COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mardi 19 mai 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Caisses d'épargne et banques populaires - Table ronde avec les organisations syndicales représentatives des salariés des caisses d'épargne et des banques populaires

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé tout d'abord à une table ronde sur le projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires avec les organisations syndicales représentatives des salariés de ces deux réseaux.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les dispositions prévues par le projet de loi concernant le volet social du rapprochement entre les caisses d'épargne et les banques populaires tendent à :

- créer une branche spécifique pour la négociation des accords collectifs dans le réseau des banques populaires ;

- conférer à l'organe central la qualité de groupement patronal au sein des commissions paritaires nationales des deux réseaux ;

- et adapter, de manière transitoire, le fonctionnement de la commission paritaire nationale du réseau des caisses d'épargne dans l'attente de l'application des nouvelles conditions de représentativité des organisations syndicales prévues par la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.

Il a souhaité que les représentants des organisations syndicales répondent aux trois questions suivantes. Pouvez-vous dresser un état des lieux de la concertation sociale en cours sur l'organisation du rapprochement des réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires ? Êtes-vous favorable à la création d'une branche spécifique pour les banques populaires compétentes, au même titre que pour la branche des caisses d'épargne, pour la négociation des futurs accords collectifs ? Quelles interrogations et quelles recommandations exprimez-vous concernant la représentation des salariés dans la création du nouvel organe central et la gouvernance du groupe qui sera constitué ?

En réponse à la première question, M. Jean-Paul Krief, représentant la CGT pour les caisses d'épargne, s'est étonné de l'absence de présentation d'un quelconque projet stratégique pour le futur groupe alors même que la discussion du projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires était déjà engagée à l'Assemblée nationale. Il a considéré que le dialogue social est très peu développé dans la mesure où une seule réunion du comité d'entreprise a été consacrée à ce sujet.

Confirmant ces propos, M. Jean-François Largillière, secrétaire général du syndicat SUD pour les caisses d'épargne, a précisé que les consultations engagées sont purement formelles et ne contiennent aucun élément de fond concernant les objectifs de la fusion. Ainsi, il a regretté que seules les conditions de création du nouvel organe central soient prévues dans la loi et qu'aucune disposition ne concerne le volet statutaire des salariés des deux réseaux, les régimes de retraite, le statut des filiales informatiques, et, plus largement, les conséquences sociales en matière d'emploi et de conditions de travail.

M. Jean-Marie Zieba, représentant la CGT pour les banques populaires, a noté la précipitation avec laquelle est présenté le projet de fusion et l'absence de véritable plan social concerté entre les deux réseaux. En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui souhaitait connaître son avis sur la prise de participation de l'Etat dans le capital du futur organe central, il a indiqué qu'il n'y est pas a priori défavorable mais que l'importance des capitaux, d'un montant de trois milliards d'euros, que l'Etat souhaite apporter de façon transitoire posera à court terme la question des modalités de leur remboursement par le groupe. Il a exprimé sa crainte que ces titres soient mis sur les marchés, au bénéfice des actionnaires et au détriment des sociétaires et des salariés.

M. André Larose, représentant la CFTC pour les banques populaires, a considéré que le dialogue social n'a pas encore commencé dans la mesure où il n'y a pas de véritable consultation des organisations syndicales mais uniquement une information lacunaire ne prenant pas en compte l'éventualité des restructurations qui pourraient résulter de la fusion.

M. Serge Huber, secrétaire général du syndicat unifié-UNSA pour les caisses d'épargne, a déploré que les problématiques tenant à la finalité du rapprochement, à la gestion des pertes engendrées par Natixis, et à l'organisation des effectifs au sein des deux groupes soient reportées à une discussion postérieure à l'adoption du projet de loi.

M. Bruno Aguirre, secrétaire général de Force ouvrière pour les caisses d'épargne, a fait part de sa surprise sur le choix d'une procédure accélérée qui fait l'impasse sur les modalités précises de gouvernance du nouvel organe central ainsi que sur le bilan de l'application de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière qui a doté la caisse d'épargne d'un statut coopératif et a créé une convention de branche spécifique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que si l'urgence n'est jamais satisfaisante d'un point de vue parlementaire, il convient de prendre en considération l'impact de la crise économique et la nécessité de procéder au rapprochement sur la base de comptes arrêtés au 30 juin 2008. Un délai supplémentaire conduirait à retarder de plusieurs mois l'opération, après un arrêt des comptes au 30 juin 2009, et serait tout à fait préjudiciable dans la perception qu'ont les marchés du bien-fondé de la fusion. S'agissant de la gouvernance, il a estimé que la création d'un conseil de surveillance du nouvel organe central permettra de mettre fin à « l'endogamie » aujourd'hui constatée au sein du conseil d'orientation et de surveillance de la caisse nationale des caisses d'épargne qui est essentiellement composé des présidents de directoires des caisses régionales.

Après que M. Bruno Aguirre a fait remarquer que la rédaction actuelle du projet de loi n'empêche en rien que cette « endogamie » perdure au sein du conseil de surveillance du nouvel organe central, M. Claude Lerouge, président de la CGC pour les caisses d'épargne, a demandé qu'une information complète soit donnée par M. François Pérol, président du directoire de la caisse nationale des caisses d'épargne et directeur général de la banque fédérale des banques populaires, au sujet des risques que fait peser sur l'emploi le rapprochement des deux réseaux.

M. Claude Bertrand, représentant de la CFDT pour les caisses d'épargne, a salué la nomination de M. Jean-Luc Vergne en qualité de directeur des ressources humaines compétent pour l'ensemble du groupe. Toutefois, il a indiqué que si l'adoption de la loi devait intervenir avant la fin juin 2009 pour des raisons de valorisation comptable, l'absence d'éléments d'information complémentaires sur le volet social de la fusion pourra conduire les comités d'entreprise des deux réseaux à allonger leur calendrier de décision au-delà de la date du 30 juin. Il s'est également interrogé sur les moyens qui seront mis en oeuvre par le groupe pour rembourser l'Etat et sur leurs conséquences en termes de dégradation des conditions de travail et des services à la clientèle.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le trait commun qui se dégage de l'ensemble des interventions est le caractère lacunaire et perfectible de la négociation sociale qui entoure le projet de fusion.

En réponse à la deuxième question portant sur la création d'une branche spécifique pour le réseau de banques populaires, M. Jean-Marie Zieba a mis en exergue le paradoxe qui consiste à créer une branche supplémentaire alors même que le Président de la République a appelé l'ensemble des partenaires sociaux à entamer une réflexion sur la réduction globale du nombre de branches compétentes en matière de négociation des accords collectifs. Il a précisé que, avec la création d'une nouvelle branche pour les banques populaires, quatre régimes de négociation sont appelés à coexister au sein du nouveau groupe :

- la branche propre aux banques commerciales qui réunira notamment le nouvel organe central, les banques régionales ex-HSBC, la compagnie marseillaise de crédit et Natixis ;

- la branche des caisses d'épargne ;

- et la branche de la caisse du crédit mutuel maritime.

Il s'est également interrogé sur le futur statut des salariés du centre informatique IBP, de Priam et de Foncia. Dans ce contexte, il a considéré que la multiplication des branches contribue à diluer les capacités de négociation des partenaires sociaux, voire à les entraver.

Tout en confirmant le mauvais accueil fait par les salariés des banques populaires à l'annonce de la création d'une branche spécifique les concernant, M. Claude Bertrand a souhaité que soient privilégiées des négociations à l'échelle de l'ensemble du futur groupe dans la mesure où des thématiques telles que la formation professionnelle ou les conditions de travail concernent l'ensemble des salariés, quel que soit leur réseau d'appartenance.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que, nonobstant la mise en oeuvre des nouvelles conditions de représentativité prévues par la loi précitée du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, le projet de loi a pour but de maintenir les statuts actuels des caisses d'épargne, des banques populaires et des filiales qui relèvent de la convention « bancaire ». Il n'a pas exclu qu'un mouvement de convergence s'opère dans la durée.

M. André Larose a indiqué que la CFTC est favorable à la création de la branche des banques populaires qui permettra non seulement de conserver les accords actuels, mais également de protéger les intérêts des salariés et l'indépendance du réseau des banques populaires. A cet égard, il a considéré que la pluralité des statuts sociaux demeure une garantie contre la menace de la constitution d'un réseau unique regroupant les deux enseignes caisse d'épargne et banque populaire.

M. Serge Huber a considéré que la pluralité des branches au sein d'un même groupe permet d'afficher l'apparence du statu quo mais qu'à terme il s'agit d'un « trompe-l'oeil » dans la mesure où il n'y aura en tout état de cause qu'un seul interlocuteur patronal. Il a estimé que l'introduction de dispositions transitoires concernant les caisses d'épargne dans l'attente de la première mesure d'audience prévue par la loi du 20 août 2008 précitée n'est pas nécessaire.

M. Jean-Marie Zieba a rappelé l'attachement des salariés des banques populaires à la banque fédérale des banques populaires et leur crainte relative à la disparition de la seule instance qui représente aujourd'hui leurs intérêts.

M. Bruno Aguirre a considéré que l'opération de rapprochement ne peut se justifier pour des raisons exclusivement conjoncturelles alors qu'aucun projet industriel n'est présenté. Il a redouté que la mise en place d'une branche spécifique pour les banques populaires ne soit qu'une étape en direction d'une convergence de l'ensemble du groupe vers la convention bancaire conclue entre les banques commerciales et l'association française des banques (AFB). Considérant les résultats désastreux de la création de Natixis, il a appelé l'ensemble des acteurs de la fusion à prendre leur temps pour élaborer une stratégie de communication sur les objectifs de l'opération.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le rôle du législateur demeure modeste dans la mesure où il est fait une large place à la négociation pour la détermination des modalités précises de gouvernance.

Mme Nicole Bricq a indiqué qu'elle partage la préoccupation des organisations syndicales quant à la procédure d'urgence mise en oeuvre par le Gouvernement.

De son côté, M. Joël Bourdin a souligné l'urgence économique qu'il y a à réunir la force des deux réseaux pour surmonter la crise actuelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part de ses préoccupations quant à l'état des pertes financières de Natixis, dont les limites ne sont pas encore connues, mais a souligné que la recapitalisation du groupe par l'Etat constitue, dans ce contexte, la seule garantie apportée à la signature du nouvel ensemble banques populaires-caisses d'épargne. Tout retard dans la mise en oeuvre de ce rapprochement, d'ores et déjà annoncé aux marchés, risquerait d'entraîner des signaux de défiance qui pourraient être très préjudiciables. Tout en considérant que le projet de loi est un texte « a minima » portant sur la création du nouvel organe central, il a souhaité que le maintien des statuts des salariés des banques populaires soit clairement affirmé.

Mme Nicole Bricq a estimé que des garanties devront être apportées sur les capacités contributives du futur groupe en ce qui concerne le remboursement de sa dette envers l'Etat. Les interrogations suscitées par le rapprochement ne portent donc pas seulement sur les statuts propres à chacun des réseaux et à Natixis, mais aussi sur leur santé financière.

M. Jean-Marie Zieba a confirmé ses craintes relatives à la crédibilité du groupe dans la mesure où Natixis pourrait faire l'objet de pertes s'élevant à près de 35 milliards d'euros. Cette menace pèse lourdement sur le réseau des caisses d'épargne qui dispose d'une collecte d'épargne importante et participe au financement du logement social, ainsi que sur le réseau des banques populaires qui soutient plus particulièrement le secteur du commerce et de l'artisanat. Il a redouté que les problèmes financiers provoqués par Natixis ne mettent fin au caractère mutualiste et coopératif de ces groupes et n'imposent à terme une « casse sociale » en matière d'emploi et de conditions de travail des salariés.

M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il est inapproprié de classer au chapitre des pertes la totalité des « actifs toxiques » de Natixis dont le montant s'élève effectivement à 33,7 milliards d'euros.

En réponse à la troisième question relative à la représentation des salariés dans la gouvernance du groupe, M. Jean-Paul Krief a fait remarquer que le protocole d'accord relatif à la composition du conseil de surveillance du nouvel organisme central ne prévoit que deux représentants des salariés, un pour chacun des réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires, avec voix uniquement consultative. Il a revendiqué la nomination de quatre représentants des salariés avec voix délibérative, un pour chacun de deux réseaux, auxquels s'ajouteraient un représentant pour Natixis et un autre pour le pôle immobilier.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé que le projet de loi ne définit ni la gouvernance du nouvel organisme central, ni la composition du conseil de surveillance, l'ensemble de ces points étant fixés par le protocole d'accord conclu le 16 mars 2009 entre la caisse nationale des caisses d'épargne et la banque fédérale des banques populaires.

M. Jean-François Largillière a jugé qu'il est d'autant plus inacceptable que les représentants des salariés n'aient pas voix délibérative au conseil de surveillance de l'organe central que celui-ci a la possibilité de révoquer les membres des conseils d'orientation et de surveillance élus par les sociétaires des banques populaire et des caisses d'épargne. Tout en approuvant cette réflexion, M. Claude Lerouge a ajouté qu'il convient également de modérer le montant des jetons de présence qui peuvent atteindre près de 35 000 euros pour cinq à six réunions par an.

M. Serge Huber a mis en lumière la régression sociale que représente ce protocole d'accord dans la mesure où les deux représentants actuels des salariés au conseil d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne ont aujourd'hui voix délibérative. Cette mesure d'éviction des salariés est d'autant plus inutile qu'ils seraient dans l'incapacité numérique de bloquer les décisions stratégiques.

En outre, M. Jean-Marc Augustin, représentant de la CFTC pour les caisses d'épargne, a regretté que les sociétaires copropriétaires ne soient pas non plus consultés sur ce projet.

M. Claude Bertrand a exposé les propositions d'amendements présentés par la CFDT tendant à inscrire dans la loi la présence de représentants des salariés dans la composition des organes de gouvernance. Il a estimé que l'absence de dialogue social est considérée comme une marque de mépris pour les quelque 110 000 salariés du groupe.

Mme Nicole Bricq a partagé le point de vue selon lequel les salariés doivent disposer d'une voix délibérative au sein du conseil de surveillance de l'organe central au même titre que dans l'actuel conseil d'orientation et de surveillance de la caisse nationale des caisses d'épargne. Elle a considéré que cette revendication est d'autant plus justifiée qu'elle s'inscrit dans la logique de la proposition de loi de M. Frédéric Lefebvre, député, visant à définir les modes de nomination et de rémunération des mandataires sociaux des sociétés cotées, à renforcer la présence des salariés au sein des conseils d'administration et de surveillance et à réglementer la composition des comités des rémunérations.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette demande, d'ordre conventionnel et non législatif, peut être satisfaite par une modification du protocole d'accord du 16 mars 2009, afin d'aménager les pouvoirs des salariés au sein du conseil de surveillance, sans qu'il soit nécessaire d'amender les dispositions du projet de loi.

En réponse à Mme Nicole Bricq qui souhaitait connaître le point de vue des organisations syndicales sur la participation de quatre représentants de l'Etat, dont deux personnalités indépendantes, au sein du conseil de surveillance, M. Jean-Marie Zieba a considéré que cette présence relève d'une tactique du Gouvernement tendant à conforter le pouvoir de M. François Pérol sur l'ensemble du groupe. A cet égard, il a exprimé la crainte que parmi les représentants de l'employeur soient privilégiés les directeurs généraux au détriment des présidents des caisses régionales qui représentent les sociétaires.

M. Serge Huber s'est interrogé sur les critères qui seront retenus par le Gouvernement pour désigner les deux personnalités indépendantes.

M. André Larose a estimé que des minorités de blocage doivent pouvoir se manifester contre toute tentation de l'Etat de retirer sa participation de l'organe central résultant de cessions d'actifs du groupe. Une telle éventualité aurait pour effet d'affaiblir les deux réseaux et de détériorer les conditions de travail des salariés.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que dans le cadre d'un conseil de surveillance composé de dix-huit membres, la majorité qualifiée étant fixée à quinze, les sept représentants des caisses d'épargne et les sept représentants des banques populaires ne pourront constituer, à eux seuls, cette majorité.

Caisses d'épargne et banques populaires - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur le projet de loi n° 424 (2008-2009) relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires.

M. Jean Arthuis, président, a précisé le contexte de l'audition, qui intervient alors que l'actualité est doublement chargée pour le futur groupe des caisses d'épargne et des banques populaires : tout d'abord, la mise en place de l'organisation et de la stratégie du groupe, qui comprend notamment la définition de la gouvernance et du périmètre du futur organe central que crée le projet de loi en cours d'examen à l'Assemblée nationale ; ensuite, l'impératif de redressement de la rentabilité de certaines activités et d'élagage des actifs « toxiques », en particulier au sein de la banque de financement et d'investissement Natixis, qui a récemment annoncé plus de 1,8 milliard d'euros de pertes au premier trimestre de 2009 et dont 33,7 milliards d'euros d'actifs ont été placés dans une structure interne de cantonnement.

Il a considéré que le futur groupe est donc confronté à de multiples défis et que l'Etat a un rôle important à jouer après avoir oeuvré en faveur de ce rapprochement. Celui-ci est doublement impliqué : tout d'abord, à travers la future souscription de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) au capital du groupe, qui devrait atteindre 5 milliards d'euros ; par ailleurs, grâce à la représentation de l'Etat au sein du conseil de surveillance du futur organe central.

Il a, dès lors, souhaité que la ministre puisse livrer sa conception du positionnement, de l'organisation et de la gouvernance du futur groupe, comme de l'étendue du soutien que lui apportera l'Etat.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a présenté le positionnement du futur groupe des caisses d'épargne et des banques populaires, qui se situera au deuxième rang en France avec 34 millions de clients, 7 millions de sociétaires, 7 700 agences et plus de 110 000 salariés. Le rapprochement ne conduira pas à une fusion complète des caisses d'épargne et des banques populaires, puisque chaque réseau conservera une politique commerciale et des marques autonomes, et respectera l'esprit coopératif et mutualiste qui anime les deux réseaux.

L'apport de l'Etat en fonds propres, d'un montant de 5 milliards d'euros, a été validé par la Commission européenne le 8 mai dernier. Il s'effectuera par l'intermédiaire de la SPPE en deux étapes :

- une souscription à des titres super-subordonnés pour un montant de 2 milliards d'euros, qui doit intervenir avant le 31 août 2009 ;

- une souscription à hauteur de 3 milliards d'euros, sous réserve de la réalisation du rapprochement, à des actions de préférence sans droit de vote convertibles en actions ordinaires, qui permettra à l'Etat de participer à la gouvernance du groupe. L'Etat disposera néanmoins d'une faculté de sortie du capital par le biais d'un mécanisme d'incitation au remboursement de ces titres par le groupe.

Mme Christine Lagarde a précisé les contreparties demandées par l'Etat, qui concernent respectivement :

- l'Etat actionnaire, les actions de préférence étant convertibles en actions ordinaires à partir de la cinquième année, sans que la participation de l'Etat puisse excéder 20 % du capital de l'organe central du groupe ;

- la gouvernance du futur organe central, société anonyme à conseil de surveillance et directoire. Le conseil de surveillance sera composé de vingt membres dont deux représentants des salariés avec voix consultative et dix-huit membres disposant d'une voix délibérative, parmi lesquels quatorze membres issus à parité des réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires, et quatre membres désignés par l'Etat dont deux personnalités indépendantes, selon la définition prévue par le code de gouvernement d'entreprise publié par l'Association française des entreprises privées (AFEP) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) en décembre 2008.

Elle a indiqué que la création de ce nouvel organe central requiert des dispositions législatives. Le périmètre de cette société inclura les principales filiales des deux groupes, en particulier Natixis, la Société marseillaise de crédit, la Société d'investissement du groupe Banque populaire (SIBP), la Financière Océor, le Groupe Caisse d'épargne Assurances, la Banque centrale populaire (BCP France) et sa filiale d'assurances, DV Holding et la participation de 17,7 % dans la Caisse nationale de prévoyance (CNP), à l'exception des filiales relevant du pôle immobilier et de quelques autres établissements, tels que la Banque Palatine, DZ Bank AG et Ma Banque, qui seront dans un premier temps conservés par les holdings des deux réseaux. Les moyens techniques et humains nécessaires à la réalisation des missions de l'organe central lui seront également transférés, et les caisses d'épargne et les banques populaires détiendront conjointement la majorité absolue de son capital et de ses droits de vote.

Mme Christine Lagarde a ensuite exposé brièvement les principales dispositions du projet de loi, qu'elle a qualifié de court et « technique » :

- l'article premier détaille les missions de « quartier général » du nouvel organe central - dont certaines sont héritées de la Caisse nationale des caisses d'épargne, qui portent sur la définition de la stratégie du groupe, la coordination des politiques commerciales des deux réseaux, la représentation du groupe et des deux réseaux auprès des organismes de place et dans la conclusion des accords nationaux et internationaux, la définition des principes de contrôle interne et de gestion des risques, et l'adoption des mesures nécessaire pour garantir la liquidité et la solvabilité du groupe ;

- l'article 2 comporte des dispositions de coordination et l'article 3 prévoit que le nouvel organe central se substituera de plein droit, à la date d'entrée en vigueur de la loi, à la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE) et à la Banque fédérale des banques populaires (BFBP). Il sera agréé en tant qu'établissement de crédit par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) ;

- l'article 4 prévoit des dispositions d'ordre public assurant la transmission universelle du patrimoine des deux actuels organes centraux, sans qu'il soit nécessaire d'effectuer de quelconques formalités à l'égard des créanciers ni que ces derniers puissent remettre en cause les contrats conclus avec les deux réseaux ;

- l'article 5 organise le dialogue social du nouveau groupe. Il prévoit le maintien des statuts actuels des personnels des deux réseaux et la qualité de groupement patronal pour le nouvel organe central, dont les salariés disposeront de leur propre statut ;

- l'article 6 comporte des dispositions de coordination dans le code général des impôts, et l'article 7 prévoit les modalités de mise en oeuvre de la loi, dont la plupart des dispositions entreront en vigueur, sous réserve de l'agrément du CECEI, à compter de l'approbation du rapprochement par l'assemblée générale du nouvel organe central.

Mme Christine Lagarde a ensuite évoqué le cas de Natixis, qui a constitué un facteur d'accélération d'un rapprochement déjà envisagé depuis plusieurs mois. Elle a estimé que ce rapprochement et la création du nouvel organe central conforteront la solidité financière des banques populaires et des caisses d'épargne. Faisant référence au placement en gestion extinctive d'actifs de Natixis dans une structure interne analogue à une structure de cantonnement, elle a entendu prévenir toute confusion entre le montant de ces actifs, de 33,7 milliards d'euros, et les pertes que Natixis a constatées ou pourrait connaître à l'avenir. A cet égard, elle a indiqué que la Commission bancaire avait, le 15 mai dernier, estimé que l'apport en fonds propres de l'Etat était suffisant pour placer Natixis au meilleur niveau de solvabilité des banques européennes, avec un ratio de 9 %.

Elle a expliqué que le modèle du nouveau groupe est celui d'une « banque universelle » reposant sur deux piliers : la banque de détail constituée de deux réseaux au positionnement commercial complémentaire, et la banque de financement et d'investissement avec Natixis, qui est aujourd'hui l'activité la plus exposée à la crise mais sera de dimensions plus réduites que la banque de détail. A ce titre, elle a appelé à relativiser les pertes de Natixis à l'échelle du nouveau groupe, et a souligné que le rapprochement permettra désormais à un actionnaire unique de piloter et de rationaliser ses activités. Natixis a d'ailleurs engagé un plan de réduction de ses risques sous le contrôle étroit et mensuel du secrétariat général de la Commission bancaire.

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a qualifié le projet de loi de « minimaliste » en ce qu'il ne modifie pas le statut juridique des réseaux, ce qui lui apparaît légitime dans l'immédiat. La gouvernance « moyenne » du nouvel organe central lui paraît équilibrée et constituer un progrès au regard d'errements antérieurs, notamment du caractère « endogamique » de la gouvernance des caisses d'épargne, qui rendait difficile la distinction entre la logique des « managers » et celle des sociétaires. Il s'est interrogé sur le sort de la Fédération nationale des caisses d'épargne et sur la répartition entre « managers » et représentants des sociétaires au sein des quatorze représentants du réseau qui siègeront au conseil de surveillance de l'organe central.

Sur un plan économique, il a souhaité connaître les raisons qui ont conduit le Gouvernement à ne pas opter pour la défaisance des actifs « toxiques » de Natixis dans une structure publique ad hoc de cantonnement, compte tenu en particulier de l'impact des fluctuations de la valorisation de ces actifs sur les besoins en fonds propres de Natixis, au moment où cette banque a besoin d'une meilleure coordination et d'établir son plan de développement sur le long terme.

Mme Christine Lagarde a indiqué que la question du maintien d'une instance fédérative au sein des caisses d'épargne fait encore débat et que des sociétaires s'en sont émus. Elle a ajouté que la discussion en cours à l'Assemblée nationale pourrait conduire à prévoir une majorité de représentants des sociétaires au sein du conseil de surveillance de l'organe central. Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, elle a précisé que ces représentants seront désignés par le collège des présidents de conseil d'orientation et de surveillance ou de conseil d'administration.

M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, ont insisté sur l'utilité, compte tenu du calendrier très contraint de l'examen du projet de loi, que la commission des finances du Sénat soit bien informée et associée en amont sur les modifications envisagées dès l'examen à l'Assemblée nationale.

Mme Christine Lagarde a ensuite justifié l'absence de structure publique de défaisance par le précédent du Consortium de réalisation (CDR) et de ses avatars successifs. Elle a affirmé sa préférence pour une structure interne à Natixis, assumée par les actionnaires et non assortie de la garantie de l'Etat, dans laquelle les actifs douteux sont portés jusqu'à maturité afin de permettre à certains d'entre eux de retrouver progressivement des valorisations satisfaisantes.

En outre, le rapprochement des banques populaires et des caisses d'épargne comme l'apport en fonds propres de l'Etat permettront au groupe et à Natixis de se placer au niveau des meilleurs standards européens de solvabilité. Au total, elle a considéré que le dispositif en place est sans doute le plus efficace et le moins coûteux pour l'Etat. En cas de nouvelle dégradation de la conjoncture et des notations des agences, d'autres options pourront être envisagées, parmi lesquelles le recours au marché ou la mise en place d'une structure analogue au CDR.

Mme Nicole Bricq a contesté l'appréciation portant sur le caractère « technique » du projet de loi. Faisant référence au contexte de l'adoption du projet de loi, notamment les conditions « rocambolesques » de la nomination de M. François Pérol et le choix de la procédure accélérée pour l'examen du texte, elle en a souligné le caractère politique et a regretté que le Parlement soit « sommé » d'approuver la fusion avant le 30 juin sous la pression du Gouvernement et des marchés financiers. De même, ce texte en apparence « minimaliste » couvre en réalité des sujets de grande importance dont le Parlement peut difficilement apprécier la portée exacte, ainsi que l'ont illustré les auditions par la commission de M. François Pérol, le 29 avril 2009, et des organisations représentatives du personnel des deux réseaux, le matin même.

Elle a fait part de ses autres motifs d'inquiétude liés à ce projet de loi, en particulier sur la représentation des sociétaires copropriétaires et des salariés au sein du conseil de surveillance de l'organe central, ces derniers ne disposant que de deux voix consultatives alors qu'ils ont voix délibérative au sein du conseil de surveillance de la CNCE ; l'absence de concertation avec les organisations syndicales sur le projet d'entreprise ; la situation financière dégradée de Natixis et la pérennité du caractère coopératif, mutualiste et décentralisé du groupe.

Relatant des propos tenus par Mme Christine Lagarde, lors de son audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le fait que l'apport financier de l'Etat correspondrait à une sorte de « prime au rapprochement versée par un tiers », elle s'est interrogée sur le caractère proportionné de cet apport au regard des récentes pertes enregistrées par Natixis, sur les modalités de son remboursement par les caisses et banques régionales ou par un appel au marché, et sur l'influence que pourra réellement exercer l'Etat au sein du conseil de surveillance du futur organe central.

Rappelant qu'il avait, en tant que député, participé en 1999 aux débats sur la loi portant prorogation des mandats des membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance, M. Jean-Jacques Jégou a déploré que des pratiques commerciales non-conformes au modèle coopératif et des choix d'investissement malencontreux aient pu se développer au sein des caisses d'épargne, notamment avec le rachat d'Ixis à la Caisse des dépôts et consignations pour un montant de 7 milliards d'euros.

Il s'est, dès lors, interrogé sur le bon modèle de gouvernance et a craint que les mêmes causes ne produisent les mêmes effets, compte tenu du caractère effectivement « minimaliste » d'un projet de loi qui apporte peu d'évolutions dans un contexte qu'il a qualifié de « dramatique ». Il a également regretté que les deux représentants du personnel ne disposent que d'une voix délibérative au sein du conseil de surveillance de l'organe central, et a souhaité qu'un accord facteur d'apaisement soit trouvé avec le Gouvernement sur ce point.

M. François Marc a estimé que les importantes pertes subies par Natixis peuvent certes, du point de vue comptable, être relativisées à l'échelle du groupe, mais n'en sont pas moins peu cohérentes avec le mutualisme qui caractérise le groupe. Il a ajouté que cette « philosophie mutualiste », selon lui, ne ressort pas suffisamment du projet de loi comme des explications apportées par M. François Pérol lors de son audition par la commission des finances.

M. Joël Bourdin a approuvé le principe du rapprochement entre deux réseaux complémentaires et de culture analogue, même s'ils présentent des particularismes de gouvernance. Il a porté une appréciation positive sur le principe de la participation et de la représentation du personnel, selon lui mieux respecté dans les caisses d'épargne que dans les banques populaires, et s'est demandé dans quelle mesure cette représentation ne pourrait pas être mieux assurée au sein du futur organe central, pour une gouvernance plus moderne.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur la notion d'administrateur indépendant et sur le traitement des fonds d'épargne des deux banques au regard du ratio de solvabilité. Il a jugé opportun que les actifs à risque de Natixis soient conservés jusqu'à maturité, une future reprise des marchés étant susceptible de révéler leur véritable qualité intrinsèque. Il a également appelé les économistes de Natixis à faire preuve de davantage de modestie.

M. Yann Gaillard s'est étonné de ce que les salariés des caisses d'épargne et des banques populaires appartiennent manifestement à deux mondes très différents, ainsi qu'il avait pu le constater le matin même lors de l'audition des représentants des organisations syndicales, et s'est demandé comment il serait possible de développer un esprit d'entreprise commun dans ces conditions.

M. Aymeri de Montesquiou a corroboré l'appréciation sur le caractère technique du projet de loi, mais a estimé que dans un contexte où tout prend une coloration politique, il est malvenu d'exclure les salariés des délibérations du conseil de surveillance de l'organe central.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que Mme Christine Lagarde puisse oeuvrer en faveur d'une révision du protocole de négociations conclu en mars 2009 entre les caisses d'épargne et les banques populaires, afin que les salariés puissent disposer d'une voix délibérative, bien que l'efficacité du modèle des caisses d'épargne ait été mise en doute ces dernières années. Abordant le problème du risque systémique engendré par des établissements bancaires de grande taille et symbolisé par l'expression anglo-saxonne « too big to fail » (« trop important pour sombrer »), il s'est demandé jusqu'où ira le mouvement actuel de concentration et dans quelle mesure le risque systémique peut être évalué et contenu, considérant en particulier le rôle d' « assureur systémique » joué par l'Etat.

En réponse à ces différentes interventions, Mme Christine Lagarde a tout d'abord souligné que l'urgence du projet de loi n'est pas motivée par la volonté du Gouvernement de conférer les pleins pouvoirs au nouveau responsable du groupe, mais par la double nécessité de redresser la situation financière de Natixis et, sur le plan comptable, de réaliser l'opération de rapprochement d'ici à la fin du premier semestre de 2009, sur la base des comptes arrêtés au 31 décembre 2008.

Concernant la représentation des salariés, elle a déclaré comprendre les préoccupations exprimées tout en précisant que le protocole de négociations est conforme au droit commun des sociétés commerciales, qui prévoit bien que les représentants du comité d'entreprise siègent avec voix consultative dans les organes dirigeants. Elle a néanmoins déclaré qu'elle transmettrait aux dirigeants des deux groupes les suggestions portant sur une représentation avec voix délibérative, en rappelant que ce principe de la voix délibérative demeure dans les caisses régionales d'épargne.

Après que M. Jean-Jacques Jégou a souligné la distinction entre les représentants des salariés et ceux du comité d'entreprise, Mme Christine Lagarde a mis en exergue l'alignement du mode de représentation de ces représentants au sein de l'organe central du nouveau groupe sur celui aujourd'hui en vigueur au conseil d'administration de la Banque fédérale des banques populaires.

Elle a ensuite rappelé que l'article premier du projet comme l'esprit du rapprochement font bien référence au caractère coopératif et mutualiste du groupe, qui suppose en particulier que la recherche du profit n'est pas une fin en soi mais un moyen au service des missions dont sont légalement investies les caisses d'épargne et les banques populaires. Elle a de nouveau considéré que l'apport de l'Etat s'apparente à une « prime de fusion » dans la mesure où le rapprochement, qui se traduit par le franchissement du seuil de contrôle et la détention de 72 % du capital de Natixis, implique une comptabilisation intégrale du risque porté par cette structure, et non plus proportionnelle à hauteur des 36 % détenus séparément par les banques populaires et les caisses d'épargne. Ce risque supplémentaire, selon elle, s'élève à environ 3,4 milliards d'euros. Les 5 milliards d'euros apportés par l'Etat permettront de respecter les exigences réglementaires de fonds propres du groupe consolidé.

Elle a également indiqué que le contrôle de l'Etat reposera sur :

- les engagements souscrits au titre du financement public, comme pour l'ensemble des banques aidées par l'Etat, en application de la loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009 et du décret du même jour ;

- le fait que certaines décisions du conseil de surveillance de l'organe central requièrent une majorité qualifiée de quinze membres sur dix-huit, ce qui permet de préserver les intérêts publics ;

- les mécanismes d'incitation au remboursement des apports de la SPPE et de conversion, à compter de la cinquième année et plafonnée à 20 % du capital, des actions de préférence en actions ordinaires avec droit de vote.

Mme Nicole Bricq a considéré que la perspective d'une « nationalisation partielle » du groupe est conditionnée à une capacité de remboursement des actions de préférence souscrites par la SPPE qui n'est pas avérée aujourd'hui.

Mme Christine Lagarde a précisé que les objectifs poursuivis sont de faire en sorte que le groupe consolidé dispose d'une capacité de remboursement de ces apports et puisse assurer la gestion extinctive de son portefeuille d'actifs à risques, sans « rétrécissement » de son bilan ni remise en cause de sa mission de financement de l'économie dans le cadre des engagements souscrits à l'égard de l'Etat. Elle a exprimé son souhait que le rapprochement soit constructif et permette une mise en commun des atouts et un enrichissement des différences, avec des équipes soudées.

Faisant référence à la loi Sarbanes-Oxley en vigueur aux Etats-Unis, qui avait mis en évidence la difficulté de trouver des administrateurs réellement indépendants, elle a estimé que le code de gouvernement d'entreprise élaboré par l'AFEP et le MEDEF a permis de progresser et de proposer une définition claire de cette notion.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que l'administrateur indépendant peut être celui qui l'a été dans le passé mais dont on ne sait s'il le restera à l'avenir.

Mme Christine Lagarde a poursuivi en précisant que les fonds d'épargne des deux réseaux continueront d'être centralisés à hauteur de 70 % auprès de la Caisse des dépôts et consignations, un dispositif transitoire étant toutefois prévu pour les caisses d'épargne, suite à la généralisation de la distribution du Livret A.

Concernant le risque systémique, elle a évoqué l'engagement pris en octobre 2008 par le Président de la République, à l'occasion de son discours à Toulon, de ne laisser aucune banque française faire faillite pour maintenir la confiance des épargnants et déposants. Relevant les stratégies actuelles d'acquisition de parts de marché par certains établissements, elle a ajouté que plusieurs voies peuvent être envisagées pour limiter le risque systémique, telles que les exigences actuelles de fonds propres en fonction de la dimension des bilans, les règles de prévention de l'abus de position dominante au niveau européen voire régional, et les réflexions en cours au niveau international sur la révision des normes de fonds propres réglementaires selon la taille des établissements et la nature de leurs actifs, ainsi que sur d'éventuels mécanismes de mutualisation des risques.

Nouvelle procédure d'examen des irrecevabilités financières (article 40 de la Constitution) dans le cadre de la réforme du Règlement du Sénat - Echange de vues

La commission a ensuite procédé à un échange de vues sur les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution dans le cadre de la réforme du Règlement du Sénat résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

M. Jean Arthuis, président, a déclaré avoir déposé, avec M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, un amendement à la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, afin d'exclure explicitement les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi que les projets de révision constitutionnelle de la nouvelle procédure d'examen des textes en commission. Ainsi, les modalités tendant notamment à ce qu'un délai de deux semaines sépare l'examen du texte en commission du passage en séance publique ou à ce que chaque sénateur puisse défendre des amendements dès l'examen en commission ne s'appliqueraient pas à ces trois catégories de textes.

Il a indiqué, d'autre part, que la commission des lois a l'intention de préciser les modalités de saisine de la commission des finances et de la commission des affaires sociales par les commissions saisies au fond d'un texte sur la recevabilité des amendements déposés au stade de l'examen par la commission. L'échange entre les commissions devrait se faire par écrit, tant pour la saisine que pour l'avis formulé en réponse. Lors de l'examen du texte en séance publique, la commission des finances continuera d'effectuer le contrôle de la recevabilité des amendements extérieurs selon les modalités actuelles.

Enfin, le rapport de la commission des lois devrait préciser que les apports de la commission saisie au fond pourront faire l'objet d'un contrôle de recevabilité par la commission des finances en séance publique, ce qui impliquera la présence systématique dans l'hémicycle d'un membre de la commission des finances chargé de cette mission.

Un débat s'est ensuite instauré.

Mme Nicole Bricq a souligné l'incompréhension que suscite parfois l'application de l'article 40 de la Constitution pour certains auteurs d'amendements, insistant sur la nécessité de motiver clairement les décisions d'irrecevabilité. Le commissaire des finances de permanence pourrait, par exemple, être mieux associé aux décisions afin d'être davantage en mesure d'en expliquer le sens. De manière générale, l'article 40 est mal connu et il aurait mieux valu le supprimer.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé avoir défendu un amendement de suppression de l'article 40 lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République. Cependant, cet amendement n'ayant pas été adopté par le Parlement, l'article 40 doit s'appliquer. En outre, les arbitrages relatifs à la recevabilité des amendements peuvent intervenir à n'importe quel moment, y compris en fin de semaine, ce qui rend, en pratique, difficile l'association du commissaire de permanence. Enfin, de manière générale, les groupes politiques devront trouver un accord sur l'instauration de « bonnes pratiques » parlementaires pour que l'entrée en vigueur des nouvelles procédures d'examen des textes ne se traduise pas par un allongement excessif de la durée des débats.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'utilité de l'article 40, instauré afin de « tourner le dos à l'irresponsabilité financière » de la République précédente. Néanmoins, il est nécessaire de bien motiver chaque décision d'irrecevabilité.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que chaque décision en ce sens fait l'objet d'un courrier motivé à l'auteur de l'amendement. De plus, le président de la commission des finances se tient à la disposition de chaque sénateur pour lui donner davantage d'explications sur le sens de sa décision en cas de nécessité.

Puis, après une intervention de M. Edmond Hervé, M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la rigueur avec laquelle il convient de veiller à l'application de l'article 40 et souhaité que les membres de la commission des finances contribuent à la meilleure connaissance de cette disposition constitutionnelle par l'ensemble des sénateurs.

Accès au crédit des petites et moyennes entreprises - Audition de M. Hervé Novelli, secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Hervé Novelli, secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises (PME).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé en préambule que cette proposition de loi a été déposée par Mme Chantal Brunel, députée, et adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale, dans un contexte de dégradation des conditions d'accès au crédit des PME consécutive à la crise financière. Il a signalé qu'il est lui-même l'auteur de la proposition de loi n° 398 (2008-2009), d'esprit voisin, visant à renforcer l'efficacité de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au profit de la consolidation du capital des PME. Par ailleurs, il a retracé les différentes mesures prises par les pouvoirs publics, depuis l'automne 2008, en vue d'assurer le financement de l'économie et, en particulier, des PME. Il a souhaité que le secrétaire d'Etat dresse un premier bilan en la matière, avant d'exposer l'apport spécifique de la proposition de loi en ce domaine.

M. Hervé Novelli a tout d'abord observé que cette proposition de loi traduit en effet la volonté des parlementaires d'assurer un financement suffisant pour les PME, malgré un contexte économique difficile. Il a rappelé que, dès le début du mois d'octobre 2008, le Gouvernement a mis en place un plan de soutien au financement des PME, amplifié par le plan de relance lancé au mois de décembre suivant.

Dans ce cadre, 17 milliards d'euros ont été rendus disponibles pour les banques, sur les ressources excédentaires du livret de développement durable et du livret d'épargne populaire, afin de financer les entreprises. Par ailleurs, le financement des entreprises par OSEO a été renforcé. D'une part, OSEO Financement peut désormais augmenter son intervention en co-financement à hauteur de 2 milliards d'euros et OSEO Garantie, dans son mode d'intervention habituel, peut garantir des concours bancaires pour un même montant. D'autre part, deux nouveaux dispositifs de garantie ont été créés au profit des PME, afin de soutenir leur fonds de roulement : le fonds « Renforcement de la trésorerie des PME » et le fonds « Lignes de crédit confirmées des PME » permettent, chacun, une intervention à hauteur de 2 milliards d'euros de financement bancaire. En outre, une sur-garantie permet désormais de couvrir jusqu'à 90% du prêt accordé par un établissement de crédit.

M. Hervé Novelli a souligné que, depuis le début de la crise, le Gouvernement s'est efforcé de rendre les outils de financement des PME disponibles au plus vite, et de suivre avec précision et régularité leur mise en oeuvre, en favorisant la transparence de la politique de crédit suivie par les banques. A cet égard, il a précisé que, entre mars 2008 et mars 2009, les encours de crédit aux PME ont progressé de 4,1 %. Pour autant, on constate une décélération dans la mesure où, sur les six derniers mois, cet encours n'a augmenté que de 0,9 %, consécutivement à la dégradation de la conjoncture économique. Il a également rappelé que le Médiateur du crédit, dont l'activité s'appuie, au niveau départemental, sur le réseau de la Banque de France, a été institué afin d'aider les entreprises qui rencontrent des difficultés de financement. Ainsi, au 10 mai 2009, 9 443 dossiers ont été acceptés en médiation et une solution a pu être trouvée dans 65 % des cas, représentant 4 286 entreprises, pour des financements totalisant plus de 800 millions d'euros.

Puis il a détaillé les avancées en faveur de l'accès des PME au crédit que doit permettre, à ses yeux, la proposition de loi.

En premier lieu, ce texte tend à assurer une plus grande transparence des relations contractuelles entre les entreprises, d'une part, et les établissements de crédit et assureurs-crédit, d'autre part. A ce titre, la proposition de loi permet aux entreprises de connaître les raisons de la réduction ou de l'interruption d'un crédit à durée indéterminée par l'établissement prêteur, ainsi que d'obtenir une explication sur les éléments ayant conduit aux décisions de notation bancaire les concernant. De même, l'assureur-crédit devra désormais motiver sa décision de rompre une garantie.

En deuxième lieu, la proposition de loi organise un meilleur suivi des encours de crédits bancaires consentis aux PME et aux jeunes entreprises, en prévoyant que la Banque de France publie, de façon trimestrielle, les données relatives à ces encours. En outre, une disposition introduite à l'Assemblée nationale prévoit une publication consolidée des informations relatives à l'investissement des assureurs dans les entreprises.

En dernier lieu, la proposition de loi comporte plusieurs mesures destinées à simplifier les procédures concernant les PME. Il s'agit notamment d'assouplir, pour les PME cotées sur Euronext, les conditions de leur transfert vers le marché Alternext.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que cette proposition de loi, le cas échéant, pourrait également servir de « véhicule » à d'autres mesures qui sembleraient opportunes pour le financement des entreprises. Par ailleurs, il a interrogé le secrétaire d'Etat sur la mise en oeuvre des dispositifs de compléments d'assurance-crédit publics dits « CAP » et « CAP + » introduits, respectivement, par les lois de finances rectificatives du 30 décembre 2008 et du 20 avril 2009. Il a également souhaité savoir si le rôle du Médiateur du crédit s'étend à l'assurance-crédit.

M. Hervé Novelli a confirmé ce dernier point. Quant aux dispositifs de compléments d'assurance-crédit précités, dont il a souligné l'importance pour les entreprises, il a fait valoir qu'un bilan ne pouvait être dressé pour « CAP + », opérationnel depuis la veille seulement. En revanche, s'agissant du dispositif « CAP », il a indiqué que 250 millions d'euros de crédits étaient couverts au 1er mai 2009, cet encours révélant une croissance rapide. Le nombre de clients bénéficiaires finaux est évalué à plusieurs milliers d'entreprises, essentiellement des PME.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si la Banque de France se trouve aujourd'hui en état de produire l'ensemble des statistiques mises à sa charge par la proposition de loi et si l'application du texte voté ne risque pas d'être retardée, le temps pour la Banque de France de se doter des systèmes d'information nécessaires.

M. Hervé Novelli a reconnu que la situation n'est pas satisfaisante en ce qui concerne la mesure statistique des nouveaux crédits. En effet, la base de données de la Centrale des risques, dont dispose la Banque de France, ne collecte pas d'informations sur ce point. Il a considéré qu'il reviendra au Sénat d'apprécier l'opportunité d'une modification de la proposition de loi à cet égard.

Mme Nicole Bricq a relevé que le Gouvernement, lors de la discussion de la proposition de loi à l'Assemblée nationale, s'est opposé au dispositif, néanmoins adopté, visant à renforcer les sanctions encourues par les établissements de crédit qui ne respectent pas les conditions légales d'emploi des fonds collectés sur les livrets A et sur les livrets de développement durable non centralisés à la Caisse des dépôts et consignations. Elle a souhaité connaître la position que le Gouvernement entend prendre au Sénat en la matière.

M. Hervé Novelli a fait valoir que la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a déjà prévu un régime de sanction applicable à ce cas. L'Assemblée nationale a voulu le durcir, afin de garantir que les banques respectent leurs engagements de financer les PME à partir des ressources, issues de l'épargne réglementée, mises à leur disposition. Or, d'après les comptes rendus fournis au Gouvernement par le secteur bancaire en application des obligations fixées par la loi LME, la situation, sur ce plan, s'avère satisfaisante. Le Gouvernement, cependant, ne présentera pas d'amendement de suppression du dispositif retenu par l'Assemblée nationale.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître le nombre de sociétés susceptibles de se trouver concernées par la procédure de transfert d'Euronext vers Alternext. En outre, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur l'opportunité de la mesure, prévue par la proposition de loi, tendant à supprimer, après trois ans, toute déclaration de franchissement des seuils légaux de capital et de droits de vote pour les PME cotées passées d'Euronext à Alternext. Par ailleurs, il lui a semblé nécessaire, en pareil cas, de prévoir, pour les actionnaires minoritaires en désaccord avec le transfert, une possibilité spécifique de sortie du capital. M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens. Il s'est demandé s'il ne convient pas de prévoir, en cas de transfert, la tenue d'une assemblée générale ad hoc.

M. Hervé Novelli a indiqué que plusieurs dizaines d'entreprises, dont une dizaine à court terme, se trouvent a priori concernées par le transfert d'Euronext vers Alternext. Il a admis qu'il serait opportun de prévoir la tenue obligatoire d'une assemblée générale, préalablement au transfert, en vue de permettre aux actionnaires de tirer les conséquences de celui-ci et, au besoin, de se désengager de la société.

Mercredi 20 mai 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Réforme des finances locales et de la taxe professionnelle - Audition de M. François Calvarin, président directeur général du groupe Souriau, membre du Conseil des prélèvements obligatoires

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. François Calvarin, président directeur général du groupe Souriau, membre du Conseil des prélèvements obligatoires.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué en préambule que les auditions organisées sur la réforme de la taxe professionnelle et des finances locales doivent amener à s'interroger sur deux thématiques : d'une part, les conséquences de la réforme sur les entreprises et l'économie, d'autre part, le remplacement de la recette fiscale de taxe professionnelle par une nouvelle recette qui n'est pas nécessairement fondée sur la valeur ajoutée.

Il a estimé utile à ce titre de disposer de l'avis d'un chef d'entreprise, également membre du Conseil des prélèvements obligatoires.

M. François Calvarin a tout d'abord regretté la rapidité avec laquelle le Gouvernement semble vouloir légiférer sur le sujet de la taxe professionnelle qui est pourtant d'actualité depuis plus de dix ans. Le conseil des prélèvements obligatoire, qui travaille à la demande du président Arthuis sur la problématique des charges des entreprises en vue d'un rapport qui sera remis en juillet 2009, n'a pas limité son étude à la seule taxe professionnelle. Cet impôt est l'un des moins intelligents. Dans le cas de l'entreprise Souriau France qui réalise un chiffre d'affaires annuel de 230 millions d'euros, la taxe professionnelle est de 2 millions d'euros et elle a doublé à la suite d'un plan d'investissement de 140 millions d'euros réalisé au cours des années 2000-2009. Ce poids de la taxe professionnelle n'est pas supporté par les concurrents directs de l'entreprise.

Dans un contexte où les emplois purement manuels ont été délocalisés car il est impossible de résister à la concurrence en termes de compétitivité, il est particulièrement mal venu de continuer à pénaliser l'investissement qui est à la source du maintien d'emplois qualifiés. Or la taxe professionnelle renchérit le coût de la prestation globale et le coût du capital. En outre, il ne faut pas appliquer une taxation avant la création de la valeur mais après la création de la richesse. La suppression annoncée de la taxe professionnelle est donc une bonne initiative. Le seul grand avantage de cet impôt est son aptitude à être localisé territorialement.

Abordant la question du remplacement de la taxe professionnelle, M. François Calvarin a considéré qu'une augmentation de l'impôt sur les sociétés n'aurait pas d'effet sur les délocalisations dans l'industrie, dans la mesure où la préoccupation principale des entreprises est d'avoir des prix de revient compétitifs dans le but de prendre des parts de marché.

Il est en revanche nécessaire que la France progresse dans le contrôle de sa dépense fiscale ce qui impose d'opérer des choix. A cet égard, on peut envisager de réduire ou supprimer les allègements de charges sur les bas salaires pour financer la suppression de la taxe professionnelle. Il serait plus utile de ne pas délocaliser les investissements lourds que de réduire les charges sur des emplois peu qualifiés pour lesquels la différence de coût avec les pays émergents ne pourra jamais être compensée. S'agissant de la création éventuelle d'une taxe carbone, il a exprimé de grandes réserves.

M. Jean Arthuis, président, a émis l'opinion que la taxation de la valeur foncière est le moyen de préserver le lien entre l'entreprise et le territoire.

M. François Calvarin ne s'est pas déclaré défavorable à l'imposition du foncier à condition d'éviter trop de complexité dans les calculs des bases. Il a émis l'hypothèse que le calcul des recettes de taxe professionnelle soit maintenu à l'identique pour les collectivités territoriales, les entreprises étant exonérées de son paiement, l'Etat se chargeant à la fois de verser les recettes aux collectivités et de récupérer les montants en cause par une augmentation indépendante d'autres recettes fiscales. Les recettes pour les collectivités territoriales garderaient ainsi leur caractère dynamique et le lien territorial serait maintenu.

M. Jean-Jacques Jégou a demandé quelle pourrait être la recette nouvelle affectée par l'Etat en compensation de la suppression de la taxe professionnelle.

M. Jean-Pierre Fourcade a observé que la taxe professionnelle n'est pas une taxation ex ante dans la mesure où les actifs sont pris en compte à l'année n+2 dans l'assiette. Il s'est interrogé sur les raisons qui conduisent le patronat à s'opposer à la prise en compte de l'amortissement dans le calcul actuel de la taxation des actifs et sur l'importance relative des allègements de charges et de taxe professionnelle pour l'entreprise Souriau.

M. François Calvarin a apporté les précisions suivantes :

- les allègements de charges représentent 400 000 euros pour Souriau soit quatre fois moins que le montant dû au titre de la taxe professionnelle ;

- l'effet plein de la taxe professionnelle est certes reporté dans le temps mais les entreprises raisonnent sur une durée plus longue, souvent sur dix ans ;

- le vrai problème de la taxe professionnelle n'est pas celui de l'amortissement mais bien le fait qu'elle taxe les actifs de production.

M. Jean Arthuis, président, a reconnu que, avec la taxe professionnelle, on taxait avant d'avoir produit.

M. François Calvarin a observé que la taxe professionnelle renchérit le prix de revient et qu'elle est en outre proportionnelle au volume produit. Il a illustré son propos par l'exemple des entreprises de décolletage de Haute-Savoie qui sont parfois conduites à transférer en Suisse le capital et pour lesquelles la taxation peut représenter une année d'immobilisations brutes. Si la France est très pénalisée de ce point de vue, il a noté toutefois que d'autres pays sont parfois conduits à créer des taxes sur le chiffre d'affaires comme l'Etat de Washington aux Etats-Unis, cette année, pour combler son déficit budgétaire.

M. Charles Guené a repris à son compte l'idée d'une séparation entre la question de la fixation de l'assiette et celle de la clef de répartition. Il s'est déclaré intéressé par l'idée d'une compensation de la diminution des recettes de taxe professionnelle par une progression de l'impôt sur les sociétés (IS). Il conviendrait peut-être en premier lieu de revenir sur certaines niches fiscales dans l'assiette de l'IS.

M. François Calvarin a souligné que le système fiscal français se caractérise par des taux élevés et une assiette réduite du fait des exonérations diverses. Il a considéré que la solution au problème de la taxe professionnelle passe par un choix entre compétitivité et emploi. Si le coût du capital diminue, les entreprises détruiront sans doute un peu d'emplois mais seulement à court terme. Le choix de ne pas taxer l'investissement est un choix de long terme. Mais les arbitrages doivent être rendus. Il a répété qu'il est favorable à la suppression des allègements de charges pour les entreprises qui ne sont pas soumises à la concurrence.

M. Aymeri de Montesquiou a indiqué que, selon l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), la France est le deuxième pays destinataire des investissements étrangers, qui sont pour une large part des investissements industriels, ce qui devrait modérer les critiques sur son système fiscal. Il a souligné la nécessité pour les collectivités territoriales de disposer de ressources pérennes qui ne soient pas dépendantes des aléas de la conjoncture et des bénéfices des entreprises.

M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que si l'Etat prenait à sa charge le versement de compensations représentatives de la taxe professionnelle, les collectivités territoriales seraient tentées d'augmenter les taux dans la mesure où les entreprises ne seraient pas touchées.

M. François Marc s'est inquiété du risque de pénaliser les salariés si la compensation des pertes de recettes liées à la suppression de la taxe professionnelle était reportée sur l'impôt sur le revenu ou la TVA.

M. Jean Arthuis, président, a observé que la réforme de la taxe professionnelle ne doit pas avoir pour objectif l'augmentation des bénéfices mais bien la baisse des prix, ce qui profitera au consommateur.

M. Jean-Jacques Jégou est revenu sur la nécessité de réduire les niches fiscales qui grèvent l'assiette de l'IS. Il a souhaité savoir si la qualité de la main d'oeuvre reste un élément déterminant des investissements étrangers en France.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur la validité des propositions présentées s'agissant des industries à main d'oeuvre nombreuse et peu qualifiée et sur leur pertinence en période de crise économique. Il a observé que le lien entre entreprise et territoire est plus ténu en Allemagne qu'en France.

M. Gérard Longuet a posé la question de l'avenir de la part foncière de la taxe professionnelle.

M. Albéric de Montgolfier s'est demandé si la déduction des charges financières de l'IS peut être considérée comme une niche fiscale à supprimer.

M. François Rebsamen a indiqué que son expérience d'élu local lui démontre que la taxe professionnelle n'interdit pas la venue de très nombreux investisseurs industriels étrangers. Ces entreprises soulignent la qualité de la main d'oeuvre salariée. Il a demandé si les collectivités avaient participé aux coûts des investissements réalisés par l'entreprise Souriau et a souligné que les taux de taxe professionnelle ne peuvent pas évoluer librement. Il s'est inquiété de la disparition, à terme, de tous les emplois peu qualifiés.

M. François Calvarin a apporté les réponses suivantes :

- une large partie des investissements étrangers en France s'explique moins par la volonté d'acheter des parts de marché que par nos résultats en termes de compétitivité et notre acquis technologique. Il faut tenir compte aussi de la qualité propre des actionnaires qui est déterminante ;

- taxer l'investissement, c'est avoir une vision statique de l'économie. Il faut mettre en parallèle 30 milliards d'euros d'allègements de charges et 20 milliards d'euros de taxe professionnelle ;

- la réforme de la taxe professionnelle se justifie uniquement par la volonté de prendre des parts de marché et d'améliorer notre compétitivité ;

- la suppression de la déductibilité des frais financiers pénaliserait les entreprises les moins riches ;

- l'entreprise Souriau étant déjà présente sur le site, les collectivités n'ont pas contribué au dernier plan d'investissement par des aménagements ;

- compte tenu des mouvements qui ont déjà eu lieu, les emplois encore délocalisables sont relativement limités.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'intérêt de maintenir une double imposition du foncier en conservant la part résiduelle de la taxe professionnelle basée sur le foncier.

M. François Calvarin a noté la difficulté du mode de calcul de la valeur ajoutée et de sa répartition par établissement. Il a, enfin, évoqué le désintérêt de la jeunesse pour les emplois industriels et les perspectives inquiétantes, au moins jusqu'à la fin de l'année 2009, du secteur industriel, particulièrement dans l'aéronautique et la machine-outil. En lien avec le renchérissement du coût du capital, les opérations d'optimisation de la chaîne logistique (supply-chain) entraînent des coups de frein très brutaux de l'activité.

Réforme des finances locales et de la taxe professionnelle - Audition de M. Michel Taly, avocat associé au cabinet Arsene Taxand, ancien directeur du service de la législation fiscale

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Michel Taly, avocat associé au cabinet Arsene Taxand, ancien directeur du service de la législation fiscale

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'un document de travail récent réalisé pour l'Institut de l'entreprise sur le sujet de la réforme de la fiscalité locale avait proposé des pistes de réforme portant sur le remplacement de la taxe professionnelle actuelle par une taxe sur la valeur ajoutée imputable. Il a invité M. Michel Taly à présenter les principales orientations de ce document en rappelant sa grande expérience dans le domaine fiscal.

M. Michel Taly a retracé dans un premier temps les erreurs qui ont entaché la création de la taxe professionnelle et ses précédentes réformes :

- la première erreur a été de vouloir rechercher un compromis et des solutions communes à deux questions distinctes, la répartition de l'impôt, d'une part, et celle de sa recette, d'autre part ;

- la deuxième a consisté à sous-pondérer le travail, en voulant défendre les industries de main d'oeuvre. Or, selon les macro économistes, en taxant trop le capital, on conduit à sa fuite, alors que le facteur travail ne se délocalise pas. Cette erreur de raisonnement économique a été reproduite lors de la réforme de 1999 sur la part salaires de la taxe professionnelle ;

- la troisième a été d'acter une moindre taxation des petits contribuables. De ce fait, on a exclu les bénéfices qui sont pourtant une part importante de la valeur ajoutée, ce qui a conduit à un appauvrissement du tissu fiscal des zones rurales et des petites villes.

M. Michel Taly a également relevé la contrainte politique liée au tabou du non transfert de l'imposition sur les ménages. Si cette question se justifie au niveau local, elle n'a pas de sens au niveau macro économique, à l'exception des cas de l'IS et de l'impôt sur le revenu (IR). En effet, tous les impôts qui pèsent sur les coûts sont nécessairement répercutés sur les clients, les salariés ou les sous-traitants. Ce tabou obscurcit le débat et le seul moyen de le surmonter est de traiter le problème du financement de la réforme de la taxe professionnelle au niveau national.

Il a ensuite exposé la solution proposée par l'étude de l'Institut de l'entreprise. Celle-ci repose sur une approche différente de ce que devrait être une taxe sur la valeur ajoutée par rapport à la proposition du Gouvernement. A cet égard, il a mis en garde contre le fait qu'il n'est pas possible d'augmenter le taux d'une imposition à assiette très large, même si ce taux nominal est très faible. Il a évoqué à ce titre la contribution sociale de solidarité des sociétés (dite C3S) de 0,16 %, qui produit 5 milliards d'euros, soit l'équivalent de 0,8 point de TVA.

La proposition consiste à créer une taxe minimum alternative, fondée sur la valeur ajoutée et imputable sur l'IS, comme l'était initialement l'imposition forfaitaire annuelle (IFA). Les collectivités territoriales ne pouvant bénéficier en compensation d'une part d'IS, compte tenu de ses trop fortes variations, il est nécessaire de prévoir un système de répartition. Celui-ci pourrait s'appuyer soit sur un calcul de masse globale, redistribuée par un fonds national au prorata des effectifs et de la surface, soit sur un système déclaratif à la charge des entreprises.

M. Michel Taly s'est prononcé en faveur du système déclaratif qui aurait l'avantage de ne pas diluer le lien entre les entreprises et les collectivités territoriales, sachant que ce point fait également consensus auprès des entreprises.

Cette nouvelle taxe imputable permettrait de réintégrer les contribuables situés au-delà du seuil de 7,6 millions d'euros de chiffre d'affaires, limite de l'éligibilité à la cotisation minimale. Elle aurait ainsi pour effet de redonner de la ressource fiscale dans les régions où les PME sont nombreuses.

La question du financement de cette réforme est indépendante de celles de la base de l'imposition et de la répartition de son produit. La réforme annoncée va induire 7 à 8 milliards d'euros d'allègements pour les entreprises. Au niveau national, une palette très large de compensations existe. La question de la répercussion de la réforme sur le taux de l'IS se pose immédiatement et ne constitue pas un tabou pour les entreprises. Au regard de la compétitivité des entreprises, même une augmentation de trois points du taux de l'IS ne présente pas des risques aussi élevés que le maintien de la taxe professionnelle actuelle.

Une cotisation sur la valeur ajoutée non imputable peut être considérée comme un désavantage en termes de compétitivité dans la concurrence qui existe entre Etats européens. Il n'en est pas de même de l'IS qui ne figure pas au tableau comparatif des rentabilités des entreprises.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que cette solution aurait pour effet de faire passer l'imposition de la catégorie des impôts de production vers celle des impôts sur résultats.

M. Michel Taly a confirmé que l'IS n'apparaît qu'ex post dans les plans d'activité « business plans » des entreprises.

M. Gérard Longuet a affirmé sa conviction que la localisation de la taxe professionnelle ne peut être qu'intercommunale et s'est prononcé pour une taxe professionnelle unique (TPU) obligatoire. Il s'est inquiété de la capacité des grands groupes à optimiser la localisation de leur bénéfice.

M. Michel Taly a exprimé son inquiétude que le ministère de l'économie ne veuille réserver la taxe sur la valeur ajoutée aux départements. En tout état de cause, si l'on veut compenser à l'euro près les pertes de recettes fiscales des communes et intercommunalités, un taux de 1,5 % sur la taxe sur la valeur ajoutée sera insuffisant. Le projet actuel du Gouvernement, qui repose sur une vision comptable plutôt que stratégique, n'est pas acceptable pour les collectivités territoriales. Une discussion tripartite Etat-collectivités-entreprises ne pourra pas aboutir car il n'existe que deux marges de manoeuvre : l'augmentation du foncier, ce qui impliquera de « batailler » sur la déliaison des taux, et l'augmentation périodique du taux de la taxe sur la valeur ajoutée. Il faut donc procéder à une « révolution copernicienne » et renvoyer à l'Etat la responsabilité de la négociation sur l'IS. Sinon, en l'état, le projet du Gouvernement ne deviendra acceptable pour les collectivités territoriales que lorsqu'il sera inacceptable par les entreprises.

M. Jean-Pierre Fourcade a craint que le projet gouvernemental de taxation de la valeur ajoutée ne conduise à une augmentation permanente des taux. Il a considéré que la réforme actuelle ne répond pas à l'objectif d'homogénéisation des bases selon les secteurs économiques. La taxe professionnelle résiduelle et la taxe sur la valeur ajoutée doivent être réservées aux communes et intercommunalités. Le système proposé par l'Institut de l'entreprise paraît pouvoir résister aux évolutions si toute liberté est donnée aux collectivités territoriales sur la part foncière. Il s'est interrogé sur une possible réintégration dans ce nouveau système du versement transport et de la taxe sur les salaires.

M. Michel Taly a abordé la question de la compatibilité d'une taxe imputable avec le principe de l'autonomie fiscale. Contrairement à l'opinion parfois émise par les services de Bercy, la jurisprudence du Conseil constitutionnel devrait admettre qu'une telle imposition et sa répartition satisfont aux obligations de la loi organique et entrent bien dans la catégorie des impositions permettant la « localisation de fractions de taux ».

S'agissant des risques d'optimisation dans la localisation des bénéfices, il a mis en avant les progrès accomplis depuis cinq ans, en particulier au niveau de l'OCDE, mais également grâce aux décisions prises par le G20, pour contrôler les prix de transfert. Les entreprises sont désormais beaucoup moins audacieuses.

M. Albéric de Montgolfier a noté que le système proposé aurait pour conséquence un taux national et uniforme. Il a observé que l'extension de la base de l'IS pourrait être une alternative à une augmentation de trois points de son taux.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la possibilité de maintenir une double imposition du foncier pour les entreprises.

M. Michel Taly a observé que la double imposition foncière existe pour les ménages. L'imposition du foncier doit refléter l'occupation de l'espace et ses contraintes, y compris environnementales. Il n'est donc pas anormal qu'elle soit assez lourde, si du moins elle reste lisible. En ce qui concerne le financement de la réforme par augmentation de l'IS, il a insisté sur la nécessité de découpler la discussion entre l'Etat et les entreprises de la négociation entre l'Etat et les collectivités territoriales, toute discussion tripartite étant nécessairement opaque. Il a jugé que, à terme, il devrait y avoir une déliaison des taux du foncier sur les ménages et sur les entreprises.

M. Charles Guené a jugé l'approche présentée très séduisante. Il a approuvé l'idée de réserver le produit de la taxe foncière et de la taxation de la valeur ajoutée aux communes et intercommunalités. La réduction des niches de l'IS doit rester un objectif prioritaire par rapport à une augmentation des taux. Il s'est inquiété du sort à réserver aux contribuables imposés sous le régime de l'impôt sur le revenu.

M. Michel Taly, compte tenu de la complexité des dispositions à mettre en oeuvre, s'est déclaré favorable à ne pas traiter spécifiquement le cas de ces contribuables. Il reste un nombre non négligeable d'entreprises qui seraient prioritairement à basculer dans le nouveau système entre le seuil actuel de 7,6 millions d'euros de chiffre d'affaires et le régime d'imposition à l'IR. Les contribuables soumis à l'IS effectueront un arbitrage entre les régimes fiscaux. Pour les professions libérales, la distinction des régimes fiscaux serait sans doute plus difficile à justifier au regard du principe constitutionnel d'égalité.

S'agissant de la taxe carbone, il a estimé que, si elle peut utilement contribuer à l'équilibre global de la réforme au niveau national, elle n'a pas sa place au niveau local.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a souligné le caractère très français du tabou de la question du transfert de l'imposition au détriment des ménages. Illustrant son propos par l'exemple du débat allemand sur la TVA sociale, au cours duquel le transfert vers les ménages n'a jamais été évoqué comme argument, il a déploré l'inculture économique moyenne des citoyens et des médias, appelant de ses voeux un important travail de pédagogie.

M. Philippe Adnot a observé qu'il existe bien un impôt économique, qui est représentatif des services rendus aux entreprises.

M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré en désaccord avec le raisonnement qui admet que la diminution de la taxe professionnelle doit avoir pour conséquence mécanique une augmentation de l'IS versé par les entreprises.

Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a désigné M. Adrien Gouteyron rapporteur du projet de loi n° 357 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Géorgie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.