivités territoriales. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement n'a pas souhaité séparer la question de la suppression de la taxe professionnelle de celle des ressources de substitution, afin de permettre aux collectivités territoriales de bénéficier de recettes stables, dans le respect du principe constitutionnel d'autonomie financière. Il n'a pas exclu la possibilité d'apporter des ajustements ultérieurs à la réforme après son adoption, dans le courant de l'année 2010.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si l'adoption de la réforme de la taxe professionnelle s'assimile à un vote formel, indicatif et provisoire pour les collectivités territoriales, qui devra être confirmé en 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le projet de loi de finances pour 2010 comporte deux catégories de dispositions. Les premières ont un impact direct pour les finances publiques dès 2010 et pour l'équilibre voté en première partie de la loi de finances : il s'agit de la suppression de la taxe professionnelle, remplacée par deux nouvelles cotisations au bénéfice de l'État, qui devra assurer la neutralité des ressources des collectivités territoriales. Les secondes dispositions, soit la répartition de la cotisation complémentaire entre les différents échelons de collectivités territoriales, la compensation des ressources pour chacune d'entre elles après 2010, et l'évolution de ce dispositif, n'ont un impact sur les finances publiques qu'à partir de 2011. S'il convient d'adopter l'ensemble du dispositif, il a précisé que le Parlement conserve la possibilité de le faire évoluer, non dans ses principes mais dans ses modalités. S'agissant des simulations réalisées par les services du ministère de l'économie, il a rappelé que le produit réel des deux composantes de la contribution économique territoriale sera connu en 2010, ce qui permettra d'ajuster les modalités du dispositif mis en place pour 2011.

M. Jean Arthuis, président, a interrogé les représentants de l'administration de l'État sur les modalités de territorialisation de la part de la valeur ajoutée affectée aux communes.

Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale, a souhaité répondre à la question de M. Jean-Pierre Fourcade sur la cotisation locale d'activité. L'assiette de celle-ci est composée des bases foncières de la taxe professionnelle. L'Assemblée nationale a voté son attribution au bloc communal ainsi que le principe de la liaison de la cotisation locale d'activité avec les taux des autres impôts ménages. Les communes et groupements de communes bénéficieront de cette nouvelle cotisation dès le 1er janvier 2010. L'imposition sur la valeur foncière, qui était résiduelle dans le cadre de la taxe professionnelle, estimée à 6 milliards d'euros, n'est pas supprimée par l'article 2 du projet de loi de finances.

M. Joël Bourdin a estimé nécessaire de lier les taux de la cotisation locale d'activité avec ceux de l'ensemble des impôts locaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le projet soumis au Sénat remet en cause les instruments de souplesse que les précédentes réformes de la taxe professionnelle avaient introduits en matière de liaison des taux. Il a estimé nécessaire de débattre de cet aspect.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les collectivités territoriales voteront dès 2010 les taux de la cotisation locale d'activité.

Mme Marie-France Beaufils s'est interrogée sur l'abattement de 15 % sur les bases foncières servant d'assiette à la cotisation locale d'activité.

M. François Rebsamen s'est étonné que les budgets adoptés par les collectivités territoriales pour l'année 2009 soient parfois qualifiés de « laxistes » alors que l'évolution de la fiscalité locale est encadrée par le principe de liaison des taux d'une année sur l'autre. Il est ensuite revenu sur le paradoxe selon lequel les assemblées délibérantes vont voter le taux de la cotisation locale d'activité, le plus souvent dès le mois de décembre prochain, alors que cet impôt n'existe pas encore. Il a enfin souhaité que les collectivités territoriales bénéficient le plus rapidement possible d'informations s'agissant du produit de cette nouvelle cotisation.

M. Michel Charasse a souhaité savoir qui, de l'Etat ou des collectivités territoriales, fixera le taux de la taxe sur le foncier bâti industriel et s'il existera une règle de liaison entre les taux de 2011 et les taux qui seront pratiqués en 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'importance des questions posées par M. Michel Charasse. Il s'est, à son tour, interrogé sur le devenir de la taxe foncière et son articulation avec la cotisation locale d'activité, qu'il a proposé d'appeler contribution foncière des entreprises.

Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé qu'il existe un taux unique pour les ménages et les entreprises s'agissant de la taxe sur le foncier bâti. En revanche, la cotisation locale d'activité, assise sur la même base fiscale que cette dernière, ne frappera que les entreprises.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si la base fiscale est rigoureusement identique pour chacun de ces deux impôts.

Après avoir observé que le système actuellement en vigueur prévoit déjà une double imposition de la même assiette, Mme Marie-Christine Lepetit a précisé que c'est à deux titres différents que les entreprises devront s'acquitter de deux impôts assis sur une même base : d'une part en tant que propriétaires, d'autre part en tant qu'exploitants. En réponse à Mme Marie-France Beaufils, elle a indiqué que l'abattement de 15 % sur les bases foncières fait suite à une proposition du groupe de travail placé auprès de la ministre. S'agissant du lien entre les taux pour 2010 de la cotisation locale d'activité et ceux de 2011, elle a mis l'accent sur le contenu du projet de loi de finances qui prévoit effectivement un resserrement des règles de liaison avec les impôts ménages.

M. Michel Charasse a fait part de sa perplexité face aux éléments de réponse fournis par Mme Marie-Christine Lepetit.

M. Philippe Dallier a souligné que le fonds de garantie permettra de garantir l'équilibre des ressources du bloc communal.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur les modalités de détermination de la compensation-relais en 2010. Il a déploré que le vote des recettes 2010 des collectivités territoriales se résume largement à un exercice théorique.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité savoir si les taux de cotisation locale d'activité pourront varier ou s'ils seront, de fait, verrouillés.

M. Michel Charasse a, de nouveau, souhaité savoir qui votera le taux de cotisation locale d'activité en 2010.

Mme Marie-Christine Lepetit a indiqué qu'en 2010, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale voteront le taux de cotisation locale d'activité à partir du taux de taxe professionnelle de l'année 2009. Par ailleurs, s'ils décident d'augmenter le taux de cotisation locale d'activité, le produit supplémentaire en résultant leur reviendra.

M. Jean Arthuis, président, a relayé la question posée par écrit par M. Adrien Gouteyron relative aux modalités de territorialisation de la cotisation complémentaire au niveau communal et intercommunal.

Mme Marie-Christine Lepetit a estimé que cette territorialisation est aisée pour les entreprises « mono-établissement », qui représenteront un produit de 2,7 milliards d'euros sur un total de 11,4 milliards d'euros de cotisation complémentaire. Le reste du produit correspond aux entreprises « multi-établissements », pour lesquelles un problème se pose puisque la valeur ajoutée est une notion calculée au niveau de l'entreprise, non de l'établissement.

Elle a présenté les deux options possibles :

- soit la création d'une obligation de comptabilité analytique par commune pour chaque établissement de chaque entreprise, ce qui apparaît impossible au regard de la lourdeur et de la complexité du dispositif que cela entraînerait ;

- soit la définition d'une clef de répartition de la valeur ajoutée entre chaque établissement d'une entreprise. Cette clef doit être fidèle à la production effective de chaque établissement et simple en gestion. C'est ce que l'Assemblée nationale a tenté de faire mais la pondération de la valeur locative industrielle au sein de la clef de répartition paraît excessive, le foncier industriel n'étant pas nécessairement producteur de richesse.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'est interrogé sur les modalités de prise en compte de la main d'oeuvre intérimaire, M. Yohann Bénard a indiqué que les intérimaires sont juridiquement rattachés à l'entreprise d'intérim et, par conséquent, pris en compte dans la collectivité de localisation de cette entreprise.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que cette solution pose un réel problème. La territorialisation entraîne par ailleurs une plus grande variabilité des recettes fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que le calendrier de la réforme proposée est favorable aux collectivités territoriales. Celles-ci bénéficieront en effet d'une compensation fondée sur les bases de taxe professionnelle calculées en 2008 avant le déclenchement de la crise. Il a souhaité que les pertes de bases de l'année 2009, qui ne seront pas subies par les collectivités en 2011 du fait de la mise en oeuvre de la réforme, puissent être chiffrées.

M. Philippe Adnot a indiqué qu'il sera aisé pour une entreprise de soustraire une partie de ses bases fiscales de valeur ajoutée à l'impôt en délocalisant partiellement ses activités à l'étranger.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la cotisation sur la valeur ajoutée est une réelle incitation à la délocalisation puisqu'elle réintroduit la part salaire dans l'assiette imposable.

M. Joël Bourdin a souhaité savoir si le dispositif actuel de garantie applicable en cas d'importantes pertes de bases de taxe professionnelle sera maintenu.

M. Yohann Bénard a estimé que l'imposition sur la valeur ajoutée sera plus favorable que l'actuelle part de la taxe professionnelle portant sur les équipements et biens mobiliers. En effet, l'assiette frappant les investissements s'étiole, comme l'indique le fait que la France compte 500 000 emplois industriels de moins qu'en 1993. L'évolution de la valeur ajoutée, en revanche, est proche de celle du produit intérieur brut, ce qui lui confère une certaine stabilité. La France n'a connu que deux années de croissance négative depuis 1945.

M. Jean-Pierre Fourcade a toutefois signalé que l'assiette de la taxe professionnelle est un stock correspondant à l'investissement « historique » et que le « cadeau » fait aux collectivités est donc largement virtuel. Prendre pour assiette la valeur ajoutée suscite, en revanche, des inquiétudes au regard des difficultés soulevées par sa définition. Il est à craindre que beaucoup d'initiatives soient prises dans les années à venir pour modifier cette notion comptable.

M. Yves Fréville a souligné que la valeur ajoutée par emploi est loin d'être homogène sur le territoire et que, par conséquent, toute méthode de répartition de la valeur ajoutée proportionnellement aux effectifs, et non à la masse salariale, a un effet fortement péréquateur. Par ailleurs, la valeur ajoutée est géographiquement très concentrée en Ile-de-France qui touche déjà beaucoup de taxe professionnelle. Dans le reste de la France, en revanche, il est à craindre que la grande majorité des collectivités territoriales ne récupèreront pas en cotisation complémentaire le produit actuel de leur taxe professionnelle. Cet effet se manifestera surtout à long terme.

En réponse à M. Joël Bourdin, Mme Marie-Christine Lepetit a souligné que la répartition au niveau dit « macro » de la cotisation complémentaire, prévue dans le texte du Gouvernement, garantit les collectivités territoriales contre des diminutions brusques de l'assiette imposable. Par conséquent, un dispositif de protection contre ces diminutions d'assiettes n'est plus nécessaire. Toutefois, dans la version adoptée par l'Assemblée nationale, la question peut à nouveau se poser.

Puis, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le devenir des exonérations zonées.

Mme Marie-Christine Lepetit a indiqué que, dans le projet du Gouvernement, les exonérations catégorielles de taxe professionnelle étaient appliquées à la fois à la cotisation locale d'activité et à la cotisation complémentaire, tandis que les exonérations liées à l'aménagement du territoire ne portaient que sur la cotisation locale d'activité. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale prévoit certes l'extension de ces exonérations à la cotisation complémentaire, mais techniquement le dispositif adopté est inopérant.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, qui s'interrogeait sur le devenir de ces exonérations du point de vue des collectivités territoriales, Mme Marie-Christine Lepetit a précisé que les exonérations de droit ne posent pas de problèmes de transposition mais que le dispositif doit encore être amélioré concernant les exonérations décidées sur l'initiative des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a posé la question de l'avenir des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) dans le cadre de la réforme proposée.

Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé que le texte initial ne prévoyait aucun dispositif de péréquation nouveau calculé en fonction de la richesse des collectivités territoriales. L'Assemblée nationale a, en revanche, adopté un mécanisme péréquateur portant sur l'évolution des recettes de cotisation complémentaire.

Concernant les FDPTP, le texte du Gouvernement prévoyait de les geler en 2010, afin de laisser le temps de construire de nouveaux dispositifs de péréquation dans le courant de l'année prochaine. L'Assemblée nationale a prévu un autre système concernant les FDPTP, qui n'est cependant pas abouti et par conséquent inopérant.

M. Philippe Adnot a remarqué que le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit de figer les reversements des FDPTP opérés au profit des communes dites « défavorisées », ce qui n'est pas souhaitable eu égard à la diversité des pratiques des conseils généraux en ce domaine.

M. Jean Arthuis, président, a relevé qu'il existe des marges de perfectionnement du texte.

M. Yves Fréville a ajouté que le sous-amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit de supprimer, en 2015, la notion de communes dites « concernées », ce qui n'est pas satisfaisant.

Après les interventions de M. Philippe Adnot, qui a relevé que les pratiques ne seront pas identiques d'un département à l'autre, et de M. Jean Arthuis, président, M. Eric Jalon a indiqué que l'Assemblée nationale a maintenu le dispositif, figé les ressources pour 2010 et introduit un nouveau mécanisme de redistribution à compter de 2013.

Relevant que de nombreuses communes de la « petite couronne » ne sont pas membres d'un EPCI, M. Philippe Dallier s'est interrogé sur l'impact éventuel du dispositif adopté à l'Assemblée nationale sur le Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF). M. Denis Badré et Mme Nicole Bricq se sont également demandé dans quelle mesure le coefficient d'intégration fiscale pourra être pris en compte dans le cadre du dispositif réformé par le projet de loi de finances.

M. Eric Jalon a précisé que le fonctionnement du FSRIF ne sera pas affecté en 2010 mais qu'il ne prendra en compte que le potentiel fiscal des communes et des EPCI. De la même façon que pour les FDPTP, il sera sans doute nécessaire de procéder à une révision du dispositif en 2010.

M. Philippe Dallier s'est étonné que les communes isolées de la « petite couronne » ne perçoivent aucun produit de la cotisation complémentaire du fait qu'elles ne sont pas membres d'un EPCI.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite abordé le thème des taxes spécifiques, et plus particulièrement de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) dont les composantes sont très diverses. Il a évoqué, parmi les problématiques sous-jacentes, le choix d'une « territorialisation » de ces ressources ou d'un fonds global dont le produit serait réparti entre les collectivités bénéficiaires.

M. Yohann Bénard a exposé la « philosophie » et les justifications de l'IFER. La suppression de la part de la taxe professionnelle assise sur les équipements et biens mobiliers conduit en effet à faire de certaines entreprises de réseaux très imposées les « grandes gagnantes » de la réforme. Certaines de ces entreprises sont propriété de l'Etat, ce qui renvoie à la question de leur contribution aux finances publiques, et la plupart sont peu exposées à la concurrence internationale et au risque de délocalisation. Il importe également de ne pas amoindrir l'intérêt des collectivités territoriales à accueillir ce type d'installations. L'IFER a donc pour objet d'éviter tout effet d'aubaine et de rétablir à l'issue de la réforme, pour ces entreprises, des conditions d'imposition analogues au régime antérieur. Le produit escompté de l'IFER est ainsi d'environ 1,4 milliard d'euros.

M. Philippe Adnot a regretté que les départements ne bénéficient quasiment d'aucune fraction de l'IFER. Mme Marie-Christine Lepetit a précisé qu'ils percevront un tiers de l'IFER sur les stations radioélectriques, soit environ 46 millions d'euros.

M. Alain Lambert a estimé contradictoire et désincitatif le fait que les collectivités subventionnent ces entreprises pour qu'elles s'installent sur leur territoire, pour ensuite les soumettre à l'IFER.

En réponse à une question de M. Pierre Jarlier, Mme Marie-Christine Lepetit a indiqué que cette nouvelle taxe est effectivement conçue pour que son produit soit à peu près équivalent aux recettes antérieures de taxe professionnelle. En réponse à une question de M. Albéric de Montgolfier sur le sort réservé aux centres d'enfouissement technique, elle a précisé que l'Assemblée nationale a supprimé la taxe additionnelle sur les centres de stockage de substances radioactives.

M. Pierre-Yves Collombat s'est demandé si la réforme atteindra réellement sa cible, et donc si les entreprises fortement exposées à la concurrence internationale bénéficieront d'un allègement substantiel d'imposition. Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé que l'évaluation préalable du dispositif proposé, qui figure dans une annexe au projet de loi de finances, expose les pourcentages d'allègements dont bénéficient en moyenne les entreprises, par secteur d'activité et par taille.

Puis, en réponse à une question de M. Denis Badré sur la taxe professionnelle de France Télécom, elle a précisé que l'article 2 du projet de loi de finances prévoit sa suppression et de nouvelles recettes « recalées » en fonction du produit antérieur.

M. Jean-Claude Frécon s'est demandé si des simulations des recettes futures pour les collectivités territoriales ont été réalisées. M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que son information a récemment progressé sur ce point, mais qu'il sera nécessaire de disposer de simulations assises sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale. M. Yohann Bénard a déclaré pouvoir remettre des estimations par niveau agrégé de collectivité et fondées sur le vote de l'Assemblée nationale, et que le cabinet tient à la disposition de chaque parlementaire les chiffres concernant sa collectivité.

M. Philippe Dallier a jugé que si ces simulations ont été réalisées pour toutes les collectivités territoriales, il est nécessaire que chaque élu puisse en acquérir une connaissance globale, notamment dans une perspective comparative.

En réponse à une question de M. Jean-Pierre Fourcade sur le régime fiscal des chambres de commerce et d'industrie (CCI), l'amendement de M. Marc Laffineur ayant été repoussé à l'Assemblée nationale, M. Yohann Bénard a indiqué que la taxe additionnelle à la taxe professionnelle, qui représente aujourd'hui environ 30 % des ressources des chambres, ne peut être maintenue puisque l'assiette correspondante ne sera plus calculée par les entreprises. Le projet du Gouvernement prévoit donc qu'elles perçoivent en 2010 l'équivalent du produit de la taxe en 2009, minoré d'une quote-part de 5 % - soit une diminution réelle de 1,67 % de leur budget au titre des gains de productivité demandés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Ce nouveau cadrage budgétaire est également lié à la réforme globale des CCI.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé une certaine contradiction de la part des associations représentant les petites et moyennes entreprises, qui ne sont pas hostiles à accroître leur contribution aux CCI mais émettent de vives protestations si l'on entreprend de modifier le barème de la cotisation complémentaire.

Revenant sur la composante de l'IFER relative aux éoliennes, M. Philippe Adnot a suggéré que tout excédent de recettes par rapport au régime antérieur fasse l'objet d'un écrêtement. M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette proposition pourra faire l'objet d'un amendement.

Enfin, en réponse à une question de M. Serge Dassault sur l'équilibre global de la réforme à la suite de la suppression de l'assiette des équipements et biens mobiliers, qui représente 22 milliards d'euros, M. Yohann Bénard a rappelé que le coût budgétaire de la réforme sera de 4,3 milliards d'euros en « régime de croisière », et que son effet sur les finances locales est neutre.

Débat d'orientation

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à un débat d'orientation sur la suppression de la taxe professionnelle (TP).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué, à titre liminaire, les têtes de chapitre de son intervention : les questions de calendrier, les problèmes posés par la dénomination des prélèvements créés en remplacement de la taxe professionnelle, le renforcement du lien entre le territoire et les entreprises, le barème de la nouvelle contribution sur la valeur ajoutée, la répartition de cette contribution entre les niveaux de collectivités et, enfin, la dissociation de l'impôt foncier sur les entreprises et de l'impôt foncier sur les ménages.

En ce qui concerne le calendrier de la réforme de la taxe professionnelle, il a estimé que plusieurs arguments majeurs plaident en faveur du vote de la réforme dans son ensemble dès le projet de loi de finances pour 2010, même si seul le volet « entreprises » est applicable dès 2010 alors que le volet « collectivités territoriales » ne doit entrer en vigueur qu'à compter de 2011 :

- il n'est pas possible en effet de maintenir les collectivités territoriales dans l'incertitude : la lourdeur de la mise en oeuvre de la réforme des finances locales nécessite qu'elle soit votée en amont de sa mise en application ; l'option qui consisterait à voter la réforme dans un an, avec une mise en application dès le 1er janvier 2011, ferait peser des lourdes incertitudes sur les budgets des collectivités territoriales de 2011 ;

- il est nécessaire de sécuriser constitutionnellement la réforme : en 2010, l'Etat versera exceptionnellement 31 milliards d'euros aux collectivités territoriales pour compenser la disparition de la TP, ce qui constitue une « entorse » au principe d'autonomie financière prévu par la loi organique du 29 juillet 2004, prise en application de l'article 72-2 de la Constitution. Or, cette entorse ne peut être acceptable pour le Conseil constitutionnel que si le texte prévoit également les modalités d'un retour au respect de la règle constitutionnelle d'autonomie financière. Le fait de ne voter que la disparition de la taxe professionnelle sans avoir de garanties pour le retour, à partir de 2011, au respect du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, ferait peser un grand risque de censure de la loi par le Conseil constitutionnel.

En conséquence, M. Philippe Marini, rapporteur général, a préconisé de scinder l'article en deux, conformément aux règles prévues par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avec en première partie de la loi de finances, les règles applicables dès 2010, c'est-à-dire la suppression de la TP pour les entreprises et, en seconde partie, l'application, à partir de 2011, de la réforme des finances locales. Cette scission donnera non seulement au Gouvernement le temps de fournir des simulations détaillées sur les effets de la réforme telle que votée par l'Assemblée nationale, et, au Sénat, une quinzaine de jours supplémentaires pour améliorer la partie de la réforme relative aux collectivités territoriales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite estimé que l'intitulé des deux nouveaux impôts qui composent la contribution économique territoriale est perfectible. S'agissant de la cotisation locale d'activité (CLA), le caractère d'impôt sur l'activité n'est véritablement pertinent que pour les professions libérales taxées sur leurs recettes alors que, pour la grande majorité des entreprises, elle frappera les locaux commerciaux et industriels et son montant sera déconnecté des fluctuations de l'activité.

Quant à la cotisation complémentaire, elle sera assise sur une assiette valeur ajoutée et, pour les entreprises, elle pèsera plus lourd que la CLA. En ce qui concerne les collectivités territoriales, son produit sera certes complémentaire de celui des autres impôts dans leurs budgets sans que cette caractéristique soit cependant vraiment spécifique par rapport aux autres prélèvements.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a émis des suggestions en proposant de remplacer la « cotisation locale d'activité » par la « cotisation foncière des entreprises » et la cotisation complémentaire par la « cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ».

En ce qui concerne le renforcement du lien entre le territoire et les entreprises, il a rappelé que, dans le projet initial du Gouvernement, l'assiette était déterminée en fonction d'une clef «  macro-économique », dans une logique de dotation (la valeur ajoutée constituant un solde comptable calculé au niveau de l'entreprise) et que le produit obtenu était ensuite réparti entre les collectivités concernées selon trois critères pondérés (40 % pour le nombre de salariés, 20 % pour le foncier, et 40 % pour la population). Cependant, l'Assemblée nationale a opté pour une clef « micro-économique », avec une assiette déterminée localement en fonction des effectifs salariés. Ainsi, pour les entreprises qui disposent de plusieurs établissements, la valeur ajoutée est ventilée entre les communes, au niveau de chaque établissement, selon deux critères : un tiers pour les immobilisations industrielles, de façon à donner une prime aux collectivités qui accueillent des équipements qui engendrent le plus de nuisances pour les populations, et deux tiers pour les effectifs.

Estimant que cette approche, qui a l'avantage de territorialiser l'impôt et de permettre aux collectivités de percevoir un produit en relation avec leurs bases réelles n'est pas sans risque, M. Philippe Marini, rapporteur général, a marqué sa préférence pour un système mixte fondé sur :

- un impôt territorialisé pour les communes et leurs groupements, qui sont les collectivités les plus proches des bases imposables et des entreprises, en termes de bassin d'emplois, de bénéfice local par les richesses créées, de charges financières ou de nuisances éventuelles ;

- et une clef macroéconomique pour les départements et les régions, afin de stabiliser leurs ressources.

Puis, il a abordé la question du barème de la contribution sur la valeur ajoutée.

La territorialisation, dans l'esprit des députés, comporte deux volets : la localisation de la valeur ajoutée au niveau de l'établissement et donc de chaque commune, mais également l'extension à la cotisation sur la valeur ajoutée de toutes les exonérations existant aujourd'hui pour la taxe professionnelle, de manière à ne pas supprimer l'« avantage comparatif » des territoires situés dans des zonages d'aménagement du territoire ou de politique de la ville, ainsi que de l'outre-mer.

Si le Sénat confirme ce choix, il faudra maintenir dans le texte les outils permettant de localiser la valeur ajoutée dans les territoires exonérés.

S'agissant des effets de la territorialisation sur le barème - ce point est très important et très sensible car il a suscité, à l'Assemblée nationale, la polémique autour de l'« amendement Laffineur » - les constats suivants peuvent être faits :

- le barème progressif « coûte » environ deux milliards d'euros aux collectivités territoriales, correspondant à l'écart entre le produit du barème progressif et le produit qui résulterait de l'application du taux normal de 1,5 % à toutes les entreprises. Ces deux milliards de recettes fiscales en moins se retrouvent néanmoins dans la compensation budgétaire versée aux collectivités territoriales ;

- dans une commune, une même valeur ajoutée ne sera pas taxée au même taux selon le niveau de chiffre d'affaires de l'entreprise qui la produit ;

- compte tenu de la réduction forfaire de 1 000 euros accordée aux entreprises de moins de 2 millions d'euros de chiffre d'affaires, les entreprises ne commenceront pas à acquitter l'impôt à compter de 500 000 euros de chiffre d'affaires, comme le prévoit théoriquement le barème, mais à partir d'environ un million d'euros ; paradoxalement, le barème prévu par « l'amendement Laffineur » aurait aggravé l'impact de ce mécanisme de franchise puisqu'il portait la réduction à 1 500 euros et l'étendait aux entreprises de moins de 5 millions d'euros de chiffre d'affaires.

Par conséquent, la réforme est défavorable aux collectivités dont le tissu économique est constitué plutôt de petites entités, ce qui conduit à proposer deux pistes  à étudier : faire effectivement payer l'impôt dès 500 000 euros de chiffre d'affaires, pour réaffirmer la réalité du lien entre entreprises et territoires ; trouver le moyen que les ressources des collectivités dépendent de la valeur ajoutée produite sur leur territoire, sans être pénalisées par la taille des entreprises qui la produisent.

En ce qui concerne la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que, dans le projet initial du Gouvernement, les recettes fiscales des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), apportées en remplacement de la disparition de la part « investissement » de la taxe professionnelle, étaient pour leur quasi-totalité constituées d'impôts ménages, le « bloc communal » récupérant ainsi la taxe d'habitation perçue par les départements pour un montant total de 5 milliards d'euros ainsi que la part Etat des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour 400 millions d'euros.

Dans le texte issu des délibérations de l'Assemblée nationale, une redistribution des recettes fiscales est prévue afin d'aboutir à des paniers plus équilibrés entre impôts-ménages et impôts-entreprises : alors que la cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée était répartie exclusivement entre l'échelon départemental (pour 75 %) et l'échelon régional (pour 25 %), une part de 20 % de cotisation complémentaire est dorénavant réservée aux intercommunalités, en échange de l'attribution aux départements d'une part de taxe foncière sur les propriétés bâties régionale, des frais d'assiette et de recouvrement des taxes foncières et de la part Etat des DMTO.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé d'augmenter encore la part de cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée qui serait réservée aux EPCI, l'objectif à atteindre étant de retrouver, après la réforme, pour les EPCI comme pour les départements et régions, un produit de cotisation sur la valeur ajoutée équivalent en proportion du total des recettes fiscales de ce que représentait la part équipements et biens immobiliers (EBM) de la taxe professionnelle.

Estimant à au moins 40 % la perte de recettes liée au passage de la valeur ajoutée à la cotisation complémentaire, soit environ 4 milliards d'euros (alors que le texte de l'Assemblée nationale en procure 2,1 milliards), il a évoqué l'idée, sous réserve d'une étude de faisabilité approfondie, de passer de 20 % à 35 % au moins la part de cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée réservée aux EPCI. En compensation, le « panier » des autres catégories de collectivités, départements et régions, serait rééquilibré en leur rendant :

- soit une part plus significative d'impôts ménages, comme la taxe d'habitation pour les départements ;

- soit certains des impôts nouveaux dont les recettes sont affectées aux EPCI, comme la taxe sur les surfaces commerciales ou l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).

En réponse à une question de Mme Nicole Bricq sur la disparition des impôts ménages pour les régions, il a estimé que la question reste ouverte, le but étant de chercher une cohérence notamment par rapport à l'évolution des intercommunalités.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a abordé la question de la dissociation du foncier « entreprises » et du foncier « ménages ».

Sur ce dernier point, la piste à privilégier serait la dissociation de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en deux impôts distincts, l'un concernant les ménages, l'autre les entreprises, afin de donner aux collectivités, et en particulier aux communes, un pouvoir de modulation distinct des taux entre ces deux catégories de contribuables.

M. Philippe Adnot a estimé nécessaire de procéder à la réforme du volet entreprise de la taxe professionnelle avant la fin de l'année. Ensuite, le Parlement pourra prendre le temps d'analyser le deuxième volet de la réforme, celui relatif à la réforme des finances locales, afin de proposer des solutions pertinentes. L'adoption d'une réforme globale de la taxe professionnelle dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2010, sans que les simulations sur les effets de la réforme ne soient transmises au Parlement, n'est pas souhaitable.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le calendrier prévisionnel du projet de la loi de finances pour 2010 au Sénat prévoit trois jours, du 20 au 22 novembre, pour la réforme de la taxe professionnelle. Reporter l'examen d'une partie de la réforme en seconde partie du PLF nécessiterait de travailler les samedi 5 et dimanche 6 décembre.

Il paraît en outre peu vraisemblable que le Sénat puisse disposer des simulations manquantes dans les dix jours séparant la lecture des articles de première partie de ceux non rattachés à la seconde partie.

M. Jean-Claude Frécon a regretté que l'examen de la réforme de la taxe professionnelle se déroule dans la précipitation, selon un calendrier imposé au Parlement, sans visibilité globale des effets de la réforme sur les budgets locaux.

M. Joël Bourdin a estimé difficile que le Parlement ne se prononce que sur le seul volet « entreprise » de la réforme de la taxe professionnelle, considérant indispensable d'indiquer aux élus locaux, dès la loi de finances pour 2010, les grandes orientations retenues pour la réforme des finances locales.

Mme Nicole Bricq a considéré que, à partir du moment où l'assiette de la nouvelle contribution économique territoriale est définie par la loi de finances, les autres orientations de la réforme découleront de cette première décision. Se déclarant opposée à la nouvelle assiette fiscale proposée par le Gouvernement, elle a estimé que la réforme doit être reportée à une date ultérieure afin de pouvoir prendre en compte la question de la répartition des ressources entre les collectivités territoriales ainsi que l'analyse de l'articulation entre la répartition des ressources et celle des compétences.

En conséquence, elle a considéré nécessaire de repousser la réforme de la taxe professionnelle jusqu'à l'adoption des textes portant clarification des compétences des collectivités territoriales.

M. Denis Badré a jugé nécessaire de procéder à des analyses approfondies en amont de la réforme afin d'éviter d'être contraint de procéder à de multiples ajustements au cours des mois à venir. Le souhait du Gouvernement de procéder à l'achèvement de la carte intercommunale doit notamment être pris en compte pour évaluer les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle.

Il a estimé possible de procéder à cette réforme en deux temps : dès 2010, pour les dispositions concernant les entreprises, puis en 2011, pour le volet « finances locales », à l'issue de la réforme des compétences des collectivités territoriales proposée par le Gouvernement.

M. Philippe Dallier a vivement regretté que l'administration fiscale ne soit pas en mesure de transmettre des informations globales chiffrées sur les effets de la réforme de la taxe professionnelle, afin d'éclairer la décision du Parlement. Il a déploré à nouveau l'attitude consistant à diffuser auprès de chaque sénateur les résultats concernant sa collectivité, sans lui donner des éléments de comparaison avec les autres collectivités.

Il s'est dit convaincu que la réforme n'engendrera que des réactions négatives car l'ensemble des acteurs voient leur autonomie fiscale se réduire. Par ailleurs, la réforme a pour effet de cristalliser les situations acquises, sans résoudre les problèmes de péréquation existant entre les communes, ce qui conduit à des situations insoutenables, notamment en région parisienne. Le temps disponible à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances ne permettant pas d'aborder l'ensemble de ces questions, il s'est prononcé pour le renvoi de l'examen des questions de répartition de la contribution économique territoriale à un texte ultérieur.

M. Charles Guené a souligné l'impossibilité de régler tous les aspects d'une réforme aussi importante dans un laps de temps aussi contraint que celui réservé à l'examen du budget.

Il a estimé nécessaire de mettre à profit la période qui suivra cet examen pour discuter des modalités d'un nouveau partage des ressources financières entre les différentes catégories de collectivités territoriales, en procédant à des choix clairs, notamment en matière de péréquation des recettes.

M. Gérard Longuet a appelé ses collègues à se saisir du débat sur la réforme de la taxe professionnelle afin d'éviter que l'Assemblée nationale n'apparaisse comme le seul interlocuteur du Gouvernement sur ce sujet, même si la qualité de ce débat est entamée par l'absence de simulations financières sur les effets de la réforme, d'une part, et par le fait que le réforme des finances locales sera examinée avant la réforme de leurs compétences, d'autre part.

Il a estimé possible de fixer de grandes orientations pour l'avenir de la fiscalité des entreprises au service de la vie locale, même sans maitriser, à ce stade, la totalité des conséquences de la réforme.

Il a rappelé que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale ont pour effet de réduire l'autonomie fiscale des communes et des EPCI et de limiter dans des proportions encore plus importantes celle des départements et des régions. La réponse à des interrogations aussi sensibles pour les élus locaux ne peut être retardée. Le caractère complexe de cette réforme impose, en effet, de prendre des décisions immédiatement, puis de procéder aux ajustements nécessaires ultérieurement.

Mme Marie-France Beaufils a estimé difficile de porter une appréciation sur le dispositif proposé par le Gouvernement, et modifié par l'Assemblée nationale, sans disposer de simulations sur les effets de la réforme sur les budgets locaux.

Elle s'est étonnée que le Gouvernement soit dans l'impossibilité de procéder à de telles études alors que des analyses ont été faites pour mesurer l'impact de la réforme sur la fiscalité des entreprises.

Elle a observé que le débat sur la taxe professionnelle obère le débat sur la réforme institutionnelle des collectivités territoriales. Soulignant que d'autres modifications de la fiscalité locale sont déjà évoquées dans la presse, notamment la révision des valeurs locatives, elle a estimé que les parlementaires ne peuvent se satisfaire d'une vision parcellaire des réformes en cours et de leurs effets.

M. Alain Lambert, en sa qualité de président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a estimé que la réforme de la taxe professionnelle a toute sa place dans le projet de loi de finances pour 2010 et qu'il ne convient pas de repousser les décisions sur ce sujet.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est prononcé en faveur des modalités d'examen de la réforme de la taxe professionnelle esquissées par le rapporteur général. La seconde partie de la loi de finances pour 2010 doit être mise à profit pour fixer des grandes orientations et la répartition des principales masses.

M. François Marc a rappelé que la réforme de la taxe professionnelle réduit singulièrement l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Après la suppression de 22,6 milliards de recettes de taxe professionnelle, les collectivités territoriales ne pourront plus exprimer leur autonomie fiscale que sur une très faible partie de la compensation financière proposée. Par ailleurs, la réforme ignore la question des mécanismes de péréquation.

Il a estimé que le Parlement doit se prononcer une seule fois sur l'ensemble des paramètres de la réforme, au lieu de procéder à l'adoption de réformes successives.

M. Pierre Bernard-Reymond s'est déclaré en accord avec les propos de MM. Philippe Adnot et Philippe Dallier. Il a estimé plus raisonnable de s'en tenir à un débat sur les grands principes et de reporter les décisions à une loi de finances rectificative lorsque des simulations auront pu être présentées. Il a considéré que le Parlement ne doit voter ni des mesures relevant du règlement ni des lois expérimentales.

M. Éric Doligé a jugé très intéressantes les présentations faites lors du séminaire de travail de la commission et les débats sur les différents curseurs de la réforme. Il a estimé cependant assez artificiel de s'interroger sur le degré d'autonomie financière et sa constitutionnalité alors que les départements en seront presque totalement privés. La question fondamentale est celle de l'adéquation des ressources aux obligations de cette catégorie de collectivités dans le domaine social.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné que le projet de réforme présenté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010 soit détaillé sur 135 pages alors que la création de la taxe professionnelle avait, à l'époque, fait l'objet d'un article de 3 pages.

M. Jean-Pierre Fourcade a déclaré qu'une des erreurs de la réforme de 1975 avait consisté à effectuer des calculs et des simulations sur des moyennes. Il s'est dit favorable à la séparation des dispositions entre la première et la seconde partie de la loi de finances, qui pourrait arrêter les principes de la réforme des finances locales. Il a souhaité que, sur ce sujet, le Sénat ne « laisse pas la main » à l'Assemblée nationale.

Mme Nicole Bricq a déploré l'absence de simulations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les soixante-deux réponses au questionnaire de la commission des finances, adressées par le Gouvernement, ainsi que les simulations disponibles seront transmises à tous les sénateurs qui en feront la demande.

M. Jean Arthuis, président, a émis des doutes sur la validité de la distinction entre impôts sur les ménages et impôts sur les entreprises. Il a rappelé sa préférence pour un système reposant sur une augmentation de la TVA. Il s'est prononcé, lui aussi, pour le report du volet concernant les finances locales en seconde partie de la loi de finances, estimant que le Sénat devra arrêter les grands principes des ressources venant en compensation de la taxe professionnelle, mais non un dispositif opérationnel, lequel ne pourra être examiné par le Parlement que dans le courant de 2010.

M. Jean-Claude Frécon a observé le caractère assez obsolète de la notion d'EPCI à fiscalité propre, lui préférant celle d'EPCI à taxe professionnelle unique (TPU). Il a toutefois noté que cette appellation devrait être modifiée du fait de la réforme.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite constaté un accord général sur la question de la dénomination des nouvelles contributions remplaçant la taxe professionnelle. Il a estimé intéressante l'idée d'augmenter la part de cotisation sur la valeur ajoutée attribuée au bloc communal en échange d'une moindre affectation d'IFER, mais il s'est interrogé sur les conséquences de ce choix pour l'implantation de lignes à haute tension ou d'équipements lourds de réseau.

M. Philippe Adnot s'est déclaré favorable à une territorialisation des parts de cotisation complémentaire des départements et des régions, à l'inverse du choix proposé par le rapporteur général. Cette territorialisation est plus facile à réaliser sur des territoires étendus. Elle permet également d'intéresser les départements qui financent le développement économique.

M. Albéric de Montgolfier s'est déclaré favorable au système mixte suggéré par M. Philippe Marini. Il a soutenu que la clef « macro » permet de réaliser de la péréquation entre les départements sur un impôt dont l'assiette est très mal répartie. En outre, ce type de répartition est simple à faire évoluer et ce sont les départements et les régions, soit les collectivités les plus concernées par les réformes de l'organisation territoriale, qui pourraient justifier des adaptations ultérieures.

M. Charles Guené s'est également dit en accord avec un système mixte en soulignant que le lien entre l'entreprise et le département ne serait pas supprimé par la réforme, mais seulement pondéré.

M. Joël Bourdin a souhaité que l'on s'inspire du système de répartition mis en place dans le cadre de la dotation de solidarité urbaine.

M. Jean-Pierre Fourcade a soutenu le système mixte. Il a toutefois souligné que deux questions difficiles restent à trancher : celle de la ventilation de la cotisation sur la valeur ajoutée entre les trois niveaux de collectivités territoriales, qui pourrait permettre de rendre de la marge de manoeuvre aux départements dans la fixation des taux, et celle des communes isolées de la région Ile-de-France, qu'il ne faut pas désavantager alors que l'intercommunalité n'est pas une obligation.

M. Jean Arthuis, président, a préconisé sur ce dernier point des mesures de transition sur plusieurs années.

M. Denis Badré a estimé que le système mixte est le plus simple à expliquer aux élus. Il a rappelé la diversité de la situation des départements et approuvé la mise place d'un régime transitoire permettant la généralisation des intercommunalités en Ile-de-France dans de bonnes conditions.

M. Philippe Dallier a rappelé les enjeux de l'intercommunalité en Ile-de-France et ses limites. Il s'est interrogé sur la possibilité de mixage, à chaque niveau de collectivités territoriales, entre les deux systèmes de répartition, « micro » et « macro », afin de bénéficier à la fois de l'effet péréquateur et de l'incitation à accueillir des entreprises.

M. Philippe Adnot a insisté sur la nécessité d'intéresser les départements au développement économique.

Mme Marie-France Beaufils s'est déclarée en accord avec ces propos ; elle a toutefois fait observer que les départements ont également besoin de péréquation.

M. Albéric de Montgolfier a précisé que la répartition très déséquilibrée de la valeur ajoutée sur le territoire, comparativement à la taxe professionnelle, a pour conséquence que la répartition « macro » sera plus intéressante pour les départements ruraux, en particulier si les critères sont bien choisis.

M. Éric Doligé a estimé que la répartition « macro » est plus intéressante pour les départements dans la mesure où le taux est progressif et non uniforme.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété des modalités techniques d'évaluation de la valeur ajoutée dans chaque territoire et du caractère opérationnel ou non du dispositif d'écrêtement des bases territorialisées de la cotisation sur la valeur ajoutée.

M. Philippe Dallier a insisté sur les effets pervers d'un dispositif qui calculerait l'écrêtement en fonction de la variation du produit, sans tenir compte du niveau des bases constaté sur le territoire de la commune.

M. Charles Guené a rappelé la suggestion formulée par M. Yves Fréville, consistant à déterminer le montant perçu par les collectivités territoriales en tenant compte non pas d'un produit, ce qui désavantage les collectivités sur le territoire desquelles la valeur ajoutée est générée par des entreprises de petite taille, mais en fonction des bases, auxquelles serait appliqué le taux moyen pondéré constaté pour les entreprises redevables de la cotisation sur la valeur ajoutée.

M. Jean Arthuis, président, a relevé une convergence de la plupart des points de vues en faveur du système « mixte » proposé par le rapporteur général ainsi que l'accueil favorable réservé à l'idée d'attribuer aux communes n'appartenant pas à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une fraction du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée, de manière transitoire et dans l'attente de l'examen par le Parlement des dispositions législatives relatives à l'achèvement de la carte intercommunale.

Evoquant les pistes tracées par le rapporteur général s'agissant du barème de la cotisation complémentaire, il a jugé probable que la commission souscrive à l'extension à cette cotisation sur la valeur ajoutée de l'ensemble des exonérations existantes en matière de taxe professionnelle. Il s'est déclaré réservé sur l'opportunité d'ajouter une nouvelle tranche au barème de la cotisation sur la valeur ajoutée et a considéré que ces longues discussions auraient pu être évitée par le remplacement des recettes issues de la taxe professionnelle par un relèvement du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui aurait permis de frapper à la fois les produits fabriqués en France et les produits importés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé important de faire en sorte que les entreprises commencent à être vraiment redevables de la cotisation sur la valeur ajoutée dès le plancher du barème, c'est-à-dire dès 500 000 euros de chiffre d'affaires.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est déclaré « choqué » par la réduction de 1 000 euros du montant de la cotisation de l'ensemble des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 2 millions d'euros. Le système serait plus équilibré si les collectivités territoriales avaient la possibilité de moduler avec une plus grande liberté le taux de la « cotisation locale d'activité ».

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que la valeur ajoutée soit répartie entre les collectivités territoriales en prenant en compte l'ensemble de la valeur ajoutée produite sur leur territoire.

M. Joël Bourdin a insisté sur la nécessité de prendre en compte la situation des collectivités territoriales sur le territoire desquelles sont implantées des entreprises généralement de petite taille.

Evoquant la question de la répartition des impôts entre catégories de collectivités territoriales, M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il ne serait pas opportun de maintenir au niveau régional une capacité à voter des taux.

M. Philippe Dallier a insisté sur la nécessité de prendre en compte les conséquences, sur l'alimentation du fonds de garantie des communes, des choix en matière de répartition des impôts entre catégories de collectivités.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'une cotisation nationale le choque dans son principe mais qu'un tel impôt peut constituer un instrument utile de mutualisation des ressources tandis que, à l'inverse, l'impôt territorialisé rend les recettes des collectivités territoriales très sensibles à l'évolution de la santé des entreprises. Il a jugé que la proportion de 20 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée affectée au « bloc communal » lui paraît adéquate et s'est déclaré plutôt défavorable à la suggestion du rapporteur général de porter ce taux à 35 %. Il a souligné la nécessité d'examiner attentivement des questions techniques telles que la prise en compte dans la valeur ajoutée des salaires des employés relevant du régime de l'intérim.

M. Albéric de Montgolfier a appelé l'attention sur le caractère extrêmement volatil du produit de la future cotisation sur la valeur ajoutée, qu'il ne faut pas considérer comme un « impôt miracle ».

M. Philippe Adnot a souscrit à l'analyse du rapporteur général s'agissant de la « fausse bonne idée » que constitue la spécialisation des impôts par niveau de collectivités locales. Il a constaté que le texte issu de l'Assemblée nationale ne propose pas véritablement de « panier d'impositions » pour les départements et les régions. Il a estimé que les analyses de ses collègues sur les dangers de la volatilité du produit d'un impôt sur les ressources des collectivités qui le perçoivent devraient les conduire à partager son point de vue sur la pertinence d'affecter l'impôt sur la valeur ajoutée à un échelon territorial de grande taille. Il a exprimé son intérêt pour l'idée selon laquelle la fraction de cotisation sur la valeur ajoutée attribuée à chaque niveau de collectivité serait, pour moitié, constituée du produit de bases territorialisées et, pour moitié, issue d'une répartition en fonction de critères pondérés. Il a regretté que le pouvoir de vote de taux par les départements ne s'applique plus désormais qu'à un montant de 7 milliards d'euros, contre 20 milliards auparavant. Enfin, il a mis en garde contre les risques de défaillance de certaines collectivités territoriales, ce qui pourrait conduire à renchérir le coût des emprunts souscrits par l'ensemble des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a jugé essentiel de ne pas placer les collectivités territoriales en situation d'insolvabilité.

M. Alain Lambert a souhaité que la part du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée attribuée au « bloc communal » n'excède pas 20 %. Il a estimé que les petites agglomérations pourraient être victimes des demandes formulées par les intercommunalités de plus grande taille.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé la proposition du rapporteur général concernant la dissociation du foncier « entreprises » du foncier « ménages ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a préconisé une mise en oeuvre rapide de la revalorisation des bases locatives en commençant par celles des entreprises.

M. Éric Doligé a attiré l'attention sur les graves problèmes de financement que pourraient rencontrer les départements. L'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 conduira en effet à réduire fortement les recettes fiscales dont elles ont la maîtrise des taux, tandis que leurs dépenses sociales continueront de s'accroître.

M. Jean-Claude Frécon a relevé, à son tour, l'impasse financière dans laquelle vont se trouver les départements au cours des prochaines années.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la crise dans laquelle l'ensemble des finances publiques est entré nécessite des arbitrages sans précédents. Certaines communes devront ainsi choisir entre la fermeture de certains services publics locaux ou la fusion avec d'autres communes.

Pour conclure, il s'est réjoui du bon déroulement de cette journée consacrée à la réforme de la taxe professionnelle. Il a reformulé la préconisation de M. Philippe Marini, rapporteur général, concernant le découpage en deux volets de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 :

- l'un, maintenu en première partie et consacré à la mise en oeuvre opérationnelle de la suppression de la taxe professionnelle au 1er janvier 2010 ;

- l'autre, inséré dans la seconde partie du texte et visant les ressources des collectivités locales plus généralement. Ce volet, qui devra contenir les grandes orientations, appellera la discussion, par le Parlement, d'un autre texte au cours de l'année 2010 en vue d'en préciser les modalités concrètes de mise en oeuvre.